Saksframlegg REVISJON AV LOKAL FORSKRIFT FOR VANN- OG AVLØPSGEBYRER OVERGANG TIL TODELT ÅRSGEBYRMODELL Arkivsaksnr.: 04/30119 Forslag til innstilling: Bystyret ber rådmannen utarbeide forslag til ny forskrift for vann- og avløpsgebyrer i Trondheim kommune, der reglene for beregning av årsgebyr for vann- og avløp utformes med utgangspunkt i en todelt gebyrmodell med delvis variabelt abonnementsgebyr. Prinsippene for fastsettelse av abonnementsgebyret som vist i alternativ 1 i saksfremlegget legges til grunn. Den nye årsgebyrmodellen skal tas i bruk fra 01.01.2005. Fra 01.01.2005 og inntil ny/ revidert forskrift trer i kraft oppheves 8 nr. 3, 3. ledd og 8 nr. 5, 2. punktum. Nytt 1. punktum i 8 nr. 2 skal i samme periode lyde: Årsgebyr for henholdsvis vann- og avløpstjenester består av to deler: Abonnementsgebyr og forbruksgebyr. Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 1
REVISJON AV LOKAL FORSKRIFT OM VANN- OG AVLØPSGEBYRER, VALG AV MODELL FOR ÅRSGEBYR Innledning Trondheim byteknikk arbeider med å revidere Trondheim kommunes forskrift om vann- og avløpsgebyrer av 26.09.1996. Arbeidet tar utgangspunkt i et generelt behov for revisjon og forenkling, i bystyrets behandling av forslag til ny forskrift om vann- og avløpsgebyrer den 21.11.2002, samt i et enstemmig formannskapsvedtak av 13.05.2003 om en gjennomgang av gebyrpolitikken. Før administrasjonen legger frem forslag til ny lokal forskrift ber rådmannen bystyret ta stilling til hvilken modell som skal legges til grunn for årsgebyrberegningen. Det må tas stilling til om man fortsatt skal benytte en minstegebyrmodell, eller om man skal innføre en todelt gebyrordning. Hvis bystyret velger en todelt gebyrmodell, må det tas stilling til hvordan denne skal utformes. Den valgte modellen vil så bli tatt inn i forslag til revidert forskrift. Øvrige faktorer som vil påvirke gebyrnivået de nærmeste årene Rådmannen gjør innledningsvis oppmerksom på at det vil foreslås andre endringer i forskriften, som også vil påvirke gebyrnivået i kommunen. Vi minner om at dette er et selvkostområde, der kostnadene ved investering, produksjon og drift i utgangspunktet dekkes inn ved gebyrer fra forbrukerne. Omregningsfaktor Forbrukere som ikke har installert vannmåler betaler gebyr beregnet med utgangspunkt i bebyggelsens areal. Dagens omregningsfaktor gjør at mange av disse betaler gebyr tilsvarende et høyere forbruk enn de faktisk har. Fylkesmannen har påpekt at omregningsfaktoren er så høy at den neppe representerer et sannsynlig forbruk. Omregningsfaktoren bør altså reduseres. En reduksjon av omregningsfaktoren vil medføre en reell gebyrøkning på 2-6 % for alle abonnenter. Ideelt sett bør mest mulig av forbruket måles. Det vil bli iverksatt tiltakfor å øke andelen som benytter vannmåler. Tilknytningsgebyr Med utgangspunkt i bystyrevedtaket av 21.11.2002 vurderes det også hvordan bestemmelser om tilknytningsgebyr kan utformes for å få et mer riktig og samtidig administrativt håndterlig system for tilknytningsgebyr. Dagens system med beregning av tilknytningsgebyret på grunnlag av bebyggelsens areal har gitt en del uheldige konsekvenser, for eksempel ved tilknytning av bryggeeiendommer og lagerbygninger til offentlig vann- og avløp. En omlegging kan medføre reduserte inntekter som må dekkes inn ved hjelp av økninger i årsgebyret. Investeringer I forslaget til ny hovedplan for vann er det foreslått å erstatte dagens reservevannforsyning med en ny hovedledning til Benna. En hovedledning til Benna er beregnet til å koste ca. 100 millioner kroner. Vedtar bystyret å bygge ut, må vanngebyret øke til et nivå ca. 2 % høyere enn dagens nivå. Kapitalutgifter Gebyrene innenfor vann- og avløpssektoren har de siste årene blitt redusert/ holdt nominelt uendret. Dette har vært mulig pga. fallende rente og lengre avskrivingstid på investeringene. Med dagens historisk lave rentenivå og avskrivingsbeløp som vil øke, må det påregnes økende kapitalutgifter med dertil hørende gebyrøkninger i tiden framover. Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 2
Årsgebyr Mulige modeller Innenfor dagens lovverk er det mulig å velge to forskjellige modeller for årsgebyr: Minstegebyrmodell I en minstegebyrmodell defineres et minstevolum som alle minimum skal betale for. Abonnenter med høyere forbruk enn minstevolum betaler i forhold til forbruket. Trondheim benytter i dag en minstegebyrmodell med en nedre forbruksgrense på 125 m 3. Dette forbruket innebærer etter satsene for 2004 et samlet årlig gebyr for vann- og avløpstjenester på kr. 1.740,- eks. mva. Todelt årsgebyrmodell I en todelt årsgebyrmodell deles gebyret i to deler; en fastdel (abonnementsgebyr) og en variabel del (forbruksgebyr). Dette er en modell vi kjenner fra strømregningen. Den faste delen skal baseres på de deler av kostnadene innenfor vann- og avløpssektoren som i mindre grad er avhengig av vannforbruket, mens forbruksgebyret skal baseres på de variable kostnadene, for eksempel ved drift og vedlikehold. Minimumsgrensen for hva som regnes som faste kostnader er kommunens utgifter til nye anlegg. Juridisk utgangspunkt Lokal forskrift må utformes innenfor rammene av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31.05.1974 og forskrift om begrensning av forurensning, kapittel 11. (Den tidligere sentrale forskriften, rammeforskriften, ble opphevet med virkning fra 01.07.2004, da bestemmelsene ble tatt inn i ny forurensningsforskrift. Innholdsmessig er reglene uendret. Vi vil nedenfor fortsatt omtale disse sentrale forskriftsbestemmelsene som rammeforskriften.) Statens forurensningstilsyn (Sft) har utarbeidet kommentarer til de sentrale forskriftsbestemmelsene, hvor fire hovedprinsipper som ligger til grunn for forskriften er presentert: 1. Bare kostnadsmessige og beregningstekniske hensyn skal legges til grunn for gebyrberegningen. 2. Gebyrberegningen skal baseres på selvkostprinsippet. 3. Gebyrene skal fordeles på brukere av fast eiendom slik at de i størst mulig utstrekning gir uttrykk for hva det koster kommunen å betjene den enkelte eiendom med vann- og avløpsanlegg. 4. Intensjonen er at brukerne av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg. En ren kvantumsrabatt er ikke tillatt, dette fremgår eksplisitt av kommentarene til rammeforskriften. For å søke å imøtekomme formannskapets vedtak av 13.05.2003 har vi diskutert om man ved overgang til en todelt gebyrmodell kan legge inn en kvantumsrabatt i fastdelen av gebyret, ut fra en hypotese om at de faste kostnadene ikke øker jevnt med forbruket. Vi har drøftet dette internt, og for så vidt også med eksterne kilder, både fra juridisk og økonomisk synsvinkel, og kom til at den juridiske siden av spørsmålet burde avklares av Miljøverndepartementet/ Sft, som forvalter loven og forskriften. Vi sendte derfor et brev dit hvor vi ba om en vurdering av problemstillingen. Miljøverndepartementet oversendte spørsmålet til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 3
Fylkesmannen har ved brev av 24.06.2004 vurdert spørsmålet. Fylkesmannen kan ikke se at lov om kommunale vass- og kloakkavgifter eller rammeforskriften ubetinget utelukker en slik ordning som kommunen vurderer. Det helt avgjørende vil imidlertid være de bakenforliggende beregninger og motiver som legges til grunn for ordningen. Overgang til en todelt gebyrmodell Rådmannen mener det er todelt årsgebyrmodell med delvis variabelt abonnementsgebyr som er eneste reelle alternativ til dagens modell. Ved en todelt gebyrmodell med delvis variabelt abonnementsgebyr unngår man sprang i gebyrene slik man får dersom man innfører en todelt årsgebyrmodell med trinnvis økende abonnementsgebyr. Dette er også i tråd med standpunktet som ble inntatt ved komitébehandlingen da dette spørsmålet ble behandlet i 2001/ 2002. Ved overgang til en todelt gebyrmodell der det legges inn en forbruksrelatert faktor i fastleddet vil man få en omfordelingseffekt i forhold til dagens minstegebyrordning. Rådmannen viser i tabell 1 tre alternative eksempler på en slik todelt gebyrmodell. Som det fremgår av alternativene vil endringer både i fastdelen av abonnementsgebyret og i gebyrsatsene gi utslag for gebyret som skal betales, og man har et utall kombinasjonsmuligheter. Alle de tre alternativene ligger etter rådmannens skjønn innenfor rammen av hva den faktiske økonomiske situasjonen på vann- og avløpssektoren i Trondheim kan begrunne av gebyrvedtak. Rådmannen vil likevel gjøre oppmerksom på at alternativ 3 representerer en klar øvre grense for utnyttelse av de mulighetene til omfordeling som ligger i det å justere på faktorene som ligger til grunn for gebyrberegningen. Ved behandlingen av spørsmål om valg av gebyrmodell i 2001/ 2002 ble minimumsverdiene for hvor stor andel av de totale kostnadene innenfor vann- og avløpssektoren som burde dekkes inn over abonnementsgebyret beregnet til å være 27 % innenfor vann og 31 % innenfor avløp. I en årsgebyrmodell der hoveddelen av inntektene knyttet til abonnementsgebyret hentes inn via et variabelt ledd har den andelen liten betydning. Rådmannen har i de beskrevne modellberegningene dekket inn ca. 40% av inntektene over abonnementsgebyret. Avløp: 5,05 x m 3 Avløp: 283 + 7,71 x m 3 483 + 13,14 x m 3 Avløp: 5,05 x m 3 Avløp: 493 + 7,20 x m 3 843 + 12,27 x m 3 Avløp: 5,05 x m 3 Avløp: 703 + 6,70 x m 3 1203 + 11,42 x m 3 Tabell 1 Tre eksempler på todelt gebyrmodell med forbruksavhengig abonnementsgebyr Eks. Abonnementsgebyr Forbruksgebyr Sum vann/ avløp Sum samlet 1 Avløp: 283 + 2,66 x m 3 Vann: 200 + 1,87 x m 3 Vann: 3,56 x m 3 Vann: 200 + 5,43 x m 3 2 Avløp: 493 + 2,15 x m 3 Vann: 350 + 1,51 x m 3 Vann: 3,56 x m 3 Vann: 350 + 5,07 x m 3 3 Avløp: 703 + 1,65 x m 3 Vann: 500 + 1,16 x m 3 Vann: 3,56 x m 3 Vann: 500 + 4,72 x m 3 Alle tall eks mva og i kroner. I tabell 2 sammenliknes effektene av de tre alternativene med dagens situasjon (minstegebyrmodell). Som man ser av tabellen vil man ved en økning av det faste kronebeløpet øke reduksjonen i gebyret for de store vannforbrukerne og redusere den for dem med mindre forbruk, mens en reduksjon av det faste kronebeløpet vil ha motsatt effekt. Omfordelingseffektene blir som man ser fort relativt store. Fastbeløpet i alternativ 1 er satt så lavt det ut fra den økonomiske situasjonen er mulig å gå. Settes fastbeløpet lavere, vil abonnenter med lite forbruk betale svært lite i vann- og avløpsgebyrer. Sett i lys av den høye andelen faste kostnader innenfor vann- og avløpssektoren kan det ikke sies å være riktig. Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 4
Rådmannen finner heller ikke grunnlag for å sette fastbeløpet høyere enn det som er gjort i alternativ 3. Tabell 2 Effekter på utvalgte kvantum av de ulike alternativene Forbruk i m 3 Minste gebyr Todelt alt. 1 Todelt % endring alt. 2 Todelt % endring alt. 3 % endring 25 1741 811-53 % 1150-34 % 1488-15 % 50 1741 1140-35 % 1457-16 % 1778 2 % 80 1741 1534-12 % 1825 5 % 2116 22 % 125 1741 2125 22 % 2378 37 % 2634 51 % 200 2784 3110 12 % 3299 18 % 3489 25 % 250 3480 3767 8 % 3913 12 % 4059 17 % 500 6960 7051 1 % 6983 0 % 6911-1 % 1000 13920 13618-2 % 13123-6 % 12613-9 % 5000 69600 66158-5 % 62243-11 % 58233-16 % 15000 208800 197508-5 % 185043-11 % 172283-17 % 50000 696000 657233-6 % 614843-12 % 571458-18 % 200000 2784000 2627483-6 % 2456843-12 % 2282208-18 % 250000 3879274 3660940-6 % 3422899-12 % 3179863-18 % 350000 4944910 4666522-6 % 4363131-12 % 4052744-18 % En omlegging fra dagens minstegebyrmodell til todelt årsgebyrmodell vil medføre en omfordeling mellom abonnentene. En omlegging vil for alle alternativene medføre at gruppene med henholdsvis lavt og høyt forbruk kommer godt ut. Gruppen med midlere forbruk får økt årsgebyr. I tabell 3 er konsekvensen av en eventuell omlegging beregnet. Som man ser av tabellen er omfordelingen mellom gruppene minst for alternativ 1. Tabell 3 Forbruk i m 3 Antall abonnenter Omfordelt beløp Alternativ 1 0 til 95 6.503 1.073.000 96 til 616 28.987-3.733.000 617 til 370.000 2.889 2.660.000 Alternativ 2 0 til 73 3.070 632.000 74 til 510 31.581-6.501.000 511 til 370.000 3.728 5.869.000 Alternativ 3 0 til 42 814 56.000 43 til 670 33.405-9.115.000 671 til 370.000 4.160 9.059.000 Todelt gebyrmodell med stordriftsfordel innbakt i abonnementsgebyret Det har blitt reist spørsmål om det er mulig å ta inn i forskriften bestemmelser om årsgebyr som gir økonomiske lettelser for storforbrukere. Spørsmålet er direkte foranlediget av henvendelse fra Ringnes E.C. Dahls Bryggeri til kommunen. Dette er også bakgrunnen for formannskapsvedtaket av 13.05.2003. Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 5
Skal man innføre en kvantumsrabatt innenfor vann- og avløpssektoren må det være begrunnet i den økonomiske kostnadsstrukturen. Det er ikke anledning til å ta næringspolitiske hensyn ved valg av gebyrmodell. Det er kun når kostnadsstrukturen tilsier at det er stordriftfordeler (billigere å gi storforbrukere vann/ fjerne avløpsvann) at det er mulig å legge dette inn i gebyrberegningen. Rent praktisk må dette gjøres i abonnementsgebyret i en todelt gebyrmodell, siden det er i det leddet abonnentens andel av de faste kostnadene inndekkes. Det er trekk i kostnadsstrukturen innenfor vann- og avløpssektoren i Trondheim kommune som kan tyde på at det er stordriftfordeler ved å bringe fram vann/ fjerne avløpsvann, men konklusjonen er langt fra entydig. Rådmannens oppfatning er at grunnlaget for å trekke en slik konklusjon er så vidt svakt at det ikke kan anbefales å legge dette til grunn for valg og utforming av gebyrmodell. Konklusjon endring av gebyrmodell Rådmannen anbefaler en overgang fra minstegebyrmodell til todelt gebyrmodell med delvis variabelt abonnementsgebyr. Rådmannen anbefaler også at prinsippene for fastsettelse av abonnementsgebyret som vist i alternativ 1 legges til grunn. Rådmannen vil spesielt peke på at dette gir et riktigere gebyr for de små forbrukerne. En modell som er så vidt forbruksrelatert gir for øvrig også de minste forbrukerne et incitament til å være bevisste i forhold til vannforbruket. Legger man prinsippene i alternativene 2 og 3 til grunn blir gebyrberegningen mindre forbruksavhengig, og man oppnår i realiteten lite med hensyn til dem med minst forbruk, i forhold til dagens minstegebyrordning. Rådmannen kan opplyse at Miljøverndepartementet og Sft arbeider med revisjon av rammeforskriften, med utgangspunkt i at daværende miljøvernminister Børge Brende ga i oppdrag å utarbeide forslag til forskriftsendring hvor kommunenes adgang til å fastsette minimumsgebyrer fjernes. Dette taler etter rådmannens syn mot å innføre en variant av todelt gebyrmodell som i realiteten representerer et nytt minstegebyr. Rådmannen finner det på denne bakgrunn riktig å anbefale at alternativ 1 velges som utgangspunkt for innføring av nye regler om beregning av årsgebyr. Rådmannen vil også peke på at alternativ 2 og særlig alternativ 3 innebærer en relativt stor økning i gebyret for de vanlige forbrukerne; som ligger i intervallet mellom 100 og 250 m 3. Tabell tre viser at det finnes cirka 30.000 abonnenter med årlig forbruk mellom ca. 70 m3 og 600 m 3. Til sammenlikning utgjør gruppen abonnenter med et årlig forbruk på over 100.000 m 3 8 åtte - stykker. Av dette er bare 4 vanlige næringsdrivende bedrifter. Rådmannen i Trondheim, 15.09.2004 Magnus Heide Westerberg kommunaldirektør Bjørn Ekle direktør Saksbehandlere Ragnhild Børmer, jurist/ avdelingssjef Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 6
Rolf Jørund Viken, øk. rådgiver Saksfremlegg - arkivsak 04/30119 7