Høringsnotat Forslag til endringer i introduksjonsloven hjemmel for behandling av personopplysninger i Nasjonalt tolkeregister Mars 2019 1
Innhold Innhold... 2 1 Innledning... 3 1.1 Høringsnotat med forslag om tolkelov... 3 1.2 Dagens tolkeregister... 3 1.3 Nytt tolkeregister... 3 2 Gjeldende rett... 3 2.1 Grunnloven... 3 2.2 Internasjonale konvensjoner... 3 2.3 Personopplysningsloven og personvernforordningen... 4 2.4 Utvalgte personvernprinsipper... 5 2.4.1 Innledning... 5 2.4.2 Formålsbestemthet... 5 2.4.3 Minimalitet og proporsjonalitet... 5 2.4.4 Informasjon og innsyn... 6 3 Departementets forslag... 6 3.1 Behandlingsgrunnlag... 6 3.2 Opplysninger... 7 4 Merknader til de enkelte bestemmelsene... 7 5 Forslag til endringer i introduksjonsloven... 8 6 Forslag til forskrift... 8 2
1 Innledning 1.1 Høringsnotat med forslag om tolkelov Departementet viser til høringsnotat om forslag til tolkelov, som er sendt på høring samtidig som dette høringsnotatet. Det er naturlig å plassere hjemmelen for behandling av personopplysninger i Nasjonalt tolkeregister i en tolkelov. Nytt tolkeregister skal imidlertid lanseres våren 2020, uavhengig av behandlingen av forslaget til tolkelov. Departementet må derfor sikre hjemmel for registeret fra 1. januar 2020. Proposisjon med forslag til hjemmel for behandling av personopplysninger i Nasjonalt tolkeregister må fremmes for Stortinget våren 2019. Høringsnotatet med forslag til tolkelov er sendt på alminnelig høring og det vil derfor ikke være mulig å fremme proposisjonen innen fristen. På bakgrunn av dette sendes dette egne høringsnotatet på forkortet høring. Det foreslås at hjemmelen inntas i introduksjonsloven inntil tolkeloven trer i kraft. 1.2 Dagens tolkeregister Nasjonalt tolkeregister inneholder kontaktinformasjon og andre opplysninger om tolker, som tolkespråk og kvalifikasjonskategori. Det er frivillig for tolkene å bli oppført i registeret og behandlingsgrunnlaget per i dag er samtykke fra tolkene. Per 1. juni 2018 er det registrert 1886 tolker i 67 språk, hvorav 58 prosent av tolkene står oppført i de 3 øverste kategoriene. Registeret forvaltes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). 1.3 Nytt tolkeregister IMDi har de siste årene arbeidet med å utvikle et nytt nasjonalt tolkeregister. Nasjonalt tolkeregister ble opprettet i 2005 og de teknologiske løsningene er utdaterte og lite brukervennlige. Med støtte fra Difi har IMDi igangsatt prosjektet Nytt Nasjonalt tolkeregister. Prosjektets planleggingsfase ble avsluttet i januar 2018 og nytt register skal etter planen lanseres våren 2020. Det nye registeret vil være mer brukervennlig og skal blant annet inneholde en angivelse av tolkenes kapasitet. Koblinger mellom tolkeregisteret og offentlige etaters og tolkeformidleres bestillingsregistre skal gjøre det enkelt å sjekke om tolken er oppført i registeret. Det forventes at nytt nasjonalt tolkeregister vil gjøre det lettere å få tak i kvalifiserte tolker og bidra til økt bruk av kvalifisert tolk. Innføring av ID-kort for tolker som er oppført i registeret er også en del av løsningen, og vil gjøre det enklere å verifisere tolkens kvalifikasjoner. 2 Gjeldende rett 2.1 Grunnloven Grunnloven 102 verner den enkeltes rett til respekt for privatliv, familieliv, hjem og kommunikasjon. Dette omfatter den enkeltes personvern og beskyttelse av egne personopplysninger. Bestemmelsen er basert på Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 8, som omtales nedenfor. 2.2 Internasjonale konvensjoner 3
EMK artikkel 8 gir rett til respekt for privatliv og familieliv. Retten til privatliv omfatter beskyttelse av den enkeltes personopplysninger. Selve vernet fremgår av artikkel 8 første ledd, mens annet ledd gir regler om hvilke vilkår som må være oppfylt for at inngrep i retten til privatliv er berettiget. Aktørenes behandling av personopplysninger er et inngrep i retten til privatliv som må oppfylle vilkårene i annet ledd dersom de skal gjennomføres. I henhold til annet ledd må behandlingen være i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn (forholdsmessig) for å ivareta ulike legitime formål, blant annet offentlig trygghet, forebygge uorden eller kriminalitet og beskyttelse av andres rettigheter og friheter. Tilsvarende rettighet følger også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17. Både EMK og SP gjelder som norsk lov, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) 2. 2.3 Personopplysningsloven og personvernforordningen Behandling av personopplysninger reguleres i dag av lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). Loven gjennomfører EU-parlamentet og Europarådets forordning 2016/679 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger samt om oppheving av direktiv 95/46/EF (generell personvernforordning) (personvernforordningen). Forordningen erstattet Europaparlamentets og Europarådets direktiv 95/46/EF om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (personverndirektivet). Den nye personopplysningsloven, og dermed personvernforordningen, trådte i kraft i Norge i juli 2018. Personopplysninger er enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningen artikkel 4 nr. 1. Behandling av personopplysninger er bare lovlig dersom det foreligger et behandlingsgrunnlag som angitt i forordningen artikkel 6 nr. 1. Behandlingsgrunnlaget kan for eksempel være samtykke fra personen opplysningene gjelder, at behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige, at behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet. Når behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet kreves det et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett, der formålet med behandlingen fremgår, jf. artikkel 6 nr. 3. Forordningen artikkel 9 regulerer behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Dette er blant annet opplysninger om etnisk opprinnelse, politisk oppfatning og religion. Behandling av slike opplysninger er i utgangspunktet forbudt, med mindre et av vilkårene i artikkel 9 nr. 2 er oppfylt. Behandling er for eksempel tillatt dersom den registrerte har gitt sitt samtykke, jf. bokstav a, eller behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, jf. bokstav b. For det sistnevnte behandlingsgrunnlaget kreves nasjonal lovregulering i tillegg. Lovbestemmelsen må stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. 4
Et samtykke må oppfylle kravene etter personvernforordningen for å utgjøre gyldig behandlingsgrunnlag. Samtykke er en frivillig, spesifikk, informert og utvetydig aksept fra den registrerte om at vedkommende aksepterer behandling av egne personopplysninger, jf. forordningen artikkel 4 nr. 11. Adgangen til å bruke samtykke som behandlingsgrunnlag beror på en nærmere vurdering, der det tas utgangspunkt i kravene som stilles til samtykke, herunder kravet til frivillighet. Dersom et samtykke ikke kan anses frivillig avgitt er det ikke adgang til å bruke samtykke som behandlingsgrunnlag. I vurderingen skal det blant annet tas hensyn til skjevheten mellom den behandlingsansvarlige og den registrerte samt eventuelle negative konsekvenser ved ikke å samtykke. Offentlige myndigheters behandling av personopplysninger er i forordningens fortale punkt 43 trukket frem som eksempel på et tilfelle der det kan foreligge en klar skjevhet mellom den behandlingsansvarlige og den registrerte. Denne skjevheten kan gjøre det usannsynlig at samtykket er avgitt frivillig med hensyn til alle omstendigheter som kjennetegner situasjonen. 2.4 Utvalgte personvernprinsipper 2.4.1 Innledning Ut fra det internasjonale personvernregelverket kan det utledes noen grunnleggende prinsipper for personvern. Disse er generelle rettslige normer som fungerer som retningslinjer for datatilsynsmyndigheter, domstoler og andre som foretar skjønnsmessige avveininger, og ved utforming av lov og forskrift. Noen av prinsippene gjennomgås kort i det følgende. 2.4.2 Formålsbestemthet Innsamling av personopplysninger skal bare skje for å oppnå bestemte, legitime formål. Opplysningene skal brukes i samsvar med disse formålene. Formålene må angis presist og ha saklig sammenheng med den behandlingsansvarliges virksomhet. Dette prinsippet kommer til uttrykk i personverndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav b og personopplysningsloven 11 første ledd bokstavene b og c. 2.4.3 Minimalitet og proporsjonalitet Prinsippet om minimalitet innebærer at bare personopplysninger som er nødvendige for å realisere formålet skal innsamles og behandles, se personverndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav c og personopplysningsloven 11 første ledd bokstav d. Opplysningene må være nødvendige, det er ikke tilstrekkelig at opplysningene kan være nyttige. Minimalitetsprinsippet innebærer også at opplysninger skal slettes når de ikke lenger er nødvendige for formålet, se personverndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav e og personopplysningsloven 11 første ledd bokstav e. Dersom identitet ikke er nødvendig for å oppnå formålet skal identifiserende opplysninger utelukkes. Proporsjonalitetsprinsippet krever at behandlingen av personopplysninger er forholdsmessig opp mot formålet som skal oppnås. Behandlingen skal ikke føre til en urimelig belastning for den registrertes integritet eller selvråderett. Alternativet som griper minst inn i den enkeltes 5
personvern skal velges dersom man kan velge mellom flere måter å behandle personopplysninger på. 2.4.4 Informasjon og innsyn Den registrerte har rett til å bli informert om innsamling og bruk av personopplysningene, og rett til å få innsyn i hva som er registrert. Dersom opplysningene er feilaktige eller misvisende skal det gis mulighet til å få slettet eller korrigert dem. 3 Departementets forslag 3.1 Behandlingsgrunnlag Nasjonalt tolkeregister bidrar til at offentlige myndigheter raskt kan skaffe seg oversikt over kvalifiserte tolker og forenkler tilgangen på kvalifiserte tolker i offentlig sektor. Nasjonalt tolkeregister har allerede eksistert i flere år uten å være underlagt noen rettslig regulering. Departementet har vurdert om behandlingen av personopplysninger fortsatt kan baseres på samtykke med det nye registeret, men har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Det er for det første viktig at det kommer tydelig fram for tolkene hvilke opplysninger som behandles, og at det kommer tydelig fram for tolkebestillere hvilke opplysninger registeret har. Lovregulering er også nødvendig når det skal innhentes opplysninger fra Folkeregisteret og utlendingsmyndighetene. Oppføring i registeret kan videre være avgjørende for tilgangen til tolkeoppdrag. Behandling av personopplysninger i Nasjonalt tolkeregister er etter departementets vurdering nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse. Dette behandlingsgrunnlaget omfattes av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. For å behandle personopplysninger etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e kreves det et supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett etter artikkel 6 nr. 3. Forslaget i høringsnotatet er et forslag om et slikt supplerende rettsgrunnlag. Oppføring i Nasjonalt tolkeregister får særlig betydning i sammenheng med forslaget til tolkelov, der det stilles krav om at offentlig organ skal bruke kvalifisert tolk. Konsekvensen av å ikke samtykke til behandling av personopplysninger kan da være at tolken ikke vil kunne ta oppdrag som tolk. Kravet om å bruke kvalifisert tolk i offentlig sektor innebærer trolig at tolker som er oppført i Nasjonalt tolkeregister vil bli prioritert, selv om oppføring ikke kreves for å anses kvalifisert. Manglende samtykke til behandling i registeret vil dermed ha den konsekvens at tolken vil få færre tolkeoppdrag. Som følge av dette mener departementet at det ikke vil være tilstrekkelig klart at et samtykke vil kunne anses frivillig avgitt, og behandlingen bør derfor baseres på hjemmel i lov. Departementet foreslår at IMDi, i egenskap av å være nasjonal fagmyndighet på tolkefeltet, fortsatt skal ha ansvar for å drifte og forvalte Nasjonalt tolkeregister. Det legges opp til at det nye tolkeregisteret skal bli et fellesregister med informasjon om tolker som andre etaters ITløsninger kan samhandle med elektronisk. Flere av personopplysningene i registeret vil bli innhentet fra Folkeregisteret og utlendingsmyndighetene, hvorav noen taushetsbelagte. Utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret krever hjemmel i lov, jf. lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) 10-2 første ledd. Forslaget til 25 c første ledd andre punktum gir slik hjemmel for IMDi. 6
Departementet foreslår at utfyllende bestemmelser om registeret gis i forskrift. Det foreslås en hjemmel for å gi forskrift om hvilke krav som skal stilles for å kunne bli oppført i Nasjonalt tolkeregister, om krav til forvaltningen av registeret og hvilke opplysninger som kan registreres. 3.2 Opplysninger Se forslag til forskrift 5 for en fullstendig liste over hvilke opplysninger som kan inngå i Nasjonalt tolkeregister. Opplysningene dreier seg i hovedsak om navn, kontaktinformasjon, språk og kvalifikasjoner. Det er behov for opplysninger om oppholdstillatelse for å avgjøre hvorvidt tolken har mulighet til å arbeide i Norge. Opplysninger om språk kan i visse tilfeller avsløre etnisk opprinnelse, og dermed utgjøre en særlig kategori opplysning etter personvernforordningen artikkel 9. Disse opplysningene er sentrale for å oppfylle målet med tolketjenesten og behandling er derfor nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser. Det er ikke nødvendig å behandle andre særlige kategorier av opplysninger om tolker. I henhold til proporsjonalitetskravet i forordningen artikkel 9 bokstav g foreslås det derfor at adgangen til å behandle særlige kategorier av personopplysninger begrenses til opplysninger som kan avsløre etnisk opprinnelse, herunder språk. 4 Merknader til de enkelte bestemmelsene Til 25 c Det fremgår av første ledd første og annet punktum at det skal være et nasjonalt register over tolker. Bestemmelsen lovhjemler et register som allerede finnes. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet forvalter registeret. I tredje punktum gis det hjemmel for å innhente personopplysninger om tolker fra Folkeregisteret og utlendingsmyndighetene uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Dette vil blant annet gjelde opplysninger om oppholdstillatelse, for å sikre at tolken har adgang til å arbeide i Norge. I første ledd siste punktum fremgår det at det kan behandles opplysninger om etnisk opprinnelse når det er nødvendig for å oppnå formålet med registeret. Opplysninger om etnisk opprinnelse er en særlig kategori personopplysning etter personvernforordningen. Språk kan i visse tilfeller avsløre etnisk opprinnelse og det gis derfor særlig hjemmel for å behandle slike opplysninger. Etter annet ledd skal det stilles krav til språklige og tolkefaglige ferdigheter for å kunne bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Hvilke krav dette er foreslås regulert i forskrift, jf. forslag til tredje ledd. Det fremgår av annet ledd annet punktum at vedtak om oppføring i registeret regnes som enkeltvedtak. Dette innebærer at reglene i forvaltningsloven om enkeltvedtak kommer til anvendelse. Tredje ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift om hvilke krav som skal stilles for å kunne bli oppført i registeret, om krav til forvaltningen av registeret og hvilke opplysninger som kan registreres. 7
5 Forslag til endringer i introduksjonsloven I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) foreslås følgende endringer: Ny 25 c skal lyde: 25 c Nasjonalt tolkeregister Det skal være et nasjonalt register over tolker. Registeret skal forvaltes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Direktoratet kan innhente personopplysninger om tolker fra Folkeregisteret og utlendingsmyndighetene uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Det kan behandles opplysninger om etnisk opprinnelse når det er nødvendig for å oppnå formålet med registeret. Det skal stilles krav til språklige og tolkefaglige ferdigheter for å kunne bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Vedtak om oppføring i registeret regnes som enkeltvedtak. Departementet kan gi forskrift om hvilke krav som skal stilles for å kunne bli oppført i Nasjonalt tolkeregister, om krav til forvaltningen av registeret og hvilke opplysninger som kan registreres. 6 Forslag til forskrift Forskrift om Nasjonalt tolkeregister skal lyde: Forskrift om Nasjonalt tolkeregister Fastsatt av Kunnskapsdepartementet (dato.måned år) med hjemmel i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) 25 c. 1 Forvaltning av Nasjonalt tolkeregister Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er behandlingsansvarlig for Nasjonal tolkeregister, jf. tolkeloven 16. Direktoratet kan innhente opplysninger fra Folkeregisteret og utlendingsmyndighetene uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. 2 Krav til oppføring i Nasjonalt tolkeregister For å bli oppført i registeret må søker: a) være myndig etter norsk lov b) ha oppholdstillatelse eller oppholdsrett som danner grunnlag for arbeid c) fremlegge nødvendig dokumentasjon på formelle tolkefaglige kvalifikasjoner i henhold til kvalifikasjonskravene i 5. 8
3 Kvalifikasjonskategorier i Nasjonalt tolkeregister Kategori 1: Tolker med bachelorgrad og statsautorisasjon Kategori 2: Tolker med enten bachelorgrad eller statsautorisasjon og grunnutdanning (30 sp) Kategori 3: Tolker med statsautorisasjon Kategori 4: Tolker med grunnutdanning (30 sp) Kategori 5: Tolker med grunnleggende opplæring (bestått tospråklig test og kurs i tolkens ansvarsområde) 4 Tolker med godkjenning fra en EØS-stat eller Sveits Tolker som har ervervet eller fått sine kvalifikasjoner godkjent i en EØS-stat eller Sveits kan få godkjenning etter yrkeskvalifikasjonsloven. Ved godkjenning kan tolken søke oppføring i kategori tilsvarende dokumenterte kvalifikasjoner i Nasjonalt tolkeregister. 5 Opplysninger som kan inngå i Nasjonalt tolkeregister Følgende opplysninger kan inngå i Nasjonalt tolkeregister om den enkelte tolk: a) navn b) kjønn c) kontaktinformasjon d) personnummer eller D-nummer e) folkeregistrert adresse f) oppholdstillatelse eller oppholdsrett g) språk h) formelle tolkefaglige kvalifikasjoner i) tidspunktet for oppføring i registeret j) tidspunktene for oppnåelse av formelle tolkefaglige kvalifikasjoner k) tolkekort, herunder dato for utstedelse, nummer, gyldighet l) kapasitet 6 Tolkens opplysningsplikt Tolken plikter å oppgi korrekte opplysninger til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet ved oppføring i Nasjonalt tolkeregister. Tolken skal påse at alle opplysninger i Nasjonalt tolkeregister er korrekte og har selv ansvar for å kontakte Integrerings- og mangfoldsdirektoratet dersom opplysninger er feil. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet kan fjerne tolken fra registeret dersom det oppdages at opplysningsplikten ikke er overholdt. Beslutning om å fjerne en tolk fra registeret er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. 9
7 Sletting av opplysninger Integrerings- og mangfoldsdirektoratet skal slette opplysninger om den enkelte tolk dersom tolken ber om det. 8 Ikrafttredelse Forskriften trer i kraft.. 10