Utredninger som gjennomføres knyttet til evalueringen av energiloven: 1. Vilkår for ny kraftproduksjon a. Utredning om vilkår for ny kraftproduksjon Utføres av ECON i samarbeid med SWECO Grøner b. Gjennomgang av plan og konsesjonssystemet for kraftproduksjon og nett Utføres av Professor Ulf Hammer, Universitetet i Oslo og Professor Daniel Rogstad, Universitet for Miljø og Biovitenskap c. Utviklingen i investeringer av kraftproduksjon i Norge og andre sentrale faktorer Utføres av ECgroup 2. Disponering av vannmagasinene a. Magasindisponeringen før og etter energiloven Utføres av SINTEF Energiforskning b. Rammer for magasindisponeringen Utføres av Mulitconsult AS 3. Vilkårene for utvikling av varmesektoren a. Varmemarkedets utvikling og betydning for fleksibiliteten i energiforsyningen Utføres av SINTEF Energiforskning b. Vurdering av reguleringer i varmesektoren Utføres av Handelshøyskolen BI 4. Energieffektivisering på forbrukssiden Utføres av ECON Generell utredning: 5. EØS-spørsmål i forbindelse med evalueringen av energiloven Utføres av Professor Ola Mestad, Universitetet i Oslo
1. Vilkår for ny kraftproduksjon a) Utredning om vilkår for ny kraftproduksjon Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre en utredning vedrørende ny kraftproduksjon. Soria Moria-erklæringen slår fast at energiloven skal evalueres med sikte på ny kraftproduksjon. Målsettinger og innhold Energiloven gir rammer for organiseringen av kraftforsyningen i Norge. Loven trådte i kraft 1. januar 1991 og la til rette for at markedsprinsipper skal benyttes for produksjon og omsetning av elektrisk kraft, mens nettet som naturlig monopol ble underlagt regulering. Energiloven la det rettslige grunnlaget for en effektivisering av kraftmarkedet slik at blant annet produksjon utnyttes og bygges ut best mulig ut fra samfunnsøkonomiske hensyn. Utredningen skal ha som mål å kunne besvare om det foreligger forhold som hindrer at energilovens formål om samfunnsmessig rasjonelle investeringer i ny kraftproduksjon oppnås, og dette skal være det gjennomgående temaet for utredningen. Utover energiloven skal også andre lovverk, reguleringer og forhold som er helt sentrale i forhold til ny kraftproduksjon omfattes. Utredningen skal gi en vurdering av forhold som utgjør grunnlaget for investeringer i ny kraftproduksjon i Norge. Målet om samfunnsmessig rasjonelle investeringer skal vurderes i forhold til tre viktige hensyn i energipolitikken; forsyningssikkerhet, miljøvirkninger og økonomisk effektivitet. Det skal gis en prinsipiell drøfting av begrepet samfunnsmessig rasjonelle investeringer og forholdet mellom de tre nevnte hensyn. Utredningen skal derfor fokusere på hvorvidt gjeldende lovverk, reguleringer og andre forhold samlet sett utgjør et tilfredsstillende rammeverk for å utøve energipolitikken og for å investere i ny kraftproduksjon. Et viktig formål med utredningen vil være å få fram om erfaringer og resultater er i samsvar med målsettingene i energipolitikken. I dette inngår en vurdering av om en etter innføring av energiloven har fått de investeringer i ny kraftproduksjon som målsettingene skulle tilsi.
Utredningen skal drøfte behovet for endringer i lovverk, regulering eller andre forhold, og fremsette konkrete forslag til endringer i forhold til ovennevnte mål. Alle forslag til endringer skal omfatte en konsekvensvurdering av alle hensyn som er vesentlige. Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig, og økonomiske, administrative og andre vesentlige forhold av forslagene skal omfattes. For eventuelle forslag som innebærer økte bevilgninger over statsbudsjettet, skal også et forslag baseres på uendret ressursbruk, dvs. en vurdering av hvorvidt dagens ressursinnsats kan utnyttes på en bedre måte enn i dag. Eventuelle forslag til endringer skal vurderes med utgangspunkt i relevante bestemmelser i EØSregelverket. En sentral del av utredningen vil være å vurdere forholdet mellom investeringer i ny kraftproduksjon og 1. kraftmarkedet og ulike offentlige støtteordninger for ny kraftproduksjon, 2. nettet 3. plan- og konsesjonssystemet for produksjon og nett, samt overordnede politiske prosesser, føringer og mål 4. ulike samfunnsinteresser tilknyttet ny produksjon Utredningen skal gjennomgå sentrale problemstillinger som eventuelt hindrer at en oppnår de mål som gjelder for å fremskaffe ny kraftproduksjon i Norge. Dette gjelder både innenfor hver av de ovennevnte kategoriene og forholdet mellom dem. Utredningen skal ta utgangspunkt i dagens organisering og praksis. Drøftelser om kraftmarkedet og ulike støtteordninger skal ta utgangspunkt i dagens organisering av kraftmarkedet og hvordan aktører som skal investere i ny kraftproduksjon forholder seg til markedsutvikling og rammebetingelser. Utredningen skal herunder vurdere betydningen av integreringen til kraftmarkedene i de øvrige nordiske og nordeuropeiske landene. Utredningen skal ikke gi en vurdering av de offentlige støtteordningene i seg selv, men utredningen skal gi en vurdering av hvorledes dette påvirker investeringene i ny kraftproduksjon i Norge i et markedsbasert kraftmarked. Drøftelser om overføringsnettet for strøm skal omfatte sentrale forhold ved nettet som har innvirkning på prosjekter for ny kraftproduksjon og lokalisering av disse i nettet. En drøfting av nettselskapenes ansvar, plikter og vilkår overfor kraftprodusenter skal inngå i utredningen. Videre skal utredningen drøfte betydningen av kraftutveksling mellom regioner og land med fokus på fleksibiliteten i kraftsystemet og tilgangen på kraft.
Det skal foretas en overordnet vurdering av hvordan plan- og konsesjonssystemet for produksjon og nett, og overordnede politiske prosesser, føringer og mål, bidrar til å oppnå målet om samfunnsmessig rasjonelle investeringer i ny produksjon, jf. energilovens formålsparagraf. Dette inkluderer blant annet en vurdering av den nye produksjonens omfang, teknologisammensetning og lokalisering. Drøftelser om plan- og konsesjonssystemet for produksjon og nett skal ta utgangspunkt i egenskaper ved dagens system som er relevante for en vurdering av om det bidrar til samfunnsmessig rasjonelle investeringer. Utredningen skal gi en vurdering av forholdet mellom konsesjonssystemet for produksjon og nett, og hvorvidt systemet samlet sett er hensiktsmessig i forhold til dagens investeringer i produksjon og nett. Utredningen skal gi en vurdering av hvordan ulike interessegrupper påvirker investeringer i ny produksjon. Det skal foretas en overordnet vurdering av hvordan ulike næringsinteresser, kommuner og lokalsamfunn, frivillige organisasjoner, media mv, påvirker aktørenes adferd og myndighetenes prioriteringer og beslutninger, sett i forhold til målet om samfunnsmessig rasjonelle investeringer i ny kraftproduksjon. Det skal gis en kort vurdering av hvorledes 1) - 4) og forholdet mellom dem var før energiloven trådte i kraft. I en vedlagt temaliste omtales en rekke forhold som anses relevant vedrørende ny kraftproduksjon. De forhold som angår de problemstillinger som skal omfattes av utredningen, skal drøftes i utredningen. Temalisten skal imidlertid ikke anses som uttømmende, og utreder kan også inkludere andre forhold i utredningen som anses som relevante for ny kraftproduksjon. b) Gjennomgang av plan- og konsesjonssystemet for ny kraftproduksjon og nye nettanlegg Det samlede plan- og konsesjonssystemet for produksjon og nett utgjør sentrale rammebetingelser for investeringer i ny kraftproduksjon. Utredningen skal gi en samlet framstilling av relevant lovverk og praksis i forhold til målsettinger i energipolitikken. I en vedlagt temaliste omtales en rekke forhold som anses relevant vedrørende ny kraftproduksjon. De forhold som angår de problemstillinger som skal omfattes av utredningen, skal inngå i utredningen. Temalisten skal
imidlertid ikke anses som uttømmende, og utreder kan også inkludere andre forhold i utredningen som anses som relevante for utredningen. c) Utviklingen i investeringer av kraftproduksjon i Norge og andre sentrale faktorer Utredningen skal gjøre rede for investeringene i kraftproduksjon i Norge de siste 30 årene, og det skal klargjøres hvordan investeringene var før og etter innføring av energiloven i 1991. Utredningen skal også kort gjøre rede for hvordan investeringene i kraftproduksjon i de øvrige nordiske landene har vært de siste 30 årene. Utredningen skal gjøre en ex post overordnet vurdering av investeringene i ny kraftproduksjon i Norge etter at energiloven ble innført med utgangspunkt i utviklingen i de faktorene som normalt vil inngå i selskapenes lønnsomhetsanalyser. Dette innebærer at utredningen blant annet skal vurdere investeringene i perioden i forhold til utviklingen i kraftpriser, priser på ulike innsatsfaktorer for kraftproduksjon mv. I vurderingen skal en legge til grunn anslag på kostnader for ulike typer prosjekter og bruk av ulike teknologier. Samfunnsøkonomiske betraktninger av investeringer før og etter energiloven skal inngå i analysen.
2. Disponering av vannmagasinene Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre utredninger vedrørende magasindisponering. Målsettinger og innhold Det norske vannkraftsystemet gir opphav til store svingninger i kraftproduksjon fra år til år som følge av variasjoner i tilsig. Kraftmagasinene gir imidlertid mulighet til å jevne ut produksjonen mellom sesonger og år. Det finnes i dag 830 vannkraftmagasiner i Norge, med en kapasitet på til sammen 88,4 TWh. Magasinene er derfor den enkeltfaktoren som er av størst betydning for fleksibiliteten i den norske kraftforsyningen, og muligheten for å tilpasse seg perioder med lite tilsig. Kraftmagasinene representerer også betydelige naturinngrep, og magasindisponeringen har konsekvenser for miljø og andre allmenne interesser. Disse konsekvensene er både knyttet til forhold i og rundt magasinet, og til forhold i og langs vassdraget nedstrøms. Magasinene blir i dag disponert av den enkelte produsent ut fra forventninger om markedsforhold og tilsig, innefor de rammer konsesjon og lovverk setter. Spørsmålet om magasinene blir disponert på en hensiktsmessig måte og hvorvidt endringer i reguleringen av disse vil bidra til større forsyningssikkerhet, har vært i fokus en rekke ganger de senere årene. Et tema som har fått spesiell oppmerksomhet er hvorvidt innføringen av energiloven har gitt opphav til en annen disponering av magasinene enn det tilfelle var før gjennomføringen av markedsreformen i kraftsektoren. Dette har dels vært knyttet til hvorvidt en markedsbasert magasindisponering ivaretar forsyningssikkerheten, og dels har det vært knyttet til miljøkonsekvensene som følger av magasindisponeringen. Olje og energidepartementet ønsker å gjennomføre to prosjekter som gir en vurdering av magasindisponeringen. Prosjekt a) skal ha fokus på magasindisponeringen før og etter energiloven, også sett i lys av andre store endringer som har funnet sted i kraftmarkedet. Prosjekt b) skal drøfte rammene rundt magasindisponeringen, herunder rettslige rammer og de ulike interesser som er knyttet til disponeringen.
a) Magasindisponeringen før og etter energiloven I dette prosjektet skal det gis en gjennomgang av utviklingen i faktisk magasinfylling og tappemønster de siste 15 årene. Utviklingen i magasindisponeringen skal vurderes i lys av eventuelle endringer i forbruksvariasjoner, kraftbalansen og generell prisutvikling på kraft. Videre skal det vurderes om økt tilknytning til det nordiske og nordeuropeiske kraftmarkedet har gitt grunnlag for endringer i magasindisponering og tappestrategi, og hvorvidt eventuelt endret tappemønster kan sies å ha gitt virkninger på kraftprisutviklingen over året. Det skal gis en særlig gjennomgang og vurdering av observert tappemønster i tørrårene. I dette prosjektet skal det videre gis en gjennomgang av de generelle prinsippene for magasindisponering i et markedsbasert system. Det skal belyses i hvilken grad dette skiller seg fra prinsippene som ble lagt til grunn av vannkraftprodusentene før energiloven. I forhold til tilpasningen i et markedssystem skal betydningen av spot og terminpriser vurderes, samt virkningene av lokale prissignaler eller mangelen på dette. Betydningen av bruk av ulike tilsigsmodeller og valg av forutsetninger i slike analyser skal også belyses. Vurderingene som gjøres under denne delen av prosjektet ønskes også belyst med beregninger av ulike tilpasninger i kraftmarkedet. Spesielt skal det ses på konsekvenser av ulike modeller for magasindisponering i enkelte utvalgte tørrår. Det forutsettes at utreder for prosjekt a) gjør tilgjengelig hovedkonklusjoner fra arbeidet til bruk i prosjekt b). b) Rammer for magasindisponeringen Dette prosjektet skal fokusere på rammene for magasindisponeringen. I prosjektet skal det redegjøres for eksisterende rettslige skranker for manøvrering fastsatt i konsesjoner og lovgivning, deriblant reguleringsgrenser, fyllingsrestriksjoner og minstevannføring, fornyelser av konsesjoner, vilkårendringer gjennom revisjon og krav til ansvarlige valg innenfor gjeldende manøvreringsreglement (tappestrategier) for å motvirke flom og tørke. Grensen mot virkemidler som krever lovendring og forholdet til etablerte rettigheter og grunnlovens forbud mot tilbakevirkning skal også beskrives. Det skal også gis en oversikt over myndighetenes bruk av vilkår og restriksjoner med utgangspunkt i ulike typer magasiner, geografi mv. Det skal redegjøres for hvilke interesser og hensyn som blir berørt av magasindisponeringen. Både tiltakhavers interesser og øvrige hensyn som forsyningssikkerhet, kraftproduksjon, miljøforhold, flomdemping og andre allmenne og private interesser i magasin og vannstreng skal beskrives.
Det skal drøftes hvordan en eventuell økt vektlegging av miljøhensyn eller forsyningssikkerhet i magasindisponeringen kan gjennomføres, både fysisk og rettslig, og hvordan det kan påvirke andre private og allmenne interesser knyttet til magasindisponering. Videre skal det gjøres vurderinger av i hvilken grad de ulike interessene knyttet til manøvrering/magasindisponering kan ha blitt berørt gjennom en eventuell endring i manøvrering/magasindisponering sammenlignet med tiden før energiloven. Det forutsettes at denne vurderingen skal baseres på resultater fra prosjekt a).
3. Vilkårene for utvikling av varmesektoren a) Varmemarkedets utvikling og betydning for fleksibiliteten i energiforsyningen Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre en utredning vedrørende varmesektoren. Målsettinger og innhold Utredningen skal gi en beskrivelse av utviklingen i varmemarkedet de siste 30 år, i Norge, Sverige og Finland. Det omfatter utviklingen i bruk av energibærere og energikilder, og beholdning av ulike typer oppvarmingsutstyr. Utbredelsen av fjernvarme skal beskrives særskilt. Det skal pekes på de viktigste årsakene til ulik utvikling. Deretter skal konkurranseflaten mellom ulike oppvarmingsløsninger undersøkes. Det skal redegjøres for kostnader knyttet til investeringer og drift av forskjellig oppvarmingsutstyr og varmeløsninger, herunder kostnadene ved fjernvarme. Konkurranseflaten mellom ulike oppvarmingsløsninger skal vurderes basert på kostnadstallene, avgiftssystemet, støtteordninger, tariffering av elnettet mv. Det skal drøftes om satsingen på lavere energibruk i bygninger påvirker økonomien i valg av oppvarmingsløsninger. Videre legges det opp til å undersøke varmemarkedets betydning for fleksibiliteten i energiforsyningen på kort sikt, og hvordan valg av andre oppvarmingsformer enn elektrisitet kan påvirke kraftsystemet på lang sikt. Det skal gis et kvantitativt anslag for hva som er fleksibiliteten i varmemarkedet på kort sikt. Det skal vurderes hva dette kan bety for kraftmarkedet både når det gjelder energibidrag og effektbidrag i perioder med høy belastning i nettet. For å undersøke betydningen av en langsiktig satsing skal det vurderes hvor det ligger særlig til rette for andre oppvarmingsformer enn elektrisitet. Betydningen for fleksibilitet i energiforsyningen og utviklingen av overføringsnettet for elektrisitet bør vektlegges. Det skal redegjøres for hvilke aktører som påvirker utviklingen i det norske varmemarkedet og samspillet mellom beslutningstagerne. Kommunens rolle og samspillet mellom kommune og andre aktører, blant annet gjennom
ordningen med lokale energiutredninger, skal undersøkes. Markeder for fornybare brensler skal beskrives. Et viktig formål med utredningene vil være å få fram om erfaringer og resultater er i samsvar med målsettingene i energipolitikken. b) Vurdering av reguleringer i varmesektoren Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre en utredning som skal ta for seg en vurdering av reguleringen av varme. Målsettinger og innhold Utredningen skal gi en kort beskrivelse av relevante reguleringer i varmesektoren. Reguleringene skal drøftes og betydningen av reguleringene for utviklingen av varmesektoren skal vurderes. Det skal vurderes særskilt om reguleringene av fjernvarme gjennom energiloven, plan- og bygningsloven og andre lover og bestemmelser er hensiktsmessig utformet, sett i sammenheng med støtteordninger. Eventuelle forslag til endringer skal vurderes med utgangspunkt i relevante bestemmelser i EØS-regelverket. Hvis ikke leverandør har tilstrekkelig kompetanse i EØS-regelverk, skal det inngås samarbeid med andre som har slik kompetanse. Olje- og energidepartementet tar sikte på å gjennomføre en egen utredning av relevante EØS-forhold. Denne utredningen skal være avsluttet innen 31. mai 2007, og vil være tilgjengelig for leverandør. Vedkommende som gjennomfører utredningen av relevante EØS-forhold skal stå til disposisjon for leverandør. Kostnadene forbundet med å innhente slike eventuelle tilleggsoppdrag vil måtte dekkes av leverandør.
4. Energieffektivisering på forbrukssiden Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre en utredning vedrørende energieffektivisering. Målsettinger og innhold Et viktig formål med utredningen vil være å få fram om erfaringer og resultater er i samsvar med målsettingene i energipolitikken. Alle forslag til endringer skal omfatte en konsekvensvurdering av alle hensyn som er vesentlige. Konsekvensene skal tallfestes så langt dette er mulig, og økonomiske, administrative og andre vesentlige forhold av forslagene skal omfattes. For eventuelle forslag som innebærer økte bevilgninger over statsbudsjettet, skal også et forslag baseres på uendret ressursbruk, dvs. en vurdering av hvorvidt dagens ressursinnsats kan utnyttes på en bedre måte enn i dag. Eventuelle forslag til endringer skal vurderes med utgangspunkt i relevante bestemmelser i EØS-regelverket. Utredningen skal bestå av følgende tre elementer: a) Drøfting av begrepet energieffektivitet Begrepet energieffektivisering blir brukt i ulike betydninger, fra sparing til samfunnsøkonomisk riktig energibruk. Tekniske tilnærminger blir også benyttet. Utredningen skal gi en drøfting av begrepet energieffektivitet. Ulike måleparametere for energieffektivitet skal beskrives og det skal redegjøres for utviklingen de siste 30 år i Norge. Det skal gjøres en sammenligning med utviklingen i Finland og Sverige b) Prissignaler til forbrukerne Energieffektivisering kan være de tiltak, virkemidler og programmer som myndighetene iverksetter med sikte på å utløse samfunnsøkonomiske lønnsomme forbedringer. I et slikt perspektiv er energiloven en viktig rammebetingelse. Et godt fungerende kraftmarked bør ha priser som gir tydelige signaler til forbrukerne om balansen i kraftmarkedet på kort og lang sikt. Systemprisen har vist store variasjoner og en utvikling mot et høyere nivå på kraftprisen. Svingningene har særlig vært knyttet til variasjoner i nedbøren, men det har også blitt mer markerte utslag i prisene i timene med høyest belastning. Det skal drøftes hvordan forbruket har tilpasset seg prisutviklingen, og om det er
mangler ved kraftmarkedet som hindrer at prisene gir riktige signaler til forbrukerne om utviklingen i kraftmarkedet på kort og lang sikt. c) Sentrale rammebetingelser Det skal redegjøres for de mest sentrale rammebetingelsene som påvirker utviklingen i energieffektiviteten. Herunder nettariffer, avgifter, tilskudd, standarder og merking og eventuelle andre forhold. Det skal påpekes dersom enkelte rammebetingelser ikke gir optimale insentiver til energieffektivisering. Det skal drøftes hvordan energieffektiviseringstiltak virker inn på kraftmarkedet.
5. Utredning av EØS-spørsmål i forbindelse med evalueringen av energiloven Innledning Som en del av oppfølgingen av Soria Moria-erklæringen vil Olje- og energidepartementet i første halvdel av 2007 gjennomføre en utredning vedrørende EØS-spørsmål. Målsettinger og innhold Utredningen om EØS er todelt: 1. EUs regelverk utgjør sentrale rammebetingelser for det norske energimarkedet. Utredningen skal gi en samlet framstilling av relevante direktiver, forordninger mv. og skal klargjøre betydningen i forhold til de fire utredningene som nå skal gjennomføres som en del av evalueringen av energiloven. 2. Utreder skal videre stå til disposisjon for utrederne av temaene vilkår for ny kraftproduksjon, utredning av varmesektoren og energieffektivitet fram mot 1. oktober 2007, slik at problemstillinger knyttet til EØSregelverket kan drøftes og avklares før disse utredningene ferdigstilles. Kostnadene forbundet med dette vil bli dekket av utrederne av de tre temaene ovenfor.