Nasjonalt e-helsestyre

Transkript

1 Nasjonalt e-helsestyre Til Dato Saksnummer Type Møte 3/ /18 Orientering Fra Saksbehandler Christine Bergland NEO-programmet Etablering av ny tjenesteleverandør Forslag til vedtak Nasjonalt e-helsestyre tar saken til orientering. Hensikt med saken Direktoratet for e-helse (heretter direktoratet) har fått i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet (heretter HOD) å utarbeide et beslutningsgrunnlag og en etableringsplan for en nasjonal tjenesteleverandør for nasjonale IKT-løsninger. Dette skjer i samarbeid med NHN. Oppdraget er gitt som oppfølging av direktoratets anbefalinger i rapportene "IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren" og "Finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak", som begge fikk sin tilslutning i Nasjonalt e-helsestyre i oktober 2017 (sak 39/17 og sak 40/17). Status i utredningsarbeidet legges frem for Nasjonalt e-helsestyre som en orienteringssak. Det understrekes at saksfremlegget er bygget på foreløpige vurderinger. Direktoratet skal levere sin anbefaling til HOD 23. mai. Direktoratet gjennomfører utredningsarbeidet i samarbeid med NHN og gjennom en prosess som involverer sektor. Det som ønskes drøftet er: Hvordan kan sektoren få reell innflytelse over finansiering og utvikling av fellesløsninger i en god balanse opp mot nasjonale digitaliseringsbehov? Hvordan vurderer Nasjonalt e-helsestyre at nasjonal tjenesteleverandør kan styres og eies? Hvilke mekanismer kan bidra til en god sammenheng mellom prioritering og finansiering av den nasjonale porteføljen, ref prosess med økt grad av samfinansiering som nå pågår? Hva skal/bør ligge i en nasjonal portefølje? Hvilke øvrige hensyn bør Direktoratet for e-helse og NHN ta med seg i videre arbeid?

2 Bakgrunn og rasjonalet Utfordringsbilde og formål med en nasjonal tjenesteleverandør Gjennomføringsevnen og effektiviteten i arbeidet med digitalisering av helse- og omsorgssektoren er for lav. Tidligere rapporter og utredninger har understreket mangel på styring og samordning. Rapportene "IKT-organisering i helse- og omsorgssektoren" fra 2017, "Finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak" og "Styrket gjennomføringsevne" fra 2015 beskriver utfordringsbildet mer utførlig. Nasjonalt e-helsestyre har stilt seg bak disse rapportene. Formålet med en nasjonal tjenesteleverandør er å understøtte helsepolitiske mål, gjennom en samlet organiserings-, styrings- og finansieringsmodell som gir nasjonale e-helseløsninger som er bærekraftig, og en kostnadseffektiv oppgaveløsning i realiseringen av disse. Alternative konsepter for nasjonal tjenesteleverandør For å identifisere relevante konsepter har programmet benyttet metodikken "mulighetsstudie" 1. Det er identifisert en lang rekke teoretisk mulige konsepter, før det er gjennomført et nedvalg, der de mest relevante konseptene er videreført til nærmere utredning. I tillegg til nullalternativet (fortsette som i dag) er det gjort et nedvalg til to alternative konsepter. Konseptene er definert som ulike kombinasjoner av: ansvars- og oppgavefordeling mellom direktorat og tjenesteleverandør plassering av innholdsstyring, dvs modell for samstyring og innflytelse på e-helseutvikling for sektor, tjenesteleverandør, direktorat og HOD kunde-leverandørforhold for direktoratet og tjenesteleverandøren selskapsform og eierstyring for tjenesteleverandøren finansieringsmodeller for nasjonale e-helsetiltak Prinsipielle spørsmål som reises av dette Et sentralt spørsmål i beslutningen om en nasjonal tjenesteleverandør er a) hvordan sektorens behov for samstyring og prioritering av digitalisering i helse og omsorgstjenesten kan ivaretas, samtidig som b) nødvendig tempo og gjennomføringsevne sikres. 1 KVU-metodikk Notat side 2 av 6

3 Sektorens IKT-behov og digitaliseringsevne må veies opp mot politiske ambisjoner. Relatert til dette er også spørsmålet om tjenesteleverandørens handlingsrom. Behovet for nasjonal styring og behovet for kostnadskontroll (politisk og sektor), må veies opp mot behovet for å få en effektiv og smidig leveransemodell, tilpasset teknologi i rask endring. Økt tempo i digitaliseringen og styrket gjennomføring er dette samfunnstiltakets hovedårsaker. Videre er et sentralt spørsmål hva samfunnsoppdraget til en nasjonal tjenesteleverandør skal være. Rapporten om IKT-organisering pekte på kriterier for vurdering av hvilke IKT-behov som skal løses nasjonalt, og hvilke IKT-behov som skal løses lokalt eller regionalt. Kriterieriene bør tydeliggjøres og på sikt være bestemmende for hvilke IKT-behov som skal løses av en nasjonal tjenesteleverandør. Kriteriene bør anvendes på omfanget av tjenester som i dag tilbys av NHN og direktoratet og det bør også vurderes om IKT-behov som per i dag ikke løses av NHN og direktoratet i fremtiden skal løses gjennom en nasjonal tjenesteleverandør. Til sist er det viktig å ha med seg at utskilling av statlig virksomhet medfører endringer i ansettelsesforhold og ansattes rettigheter. Ansattes rettigheter og tilhørende prosesser må ivaretas i vurderingen, og senere ved en eventuell etablering av en nasjonal tjenesteleverandør. Antatte virkninger av etablering av en nasjonal tjenesteleverandør Etablering av en nasjonal tjenesteleverandør vil ha kostnadsvirkninger og nyttevirkninger. Det vil påløpe forbigående kostnader knyttet til selve etableringen. Videre vil det oppstå et varig økt bemanningsbehov i både direktoratet og hos tjenesteleverandøren som følge av en ny ansvarsog oppgavefordeling med tilhørende nye arbeidsprosesser og oppgaver. På nyttesiden antas en nasjonal tjenesteleverandør å gi klarere roller, klarere ansvars- og oppgavedeling, mer spesialiserte og profesjonaliserte fagmiljøer, stordriftsfordeler, tydeligere styring av utviklingsretningen for digitalisering innen helse, mer fleksible finansieringsordninger, skalerbarhet og bedre bruk av markedet. Dette vil i sin tur gi økt kvalitet, effektivitet og tempo i både leveranseoppgaver og myndighetsoppgaver. Direktoratet for e-helse får økte muligheter til å se mer helhetlig og styrke kompetanse innen nasjonal arkitektur, juridiske virkemidler, økonomiske analyser og strategisk retning. Dette vil gi Helse- og omsorgsdepartementet en tydeligere rådgiver. De som primært berøres av etableringen er ansatte i NHN og E-helse, beslutningstakere i sektor, HOD, KMD, (FIN), NHN og Direktoratet for e-helse, og leverandørmarkedet for e-helse. Foreløpig anbefaling av konsept med begrunnelse Den foreløpige hypotesen er at konseptet K1B "Virkemiddel for en helhetlig nasjonal e- helsestrategi - profesjonalisering for fremtiden", er det mest hensiktsmessige konseptet. Det er mange likhetstrekk med den nylig gjennomførte Jernbanereformen, herunder opprettelse av Jernbanedirektoratet og Bane Nor som tjenesteleverandør. I dette konseptet gjennomføres det fortrinnsvis fra 1/ en virksomhetsoverdragelse med organisatorisk utgangspunkt i NHN. Hoveddelen av dem som arbeider med IKTleveranseoppgaver i direktoratet og alle ansatte i NHN vil sammen utgjøre et nytt selskap under Notat side 3 av 6

4 nytt navn. Samtidig påbegynnes en prosess for å bygge en ny felles kultur og profesjonalisere oppgaveløsningen for selskapet. Samfunnsoppdraget til den nasjonale tjenesteleverandøren i dette konseptet er å forsyne sektoren, pasienter og innbyggere med e-helseløsninger som HOD, etter råd fra sektoren, har besluttet at skal løses i fellesskap nasjonalt, av én leverandør. Omfanget av tjenesteleverandørens leveranser defineres i første omgang ut fra dagens leveranser fra henholdsvis NHN og direktoratet. Ansvars- og oppgavedelingen mellom direktoratet og den nasjonale tjenesteleverandøren vil være slik at direktoratet ikke selv lenger leverer IKT-tjenester. Direktoratet fortsetter imidlertid å ha et forsyningsansvar for nasjonale e-helseløsninger. Direktoratet vil løse sitt forsyningsansvar gjennom å bestille alle utviklings-, forvaltnings- og driftsoppgaver fra tjenesteleverandøren. Innholdsstyringen (hvilke behov skal løses?) av det tjenesteleverandøren leverer til sektoren, skjer gjennom en videreutvikling av dagens nasjonale styringsmodell. Sektorens innflytelse på leveransene sikres gjennom innflytelse på bestilleren (direktoratet). Direktoratet opptrer som bestiller fra tjenesteleverandøren på vegne av sektor. Det utvikles tydeligere mandater enn for dagens modell. Nasjonalt e-helsestyres rolle på strategisk nivå, og produkt- og programstyrenes rolle på taktisk nivå, rendyrkes. Tjenesteleverandør vil være involvert på både taktisk og strategisk nivå, og selv fatte beslutninger på operativt nivå. Innholdsstyringen på porteføljenivå vil involvere sektoren i alle faser. Det er svært avgjørende for å lykkes at man jobber tett på selve tjenesten og tjenestens/innbyggere/pasienters behov. Det vil etterstrebes å oppnå konsensus i sektor. Dersom dette ikke er mulig, vil direktoratet anbefale en løsning for beslutning hos HOD. Uenigheter og faglig begrunnelse for endelig anbefaling til HOD synliggjøres. Innholdsstyringen på tjenestenivå vil forholde seg til strategiske og økonomiske ramme gitt fra Nasjonalt e-helsestyre via direktoratet, formulert i et mandat med årlige oppdateringer. Innenfor disse rammene kan det fattes beslutninger. Ved uenighet i produkt- eller programstyrer, løftes diskusjonen opp til direktoratet og bringes eventuelt inn for Nasjonalt e-helsestyre. Beslutningsgrunnlagene for den nasjonale styringen, både på porteføljenivå og på tjenestenivå vil styrkes over tid, for å sikre at totalkostnader 2 over tjenestenes levetid synliggjøres, og at det foreligger plan for finansiering. Innholdsstyring skjer samlet for både beslutninger om utvikling og drift- og forvaltning, slik at den helhetlige styringen (på tvers, og over tid) av de ulike tjenestene sikres. I kunde -leverandørrelasjonen mellom direktoratet og tjenesteleverandøren vil det i konseptet være slik at direktoratet kun vil bestille fra tjenesteleverandøren 3 og tjenesteleverandøren kun vil levere på direktoratets bestillinger (i tillegg til dagens NHN portefølje). Tjenesteleverandøren vil benytte markedet i utstrakt grad, for å levere på direktoratets bestilling. 2 Også sektorens kostnader, innføring mv 3 Ikke fra andre konkurrerende leverandører Notat side 4 av 6

5 Når det gjelder eierskap og selskapsform er den foreløpige antakelsen at tjenesteleverandøren skal være et statsforetak. Det legges til grunn at eierstyringen ikke skal brukes til å styre innhold og retning på tjenesteleverandørens leveranser, men at dette skjer gjennom innholdsstyringen, jf beskrivelse over. Statlig aksjeselskap med kommunalt deleierskap er imidlertid ikke utelukket som alternativ, av hensyn til kommunenes interesse for et godt og likeverdig samarbeid mellom stat og kommune. Dette spørsmålet vil fortsatt vurderes i samarbeid med kommunene. Finansiering av tjenesteleverandørens leveranser vil i overgangsårene 2019 og i 2020 skje dels gjennom samfinansiering fra sektoren, dels gjennom budsjettildeling 4, og dels gjennom finansiering fra andre kilder 5. På sikt vil finansieringen av tjenesteleverandøren i større grad, skje ved samfinansiering fra sektoren (trolig gjennom fakturering). Tjenesteleverandøren vil ha tilgang til låneordning i regi av HOD, etter mal av RHF-enes låneordning. Denne ordningen kan benyttes til å ta pukkelkostnader ved større utviklingstiltak. Mulighetsrommet i konseptet Konseptet beskrevet over innebærer et mulighetsrom for videreutvikling av den nasjonale tjenesteleverandøren, slik at tjenesteleverandøren på sikt også kan brukes som et virkemiddel for sektorens leveransebehov. Konseptet kan på egnet tidspunkt utvikles videre til K2B "Verktøy for sektor nasjonal leveranse i verdensklasse". Etter etableringen 1/ vil tjenesteleverandøren kunne utvikle seg i retning av en stadig mer moden tjenesteleverandør. Dette vil kunne bety økt kvalitet og effektivitet knyttet til leveransen av direktoratets definerte forsyningsansvar, men det vil også kunne bety at tjenesteleverandøren blir i stand til å ta på seg også leveranseoppgaver som ikke inngår i direktoratets forsyningsansvar. Den nasjonale tjenesteleverandøren skal kunne benchmarkes mot beste praksis tjenesteselskaper i offentlig og privat sektor. Det tar tid å bygge slik profesjonalitet. Det kan tenkes at sektor vil ønske at tjenesteleverandøren skal levere tjenester som sektoren selv har bestillingsansvar for, som følge av at aktører i sektor selv kommer til enighet om å koordinere sine behov i en samlet bestilling, for eksempel ved at de regionale helseforetakene ønsker å gjøre en felles anskaffelse, men ikke har et egnet forvaltningsapparat. Tilsvarende for kommunale innkjøpssamarbeid. Helseplattformen er et eksempel på en slik koordinert bestilling. For å unngå risiko for at tjenesteleverandøren da nedprioriterer direktoratets bestillinger, bør tjenesteleverandøren i en slik situasjon ha en konsernstruktur. I konsernstrukturen bør ett datterselskap kun levere på direktoratets bestillinger, mens andre datterselskaper leverer på andres bestillinger. En slik struktur muliggjør også at andre bestillere kan ha eierandeler i de relevante datterselskapene. Det vil kunne være aktuelt at sektoren eier andeler i datterselskaper som leverer på deres bestillinger. For å muliggjøre kommunalt eierskap av datterselskaper bør da datterselskaper være aksjeselskaper, og hypotesen er foreløpig at da også morselskapet bør være et aksjeselskap (for å muliggjøre eierskap fra sektoren også her). Innholdsstyring for det selskapet som leverer på direktoratets bestillinger (på vegne av sektoren) skjer som beskrevet i konsept K1B. Egne modeller for styring vil måtte defineres og 4 Andel av dagens budsjettildeling til direktoratet og NHN 5 Jf. dagens betalingsmodeller for en del av NHNs tjenestetilbud Notat side 5 av 6

6 avtales mellom de involverte parter, for leveranser fra datterselskaper som løser sektorens egeninitierte koordinerte bestillinger. Finansiering av disse leveransene vil også skje gjennom egne prismodeller og avtaler mellom partene. I felleseide aksjeselskaper vil sektoren ha mulighet til å skyte kapital inn i selskapet for å muliggjøre større investeringer. Begrunnelsen for det anbefalte konseptet er at konseptet anses å løse sektorens og myndighetens kortsiktige behov for profesjonalisering og rolleklarhet, samtidig som det har i seg muligheten til å dekke fremtidige behov for felles leveranse innen nye samarbeidsområder, uten for stor risiko og transisjonskostnad. Konseptet balanserer behovet for å på nasjonalt nivå lede an digitaliseringen, samtidig som sektorens behov og digitaliseringsevne hensyntas. Når det gjelder tjenesteleverandørens selskapsform anses det som naturlig med et statsforetak så lenge tjenesteleverandøren kun leverer de tjenester som staten ved HOD har besluttet at staten skal ha et forsyningsansvar for. Gitt at selskapet skal ta organisatorisk utgangspunkt i NHN er det også mer nærliggende å fortette med samme selskapsform så lenge det ikke er tungtveiende grunner for et aksjeselskap i første omgang. Forutsetninger for vellykket gjennomføring Stabil og robust transisjon av de nasjonale e-helseløsningene er et absolutt krav til konseptene og en etableringsprosess. Videre er involvering av alle berørte parter, aktørene i sektor og særlig de ansatte i de to berørte virksomhetene, er helt avgjørende. Engasjement og motivasjon hos ansatte i Direktoratet for e-helse og NHN må sikres, slik at nødvendig kompetanse ivaretas. Konsept og anbefaling må være tilstrekkelig godt utredet basert på omforent metodikk. Samtidig kan ikke utrednings- og etableringsfasen trekke for lenge ut i tid, av hensynet til de ansatte. Beslutningen må til dels tas basert på prinsipper, forpliktende intensjoner og tillit. Noen elementer vil måtte detaljeres videre, både i etableringsfase og etter etablering, med sektor tett involvert. Til sist er det nødvendig å understreke at en omstilling uten tilføring av ekstra ressurser vil måtte påvirke måloppnåelsen på andre områder i de berørte virksomhetene. Ingen omstilling er kostnadsfri Notat side 6 av 6