produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret

Transkript

1 Til: NVE Fra: Energi Norge Kopi: Statkraft, SFE Produksjon, Tussa Kraft, Sunnfjord Energi, Statnett SF Dato: Sak: Evaluering av bruk av produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret Referanse: NVEs brev til Statnett datert vedr. gjennomgang av Statnetts bruk av produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret Evaluering av systemansvarliges bruk av produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret Dialogen mellom aktørene/energi Norge og Statnett i evalueringsprosessen har vært god. Statnetts evaluering besvarer imidlertid ikke de fundamentale spørsmål NVE etterlyser, og ivaretar heller ikke aktørenes synspunkter og innspill på en tilfredsstillende måte. Statnetts utvidede bruk av produksjonstilpasning er etter vår vurdering ikke i tråd med intensjonene og føringene gitt av forskrift for systemansvaret og forarbeidene til denne forskrift. Evalueringen Statnett har fremlagt, viser ikke at deres utvidede bruk av produksjonstilpasning er samfunnsøkonomisk rasjonell i forhold til å bruke etablerte markedsmekanismer. Systemansvarlig bør derfor ikke gis anledning til å benytte et slikt utvidet virkemiddel, med mindre det kan dokumenteres at dette gir en høyere samfunnsøkonomisk gevinst enn bruk av markedsbaserte virkemidler. Uansett bør kostnadene som genereres av Statnetts nettutvikling, ikke dekkes av tilfeldige berørte aktører, men av den part som genererer behovet, i dette tilfellet Statnett som netteier. Vi viser til NVEs brev til Statnett, datert , vedr. Statnetts bruk av produksjonstilpasning ved utøvelse av systemansvaret, og Statnetts evaluering. NVE ber i brevet om at Statnett legger frem en evaluering av Statnetts bruk av produksjonstilpasning. NVE legger til grunn at evalueringsarbeidet gjennomføres i nært samarbeid med berørte produsenter og eventuelt andre berørte aktører. NVE har lagt til grunn at det i hver enkelt sak må gjøres en konkret vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av bruken av andre virkemidler enn markedsbaserte. For å kunne ta i bruk produksjonstilpasning forutsetter NVE at det tydelig skal fremgå at bruk av markedsbaserte virkemidler vil gi en dårligere løsning enn andre virkemidler. NVE legger i denne sammenheng stor vekt på at de faktiske samfunnsøkonomiske konsekvensene for markedet vurderes. NVE vektlegger også at fordeling av byrder må ta utgangspunkt i hva som er nøytralt og ikke-diskriminerende. Slik vi oppfatter det, legger NVE til grunn at evalueringen må være gjennomført, i henhold til de ovennevnte føringer, før Statnetts eventuelle planer om produksjonstilpasning for 2015 kan vedtas. Med bakgrunn i en henvendelse fra flere berørte medlemsbedrifter tok Energi Norge kontakt med Statnett vedrørende den videre oppfølgingen av evalueringen. Innledningsvis oversendte Energi Norge og de aktuelle aktørene følgende innspill til hva vi oppfatter som viktig å vurdere i evalueringen. Innspillet ble sendt med kopi til NVE. Side 1

2 Evalueringen Statnett skal gjennomføre, gitt av NVEs brev datert , bør ta hensyn til følgende områder: En beskrivelse av de samfunnsøkonomiske analysene og metodikken som var lagt til grunn for vedtakene og hvilken nye analyser som må foretas i selve evalueringen. En beskrivelse av fremtidig metodikk/samfunnsøkonomisk analyse for eventuelle nye vedtak om produksjonstilpasning for at NVEs krav tilfredsstilles. Den konkrete evalueringen bør minst baseres på følgende elementer: o Det må tas utgangspunkt i de fremtidige forventninger som ble lagt til grunn for vedtakene og ikke faktiske kostnader i ettertid når konsekvensene av vedtakene skal evalueres, dvs. hvilke kostnader og risiko Statnett la til grunn for vurdering av vedtakene. o En beskrivelse av hvilke potensielle konsekvenser ift. brudd på konsesjonsbetingelser og flomproblematikk som ble lagt til grunn. o En forklaring av begrunnelsen Statnett la til grunn for kriteriene for fordeling av begrensningene. o Bakgrunnen og kriteriene som ble lagt til grunn for senere løpende justeringer av påleggene overfor ulike aktører. o En vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av kort varslingsfrist overfor aktørene. En beskrivelse av hvilke analyser Statnett la til grunn for å sikre likebehandling mellom aktørene, dvs.: o Hvordan sikrer Statnett likebehandling og samtidig samfunnsøkonomiske optimale løsninger ved fordeling av begrensningene mellom ulike aktører med forskjellig reguleringsevne? o Unntak for produksjon mindre enn 10 MW? En nærmere utdypning av Statnetts incentiver til å velge de mest samfunnsøkonomiske virkemidlene og vurderingene og begrunnelsen for de fordelingsmessige konsekvensene av tiltakene. o Hvem skal bære kostnadene ved Statnetts nettutbygging? o Hvem skal bære kostnadene ved sen varsling fra systemansvarlig? En beskrivelse av andre alternative markedsbaserte virkemidler som har vært vurdert. En beskrivelse av prosessen frem til vedtak og senere oppfølging og hvordan Statnett mener denne bør være i fremtiden. En beskrivelse av hvordan forutsigbarheten for aktørene skal forbedres. Flere møter er i ettertid avholdt med Statnett om saken, og aktørene har spilt inn sine syn og vurderinger. Den videre oppfølgingsdialogen med Statnett oppfatter vi som god. Selv om dialogen har vært god, oppfatter vi at Statnetts evaluering ikke besvarer de fundamentale spørsmål NVE etterlyser, og heller ikke ivaretar aktørenes synspunkter og innspill på en tilfredsstillende måte. Energi Norge ønsker derfor, på vegne av de berørte medlemsbedriftene, å spille inn synspunkter til NVE, som et supplement til Statnetts evaluering. Innspillet tar utgangspunkt i de forutsetninger som NVE legger til grunn i sitt brev til Statnett. Side 2

3 I det etterfølgende gis generelle kommentarer til rapporten og våre vurderinger knyttet til de forutsetninger NVE la til grunn for evalueringen. Generelle kommentarer Statnetts evaluering gir etter vårt syn ikke en nøytral vurdering eller en tilstrekkelig samfunnsøkonomisk begrunnelse for bruk av de ulike virkemidlene Statnett har til rådighet. Vi innser at dette ikke er en lett oppgave for Statnett, både i forhold til å vurdere egne handlinger og innrømme eventuell uheldig bruk av virkemidler, men også i forhold til kompleksiteten i selve vurderingen. Slik sett burde evalueringen vært foretatt av NVE selv, eller et nøytralt organ, og ikke av Statnett selv. I dialogen med Statnett oppfatter vi at det har vært bred enighet om at informasjon og forutgående koordineringsprosesser bør håndteres bedre dersom produksjonstilpasning skal tas i bruk. Vi oppfatter også at det er en bred enighet om at produksjonstilpasning, i de tilfeller det har til hensikt å påvirke aktøratferd lenge før det reelle systemmessige behovet oppstår, ikke er tidskritisk og derfor heller ikke bør falle inn under kategorien systemkritiske vedtak. Denne utfordringen har Energi Norge allerede formelt tatt opp med NVE i egen sak. Når det gjelder den reelle bruken av en utvidet fortolkning av hjemmelsgrunnlaget for produksjonstilpasning, er aktørene og Statnett uenige. Den reduserte kapasiteten og kostnadene forbundet med Statnetts byggevirksomhet er kostnader som på lik linje med andre nettkostnader bør inngå i de samfunnsøkonomiske analysene av prosjektene og i senere tariffering av nettanleggene. Kostnader systemansvarlig har knyttet til driftsutfordringer, skapt av netteiers utviklingsprosjekter, bør derfor inngå i den senere tarifferingen av nettanleggene og ikke skyves over på tilfeldige berørte produsenter. Når Statnett, som netteier, bygger ut sentralnettet, krever dette en planlegging og gjennomføring som reduserer konsekvensene av at andre anlegg i perioder må tas ut av drift. At det vil være et behov for planlagte utkoblinger av anlegg når revisjon eller nybygging av anlegg skal foretas, bør være vel kjent allerede fra tidspunktet planleggingen av anlegget startes og lenge før arbeidene igangsettes. Ørskog Fardal linjen var på planstadiet allerede før Behovene er således verken ukjent eller tidskritisk. Det burde ha vært rikelig med tid til å utrede og planlegge både konsekvensene og nødvendige avbøtende tiltak på et tidlig tidspunkt. I henhold til FoS 4, ledd c, skal systemansvarlig utvikle markedsløsninger som bidrar til å sikre en effektiv utvikling og utnyttelse av kraftsystemet. Så langt vi kan se er det verken utviklet eller vurdert alternative markedsmessige tilpasninger av dagens virkemidler eller foreslått nye markedsmessige virkemidler for å håndtere utfordringene. Når de eksisterende virkemidlene vurderes, gjøres dette på en kvalitativ måte snarere enn å belyse konkrete markedsmessige konsekvenser og helhetlig samfunnsøkonomi. Det er ikke foretatt noen kvantitative analyser og sammenlikninger, så langt vi kan se, som rettferdiggjør valg av virkemiddel. Løpende vurdering av kostands- og nyttevirkninger NVE legger til grunn at Statnett ved håndtering av nettbegrensninger til enhver tid må gjøre en konkret vurdering av hvordan disse kan håndteres for å sikre en mest mulig samfunnsmessig rasjonell løsning. I vurderingen av hva som gir den mest rasjonelle løsningen, må Statnett legge til grunn alle kostnadsog nyttevirkninger av de ulike tiltakene. Herunder er det viktig at hensynet til driften og forsyningssikkerhet inngår i vurderingen. Side 3

4 Vi kan ikke se at evalueringen inneholder konkrete vurderinger av kostnads- og nyttevirkninger av ulike tiltak. Det er etter vårt syn viktig å gjennomføre grundige samfunnsøkonomiske analyser når valg mellom ulike virkemidler skal foretas. Vi oppfatter også dette som en klar forutsetning fra NVE i deres brev til Statnett. Det er derfor viktig at det utvikles en god metodikk og modeller for å vurdere hvordan fremtidige kostnader og nytteverdier skal verdsettes når ulike virkemidler sammenliknes. Spesielt viktig blir dette når systemkritiske vedtak benyttes til å pålegge aktørene begrensninger i deres markedsadgang. Dette er en alvorlig inngripen i aktørenes disposisjonsrett for egne anlegg. Vi har ikke sett at det har vært gjennomført konkrete analyser i forbindelse med Statnetts vedtak eller i evalueringen i ettertid, som forsvarer en slik inngripen. I evalueringen er det kun en kvalitativ vurdering med bruk av beskrivende figurer, som kun illustrerer mulige virkninger for produsentoverskudd. Konsekvensene for konsumentoverskuddet er ikke berørt og tilsynelatende forutsettes det (i figurene og vurderingen) et prisuelastisk konsum. Figurene beskriver således ikke realitetene i de enkelte sakene og gir heller ikke et fullstendig bilde av de samfunnsøkonomiske konsekvensene. Illustrasjoner, i motsetning til figurer basert på kvantitative størrelser, kan utformes slik at de understreker poenger og øvrige argumentasjon, uten å reflektere den reelle situasjonen. For å sikre en optimal ressursbruk skal systemansvarlig vurdere de samfunnsøkonomiske kost- /nyttevirkningene av ulike virkemidler. Dette innebærer etter vårt syn ikke en fullmakt til å benytte virkemidler som har en kostnad for andre, men ikke for netteier. Dersom den totale samfunnsøkonomiske kostnaden er lavere ved bruk av produksjonstilpasning, bør dette virkemidlet benyttes, samtidig som de skadelidende aktørene godtgjøres for sine tap/tilpasning. I denne sammenheng er det viktig å sørge for en nøytral og ikke-diskriminerende utøvelse av systemansvaret. Dette innebærer etter vårt syn at systemansvarlig ikke bør pålegge noen aktører belastende krav, som er til fordel for andre, uten at de godtgjøres for dette. I diskusjonene med Statnett har vi etterlyst en nøytral tabellarisk beskrivelse av aktuelle virkemidler med en samfunnsøkonomisk kost- / nytte avveining for de ulike tiltakene. Dette for å kunne avveie de ulike virkemidlene mot hverandre uten at de farges av beskrivende tekst. Det var i denne sammenheng at vi mente at elspotområde inndeling ville være et naturlig referansepunkt for sammenlikningen. På generelt grunnlag mener vi at elspotområder ikke nødvendigvis er en bedre samfunnsøkonomisk løsning enn bruk av motkjøp i alle situasjoner. Evalueringen inneholder ikke en slik nøytral sammenlikning av virkemidler. Samfunnsøkonomiske konsekvenser av bruk av andre virkemidler enn markedsbaserte NVE mener at det i hver enkelt sak må gjøres en konkret vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av bruken av andre virkemidler enn markedsbaserte. For å kunne ta i bruk produksjonstilpasning skal det tydelig fremgå at bruk av markedsbaserte virkemidler vil gi en dårligere løsning enn andre virkemidler. Det må blant annet legges stor vekt på å vurdere de faktiske samfunnsøkonomiske konsekvensene for markedet. For å sikre at all relevant informasjon legges til grunn bør alle berørte konsesjonærer inkluderes i arbeidet med en evaluering. Side 4

5 Vi kan ikke se at det er foretatt en konkret vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av Statnetts bruk av virkemidler, eller at det er vist at eksisterende markedsbaserte virkemidler gir en dårligere løsning enn andre virkemidler, herunder produksjonstilpasning. Evalueringen av virkningene for systempris og de finansielle markedene, virker tilfeldig og svakt begrunnet. Vi etterlyser derfor en grundigere analyse av dette i tråd med det NVE anviser i sitt brev til Statnett. Påvirkes systemprisen, påvirkes også de finansielle markedene. Selv små prisendringer har stor effekt når volumene som påvirkes, er store. Å redusere og helst unngå vanntap er et av flere sentrale mål. I tillegg til dette har aktørene et mål om å utnytte vannet optimalt, dvs. selge vannet i de perioder hvor verdien er høyest. Statnett kan ikke garantere at vanntap ikke vil inntreffe når de griper inn i aktørenes disposisjoner. Imidlertid øker sannsynligheten for vanntap ved slik inngripen. Sannsynligheten og konsekvensene av dette er så langt vi kan se ikke utredet av Statnett, verken før vedtakene ble truffet eller i evalueringen i ettertid. Aktørene derimot kan vise til at systemansvarliges inngripen resulterte i vanntap på tidspunkt hvor andre aktører hadde ledig plass i magasin. Dette utgjør et samfunnsøkonomisk tap som skyldes valg av virkemidler som ikke er basert på markedsmessige prinsipper. Risikoen for vanntap og redusert samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil med andre ord øke som et resultat av systemansvarliges inngripen og fordelingen mellom ulike kraftverk med ulik vannverdi. I tillegg til direkte tap av vann er det et økonomisk tap dersom tvunget tilbakeholdt vann senere må slippes til lavere pris enn forutsatt. Dette er en påført aktørrisiko, som netteier er opphav til, men som overføres til aktørene gjennom systemkritiske vedtak. Etter vår vurdering er det den som fatter vedtaket eller den som forårsaker behovet for slike vedtak, som bør bære den økonomiske risikoen ved tiltaket og ikke andre tilfeldige aktører. Evalueringen indikerer en fare for at aktørene vil kunne utnytte markedsmakt. I slike situasjoner bør systemansvarlig ha spesielt fokus på nettopp dette. Systemansvarlig skal i henhold til FoS ha metoder for å overvåke og gripe inn i forhold til dette. Det fremgår ikke av evalueringen eller andre dokumenter vi har sett, hvilke kriterier systemansvarlig legger til grunn når etablering av prisområder vurderes, eller når bruk av spesialregulering ikke er egnet. NVE har selv i tidligere dokumenter fastslått at et maksbeløp for eksempelvis spesialregulering, i seg selv ikke er et tilstrekkelig kriterium for et slikt valg. Tvert imot har NVE presisert at det er avveiningen mellom de totale samfunnsøkonomiske kost-/nytteverdiene som må legges til grunn i slike vurderinger. Dette bør avklares i forhold til når og hvilke virkemidler systemansvarlig bruker når de mener at aktører utnytter eventuell markedsmakt. Optimal fordeling av virkemidler NVE mener at det i alle tilfeller hvor Statnett vurderer å benytte produksjonstilpasning må gjøres en konkret vurdering av hva som vil være optimal fordelingen mellom virkemidlene. Statnett må kunne begrunne fordelingen med hva som vil gi lavest samfunnsøkonomisk tap. Vi kan ikke se at dette er gjort, ref. foregående punkter. Nøytral og ikke-diskriminerende fordeling av byrder NVEs vurdering er at fordeling av byrden må ta utgangspunkt i hva som er nøytralt og ikkediskriminerende gitt formålet med systemansvaret om å sikre driften og sørge for en effektiv Side 5

6 virkemiddelbruk. NVE mener at den fordelingen som er benyttet for inneværende år, må inngå i evalueringen av praksisen. Nøytral og ikke-diskriminerende atferd innebærer at systemansvarlig ikke kan pålegge enkelte aktører kostnader hvor nytten av tiltakene tilfaller andre. Dette gjelder både i forholdet mellom nettkunder og mellom nettkunder og netteiere. Vårt utgangspunkt er at kostnader ved nettinvesteringer skal bæres av de som nyter godt av dem (Statnetts nettinvesteringer er i hovedsak begrunnet i forsyningssikkerhet og innfasing av ny fornybar kraftproduksjon. Sistnevnte er nettopp de som blant annet søkes unntatt for kostnadskonsekvensene dvs. produksjon < 10 MVA). Så vidt vi har registrert i korrespondansen fra Statnett, har det hele tiden vært intensjonen at produksjonstilpasningen kun skulle omfatte regulerbare kraftverk med installert ytelse over 10 MVA. Vi har utfordret både 10 MVA grensen samt skillet mellom uregulerbar og regulerbar produksjon, ettersom vi oppfatter en slik praksis som diskriminerende mellom aktørene. Statnett har i tidligere vurderinger lagt til grunn fornybardirektivets krav om å tilrettelegge for fornybar kraftproduksjon. Vår vurdering er at Fornybardirektivet ikke gir føringer i denne retning. I Statnetts evaluering kan det virke som at de nå søker å omdefinere dette til et "10 MVA-spørsmål", hvor en slik grense hevdes å være gunstig i forhold til kravene gitt i FIKS for turbinregulatorer og reguleringsutrustning. Selv om det generelle FIKS kravet til turbinregulatorer er satt for anlegg 10 MVA, skal også mindre aggregat iht. FIKS ha fullverdig turbinregulator og utstyr for frekvensregulering der dette er mulig. Uansett er FIKS veiledende og 10 MVA kravet er ikke forankret i noe annet lovverk. Evalueringen tar ikke stilling til hvilke kriterier som bør legges til grunn for hva som regnes som regulerbart og hvorfor enheter mindre enn 10 MVA bør skjermes. Tvert imot sier Statnett at de ikke har detaljkunnskapen som er nødvendig for å avgjøre om kraftverk med mindre ytelse enn 10 MVA har reguleringsevne eller ikke. Det samme gjelder eventuell manglende reguleringsevne for kraftverk over 10 MVA. Flere produksjonsanlegg > 10 MVA har fysiske eller konsesjonsbestemte begrensninger i forhold til regulerbarhet. En grense på 10 MVA virker dermed tilfeldig, urettferdig og lite nøytralt med tanke på forutsetningene gitt av NVEs krav til nøytral og ikke-diskriminerende atferd. Hadde eksempelvis elspotområdeinndeling eller andre markedsbaserte virkemidler vært benyttet som virkemiddel, hadde disse aktørene ikke vært skjermet for prisvirkningene, og de med regulerbarhet hadde fått incentiver til å delta på en fornuftig måte. I selve kvotetildelingen har Statnett lagt til grunn en vurdering av gjennomsnittlig brukstid for småkraftverk satt til 60%. Dette virker høyt i forhold de øvrige tall Statnett opererer med for perioden Hvor relevant denne perioden faktisk er fremgår ikke, men representerer kun 3 år, og er derfor ikke nødvendigvis representativ. Problemstillingen er uansett at verken Statnett eller aktørene vet hvordan fremtidig værforløp blir. I våte perioder vil all småkraftverk gå opp mot 100%. Siden balanseaktøren kun får tildelt 60%, må resterende 40% tas på egne «regulerbare» anlegg som også vil ha store tilsig. Resultatet vil da være at småkraft får kjøre fritt, mens de med regulerbar produksjon må slippe forbi vann og ta hele belastningen. Flere av de berørte produsentene er leverandører av balansetjenester for småkraftverk. Disse får en ekstra byrde med å regulere ned egen produksjon når småkraftverkene har høy produksjon. Byrden i forhold til konkurrerende tjenesteleverandører innenfor området, skaper konkurranse-vridende effekter. Det er vanskelig å se at Statnetts valg av en unntaksgrense på 10 MVA, prinsippene for kvotetildeling og de konkurransevridende effektene som skapes over for balanseansvarlig med egenproduksjon, er nøytralt og ikke-diskriminerende. Side 6

7 Vi har oppfordret Statnett til å tydeliggjøre kriteriene som legges til grunn for når produksjon regnes som uregulerbar og at dette omtales i rapporten. Det kan være tapperestriksjoner og restriksjoner i vannveiene som reduserer regulerbarheten til enkelte magasinverk. Dette er ikke adressert i evalueringen. Når det gjelder forslag til fordeling, når produksjonstilpasning først skal brukes, bør dette gjøres basert på kravet om likebehandling, dvs. alle kraftverk behandles likt, og småkraftverk får også sin %-vise andel, akkurat som de større kraftverkene. Hvordan de velger å ivareta sine forpliktelser blir opp til den enkelte aktør. Et alternativ er at de kjøper nedregulering fra andre aktører. Fremtidige markedsmodeller Bruk av områdeinndeling (elspotområder) og spesialregulering er begge markedsbaserte virkemidler for å håndtere flaskehalser, som er prioritert av myndighetene, ref. FoS, tilhørende forarbeider og Statnetts egen veileder om utøvelsen av systemansvaret. Etter vår vurdering er områdeinndeling og spesialregulering de mest egnede virkemidlene til å sørge for at produksjonsenhetene med lavest vannverdi kjører, og dermed at vanntapet holdes på et minimum. I den grad disse virkemidlene ikke er hensiktsmessige eller tilstrekkelige for å håndtere den spesifikke situasjonen, bør det vurderes tilpasninger av de eksisterende markedsbaserte virkemidlene eller nye markedsbaserte virkemidler for å håndtere utfordringene. At systemer/rutiner for å håndtere en omfattende bruk av spesialregulering ikke er utviklet, kan ikke lastes virkemidlet i seg selv, men taler heller for at virkemidlet i tilfelle bør videreutvikles og forbedres. Gjennom bruk av spesialregulering gis det et bidrag til en riktig beregnet systempris. Kostnadene kommer der de hører hjemme- dvs. til nettkundene og ikke til tilfeldig berørte aktører. I evalueringen hevdes det at spesialregulering er forbeholdt kortvarige og/eller uforutsette utkoblinger. Vi kan ikke se at dette fremgår verken i FoS eller forarbeidene til FoS. Spesialregulering er et markedsbasert virkemiddel, som etter vårt skjønn er tilstrekkelig til å håndtere utfordringen og gir i tillegg riktige incentiver overfor systemansvarlig og netteier. I den grad det er mangler med virkemidlet bør virkemidlet gjennomgås med sikte på forbedringer. Kostnader knyttet til økte flaskehalser i byggeperioden av kraftlinjer er en kostnad som tilhører det aktuelle nettprosjektet og bør derfor inngå i kostnadsgrunnlaget når slike prosjekter planlegges. Dette innebærer at de ulike tiltak for å redusere disse kostnadene også bør vurderes og avklares på et tidlig tidspunkt, og kan derfor ikke ansees som tidskritiske. På denne bakgrunn bør heller ikke håndtering av denne type flaskehalser falle inn under systemansvarliges systemkritiske vedtak. Etter som dette også er kostnader knyttet til nettinvesteringer, er det naturlig at kostnadene som oppstår ved avbøtende tiltak belastes Statnett som netteier og tarifferes gjennom sentralnettet. For å sikre en optimal samfunnsøkonomisk tilpasning og følge de prinsipielle føringene i FoS om bruk av markedsbaserte virkemidler, bør det utvikles markedsløsninger som håndterer dette og som gir incentiver til Statnetts nettvirksomhet til å redusere negative markedseffekter og optimalisere ressursutnyttelsen i plan- og byggeperioden. Det er derfor viktig at Statnett som netteier, er ansvarlig for de kostnader de påfører systemet i byggeperioden. Løsninger som premierer Statnett for en dårlig håndtering eller hvor økte inntekter til Statnett medfører reduserte tariffer for aktører som ikke bidrar til å løse utfordringene, er derfor uheldig. Det bør utvikles en markedsmodell som premierer de som bidrar til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene, gir Statnett som netteier incentiver til effektiv planlegging og utbygging, og som fordeler kostnadene til alle som nyter godt av kapasitetsutvidelsene. Side 7

8 Energi Norge og de berørte aktørene oppfatter at dagens markedsbaserte løsninger bør være tilstrekkelig til å håndtere utfordringene. Utvikling av nye parallelle markeder kan bidra til å svekke eksisterende markedsløsninger, og det bør derfor utvises forsiktighet i så henseende. Det er imidlertid viktig at slike mekanismer utvikles slik at incentivene til aktørene, herunder Statnett som netteier, blir riktig. Energi Norge og de berørte aktører har derfor skissert en mulig modell for Statnett "Produksjonstilpasningsmarkedet (PTM)", se vedlegg 1. Side 8

9 Vedlegg 1 Produksjonstilpasningsmarked (PTM) Innledning og bakgrunn Når Statnett som netteier bygger ut nye kraftlinjer og foretar revisjoner på eksisterende sentralnett, erfarer Statnett som systemansvarlig utfordringer i nettdriften. Ønsket produksjon innenfor et bestemt område vil i perioder være større enn tilgjengelig nettkapasitet ut av området, det oppstår flaskehalser i nettet. Systemansvarlig er gitt en rekke virkemidler for å håndtere flaskehalser i kraftsystemet, herunder; endringer i koplingsbilde, inndeling i elspotområder, spesialregulering og produksjonstilpasninger. Systemansvarlig skal løpende vurdere alternative markedsbaserte virkemidler. I forbindelse med byggingen av 420 kv Ørskog - Fardal har Statnett besluttet å utvide bruken av systemkritiske vedtak ved fastsettelse av produksjonstilpasning for å håndtere flaskehalser som oppstår på grunn av Statnetts nettutviklingsarbeid i området. Berørte aktører mener dette er feil bruk av virkemidlet og at dagens markedsbaserte løsninger er tilstrekkelig til å håndtere utfordringene. I motsatt fall bør eksisterende markedsbaserte virkemidler tilpasses eller andre markedsbaserte virkemidler utvikles for å håndtere situasjonen. I det etterfølgende oppsummeres kort prinsippene for utøvelsen av systemansvaret i forbindelse med Statnetts plikt til å utvikle og benytte markedsmessige virkemidler. Videre foreslås et første utgangspunkt for en markedsbasert løsning for produksjonstilpasning. Formelle føringer for utøvelsen av systemansvaret Statnett SF er delegert offentlig forvaltningsfullmakter gjennom egen konsesjon for systemansvaret gitt av NVE. Systemansvaret er regulert gjennom egen forskrift om systemansvaret utarbeidet og regulert av NVE. Bærende prinsipper i utøvelsen av systemansvaret er blant annet at systemansvarlig skal opptre nøytralt og ikke-diskriminerende i forhold til alle som omfattes av forskrift om systemansvaret. Systemansvarlig skal utvikle markedsløsninger som bidrar til å sikre en effektiv utvikling og utnyttelse av kraftsystemet, og i størst mulig utstrekning gjøre bruk av virkemidler som er basert på markedsmessige prinsipper. Systemansvarlig skal fastsette elspotområder for å håndtere store og langvarige flaskehalser i regionalog sentralnettet. Øvrige flaskehalser i regional- og sentralnettet skal normalt håndteres ved bruk av regulerkraftmarkedet. Merkostnadene ved å fravike normal rekkefølge for effektuering av regulerkraft skal dekkes av systemansvarlig. I denne sammenheng anser ikke NVE det som rasjonelt å fokusere ensidig på å minimere spesialregulering, verken i mengde regulert kvantum eller antall dager det benyttes. Kostnadene ved bruk av spesialregulering over tid bør veies opp mot kostnadene forbundet med eventuelle tiltak for å redusere deler av det spesialregulerte kvantum 1. Bruk av forvaltningsrettslige systemkritiske vedtak om produksjonstilpasning er dermed å oppfatte som et unntaksvirkemiddel, som bør knyttes opp til det grunnleggende tidskritiske behovet og at det ikke finnes andre markedsbaserte virkemidler som kan håndtere situasjonen bedre. Systemansvarlig har en plikt til å utvikle nye markedsbaserte virkemidler for å håndtere utfordringene i den grad dette er mulig. 1 NVE rapport Driften av kraftsystemet 2011 Side 9

10 Vedlegg 1 Incentiver De store revisjonene i eksisterende kraftsystem som må gjennomføres når nytt sentralnett skal bygges, skaper flaskehalser i systemet som må håndteres. De ulike virkemidlene som benyttes av systemansvarlig for å håndtere situasjonen vil i ulik grad introdusere kostnader i systemet. Kostnadene er direkte knyttet til nettutviklingsprosjektene, og dermed en del av den samfunnsøkonomiske nyttevurderingen av prosjektene. Slike kostnader bør på lik linje med de øvrige nettkostnadene inngå i det totale nettregnskapet for anleggene og hentes inn gjennom tarifferingen av nettet. Ved at netteier er ansvarlig for slike kostnader, på lik linje med øvrige nettkostnader, gis netteier grunnleggende incentiver, som er viktige for å sikre samfunnsøkonomi i planlegging, investering, bygging og drift av anlegg. Netteier gis incentiver til å gjennomføre byggeprosjektene effektivt i forhold til planlegging, tids- og ressursbruk, koordinering mellom ulike prosjekter og aktører. Systemansvarlig gis incentiver til å optimalisere virkemidlene. Forslag til løsning for markedsbasert produksjonstilpasning Vi foreslår at det utvikles et marked for produksjonstilpasning, Produksjonstilpasningsmarkedet PTM. PTM har som hensikt å sikre tilstrekkelig produksjonstilpasning i de områder hvor revisjoner av anlegg foretas der inndeling av elspotområder ikke vurderes som et egnet virkemidler og hvor ensidig bruk av spesialregulering oppfattes som uhensiktsmessig. PTM er en markedsbasert løsning hvor tilbydere får betalt for å garantere at de regulerer ned sin produksjon i planfasen til de grenser Statnett fastsetter. Behovet for å sikre en slik tilpasning er hovedsakelig knyttet til netteieres behov for å håndtere flaskehalser, som oppstår pga. revisjoner ved bygging av nye nettanlegg. Produksjonstilpasning kan kun bys inn fra produksjon. PTM stimulerer til at nødvendige begrensninger i produksjon foretas etter markedsmessige prinsipper og vilkår, og bidrar til en optimal fordeling av produksjonstilpasningen. Produksjonstilpasning sikres i PTM-revisjonssesong og i PTM-revisjonsuke. Med revisjon menes her den perioden hvor nettanlegg bygges, moderniseres eller oppgraderes. Det utarbeides ett sett vilkår for PTM som omfatter både uke- og sesongmarkedet. For å unngå overkjøp av produksjonstilpasning bør kjøpene fordeles mellom PTM- revisjonssesong og PTM-revisjonsuke. Videre bør spesialregulering benyttes i tillegg for å optimere tilgjengelig kapasitet ut av det begrensede område. I PTM-revisjonssesong kjøpes produksjonstilpasning med varighet over hele den forventede revisjonssesongen og fortrinnsvis gjennomføres før oppstart av PTM-revisjonsuke. Systemansvarlig informerer markedet om anbudsinnbydelse og kjøpsprosess gjennom Landssentralens meldingstjeneste, og bud skjema og vilkår gjøres tilgjengelig på Statnetts nettside. Resultater fra budrunde publiseres under PTM-revisjonssesong. Kjøp i PTM-revisjonsuke foretas ut fra en vurdering av den aktuelle kraftsituasjonen, og da ut fra prognoser på produksjon, forbruk, utveksling mot utlandet og sannsynlige flaskehalser. Eventuelle løpende tilpasning gjennom spesialregulering vurderes i forhold til den løpende driftssituasjonen. Side 10