Plan eller marked? Om reguleringsregimet for. markedet for videreforedling. av melk

Transkript

1 Plan eller marked? Om reguleringsregimet for markedet for videreforedling av melk

2 II

3 Tittel Plan eller marked? Om reguleringsregimet for markedet for videreforedling av melk Forfattere Trond Bjørnenak, Espen R. Moen, Christian Riis, Nils-Henrik Mørch von der Fehr Utgiver Hovedorganisasjonen Virke Utgiversted Oslo Utgivelsesår 2013 Antall sider 196 ISBN Emneord markedsordningen for melk, konkurranse på like vilkår, prisutjevningsordningen, tilgangspris, kapitalkostnader, patronasje III

4 IV

5 P L A N E L L E R M A R K E D? OM REGULERINGSREGIMET F OR MARKEDET FOR VI- DEREFOREDLING AV MELK TROND BJØRNENAK NORGES HANDELSHØYSKOLE ESPEN R. MOEN HANDELSHØYSKOLEN BI CHRISTIAN RIIS HANDELSHØYSKOLEN BI OG NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR UNIVERSITETET I OSLO BERGEN/OSLO APRIL 2013 V

6 VI

7 Forord Virke har gitt oss i oppdrag å utarbeide en samlerapport av tidligere arbeider om endringene i markedsordningen for melk etter at Stortinget hadde vedtatt konkurranse på like vilkår i meierisektoren, samt supplere og videreutvikle analysene, særlig med hensyn til tilgangsprisregulering. Vi har også tidligere arbeidet med denne type problemstillinger. Som professorer ved henholdsvis Norges Handelshøyskole, Handelshøyskolen BI og Universitetet i Oslo har vi skrevet en rekke vitenskapelige arbeider innenfor feltet. Trond Bjørnenak ledet i et ekspertutvalg som vurderte tilgangspris og konkurranseforhold i meierisektoren, og i perioden var han oppnevnt av Konkurransetilsynet for å vurdere prisfastsettelse for elektroniske betalingstjenester. Nils-Henrik von der Fehr var i medlem av et ekspertutvalg oppnevnt av Konkurransetilsynet som vurderte konkurranseøkonomiske analysemetoder, og i ledet han et ekspertutvalg som vurderte konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet for Moderniseringsdepartementet og Konkurransetilsynet, der Trond Bjørnenak også deltok. Espen R. Moen og Christian Riis har deltatt i og ledet flere utredninger om effektiv ressursallokering og effektiv konkurranse i skjæringsflaten mellom privat og offentlig sektor; Riis ledet blant annet et ekspertutvalg oppnevnt av Konkurransetilsynet for vurdering av sanksjonering under konkurranseloven i Vi har alle hatt andre rådgivningsoppdrag for offentlige og private aktører, inkludert Konkurransetilsynet, Synnøve Finden og TINE. Disse engasjementene har gitt innsikt i de aktuelle spørsmål, men har selvsagt ikke vært førende for konklusjonene i denne rapporten. Under arbeidet med rapporten har vår kontaktperson i Virke vært Johanne Kjuus. Arbeidet er basert på informasjon fra oppdragsgiveren, samt de skriftlige kilder som er opplistet i referanselisten. Vi har ikke hatt mulighet for en fullstendig verifikasjon av dette materialet, men har måttet legge til grunn at det er fullstendig og nøyaktig. Alle synspunkter står for vår regning og deles ikke nødvendigvis av oppdragsgiveren. Oslo/Bergen, april 2013 Trond Bjørnenak Espen Moen Christian Riis Nils-Henrik M. von der Fehr VII

8 VIII

9 INNHOLD 1. INNLEDNING ANALYSER AV TILGANGSPRISEN PÅ MELK Fordelingen av kostnader til produkter Transparent og grundig kontrollordning FRA PLAN TIL MARKED - OG TILBAKE IGJEN KONKLUSJON VEDLEGG Ny markedsordning for melk Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk På like vilkår i melkesektoren - rapport På like vilkår: Overvåking av marginskvis i markedet for meieriprodukter Markedsbetingelser for meieriselskaper med egne melkeleverandører Like vilkår: prinsipielle og praktiske betraktninger om fastsettelse av pris på melk som råvare Evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk IX

10 X

11 1 Innledning Det har vært mange utredninger om endringene i markedsordningen for melk etter at Riksoppgjøret og TINEs salgsmonopol falt i 1997 da Stortinget hadde vedtatt konkurranse på like vilkår i meierisektoren, kfr. St.prp. nr. 61 ( ), St.prp. nr. 72 ( ), Ot.prp. nr. 5 ( ), Innst. O. nr. 19 ( ) og St.prp. nr. 70 ( ). Virke har gitt oss i oppdrag å utarbeide en samlerapport av tidligere arbeider på dette området, samt supplere og videreutvikle analysen, særlig når det gjelder tilgangsprisregulering. Det grunnleggende prinsippet i den nye markedsordningen var å legge til rette for konkurranse på like vilkår, i den forstand at de mest konkurransedyktige meierier skulle gis mulighet til å vinne frem på markedet. Dette skulle gjøres ved å sikre konkurrentene til TINE en margin på melkeprisen som var minst like stor som TINEs; derved ville mer effektive konkurrenter finne det lønnsomt å investere i meierivirksomhet. Tilgangsprisen på melk til meierier ble således regulert etter et pris-minusprinsipp. Den pris-minus baserte tilgangsprisen hadde fra 1997 til 2004 ulike navn, men det avgjørende var at melkeprisen for hver prisgruppe ble beregnet som TINEs ferdigvarepris fratrukket TINEs enhetskostnad på videreforedlingsleddet. Disse ble så vektet sammen til en gjennomsnittlig tilgangspris på råvaren melk. Fra 1997 til 2000 ble denne reguleringen foretatt på forhånd, altså med et fremadskuende perspektiv, basert på forkalkyler der TINEs priser og statlig normerte kostnader (basert på TINEs kalkylemateriale) ble benyttet til å beregne representative melkepriser for de forskjellige prisgruppene, såkalte råvareverdier. Disse råvareverdiene ble lagt til grunn for fastsetting av både avgifter og tilskudd i markedsordningen, og så altså vektet sammen til en offentlig styrt tilgangspris på råvaren melk. I økonomisk og juridisk terminologi hadde vi altså å gjøre med en ex ante regulering av tilgangsprisen. Det er krevende å få integrert et ex ante perspektiv tilstrekkelig presist i en regulert prisdiskriminering som i det norske melkemarkedet. Alt fra prisuttak til kostnader, og ikke minst omsatte kvanta, som er volumgrunnlaget for sammenveiing av tilgangsprisen, var vanskelige å forutsi. Fra første revidering av markedsordningen i 2000 ble derfor styringsperspektivet endret til ex post, gjennom innføringen av et etterkontrollsystem der man bygget på regnskapsdata i form av oppnådde priser og faktisk omsatte volum. De avgifter og tilskudd, og den tilgangsprisen som systemet opererte med underveis (normativt fastsatt ex ante), ble kontrollert i ettertid (ex post). Avvik fra ex post observerte råvareverdier ble automatisk etteravregnet overfor de uavhengige aktørene

12 Overgangen fra ex ante til ex post regulering av tilgangsprisen på melk løste mange problemer, og var også konkurransepolitisk å foretrekke fordi TINEs data da ikke måtte offentliggjøres på forhånd. Det grunnleggende problemet i dette reguleringsregimet har vært å anslå TINEs videreforedlingskostnader, særlig på kapitalsiden. Det ble tidlig klart at TINEs regnskapstall undervurderte kapitalkostnadene vesentlig, og det ble etterhvert innført tilleggselementer som skulle justere for denne undervurderingen. En rekke analyser har imidlertid påvist at justeringen ikke var tilstrekkelig, og som en konsekvens hadde ikke bare TINEs konkurrenter vanskeligheter med å oppnå lønnsomhet, men nesten alle nye investeringer skjedde i regi av TINE. Ordningen med en statlig fastsatt overføringspris ble avviklet fra Etterkontrollsystemet, altså den direkte kontrollen av beregningene ex post, ble avviklet i 2007, og ansvaret for å overvåke konkurransen i meierimarkedet ble overført til Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynets hjemmel til å gripe inn for å sikre konkurranse på like vilkår er svak e- re enn i den tidligere direkte reguleringen. Dessuten mangler tilsynet de ressurser som er nødvendige for en fullgod innsikt i og oppfølging av markedet. Samtidig med avviklingen av den direkte reguleringen av tilgangsprisen på melk som råvare, ble regimet i realiteten fundamentalt endret, ved at man istedenfor å sikre like konkurransevilkår, innførte tilskuddsordninger for å kompensere for ulikheter i vilkårene. Derved ble oppmerksomheten flyttet fra effektivitet til lønnsomhet; de kompenserende ordningene tar sikte på å sikre konkurrentenes lønnsomhet, uavhengig av om de er like effektive som TINE eller ikke. Det nye regimet medfører at myndighetene gjennom reguleringen av aktørenes økonomiske resultater bestemmer hvilket omfang deres virksomhet kan og vil få. Det medfører også at det i praksis er svært vanskelig for nye aktører å komme inn på markedet, i hvert fall uten å få del i myndighetenes tilskuddsordninger. Dette betyr med andre ord at det nye regimet gir gale signaler til nye aktører. Når tilskuddsordningene ikke er forankret i en analyse av reelle råvareverdier, blir de vilkårlige (i prinsippet kunne man tenkt seg presist utformede tilskuddsordninger som gav riktige signaler). Er tilskuddene for generøse, gir de rom for etablering av ineffektive aktører; er de for knappe, blir effektive aktører fortrengt. Og i den utstrekning tilskuddene justeres avhengig av observert lønnsomhet, kan ordningene medføre en ekspropriasjon av effektive aktørers meravkastning (en forventning om slike justeringer kan derfor ha fortrengningseffekter). Konsekvensen er at Stortingets intensjon om konkurranse på like vilkår i realiteten er forlatt: I dagens regime må TINEs konkurrenter slåss om tilskudd for å overleve, ikke om å drive mest mulig effektivt eller å levere de beste produktene

13 Rapporten er organisert som følger. I neste del oppsummerer vi tidligere analyser av tilgangsprisen på melk, med vekt på å få frem de mest sentrale problemstillingene knyttet til denne reguleringen; vi oppdaterer også noen av de tidligere beregningene. Deretter foretar vi en mer prinsipiell analyse av utviklingen av reguleringsregimet siden Siste del inneholder en kort oppsummering og konklusjon. Tidligere analyser følger som vedlegg til rapporten

14 - 14 -

15 2 Analyser av tilgangsprisen på melk Tilgangsprisen på melk for TINEs konkurrenter bestemmes i dag av TINE selv, begrenset oppad av målprisen i Jordbruksavtalen. Dersom man skal kunne oppnå like konkurransevilkår i videreforedling for melk, er en konkurransenøytral tilgangspris på råvaren helt avgjørende. Med den eksisterende strukturen i melkemarkedet må i så fall denne tilgangsprisen i stor utstrekning bestemmes av TINEs kostnader i foredlingsleddet. Det er marginrommet mellom TINEs sluttproduktpriser og råvareprisen på melk som utgjør konkurransearenaen for de uavhengige meieriaktørene. Vi har i en rekke tidligere notater diskutert problemstillinger knyttet til å fastsette en tilgangspris som er effektiv i den forstand at like eller mer effektive aktører vil ha incitamenter til å etablere seg i markedet for foredling av melk. Notatene følger som vedlegg til denne rapporten. Tre hovedmomenter er vektlagt i disse notatene: Behandlingen av kapitalkostnader har stor betydning for riktig tilgangspris. Fordelingen av kostnader til ulike produkter er avgjørende for konkurransesituasjonen i de forskjellige markeder. Etablering av en transparent og grundig kontrollordning er avgjørende for at like vilkår skal kunne virke troverdig for etablerte virksomheter og dermed også for nye aktører i markedet. En oppsummering og oppdatering av disse momentene presenteres i de påfølgende avsnitt. 2.1 Kapitalkostnader En vesentlig kostnad knyttet til foredling av melk er kapitalkostnader, det vil si avskrivning og rente på investeringer. Riktig håndtering av kapitalkostnader er sentralt fordi dette er nøkkelen til beslutninger om å investere og dermed også nøkkelen til konkurranse i foredlingsleddet. Å skulle konkurrere mot en aktør som ikke har eiere som krever avkastning på investert kapital, eller som vesentlig undervurderer kostnaden for kapitalen, representer ikke bare et hinder for etablering, men også dårligere vilkår for etablerte konkurrenter

16 Kapitalkostnadene som lå til grunn for den tidligere Etterkontrollen av tilgangsprisingen på melk, var vesentlig undervurdert. 1 Undervurderingen skyldes tre forhold (se rapportene 1 og 2 for en utdyping). For det første er det en del investeringer som ikke reflekteres i balansen. Dette gjelder særlig investeringer i merkevarebygging og annen markedsføring. Denne typen merverdier karakteriseres som immaterielle eiendeler. Den andre kilden til undervurdering ligger i at man baserer kapitalgrunnlaget på historiske kostnader, altså det man betalte på investeringstidspunktet fratrukket avskrivninger. Undervurderingen skyltes både at kostnadsnivået på investeringstidspunktet var et annet og lavere enn på kontrolltidspunktet, og at man i mange tilfeller har avskrevet anleggene raskere enn reell økonomisk levetid. Den tredje kilden var at kapitalavkastningskravet var satt for lavt, både på grunn av direkte beregningsfeil, tidsperspektivet og for liten hensyntaken til risikopremie. Multiplikatoreffekten mellom for lavt kapitalgrunnlag og ditto avkastningskrav, forsterket feilnormeringen. Dette er utdypet i rapport 4. Undervurderingen av kapitalkostnadene har i liten grad vært kontroversielt. Likevel ble Etterkontrollen avviklet i 2007, og konkurransesituasjonen skulle deretter overvåkes av Konkurransetilsynet. TINE fikk samtidig full frihet til å fastsette konkurrentenes råvarepris uten noen form for direkte kontroll relatert til markedsprisene på sluttprodukter. Konkurransetilsynet har ikke fulgt opp problemstillingene tilknyttet undervurderingen av kapitalgrunnlaget; tvert imot har tilsynet valgt å se bort fra at det er merverdier utover bokført balanse i TINEs regnskaper (se rapport 4). Problemstillingene knyttet til fastsettelsen av kapitalkostnadene, og betydningen av disse for å fastsette riktig tilgangspris, er således like aktuelle i dag som da det først ble åpnet for konkurranse på meierileddet. Galt kapitalgrunnlag er den viktigste feilkilden i beregningene. I 2003 beregnet ECON på oppdrag fra Landbruksdepartementet TINEs merverdier til å være millioner kroner utover bokført verdi (ECON, 2003). ECON betegnet dette som immaterielle merverdier, det vil si merverdier i den første kategorien beskrevet over. Som påpekt i rapport 1, var trolig undervurderingen større for de fysiske anleggene, gitt at mange av TINEs investeringer lå langt tilbake i tid (rapporten viste til konkrete eksempler på vesentlige undervurderinger i bokførte verdier). 1 Etterkontrollsystemet var i funksjon fra 2000 til det ble opphevet 30. juni

17 ECONs metode for estimering av merverdier var basert på sammenligninger av TINE med markedsvurderinger av internasjonale meieriselskaper. De markedsmessige merverdiene ble estimert basert på tall for ett år og et begrenset utvalg selskaper. Variasjonen mellom selskapene var betydelig, men man valgte å basere seg på medianen i utvalget. 2 Dette resulterte i merverdier på 30 prosent over bokførte verdier. Anslaget på 30 prosent merverdi ble benyttet i Etterkontrollen, og har etter 2007 fortsatt blitt benyttet i det særskilte kapitaltillegget som er gitt til Q-meieriene. I mellomtiden har markedsverdiene svingt, samtidig som TINE har gjort en rekke investeringer. Det illustrerer vilkårligheten i metoden: Man velger medianen fra et lite utvalg av til dels lite sammenlignbare selskaper i et gitt år, og beholder dette målet i en lang periode, uten å validere det mot andre metoder. Rapport 1 beskriver en tilsvarende undersøkelse som ECONs, men basert på et langt bredere utvalg og med en validering med andre tilnærminger. Konklusjonen fra dette arbeidet var at merverdiene var to til tre ganger høyere enn anslått av ECON. Dette er også konsistent med dagens merverdier for relevante bransjer. 3 Det skal imidlertid understrekes at metoden er problematisk for en verdsettelse av TINE, fordi den legger til grunn at TINE er representativ for bransjen. Når TINE i dag fremstår med en helt annen balanse enn for 5-10 år siden, et det vanskelig å forstå at man kan legge til grunn at undervurderingen av kapitalverdien er den samme i dag som i Hovedproblemet med ECONS tilnærming er at konkurransevilkårene for uavhengige aktører blir avhengig av utvalget av meieriselskaper i undersøkelsen, og om man velger median eller gjennomsnitt for å fastlegge et representativt selskap. Dette er helt vilkårlig. I rapportene 1 og 2 ble det argumentert for at man burde foreta en mer fundamental verdsettelse av TINEs anlegg, slik man blant annet har gjort for selskaper i kraftsektoren, NSB, Telenor og helseforetakene. Merverdiene i TINE er i stor utstrekning knyttet til fysiske anlegg, som kan verdsettes relativt objektivt. I tillegg kommer de immaterielle verdiene. Dersom undervurderingen av de fysiske anleggene representerer mer enn 30 prosent av den total balansen - hvilket synes å være tilfellet - må ECONs anslag være for lave. I ettertid kan vi observere at undervurderingen av kapital har vært stor og trolig større enn estimatene i rapport 1 og 2. I årsrapporten for 2011 fremhever TINE at selskapet har investert for 3,7 milliarder kroner i bygging av nye anlegg og rehabilitering av gamle. I forbindel- 2 Medianen i ECONs utvalg var Synnøve Finden ASA, et selskap som på den tid var børsnotert, og med en børskurs som var presset av at selskapets regnskapsresultater var svake nettopp på grunn av den for høye melkeprisen. Å benytte tall for Synnøve Finden for å estimere TINEs merverdier, når Synnøve Findens resultat avhenger av hvordan TINEs merverdier fastslås, innebærer åpenbart et sirkelresonnement. 3 Se for eksempel databasen til Damondaran ved Stern School of Business at New York University (Damondaran, 2013)

18 se med vår analyse av Statens landbruksforvaltnings evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk (vedlagt som rapport 7) beregnet vi utviklingen i varige driftsmidler for de tre hovedaktørene fra 2007 til 2011 (i 1000 kroner): Økning Andel økning ,9 % 98,2 % ,8 % 0,1 % ,6 % 1,7 % ,6 % Tabell 1: Utvikling i varige driftsmidler. Kilde: Bjørnenak m.fl. (2013) Vi ser her at TINE har økt sine balanseførte verdier med nærmere 87 prosent i perioden. TINE sitt regnskap for 2012 viser at varige driftsmidler nå er økt til over 7,8 milliarder. Økningen fra 2007 til 2012 er derfor på over 112%. Dette er investeringer for å opprettholde kapasiteten. Det er verdt å legge merke til at det i balansen fremdeles er en betydelig andel eldre driftsmidler, slik at dagens balansenivå ikke representerer nyverdi, men en blanding av nyere og eldre anlegg. Balansen kan derfor fremdeles være betydelig undervurdert sammenlignet med investeringer som må gjøres av en ny aktør i markedet. I rapport 2 ble kapitalkostnadene anslått til 59 øre pr. liter melk, hvorav 29 øre var knyttet til merverdier utover bokførte verdier. I lys av TINEs investeringsprogram og realisering av nye anlegg synes dette å ha vært et for lavt anslag; økningen i bokførte verdier i den etterfølgende periode har vært større enn for merverdiene som lå til grunn for vårt anslag av kapitalverdier. En hensiktsmessig tilnærming til beregning av kapitalkostnader kan være å basere tallene på kjente investeringsstørrelser. I rapport 6 ble kapitalkostnadene beregnet basert på investeringer TINE har gjort i det nye Jær-meieriet (1,6 milliarder kroner), noe som ledet frem til et anslag på kapitalkostnadene til rundt det dobbelte av anslaget i rapport 2. I ettertid har det vist seg at investeringen i Jær-meieriet inkluderer flytting av en del eldre prosessutstyr fra andre meierier som legges ned, 4 slik at den virkelige nyverdien ville ligget enda høyere. For å oppnå konkurranse på like vilkår, skal tilgangsprisen på melk settes slik at TINE dekker alle kostnader, inklusive kapitalkostnader. Overvåkningsordningen til Konkurransetilsynet baserer seg imidlertid kun på bokførte verdier, og landbruksmyndighetene har med avviklingen av Etterkontrollen sluttet å kontrollere marginene. De siste rapportene fra Etterkontrollen viste for eksempel at TINE opererte med kapitalkostnader på mellom 10 og 20 øre pr. liter melk i ostekalkylene. Et forsiktig anslag for kapitalkostnader utover bokførte 4 Opplysninger fra Skalagruppen, selskapene som har prosjektert og levert det nye Jær-meieriet

19 verdier er øre pr. liter melk, hvilket innebærer at man må øke marginene ved å senke tilgangsprisen med tilsvarende beløp for å oppnå like vilkår for TINEs konkurrenter. For en aktør som Synnøve Finden betyr dette rundt 100 millioner kroner for Det differensierte tilskuddet på 25 øre som TINEs konkurrenter mottar, dekker altså i beste fall en tredjedel av forskjellen mellom kapitalkostnader basert på bokførte verdier og reelle kapitalkostnader. Konkurranseulempen knyttet til at TINE ikke legger reelle kapitalkostnader til grunn, er derfor vesentlig større enn den fordelen man har av et tilskudd som er ment å bidra til en "strengere akkord" for TINE. 5 Gitt undervurderingen av kapitalkostnadene - og de resulterende ulike vilkår i bransjen - er det ikke overraskende at 98 prosent av investeringer i sektoren fra 2006 til 2011 er gjennomført av TINE. Andre aktører har ikke kunnet forsvare slike investeringer så lenge tilgangsprisen på melk er basert på kapitalverdier som ligger langt under de reelle. Et avkastningskrav vesentlig under markedsmessige vilkår trekker ytterligere ned. 2.2 Fordelingen av kostnader til produkter Kapitalkostnader er vesentlige for nivået på de totale kostnadene i TINE, og må inngå i beregningen av den generelle tilgangsprisen på melk. For konkurransen på de enkelte produktområder er det også avgjørende hvordan kostnadene fordeles til produkter. Dette var bakgrunnen for rapport 3 om krav til produktregnskapet i TINE, som omhandler kriterier for periodisering og fordeling av kostnader. Hovedkriteriet for fordeling av kostnader er hva som forårsaker kostnadene. Det er således naturlig at man benytter mål på hvor mye man binder opp av ulike typer ressurser i produksjonen av de forskjellige produktene, som for eksempel hvor lang tid man beslaglegger ulike typer utstyr. Vi har ikke innsyn i hvordan man fordeler kostnader til ulike produkter i TINE. Vi kjenner imidlertid fordelingen av kalkulatoriske rentekostnader i tidligere etterregningskalkyle (se rapport 3). Her ble kapitalkostnader for de bokførte anleggsmidlene fordelt basert på anvendt mengde melkeråvare (50%), omsatt mengde sluttprodukt (10%) og omsetningsverdi justert for avgifter og tilskudd (40%). Merverdiene utover balansen ble fordelt kun basert på anvendt mengde råvare. Konkurransetilsynet har videreført denne forde- 5 Landbruks- og matdepartementet skriver i siste melding til Stortinget (Meld.S.nr. 9 ( ): "Prisutjevningsordningen er en meget sentral del av markedsordningen for melk. Det ble sist gjort omfattende endringer i ordningen fra Siktemålet var å legge ytterligere til rette for konkurranse i markedet for meierivarer. Dette ble fulgt opp av landbruksmyndighetene ved å stille Tine SA som dominerende aktør, overfor en strengere økonomisk akkord innenfor prisutjevningen relativt til andre aktører."

20 lingsmodellen i sin overvåkingsordning. Det er imidlertid vanskelig å se at dette er representativt for hva som driver behovet for varige driftsmidler. Valg av fordelingsnøkler gir TINE store muligheter for å tilpasse resultatet for ulike produkter. Spesielt gjelder dette dersom man får bruke sjablongmessige fordelingsnøkler av typen omsetningsverdi eller -mengde. Det er derfor helt sentralt at man fastsetter regler for produktkalkulering, slik for eksempel Post- og teletilsynet gjør innenfor telesektoren. Slike retningslinjer er også utarbeidet i et notat for Konkurransetilsynet (Bjørnenak m.fl, 2005); se også rapport 4 og 6 for en diskusjon. 2.3 Transparent og grundig kontrollordning Enhver kostnadskalkyle for den typen virksomhet vi beskjeftiger oss med her, har mange frihetsgrader. Det er derfor avgjørende at tilgangsprisen kan etterprøves i et produktregnskap. I post- og telesektoren har man tatt konsekvensen av dette, og det er således et eget tilsyn som etterprøver blant annet Telenors tilgangspriser til telenettene; man benytter seg også av revisorbekreftelse for regnskapene. Post og teletilsynet legger ut resultatene av etterkontrollen på nettet (se Ved etableringen av Markedsordningen for melk i 1997, ble tilgangsprisen for melk den gang kalt forsyningsprisen fastsatt av det daværende Omsetningsrådets sekretariat. Forsyningsprisen var beregnet på grunnlag av TINEs listepriser og bokførte kostnader, noe som ga opphav til mye strid om beregningene. Fra 2000 overtok Statens landbruksforvaltning prisfastsettelsen. Tilgangsprisen skiftet navn til overføringspris, men var fortsatt i all hovedsak basert på det samme grunnlagsmaterialet. Samtidig iverksatte myndighetene en etterkontroll av beregningene. Fra 2004 opphørte myndighetenes fastsetting av overføringspris på melk. I den nye markedsordningen ble det overlatt til TINE alene som markedsregulator å fastsette en såkalt noteringspris, som kun var begrenset oppad av Jordbruksavtalens målprisbestemmelser. Det var dermed slutt på sektormyndighetenes direkte regulering ex ante av tilgang til råvaren melk på ikke-diskriminerende vilkår. For TINE vil tilgangsprisen kun fremstå som en internpris, det vil si en pris på en intern leveranse fra TINE Råvare (melkehåndteringen) til TINE Industri (meierivirksomheten). Dette innebærer at selv om marginene, målt som differansen mellom salgsprisen og tilgangsprisen ikke er tilstrekkelige til at en investering i meierivirksomheten er lønnsom, kan TINE allikevel velge å foreta investeringen. Årsaken er at for TINE og dets eiere er det summen av overskuddet på foredlingsleddet og tilgangsprisen som er avgjørende. En høy

21 ere tilgangspris tilfaller eierne via TINE Råvare og kan være en like effektiv måte å ta ut fortjenesten på som å ta den ut gjennom et overskudd på foredlingsleddet (fenomenet med en kontantstrøm som bærer i seg godtgjørelse for flere innsatsfaktorer, her melk og kapital, kalles ofte patronasje). Dersom målet er å maksimere TINEs markedsandel, eller å minimere konkurransen, vil det være ønskelig med en høyest mulig tilgangspris, fordi dette gir lavere marginer og dermed svakere investeringsincentiver for (potensielle) konkurrenter. En høyere tilgangspris vil også inndra (deler av) eventuelle overskudd (eller generere underskudd) hos konkurrentene til fordel for TINE og dets eiere. En ekstern myndighet som skal regulere tilgangsprisen på melk, vil møte den utfordring at det er asymmetrisk informasjon mellom den som utformer grunnlaget for beregningene, og den som kontrollerer det. I en rekke tilfeller vil det være svært vanskelig å etterprøve de valgte fordelingsnøkler og satser, samtidig som den regulerte aktøren har incitamenter til opportunistisk adferd. I praksis kan dette skje ved at den regulerte aktøren tester ut ulike plausible fordelingsnøkler, og så velger dem som gir det mest fordelaktige resultat for aktøren selv. For å redusere denne typen problemer, bør en innføre kontrollsystemer som blant annet inneholder følgende: Dokumentasjonskrav for hvilke prinsipper som ligger til grunn for kalkylen, og åpen drøfting av disse i bransjen. Revisorbekreftelse av produktregnskapet. Dette kravet har Posten, NSB, Telenor og flere andre regulerte aktører, og det er vanskelig å se at ikke tilsvarende krav bør gjelde for TINE. En uavhengig aktør bør gjennomgå kapitalgrunnlaget i TINEs anlegg. Det er mye som tyder på at effektiv oppfølging av slike kontrollsystemer fordrer bransjekunnskap som normalt tilligger en sektormyndighet med operativt reguleringsansvar. Dette kan vanskelig forutsettes oppfylt i Konkurransetilsynet, med mindre tilsynet blir tilført ressurser for å bygge opp en egen enhet for slik sektorkontroll. Ved første revisjon av markedsordningen for melk i 2000 ble TINE underlagt den såkalte Etterkontrollen i regi av Statens landbruksforvaltning (SLF). Etterkontrollens formål var å undersøke om markedsregulators faktiske og samlede (gjennomsnittlige) råvareverdiuttak per pris- og biproduktgruppe er i samsvar med de forutsetninger som er satt i jordbruksavtalen og forskrift om prisutjevningsordningen for melk (forskrift 1395 av 5. desember 2001 om beregning av råvareverdier i prisutjevningsordningen for melk). Kontrollen innebar at

22 TINE sendte sin interne pris- og salgsstatistikk samt kostnadsgrunnlaget i sine egne produktkalkyler (ABC-kalkyler) til Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF), som på dette grunnlaget beregnet hvilken pris (råvareverdi) TINE oppnådde på melk som råvare i hver enkelt av de ulike melkeanvendelsene. For hver gruppe i prisutjevningen ble disse verdiene sammenlignet med summen av TINEs råvarepris ved salg til andre aktører og de aktuelle prisutjevningssatsene. Avvikene ble sendt til Statens landbruksforvaltning, som etter gitte retningslinjer etteravregnet avvik overfor aktørene. Det ble utbetalt betydelige beløp til TINEs konkurrenter på grunnlag av etterregning av melkeprisen i perioden Gjennom denne kontrollen med etterregning ble i realiteten tilgangsprisen på melk, først i form av myndighetenes egen overføringspris (fra 2000 til 2004) og senere TINEs noteringspris (fra 2004 til 2007), regulert ex post. Kontrollen var kontroversiell, ikke minst på grunn av striden om størrelsen på kapitalkostnadene. Etter hvert normerte Statens landbruksforvaltning kapitalkostnadene via en egen modell utredet i samarbeid med NILF og ECON Analyse, uten at striden ble bilagt av den grunn. Statens landbruksforvaltnings vedtak ble av TINEs konkurrenter flere ganger påklaget til Landbruksdepartementet, med det resultat at prinsippene for beregning av kapitalkostnader og andre elementer ble korrigert, men uten at klagerne fikk fullt medhold i prinsippene om markedsmessige kapitalkostnader etter gjenanskaffelsesprinsippet. Ved flere tilfeller ble staten saksøkt både av Synnøve Finden og Q-Meieriene for det som ble oppfattet som en for høy tilgangspris på melk. En av rettssakene (vedr. feil kapitalkostnader og enkelte andre elementer i perioden ) ble behandlet for domstolene før myndighetene inngikk forlik i alle sakene med det såkalte melkeforliket i Myndighetenes ex ante regulering av tilgangsprisen ble altså opphevet i Med melkeforliket ble Etterkontrollen og dermed også ex post-reguleringen av tilgangspris opphevet fra 1. juli Dermed står TINE i utgangspunktet fritt til å fastsette en råvarepris for melk til sine konkurrenter, uten at noe sektorpolitisk organ innenfor landbrukspolitikken regulerer prisen utover hva maksimalavgrensningen i jordbruksavtalens målprisbestemmelser innebærer. Melkeforliket ble nedfelt i forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2007, og da ble oppgaven med å overvåke konkurransen på videreforedlingsleddet overført til Konkurransetilsynet. I St.prp. nr. 77 ( ) heter det således: Ut over dette vil det være konkurransemyndighetene sitt ansvar å kontrollere at konkurransen i videreforedlingen av meierivarer skjer i henhold til øvrige lover og regler, slik de har for markedene i andre sektorer både innenfor landbruket og ellers

23 Konkurransetilsynet skal således overvåke TINEs marginer med utgangspunkt i noteringsprisen TINE fastsetter, og de priser som TINE oppnår i sluttbrukermarkedet. I praksis skal det svært meget til for at Konkurransetilsynet vil gripe inn, blant annet fordi konkurranseloven i prakis gir betydelig tolkningsrom for hva som vil være en riktig tilgangspris. Reguleringen av meierimarkedet avviker således fra den man finner i en del andre sektorer, der tilgang til en essensiell innsatsfaktor eller infrastruktur er nødvendig for å kunne drive virksomheten, så som i kraftforsyning, jernbane og telekommunikasjon. I disse sektorene har man ofte innført en fullstendig separasjon mellom de som kontrollerer den essensielle innsatsfaktoren, og de som driver virksomhet med basis i denne. Det gjelder spesielt jernbane (der Jernbaneverket utelukkende er ansvarlig for skinnegangen) og kraftforsyning (der forholdene riktignok varierer noe, men der bevegelsen går i retning av full uavhengighet for de som er ansvarlig for strømnettene). Telekommunikasjon utgjør en unntagelse fra denne regelen (Telenor driver både selve telenettet og produserer tjenester med utgangspunktet i dette), men her finnes det til gjengjeld konkurranse mellom alternative infrastrukturer (f.eks. mellom mobilnett og fastnett og mellom ulike mobilnett). For disse sektorene er det også opprettet særskilte reguleringsmyndigheter som er ansvarlig for å overvåke - og til dels fastsette - priser for tilgang til essensielle innsatsfaktorer. I kraftforsyningen fastsetter Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) tariffene i strømnettet basert på en meget detaljert og sofistikert modell. Innen telesektoren har Post- og teletilsynet (PT) utarbeidet detaljerte retningslinjer for blant annet tilgangsprising i mobilnettet, Telenors avrapportering av regnskapsmessig skille legges ut offentlig - noe som gir aktører innsynsrett i reguleringen - og i tillegg har man bred høring om prinsipper for kostnadsregnskap, marginskvistester og krav til regnskapsmessig skille

24 - 24 -

25 3 Fra plan til marked - og tilbake igjen Markedsordningen for melk av 1997 representerte noe fundamentalt nytt. Mens TINE i praksis hadde hatt monopol på hele verdikjeden fra melkerampen og frem til butikkens lager, ble det nå lagt til rette for konkurranse i videreforedlingen: "Komiteen vil peike på at forslaget viderefører opplegget skissert i St.prp. nr. 72 ( ) om at det bør bli tilnærma like konkurransevilkår i meierisektoren som i dei øvrige sektorar i jordbruket. Komiteen viser i den sammenheng til St.prp. nr. 8 ( ) "Landbruk i utvikling" der landbruket sitt behov for meir kostnadseffektive løysingar, færre reguleringar og sterkare bruk av marknadssignal vart tillagt meir vekt." (Innst.O.nr. 19 ( )). Stortinget uttrykte seg i enda sterkere og klarere ordelag noen år senere (Innst.S. nr.345 ( ): Komiteen understreker de senere års brede landbrukspolitiske enighet om å legge til rette for mer konkurranse i matvarekjeden. Økt åpenhet omkring reguleringssystemene er en viktig rammebetingelse for å eta b- lere likeverdige konkurransebetingelser for alle aktører, særlig innenfor meierisektoren. Forutsigbarhet og langsiktige avkastningsmuligheter er en forutsetning for å få nyinvesteringer i foredlingsindustrien, og derigjennom økt aktivitet, konkurranse og mangfold i markedet. Det fremste virkemidlet for å sikre konkurranse på like vilkår, var reguleringen av tilgangsprisen på melk. For å gi nye aktører tilgang til melk på samme betingelser som TINE, ble innslagspunktet for prisreguleringen flyttet ned fra ferdigvare til råvare, samtidig som TINE ble pålagt en plikt til å gi andre meierier tilgang på melk. Tilgangsprisen ble regulert med utgangspunkt i TINEs marginer i videreforedlingen, slik at mer effektive konkurrenter kunne oppnå en rimelig avkastning på sine investeringer. Reguleringen av tilgangsprisen på melk var omstridt fra første dag, og staten ble flere ganger saksøkt både av Synnøve Finden og Q-Meieriene for det som ble oppfattet som en for høy tilgangspris. De rettslige prosessene omfattet flere forhold - så som priser og rabatter, relevante markeder for enkelte produkttyper og markedsføringskostnader - men hovedelementet var - både for Q-Meieriene og Synnøve Finden - størrelsen på kapitalkostnadene

26 Det var kun Synnøve Finden som fikk en sak opp for hovedforhandling. Saken gjaldt størrelsen på den tilbakebetaling av 31,5 millioner kroner Synnøve Finden fikk etter en klagesak på feil melkepris og andre satser i Markedsordningen for melk i perioden I denne perioden var det som tidligere nevnt ikke noen offentlig etterkontroll med automatisk etterregning, men Synnøve Finden påstod at avvik allikevel måtte korrigeres fullstendig. Oslo Tingrett ga enstemmig Synnøve Finden medhold på alle punkter, og Landbruksdepartementets vedtak, som bygde på for lave kapitalkostnader, ble derfor kjent ugyldig (Oslo tingrett, 2004). Staten anket til Borgarting lagmannsrett, som under dissens 3 mot 2 ga staten medhold i hovedspørsmålet vedrørende om staten i perioden burde anvendt høyere kapitalkostnader. Staten ble derfor frifunnet på dette punkt, og kun ugyldigheten av feil renteberegning på det opprinnelige tilbakebetalingsbeløpet i klagesaken, ble opprettholdt. Synnøve Findens neste sak, som gjaldt første periode med etterkontrollsystemet ( ), var berammet for hovedforhandling i Oslo Tingrett i mai 2007, én uke etter inngåelsen av melkeforliket. Verken Synnøve Findens sak, eller Q-Meierienes sak som hadde hovedforhandling berammet senere i 2007, kom opp for retten. Dermed er ingen saker knyttet til normeringen av kapitalkostnader i den perioden Markedsordningen for melk var satt opp med en etterkontroll ex post, behandlet i rettsapparatet. I denne perioden var det ikke omstridt hvorvidt man skulle kontrollberegne reelle kapitalkostnader, og uenigheten dreide seg derfor kun om størrelsen på disse kostnadene. Konfliktene kulminerte slik sett med melkeforliket i Staten inngikk en avtale med Q- Meieriene og Synnøve Finden, der aktørene ble innrømmet særskilte tilskudd mot at de trakk rettssakene mot staten. Melkeforliket innebar at alle uavhengige meierier som produserer meierivarer (utenom tørrmelk), fikk redusert sin tilgangspris på melk med 25 øre pr. liter gjennom differensierte tilskudd og avgifter i prisutjevningen. I tillegg fikk Q-Meieriene og Synnøve Finden ytterligere 12 øre pr. liter i tilskudd i en fireårsperiode frem til 30. juni Meierier som henter melk fra egne bønder (i praksis Q-Meieriene) fikk videreført en tidligere etablert spesiell kapitalgodtgjørelse. Som et siste element ble det gjort endringer i et tidligere særskilt distribusjonstilskudd for Q-Meieriene, der satsen pr. distribuert liter flytende meieriprodukter (i beger og kartong) ble økt til 60 øre pr. liter. Melkeforliket må ses som en innrømmelse fra statens side av at konkurransevilkårene i markedet for videreforedlede melkeprodukter ikke var like. Istedenfor å gå til selve kjernen av problemet - nemlig ulikhetene i de faktiske råvarekostnadene mellom TINE og dets kon

27 kurrenter - valgte man å innføre avbøtende tiltak, for å motvirke svakhetene i reguleringsregimet. Hensikten med tiltakene var ikke å etablere like konkurransevilkår, men å kompensere for manglende lønnsomhet, for derigjennom å bidra til at aktørene kunne drive med overskudd på tross av de underliggende konkurranseulemper. Tiltakene var således ikke basert på fundamentale markedsvilkår, men var et resultat av forhandlinger mellom myndighetene og aktørene. I evalueringen av tiltakene, som ble gjennomført av landbruksmyndighetene vinteren 2012/2013, er da også utgangspunktet konkurrentenes lønnsomhet, ikke hvorvidt konkurransen rent faktisk fungerer (vi diskuterer evalueringen i rapport 7). Konkurrentenes lønnsomhet er imidlertid hverken en nødvendig eller tilstrekkelig betingelse for fungerende konkurranse. Når man observerer at selskapene går med overskudd, kan det være fordi de er konkurransedyktige, men det kan også være fordi de mottar tilskudd. Dessuten kan man oppvise overskudd selv om den underliggende driften ikke er bærekraftig på sikt, for eksempel ved at man unnlater å investere i markedstiltak og nye anlegg, eller har annen økonomisk virksomhet utenfor meieriområdet som går med overskudd. Omvendt kan ikke en eventuell manglende lønnsomhet tas som uttrykk for at selskapene ikke er konkurransedyktige, for eksempel fordi tilskuddene ikke er tilstrekkelige til å kompensere for en for høy tilgangspris på melkeråvaren. Mer fundamentalt er utviklingen i videreforedlingen av melkeprodukter ikke lenger et resultat av markedsbasert konkurranse, men av statens vilje til å yte selskapene tilskudd. Markedsmekanismen er med andre ord satt ut av kraft. Når selskapenes lønnsomhet er målestokken for tilskuddene, spiller ikke selskapenes konkurransedyktighet noen egentlig rolle; de vil få tilskudd uaktet hvor godt de drives. Det er således slående at evalueringen av tilskuddsordningen ikke gjør noe forsøk på å vurdere hvor godt de ulike selskapene egentlig driver, herunder deres kostnadseffektivitet, produktenes kvalitet og selskapenes innovasjonsevne. Det innebærer på den ene side at selskaper som ikke går særlig godt, allikevel kan overleve, og på den annen side at selskaper som kunne ha gått godt, ikke vil gjøre det; en eventuell økning i lønnsomheten vil bli møtt av et kutt i tilskuddene (slik SLF antyder i sin rapport). Videreforedlingen er altså tilbake der den startet da TINE var et salgsmonopol med priser fastsatt i Jordbruksavtalen, underlagt et reguleringsregime som minner om det man har for primærvirksomheten i landbruket. Dette regimet er basert på en kombinasjon av produksjonsmål og inntektsmål, der oppfylling av målene skjer gjennom tilskuddsordninger; tilskuddene justeres i takt med utviklingen i produksjonen og for å påvirke bøndenes inntekter. I videreforedlingen er prinsippet nå det samme: Gjennom reguleringen av aktørenes

28 økonomiske resultater bestemmer myndighetene hvilket omfang deres virksomhet kan og vil få. Det medfører også at det i praksis er svært vanskelig for nye aktører å komme inn på markedet, i hvert fall uten å få del i myndighetenes tilskuddsordninger. Det er derfor ikke overraskende at det siden melkeforliket i 2007 ikke har vært noen egentlige nyetableringer. TINE møter konkurranse i all hovedsak fra tre aktører, Normilk, Synnøve Finden og Q-meieriene. På tørrmelkmarkedet har det i realiteten ikke skjedd noe; Normilk produserer jevnt og trutt for full kapasitet, tilsynelatende uten ambisjoner om å utfordre TINE ytterligere. På ostemarkedet er Synnøve Finden i klar tilbakegang; selskapets merkevare taper terreng, selskapet investerer lite, og det er i stor grad blitt en leverandør av dagligvarekjedenes egne merkevarer, i det nederste sjiktet både når det gjelder verdi og kvalitet. Det eneste lille lyspunktet måtte være Q-meieriene, som har introdusert enkelte nye produkter og økt produksjonen noe, men har investert lite. TINE derimot, investerer tungt, vokser og synes å ha en sterkere stilling enn på lenge. Det er vanskelig å se at denne situasjonen kan karakteriseres med at "konkurransen... utvikler seg tilfredsstillende" (Meld.S.nr. 9 ( )), eller at man har lykkes med å stille TINE "overfor en strengere økonomisk akkord innenfor prisutjevningen relativt til andre aktører". Det er i hvert fall sikkert at Stortingets mål om "økt aktivitet, konkurranse og mangfold i markedet" ikke er oppfylt

29 4 Konklusjon Stortingets mål om likeverdige konkurransevilkår for alle aktører i meierisektoren er aldri blitt nådd. Den viktigste grunnen er at prisen på melkeråvaren har ligget for høyt til at andre aktører har hatt en reell mulighet til å konkurrere med TINE. Opprinnelig skyldtes ikke den høye prisen mangel på regulering, men fundamentale svakheter ved den beregningsmetoden som lå til grunn for reguleringen. Til tross for at det ville være relativt enkelt å rette opp disse svakhetene, er det ikke blitt gjort. Istedenfor er reguleringsregimet gradvis blitt svekket, dels ved at den direkte reguleringen er avviklet, og dels ved at ansvaret for å overvåke konkurransen er overflyttet til konkurransemyndighetene, som ikke bare har en svakere hjemmel til å gripe inn mot en for høy melkepris, men som også mangler ressursene til å gjennomføre de nødvendige kontroller. Etter det såkalte melkeforliket i 2007 er målet om likeverdige konkurransevilkår i realiteten helt forlatt. Istedenfor å sikre alle aktører samme pris på melkeråvaren, er myndighetene gått over til å yte tilskudd til TINEs konkurrenter for å kompensere for manglende lønnsomhet. Hvorvidt aktørene overlever, er dermed ikke lenger et spørsmål om de konkurrerer effektivt med TINE og hverandre, men om hvor store tilskudd de får fra myndighetene. Markedets domstol er med andre ord erstattet med myndighetenes. Slik sett er vi tilbake der vi startet, før forsøkene på å innføre konkurranse i meierivirksomheten først ble igangsatt

30 - 30 -

31 Referanser Bjørnenak, Trond, Dag Morten Dalen, Nils-Henrik M. von der Fehr, Trond E. Olsen og Gaute Torsvik (2005), På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlig og private foretak, Skrifter fra Konkurransetilsynet 1/2005. Bjørnenak, Trond og Nils-Henrik M. von der Fehr (2012), Like vilkår - prinsipielle og praktiske betraktninger om fastsettelse av pris på melk som råvare, rapport skrevet på oppdrag fra Virke, 19. september Bjørnenak, Trond, Nils-Henrik M. von der Fehr, Espen R. Moen og Christian Riis (2013), Evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk - kommentarer til rapport fra SLF, rapport skrevet på oppdrag fra Virke, 21. januar Bjørnenak, Trond, Thore Johnsen, Espen R. Moen og Christian Riis (2005), Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk - betraktninger rundt konkurranse på like vilkår med vekt på s kapitalkostnader, Rapport for Næringsmiddelbedriftens Landsforbund. Borgarting lagmannsrett (2007), Dom i sak mellom Staten og Synnøve Finden avsagt 15. januar 2007, saksnummer ASI-BORG/01. ECON (2003), rapport rev. 3. Innst. O. nr. 19 ( ), Innstilling frå næringskomiteen om lov om endringar i lov av 10. juli 1936 nr. 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror og i lov av 25. juni 1936 nr. 4 om enkelte bestemmelser angående meieriselskaper. (Ny markedsordning for melk.), Stortinget. Innstilling til Stortinget nr. 345 ( ), Innstilling fra næringskomiteen om jordbruksoppgjøret endringer i statsbudsjettet for 2001 m.m., Stortinget. Melding til Stortinget nr. 9 ( ), Landbruks- og matpolitikken - velkommen til bords, Landbruks- og matdepartementet. Oslo tingrett (2004), Dom i sak mellom Synnøve Finden og Staten avsagt 22. september 2004, saksnummer TVI-OTIR/08. Ot.prp. nr. 5 ( ), Om lov om endringer i lov 10. juli 1936 nr 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror og i lov 25. juni 1936 nr 4 om enkelte bestemmelser angående meieriselskaper (Ny markedsordning for melk), Landbruksdepartementet

32 Palepu, K. G., P.M. Healy og E, Peek (2010), Business Analysis and Valuation IFRS edition, Second Edition. South-Western Cengage Learning. SLF (2012), Evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk, rapport 22/2012, Statens landbruksforvaltning. St.prp. nr. 61 ( ), Jordbruksoppgjøret 1995 m.v., Landbruksdepartementet. St.prp. nr. 72 ( ), Jordbruksoppgjøret 1996 m.v., Landbruksdepartementet. St.prp. nr. 70 ( ), Jordbruksoppgjøret endringer i statsbudsjettet for 1997 m.m., Planleggings- og samordningsdepartementet, 23. mai St.prp. nr. 77 ( ), Om jordbruksoppgjøret 2007 endringer i statsbudsjettet for 2007, Landbruks- og matdepartementet, 25. mai Tofteland, A. (2011), Finansregnskap - vurdering og analyse, 3. utgave. Fagbokforlaget

33 Vedlegg: Tidligere rapporter 1. Ny markedsordning for melk 2 Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk 3 Krav til TINEs produktregnskap og vurdering av dagens etterregning 4 Overvåking av marginskivs i markedet for meieriprodukter 5 Markedsbetingelser for meieriseskap med egne melkeleverandører 6 På like vilkår 7 Evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk

34 - 34 -

35 VEDLEGG 1 NY MARKEDSORDNING FOR MELK - B E T R A K T N I N G E R R U N D T F A S T S E T T E L S E A V P R I S F O R M E L K E R Å V A R E EN RAPPORT UTARBEIDET AV PROFESSOR TROND BJØRNENAK, NHH DOKTORGRADSTIPENDIAT GORM GRØNNEVET, NHH PROFESSOR THORE JOHNSEN, NHH PROFESSOR ESPEN MOEN, BI PROFESSOR CHRISTIAN RIIS, BI PÅ OPPDRAG FRA NÆRINGSMIDDELBEDRIFTENES LANDSFORENING LEVERT 17. MARS

36 INNHOLD SAMMENDRAG INNLEDNING FASTSETTELSE AV KAPITALGRUNNLAGET Utvalget og metode P/B beregninger Sammenligninger basert på rentabilitet Substansverdiberegninger Konklusjon kapitalgrunnlaget BEREGNING AV AVKASTNINGSKRAVET BEREGNINGER AV KAPASITETSUTNYTTELSE FOR NYE AKTØRER KONKLUSJONER Vedlegg 1: Beskrivelse av meieriselskapene Vedlegg 2: Markedsverdier Vedlegg 3: Rådata ( 000)

37 Sammendrag Effektiv konkurranse i foredlingsleddet er og bør være en viktig målsetning for landbruk s- sektoren. For å nå denne målsetningen er tilgangsprisen for råmelk av avgjørende betydning. Det synes å være enighet om at denne prisen skal fastsettes basert på en pris-minus tilnærming, der man tar utgangspunkt i Tines foredlingskostnader og baserer konkurransen på at de aktører som mer effektivt kan levere til markedet bør slippe til i markedet. Det er også enighet om at foredlingskostnadene må inneholde et kapitalkostnadselement. Dette innebærer at man må fastsette hvilken kapital Tine binder i sitt foredlingsledd. Econ har på oppdrag fra Landbruksdepartementet beregnet kapitalgrunnlaget til millioner kroner utover bokført kapital (Econ rapport rev. 3). Econ betegner dette som immateriell kapital. Etter vår vurdering er det en del metodiske problemer knyttet til dette estimatet. For det første blander Econ sammen metoder for estimering av merverdier utover bokført kapital og metoder for estimering av immateriell kapital. Sistnevnte er som kjent kun en del av de totale merverdiene. For Tine er det trolig større merverdier i fysiske anlegg enn immaterielle verdier. For det andre validerer ikke Econ sitt anslag med ulike metoder. Selv om flere ulike metoder diskuteres benyttes kun en metode til å fastsette verdien. Sist, men ikke minst baserer Econ seg på et lite utvalg selskaper og et kort tidsrom i sin analyse. Gitt disse svakhetene (som Econ også bemerker) er det etter gruppens oppfatning overraskende at Econ ender opp med å foreslå et estimat for merverdiene. Vi har i vår vurdering benyttet den samme metoden som Econ, men med et mer omfattende datamateriale. Enda viktigere er det at vi har validert metoden med to andre tilnærminger. Resultatene fra de ulike tilnærmingene er meget konsistente. Basert på de tre ulike tilnærmingene har vi kommet frem til at Econs estimat er for lavt. Etter vår vurdering ligger merverdiene i størrelsesorden 3,1 til 4,5 milliarder, der 3,1 milliarder er å betrakte som et gulv for verdifastsettelsen. Utvalget har også vurdert Tines avkastningskrav. Konklusjonen er her at man i tillegg til Econs beregninger må legge til et tapstillegg for Tines eiere på rundt 2%. Forøvrig støtter utvalget utgangspunktet til Econ. Før skatt mener vi derfor avkastningskravet i analyseperioden bør ligge på 12-13%. Sist, men ikke minst mener vi at fastsettelsen av krav til kapasitetsutnyttelse for uavhengige aktører som ligger over det Tine i dag har, klart er urimelig. Dersom Tine påtar seg samfunnsoppgaver bør disse beregnes eksplisitt og ikke dekkes inn ved at man tar utgangspunkt i et lavt effektivitetsnivå i Tine. Konklusjonen på vår gjennomgang av Econs arbeid er at det favoriserer Tine i forhold til nye aktører og at forslaget vil svekke grunnlaget for en effektiv konkurranse i foredlingsleddet

38 - 38 -

39 1 Innledning En målsetting for regulering av meieribransjen er å sikre en effektiv allokering av ressurser ved å legge til rette for konkurranse. Reguleringen har også andre hensyn, herunder bondens inntektsdannelse, men ingen av disse er i konflikt med målet om å legge til rette for konkurranse i foredlingen. Ressursallokeringen og graden av konkurranse i meierisektoren er i vesentlig grad bestemt av den melkeprisen Tines konkurrenter står overfor. Ettersom Tine er et bondesamvirke som utbetaler kapitalavkastning som en del av melkeprisen, vil den samfunnsøkonomisk riktige melkeprisen avvike fra Tines betaling til bonden. For å sikre en effektiv konkurranse i meierisektoren i Norge er fastsettelse av tilgangspris for melkeråvare til andre aktører enn Tine helt essensielt. Med effektiv konkurranse siktes det her til at nye aktører som produserer minst like effektivt som Tine ikke møter etableringshindringer i tilgangen til eller prisen på melkeråvarer. Dette innebærer for eksempel at den etablerte aktør (Tine) bør få beholde fordeler dersom disse skyldes stordriftsfordeler, teknologi, erfaring etc., mens den delen av fordelene som kan tilskrives en preferert posisjon i det norske melkemarkedet bør holdes utenfor. Man skal heller ikke opprettholde barrierer mot ny etablering gjennom subsidiering av aktiviteten (i form av at man ikke krever avkastning på kapitalen bundet opp av aktiviteten) eller kontraktsforhold som begrenser mulighetene for melkeprodusenter til å levere til andre aktører. En av hovedutfordringene for myndighetene blir dermed hvilke prinsipper som bør legges til grunn ved beregning av råvarepris for Tines konkurrenter. Prinsipielt om riktig prising av råvaren En samfunnsøkonomisk effektiv allokering av ressursene fordrer riktig prising av melk levert til uavhengige aktører. Den riktige prisen vil være avhengig av graden av fortrengning mellom Tines produkter og de uavhengige aktørenes produkter. Vi kan skille ellom to ytterligheter: 1. Ingen fortrengning. En ekstra enhet solgt av en uavhengig aktør har ingen innvirkning på Tines salg. 2. Full fortrengning. En ekstra enhet solgt av en uavhengig aktør innebærer en enhet mindre solgt for Tine (til gitt pris). Ofte vil en befinne seg i en mellomsituasjon. Hvis en ny type ost med andre karakteristika enn eksisterende oster lanseres på markedet, vil salget av osten delvis, men ikke full ut gå på bekostning av salget av eksisterende oster. Det er likevel vårt inntrykk at dagens uavhengige produsenter har et varespekter som ligger tett opptil Tines, og at graden av for

40 trengning derfor er stor. På den annen side er det ikke opplagt at eventuelle nye aktører og produkter vil ligge like nært opp til Tines produkter. I en situasjon uten fortrengning er kriteriene for effektiv ressursutnyttelse svært enkle. Da skal råvareprisen for en uavhengig aktør gjenspeile marginalverdien av melk, som er lik verdensmarkedsprisen og følgelig svært lav. Med full fortrengning vil en effektiv ressursallokering i all hovedsak være knyttet til kostnadseffektivitet. Et optimalt regime vil da sikre at en ny aktør entrer markedet og oppnår lønnsomhet hvis og bare hvis ressursbruken til den nye aktøren (for en gitt produktkvalitet) er mindre enn ressursbesparelsen hos Tine. For å oppnå dette må råvareprisen settes lik prisen på ferdigproduktet fratrukket Tines marginale ressursbesparelse. Nedenfor refererer vi til dette som ressursbesparelsesprinsippet. Ettersom fortrengningseffekten trolig er stor i meieribransjen vil vi i det etterfølgende legge ressursbesparelsesprinsippet til grunn ved fastsettelse av riktig pris. Dette gir en høyere råvarepris enn den riktige råvareprisen uten fortrengning. Ettersom fortrengningsgraden i praksis er mindre enn 100 prosent vil ressursbesparelsesmetoden systematisk overvurdere den samfunnsøkonomisk korrekte råvareprisen. Mer om ressursbesparelsesprinsippet En prisfastsettelsesmodell som følger ressursbesparelsesprinsippet omtales ofte som en pris-minus modell. I en pris-minus modell tar en utgangspunkt i prisen på sluttproduktet (meieriprodukter), og trekker fra relevante foredlingskostnader for å komme frem til råvareprisen. De relevante foredlingskostnadene skal gjenspeile ressursbesparelsen hos Tine ved at uavhengige aktører foredler en enhet melk. En av de problematiske kostnadskomponentene er kapitalkostnaden, siden denne ikke er direkte observerbar. I henhold til ressursbesparelsesprinsippet skal altså kostnadene som kommer i fradrag gjenspeile langsiktig merkostnad ved videreforedling. Hvor stor ressursbesparelsen hos Tine er avhenger av flere forhold. Ett av disse er tidsperspektivet. På kort sikt argumenteres det ofte med at de fleste kostnader er faste. På noe lengre sikt er det imidlertid rimelig å anta at Tine bør kunne tilpasse kapasitet (inklusive kapitalbinding) til etterspørselen, selv om denne er fallende. Incentivmessig er det vesentlig at man ikke tillater at en aktør låser inn kapasitet, for så å argumentere for at ressursbesparelsen er lav. Det er derfor viktig at det etableres en norm for ressursbesparelsen, og at man ikke baserer seg på hva en aktør faktisk tar ut av ressursbesparelse

41 I alle beregninger vi har sett har en tatt utgangspunkt i gjennomsnittskostnaden som tilnærming til denne merkostnad. Et spørsmål blir dermed om merkostnaden i det relevante volumområdet er høyere eller lavere enn gjennomsnittskostnaden. Stordriftsfordeler vil dra i retning av at gjennomsnittskostnaden er høyere enn merkostnaden for det relevante volum. Imidlertid er det liten grunn til å tro at det eksisterer betydelige stordriftsfordeler i et langsiktig tidsperspektiv der de fleste ressurser er å anse som variable. Det forhold at det er de minst effektive enhetene i Tine-systemet som først vil legges ned drar i retning av at gjennomsnittskostnaden er lavere enn den relevante merkostnaden. I sum kan det derfor være grunn til å tro at gjennomsnittskostnaden ligger under relevant merkostnad i Tinesystemet. I det følgende vil vi like vel ta utgangspunkt i gjennomsnittskostnaden, men presisere at en da trolig undervurderer kostnadene. Videre knytter kapitalkostnadene i henhold til ressursbesparelsesprinsippet seg til fremtidige kostnadsbesparelser. For fysiske eiendeler der det eksisterer et likvid annenhåndsmarked kan besparelsene beregnes ut fra annenhåndsverdien til eiendelene. For fysiske eiendeler der et likvid annenhåndsmarked ikke eksisterer (slik at eiendelen ikke kan avhendes) kan besparelsen knyttes opp til reduserte investeringer i fremtiden i form av redusert behov for nyinvesteringer (gjenanskaffelsesverdier). Også her vil markedsverdien av tilsvarende kapitalobjekter trolig være en god indikator på fremtidige besparelser. Reproduserbare immaterielle eiendeler kan analyseres på tilsvarende måte. I henhold til ressursbesparelsesprinsippet skal verdier knyttet til merkenavn verdsettes i henhold til den ressursbesparelse som vil finne sted ved at uavhengige aktører tar markedsandeler, herunder reduserte markedsføringskostnader Det er imidlertid også visse former for immaterielle verdier som i henhold til ressursbesparelsesprinsippet ikke skal inngå i kapitalgrunnlaget. Dette er verdier knyttet til ikkereproduserbare forhold som organisasjonens kompetansenivå og overordnede effektivitet (evne til å utnytte ressursene på en rasjonell og effektiv måte). Effektivitet fordrer jo nettopp at bedrifter som evner å utnytte ressursene de disponerer på en effektiv måte skal ekspandere på bekostning av bedrifter som ikke har tilsvarende evner. Å straffe Tine ved å gi uavhengige aktører avslag i melkeprisen fordi Tine drives effektivt er ikke god samfunnsøkonomi. Tilsvarende er det heller ikke riktig å innføre et fratrekk i kapitalkostnadene for å kompensere for eventuell ineffektivitet hos Tine. I diskusjonen som har funnet sted har det ikke vært klart hvorvidt en skal ta utgangspunkt i Tines kapitalkostnader, påregnelige kapitalkostnader hos en uavhengig aktør, eller kostnadene til et norm-meieri, for eksempel basert på et internasjonalt gjennomsnitt. I henhold til ressursbesparelsesprinsippet skal en ta utgangspunkt i Tines kapitalbeholdning hvis

42 disse i rimelig grad er omsettelige, siden redusert aktivitet da vil medføre at Tine kan avhende den fysiske kapitalen. Hvis derimot eiendelene ikke er omsettelige, er som nevnt over den relevante besparelsen knyttet til redusert behov for nyanskaffelser. Da er det kostnadene knyttet til nyanskaffelser som er relevant, mens kapitalstrukturen i Tine som kan tilskrives bakoverskuende (historiske) forhold er irrelevante. I dette tilfellet kan det være hensiktsmessig å benytte kostnadsanslag for et norm-meieri basert på et internasjonalt gjennomsnitt. Vi kan ikke se argumenter for at påregnelige kostnader hos en uavhengig aktør er et relevant mål. Betydningen av etterkontroll under NYMO (ny markedsordning for melk) I NYMO er utgangspunktet at alle aktører, inkludert Tine industri, skal stå overfor den samme råvareprisen. Videre skal prisreguleringen skje på råvarenivå, mens prisen på sluttprodukter bestemmes i markedet. Enkelte aktører ser ut til å være av den oppfatning at behovet for etterkontroll da bortfaller. Dette hadde vært riktig hvis Tine industri hadde vært et uavhengig selskap. Ettersom Tine industri eies av bøndene, er imidlertid Tine reelt sett et vertikalt integrert selskap, og råvareprisen kun en internpris. Tine kan da ha incentiver til å redusere marginene i foredlingsleddet for å presse ut konkurrentene, og dermed oppnå høyere markedsandeler og høyere marginer på sikt. Det er derfor viktig at etteravregning finner sted også etter at NYMO er innført for å sikre at uavhengige aktører ikke utsettes for prisskvis. Econs beregninger Econ har på oppdrag fra Landbruksdepartementet gjennomført beregninger av kapitalkostnader i Tine. Dokumentasjon for dette foreligger i Econs rapport Rev 3 Kapitalavkastning i en ny markedsordning for melk: Beregninger etter høringsrunde. Man konk luderer her med at den totale kapitalkostnaden for uavhengig meierier utgjør 30 øre pr liter melkeråvare basert på rentenivået i Disse beregningene er imidlertid beheftet med stor usikkerhet (noe som fremheves i rapporten) og i liten grad validert med ulike tilnærminger. Det ble satt ned en ekspertgruppe med representasjon fra ulike aktører for å sette spesielt fokus på fastsettelsen av immaterielle eiendeler i Tine. Ingen av disse ekspertene støttet den foreslåtte tilnærmingen (inklusive Trond Bjørnenak som var oppnevnt av Landbruksdepartementet). I ettertid fastsatte likevel Landbruksdepartementet 6 kapitalkostnadsele- 6 Brev av

43 mentene ved justering av målprisen i ny markedsordning for melk basert på Econs beregninger justert for et lavere rentenivå i Disse beregningene omfatter både kapitalkostnad for Tine, kapitalkostnad for uavhengig aktør og eieravkastning ( dobbel kapitalavkastning ) for melkebønder som leverer til andre enn Tine, under ulike forutsetninger. På bakgrunn av den store betydningen disse beregningene har og at det synes å være liten faglig støtte for Econs beregninger, valgte NBL å opprette en ny ekspertgruppe for vurdering av kapitalkostnadene i Tine. Gruppen har bestått av: Professor Trond Bjørnenak, NHH Doktorgradstipendiat Gorm Grønnevet, NHH Professor Thore Johnsen, NHH Professor Espen Moen, BI Professor Christian Riis, BI Innenfor sitt mandat har gruppen i denne omgang fokusert på å: Foreta en begrunnet tallfesting av kapitalkostnader i Tine, herunder fastsettelse av merverdier utover bokført kapital, samt avkastningskrav for Tines sysselsatte kapital. Gruppen har basert på videre diskusjoner kommet frem til følgende sentrale momenter: - fastsettelse av kapitalgrunnlaget ved ulike tilnærminger, herunder validering av Econs tilnærming - fastsettelse av avkastningskrav for Tine, herunder en vurdering av et særskilt tapstillegg for Tines eiere - diskusjon av momenter knyttet forskjeller i kapasitetsutnyttelse for Tines og andre aktører, herunder forslag til løsninger knyttet til spesielle reguleringsbestemte krav som tillegges Tine som dominerende aktør Sistnevnte moment er en videreføring av det opprinnelige mandat. Dette må sees i sammenheng med at problemstillingen har stor betydning for fastsettelse av kapitalkostnader i melkeråvareprisen, samt at den vedtatte løsningen er svært kontroversiell fra et faglig ståsted

44 Gruppen har ikke drøftet justeringer av driftsregnskapet eller fordeling av fradrag for kostnader på ulike produktgrupper. Dette er vesentlige momenter som i første omgang er holdt utenfor mandatet. Gruppen har i alt hatt 5 møter

45 2 Fastsettelse av kapitalgrunnlaget Formålet med dette avsnittet er å fastsette et kapitalgrunnlag for beregning av kapitalkostnader i Tine. Vi vurderer først Econs tilnærming til problemstillingen, for deretter å presentere vår tilnærming. Econs tilnærming Econ har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i at dette er et spørsmål om fastsettelse av immateriell kapital, definert som forskjellene mellom bokført verdi og markedsverdi av et selskap. En slik definisjon er ikke riktig, og selv om dette delvis er rettet opp i reviderte rapporter beholdes det meget misvisende begrepet immateriell kapital. Forskjeller mellom markedsverdi og bokført kapital skyldes følgende forhold: 1. Avvikende vurdering av fysiske eiendeler, typisk undervurdering som skyldes avskrivninger som overstiger verdifallet (eventuelt prisstigning). 2. Immaterielle eiendeler som ikke er ført i balansen, dvs. fremtidige økonomiske fordeler av ikke fysisk opprinnelse (for eksempel merkenavn). 3. Vurderinger av fremtidige markedsmuligheter, reguleringer, oppkjøpsmuligheter etc. Markedsverdien vil for eksempel være høy i forhold til bokført kapital dersom man forventer stor vekst, mens den kan være lav pga. forventninger om avvikling eller regulering. Konsekvensen av den sammenblandingen Econ gjør er at de diskuterer ulike tilnærminger som trekker inn ulike momenter i listen over. I alt foreslår Econ følgende tilnærminger: a. Belyse immateriell kapital ut fra realisert lønnsomhet, dvs. avkastning på kapitalen utover normalavkastning. Dette hevdes å være i tråd med definisjonen av immateriell k a- pital som brukes, noe som ikke er riktig. Metoden kan sees som en estimering av momentene 1 og 2 over. Grunnet patronasjeproblemet forkastes metoden. b. Forskjeller i produktpriser. Dette er en tilnærming mot moment 2 i listen over. Metoden forkastes da man mangler data. c. Levetid for investeringene i immateriell kapital. Dette er en tilnærming mot deler av moment 2, da spesielt merkevare. d. Sammenlignbare selskaper, basert på børsverdier. Dette er metoden som velges. Metoden tar hensyn til alle momentene i listen over

46 Selv om Econ i realiteten kun forholder seg til metode d, så er det viktig å merke seg at metodene generelt ikke er sammenlignbare, og spesielt at Econ blander sammen merverdier knyttet til fysiske aktiva, immaterielle aktiva og vurderinger av fremtidig vekst. Vår vurdering er derfor at Econs argumentasjon er misvisende og delvis feilaktig, og at beregningsgrunnlaget kun er forankret i en metode (d). Validiteten til undersøkelsen er derfor kritisk avhengig av denne tilnærmingen. Econ har heller ikke i sine metoder tatt hensyn til hvordan virksomheten er finansiert (se neste avsnitt), noe som ytterligere svekker argumentasjonen. Vår tilnærming Utgangspunktet for vår tilnærming er at vi ønsker å fastsette et verdijustert kapitalgrunnlag for både merverdier knyttet til fysiske og ikke fysiske (immaterielle) eiendeler. For fastsettelse av tilgangspris er det imidlertid ikke riktig å trekke inn forventinger om vekstmuligheter etc. Det relevante kapitalgrunnlaget er det som eierne binder opp det aktuelle året prisfastsettelsen gjelder for, ikke vurderinger av forhold som ligger lenger frem i tid. Vi søker derfor, direkte eller indirekte, å fastsette verdien av punktene 1 og 2 på forrige side. Siden kapitalgrunnlaget ikke direkte kan beregnes ut fra regnskapet til Tine, har vi følgende mulige tilnærminger: 1. Beregninger basert på pris bok forhold for sammenlignbare selskaper. Dette samsvarer med Econs tilnærming. Vi har imidlertid valgt et betydelig større datagrunnlag og andre definisjoner enn det Econ har gjort. 2. Rentabilitetsberegning. I denne tilnærmingen ser vi på hvilken rentabilitet sammenlignbare selskaper har på sysselsatt kapital. Denne metoden vil både kunne gi et anslag for kravet til Tine, samt være et viktig valideringsgrunnlag for metode Substansverdi beregninger. En slik tilnærming er for krevende å gjennomføre for alle Tines aktiva, men vi har valgt å se på denne metoden som en supplerende tilnærming for å validere størrelsesorden på merverdier i Tine. De ulike metodene diskuteres i de påfølgende avsnittene. Tilnærmingene til beregninger basert på pris bok (P/B) forhold og rentabilitet er basert på samme datagrunnlag. Dette presenteres derfor først. Deretter diskuteres P/B tilnærmingen og rentabilitetstilnærmingen, samt en avstemming mellom de to metodene

47 2.1 Utvalget og metode I prinsippet kan man tenke seg to måter å fastsette Tines markedsverdi på når denne ikke er observerbar. Den ene måten er å finne et tvillingselskap og bruke den observerte markedsverdien til dette selskapet. Den andre måten er å konstruere et representativt selskap basert på et så stort utvalg som mulig av andre selskaper i bransjen. Econs tilnærming til pris/bok-estimeringen Econ (Rapport rev. 2 og 3) har i utgangspunktet to utvalg av bedrifter: Ett på 12 bedrifter og ett på 9. Det estimatet Econ anbefaler er basert på medianen av utvalget av 9 bedrifter. Måten Econ argumenterer for dette utvalget og estimeringsmetoden på synes å være basert på en sammenblanding av de to innfallsvinklene nevnt ovenfor. I utgangspunktet argumenterer Econ for at man må ta et utvalg av vesteuropeiske og amerikanske bedrifter med kjernevirksomhet innenfor meieridrift for så å regne ut et representativt pris/bok-tall enten ved bruk av et gjennomsnitt eller medianen. Ved en slik analyse har alle bedrifter samme a-priori informasjonsverdi, noe Econ også argumenterer for. 7 Men i begrunnelsen for å utelate de tre bedriftene Danone, Horizon Organic og Galaxy Nutritional baserer Econ seg så på sammenlignbarheten med Tine (s. 28). Man kan selvsagt diskutere hvordan man skal avgrense utvalget i praksis, men en generell regel må være å unngå å bruke utvalgskriterier som er klart korrelert med den markedsverdien vi skal måle. Econs opprinnelige avgrensning synes nokså robust i forhold til dette. Det synes mer problematisk å bruke sammenlignbarhet med Tine som kriterium, både fordi det er litt uklart hvilke forhold som er utslagsgivende og fordi Tines markedsposisjon har vært relativt skjermet fra konkurranse og kan dermed ha hatt et spesielt produktutvalg. Econ konstaterer at forskjeller i drift, markedsposisjon, historisk regnskapsførsel og andre faktorer innebærer at det er stor variasjon i pris/bok-tallene i utvalget. Econ argumenterer 7 Side 29 (rapport rev 3): Hvis vi skulle anslå en multippel for meierisektoren som helhet på verdensbasis (lik volumveid gjennomsnitt av alle meieriselskaper), er det klart at volumveid gjennomsnitt av multippelen for utvalget hadde vært beste anslag. Det er ikke formålet med analysen. Vi ønsker å anslå multippelen for Tine, og da har ikke multippelen for Dean Foods mer informasjonsverdi enn multippelen for Synnøve Finden selv om Dean Foods er svært mye større enn Synnøve Finden. Dette er en begrunnelse for ikke å bruke volumveiing

48 for at medianen er bedre egnet enn gjennomsnittet for å finne forventningsverdien. 8 Argumentet ser ut til å være basert på pris/bok-tallene ikke er tilfeldig trukket og at medianen legger mindre vekt på ekstreme observasjoner. Det er riktig at medianen legger mindre vekt på ekstreme observasjoner, men når fordelingen er symmetrisk vil medianen og gjennomsnittet være sammenfallende. Videre vil medianen selvsagt reflektere særegenhetene til medianselskapet, akkurat som de øvrige selskapene vil reflektere sine særegenheter. Spørsmålet blir derfor om det er grunn til å tro at asymmetrien i fordelingen er knyttet til forhold som man ikke ønsker å måle, for eksempel at høye pris/bok-verdier er knyttet til en annen regnskapspraksis enn det man har i Norge. Econ mener tydeligvis dette, uten å spesifisere dette noe nøyere, og stiller seg dermed bak resultatet at Tine har omtrentlig samme pris/bok-verdi som Synnøve Finden. Tabell 1: Econs anbefalte estimat basert på 9 bedrifter Nedre konfidensintervall Estimat Øvre konfidensintervall Median Aritmetisk snitt Tabell 2: Econs alternative estimat basert på 12 bedrifter Nedre konfidensintervall Estimat Øvre konfidensintervall Median Aritmetisk snitt Side 29 (rapport rev 3): Det er ikke slik at meieriselskaper blir tildelt en stokastisk multippel med samme forventningsverdi og samme standardavvik. Hvis det hadde vært tilfelle ville gjennoms nittet av multiplene vært beste estimat for forventningsverdien. Men multiplen er faktisk gitt av særegenheter i drift, markedsposisjon, historisk regnskapsførsel og andre faktorer den er ikke tilfeldig trukket. Vi har funnet et utvalg av sammenliknbare selskaper for Tine, men i utvalget er det fortsatt særegenheter som gjør at multiplen varierer kraftig. Ved å bruke medianverdi i stedet for gjennomsnittsverdi slipper vi at særegenheter ved enkeltselskaper gir kraftige utslag i anslaget for Tine

49 Econ argumenterer også for at medianen er robust for antall selskaper fordi medianen for 9 selskaper er nokså lik medianen for 12 selskaper. Forskjellen mellom de to utvalgene er at tre av de fire selskapene med høyest pris/bok er tatt ut, dvs. disse selskapene er med i utvalget på 12 bedrifter, men er tatt ut i utvalget på 9 bedrifter. 9 Å legge til tre bedrifter i den øvre del av utvalget fører derfor til at man flytter medianen 1 ½ selskap oppover. Econs argument blir derfor at medianen er et robust mål fordi bedriftene rundt medianen har like pris/bok-størrelser. Men dette har selvsagt noe med utvalget å gjøre, ikke med medianen som mål. Vårt utvalg og tilnærming Gruppen har valgt å ta utgangspunkt i et så stort utvalg av bedrifter i samme bransje som mulig. Vi har ikke vurdert muligheten for å finne et tvillingselskap nærmere fordi tilgjengelig datamateriale gjør en slik sammenligning vanskelig. I utgangspunktet er det svært få børsnoterte selskaper innenfor melkesektoren. Selskapsformen kooperativ eller samvirke er tilsynelatende den dominante selskapsformen i de fleste land. Datagrunnlaget i denne rapporten er derfor laget ved et søk i Datastreams database på selskaper som har 50 % eller mer av sin virksomhet (omsetning) innenfor melkebaserte produkter. For hvert av disse selskapene har man funnet frem regnskapstall og markedsverdi for de siste fem årene. Utvalget av selskapene og en kort beskrivelse av deres virksomhet er lagt til appendiks 1. Medianer og forventningen måler forskjellige egenskaper ved en sannsynlighetsdistribusjon. Medianen deler distribusjonen i to, det vil si at det er like stor sannsynlighet for at en tilfeldig trukket variabel er større enn og mindre enn medianen. 10 Medianen legger derfor ikke noe vekt på spredningen av observasjonene. Til sammenligning, måler forventningen sammenhengen mellom sannsynligheten og verdien. For en diskret fordeling hvor hvert utfall x i inntreffer med sannsynlighet p i er forventningen p i x i. Forventningen blir derfor påvirket av spredningen på observasjonene. Mens medianen vil være uforandret av at høyeste eller laveste verdien blir endret, vil forventningen endres. Et sentralt spørsmål for valg av estimator er derfor hva som driver variasjonen mellom observasjonene. Hvis vi mener at forskjellen mellom observasjonene er drevet av målefeil og 9 Ettersom man kommer frem til medianen ved å stryke høyeste og laveste verdi helt til man sitter igjen med ett tall, er medianen bare veldefinert for odde tall. En måte å finne medianen for utvalg av partalls størrelse, er å ta snittet av de to bedriftene på medianen. Det ser ut til å være Econs valg i dette tilfelle. 10 Hvis x er en stokastisk variabel med kumulativ fordeling F(x), så er medianen den x som tilfredsstiller F(x) = 1/

50 vi har en asymmetrisk fordeling, vil det være naturlig å velge medianen ettersom de ekstreme observasjonene under denne fortolkningen ikke reflekterer fundamentale forskjeller bedriftene imellom. Hvis vi derimot mener at forskjellene mellom observasjonene reflekterer en naturlig variasjon, for eksempel fordi den underliggende effektiviteten varierer, så vil gjennomsnittet være et bedre mål fordi gjennomsnittet i større grad tar hensyn til spredningen i dataene. Det at den verdien som vi observerer ikke skal være den reelle verdien, men den reelle verdien pluss en målefeil kan virke søkt ettersom vi her opererer med børstall og revisorgodkjente regnskaper. Undersøkelsene i etterkant av Enron-skandalen i USA og Parmalat i Europa viser imidlertid at det er mulig å manipulere regnskapene. Man kan ikke utelukke at det oppstår målefeil ved at selskapene oppgir gale tall eller unnlater å oppgi opplysninger som er viktige for verdsettingen av selskapet. Dette trekker i så måte i retning av å bruke medianen heller enn snittet. Som Econ tar vi utgangspunkt i forholdstall for de forskjellige bedriftene. Dette har den fo r- del at tallene blir uavhengige av landsspesifikke forhold som prisstigning og valuta, men ikke nødvendigvis uavhengige av landspesifikke forhold som regulering, regnskapspraksis og skatt. De siste forholdene må vurderes når man konstruerer forholdstallene. I utgangspunktet vil slike forholdstall ha en ukjent fordeling. Så langt som mulig bør derfor estimatene være uavhengige av forutsetninger om fordelinger. Både medianen og det aritmetiske snittet er det. Som mål på variasjonen i utvalget har vi valgt å rapportere konfidensintervall. Konfidensintervallene rundt medianen er uavhengig av en bestemt fordeling, mens konfidensintervallet rundt snittet er basert på en forutsetning om normalfordelt variasjon. For ordens skyld vil vi også vise figurer av fordelingen av dataene. Som vi ser av kernelestimatet av pris/bokforholdets tetthet, er pris/bok-fordelingen asymmetrisk og muligens bimodal (har to lokale maksimumspunkt)

51 0 Tetthet Pris/bok-verdier Kernel density estimate Normal density Figur 1: Tetthetsestimat for pris/bok-forholdet siste børsdag i kalenderåret og normalfordelingen En mer komplett modell for hva som bestemmer pris/bok-forholdet ville kanskje kunne forklare denne fordelingen. Dette er imidlertid for tidkrevende til å kunne gjøres innenfor de rammer denne ekspertgruppen har. 2.2 P/B beregninger Selskapene er i mange forskjellige land. Ettersom pris/bok-tall er valutauavhengige skaper ikke valutakursen noen større sammenligningsproblemer over datasettet. Andre forhold, som markedsposisjon, regulering, regnskapspraksis og størrelse kan imidlertid påvirke disse tallene. Econs beregningsmetode Econ skriver på s. 27 (rapport rev. 3): For utvalget av selskaper (se Tabell 3.3) beregner vi forholdet mellom markedsverdi av totalkapitalen og bokført verdi av totalkapitalen (heretter P/B). Markedsverdi av totalkapitalen (P), også kalt verdijustert totalkapital, beregner vi som summen av børsverdi for egenkapit a- len og bokført gjeld. Som børsverdi bruker vi i utgangspunktet gjennomsnittet av høyeste og

52 laveste notering siste år. Å bruke bokført gjeld i stedet for markedsverdi av gjelden er en vanlig brukt tilnærming. Econs formel blir da min Markedsverdi max markedsverdi P 2 B totalkapit al goodwill bokførtgjeld Econ bruker perioden 2. juni 2001 til 2. juni 2002 basert på data fra Yahoo Finance. 11 Minimum og maksimum er henholdsvis laveste og høyeste noterte transaksjon over perioden. Econ har ikke villet sende over sine data, så det er ikke mulig å rekonstruere Econs beregninger på dette punktet uten relativt mye ekstraarbeid. Vi har imidlertid konstruert et mål på markedsverdi som er nokså likt: Vi tar minimum og maksimum av gjennomsnittlige dagsverdier i perioden 1. juli til 30. juni. Vår tilnærming: Ettersom børsverdiene varierer nokså mye kan det være fordelaktig å se på alternative definisjoner av markedsverdien til selskapet. I tillegg til Econs definisjon beskrevet ovenfor, har vi derfor: - verdi siste dag før innlevering av årsregnskapet - verdi siste børsdag i kalendeåret - gjennomsnittlig verdi gjennom hele kalenderåret - gjennomsnittlig verdi siste måneden i kalenderåret - gjennomsnittlig verdi 1.juli til 30. juni Det viser seg imidlertid at hvilken definisjon man velger har lite å si i praksis (se vedlegg). Vi tar derfor utgangspunkt i verdien av selskapet siste børsdag i kalenderåret, dvs. den 31. desember hvis dette er en virkedag. 11 Opplyst av Paul Sørheim på e-post til Trond Bjørnenak 15. desember Adressen til Yahoo Finance er

53 Nedenfor rapporterer vi derfor to forskjellige forholdstall. Det ene kalles markedsverdi 31. des og har selskapenes markedsverdi siste børsdag i kalenderåret som teller. Den andre kalles Econs beregningsmåte og har som beskrevet ovenfor omtrent den samme telleren som den Econ bruker. Begge disse målene har samme nevner, og denne avviker fra den nevneren Econ har brukt. Som nevner har vi valgt sysselsatt kapital goodwill. Vi støtter dermed Econ i at goodwill holdes utenfor. I motsetning til Econ trekker vi imidlertid også inn hvordan aktivaene er finansiert. Det normale er å legge sysselsatt kapital (totalkapital rentefri kortsiktig gjeld) til grunn. På denne måten hindrer man at det kreves avkastning på kapital som godgjøres på annen måte 12 (for eksempel leverandørgjeld hvor renteelementet implisitt ligger i varekostnaden). Normalt er det kun kortsiktig rentefri gjeld som trekkes ut, men Datastream trekker ut all kortsiktig gjeld i sine beregninger. Dette kan gi en skjevhet i forhold til at enkelte selskap systematisk er finansiert med mer kortsiktig rentebærende gjeld. Tabellen nedenfor presenterer gjennomsnittene over hele utvalget. Forskjellen i antall observasjoner kommer av at alle tall ikke er tilgjengelige for alle firma og alle år. Konfidensi n- tervallet er for 95 %, dvs. at 95 % av alle observasjoner ligger innenfor dette intervallet. For medianene bruker Strata binomisk interpolasjon for å beregne konfidensintervallene. Tabell 3: Pris/bok-forhold beregnet for bokført sysselsatt kapital justert for good will, 67 observasjoner Nedre konfidensintervall Estimat Øvre konfidensintervall Medianen Markedsverdi 31.des Econs beregningsmåte Aritmetisk snitt Markedsverdi 31.des Econs beregningsmåte Se Gjesdal og Johnsen Kravsetting, lønnsomhetsmåling og verdivurdering Cappelen Akademisk forlag,

54 0 Tetthet Vi ser at definisjonen på markedsverdien har lite å si for både median og det aritmetiske snittet. Og som forventet når man ser på fordelingen av pris/bok-tallene, ligger det aritmetiske snittet over medianen. Det aritmetiske snittet ligger litt over det øvre konfidensintervallet til medianen. Mens snittet reflekterer variasjonen i den relative markedsverdien til bedriftene bedre, hvilket er den referansen/målestokken vi ønsker å måle, bør antakeligvis forsiktighet trekke estimatet mot medianen. Fordeling av pris/bok-tall m ki s ki normalfordelingen kerneltetthet Pris/bok-tall gitt markedsverdi siste børsdag i kalenderåret m = median, s = snitt, og ki merker øvre og nedre 95 % konfidensintervall rundt snittet Figur 2: Histogram og kerneltetthetsfunksjonen til pris/bok (markedsverdi over totalkapital minus goodwill) Konklusjon P/B Som disse estimatene ovenfor indikerer, er det ikke veldig stor forskjell mellom de forskjellige definisjonene av markedsverdi. Vi velger derfor det enkleste målet som er markedsverdien på siste børsdag i kalenderåret. Basert på sysselsatt kapital i nevneren får vi da at det beste estimatet for P/B ligger mellom 1,72 (median vår tilnærming) og 2,06 (aritmetisk snitt). Disse størrelsene er da ikke direkte sammenlignbare med Econs beregninger siden Econ har basert seg på et annet kapitalgrunnlag. Vi tar derfor utgangspunkt i Econs estimat for relevant virksomhet og justerer denne. Dette gir følgende sammenlignbare verdi basert på balanse :

55 Totalkapital goodwill for aktuell virksomhet (millioner): kortsiktig rentefri gjeld Sysselsatt kapital Estimater på merverdi utover sysselsatt kapital er vist i tabell 4. Tabell 4. Merverdier Nedre konfidensintervall Estimat Øvre konfidensintervall Medianen Markedsverdi 31.des Econs beregningsmåte Aritmetisk snitt Markedsverdi 31.des Econs beregningsmåte Econs anslag på merverdier er millioner (0,3 * 5 293). Dette ligger under nedre konfidensintervall for alle våre alternative tilnærminger. Våre estimat ligger mellom og millioner. 2.3 Sammenligninger basert på rentabilitet En alternativ tilnærming til P/B er å se på selskapenes rentabilitet. Basert på rentabilitet i de ulike selskapene vil man kunne utarbeide en benchmark for rentabiliteten i Tine. En slik rentabilitet kan så brukes til å fastsette et normalisert driftsresultat, og dermed en normalisert råmelkpris direkte (som residualen etter fradrag av andre kostnader). Forutsatt lik regnskapspraksis hva gjelder balanseføring, er man ikke avhengig av å finne merverdier utover bokført sysselsatt kapital. 13 Dette er basert på tall fra Rentebærende kortsiktig gjeld var totalt for konsernet kun 90 millioner dette året, og hadde dermed liten betydning. Forskjellene mellom å trekke ut all kortsiktig gjeld og kun ikke - rentebærende kortsiktig gjeld har således ikke stor betydning i Tine. Problemet knyttet til de sammenlignbare selskapene gjenstår imidlertid

56 Relevansen av en slik analyse er basert på mange av de samme fundamentale forutsetningene som i P/B analysen, for eksempel hva gjelder likhet i regnskapsprinsipper. Sammenheng mellom P/B modellen og rentabilitet kan da også uttrykkes som: P/B = R/k + v / B Der P: Markedspris, B: Bokført verdi, R: rentabilitet, k: avkastningskravet, v: verdien av fremtidige vekstforventinger Markedets verdivurdering av vekst er således forskjellen mellom de ulike tilnærmingene. Siden vekstleddet i Tine rimeligvis har liten betydning (begrensede vekstmuligheter i relevant marked) ligger det en implisitt antagelse i P/B tilnærmingen om at dette også gjelder de andre selskapene i utvalget. En rentabilitetstilnærming vil dermed validere P/B tilnærmingen på dette punkt. Alternative rentabilitetsmål kan benyttes for dette formålet. Vi har i vår tilnærming vurdert følgende (i alle tilnærminger holdes bokført goodwill utenfor): Totalkapital rentabilitet; Forskjeller i leverandørgjeld og annen ikke-rentebærende gjeld hvor renteelementet ligger i andre poster i resultatregnskapet (for eksempel leverandørgjeld), gir her skjevheter. Avkastning på sysselsatt kapital; Dette gir et riktigere bilde jf. problemstillingen nevnt over. Forskjeller i avskrivningspraksis gjenstår imidlertid som et problem. Et annet problem er at man i vårt datasett ikke skiller mellom rentebærende og ikke-rentebærende kortsiktig gjeld. Cash-flow-return on gross investments (CROGI), Effekten av avskrivninger trekkes her ut ved at man ser på driftsresultat før avskrivninger i forhold til brutto driftsrelaterte eiendeler. Alderssammensetningen til eiendelene vil her være et problem. Valgt tilnærming Vi har valgt å benytte avkastning på sysselsatt kapital, definert som ROCE = driftsresultat / (totalkapital goodwill kortsiktig gjeld). Forskjeller i regnskapspraksis (spesielt avskrivninger) gjenstår da som et problem. Vi skulle ideelt også ha renset balansen for ikke-driftsrelaterte poster (for eksempel finansielle aktiva). Dette ville gitt oss driftsrentabiliteten. Alternativt skulle vi tatt med finansinntekter i nevneren. Datagrunnlaget gir imidlertid ikke grunnlag for dette. Tallene blir derfor noe undervurdert. Vi har i nevneren benyttet både inngående, gjennomsnittlig og utgående be

57 Tetthet holdning av kapitalen. Dette spiller svært liten rolle for de aktuelle selskapene da kapita l- veksten er liten. Vi får imidlertid flere observasjoner når vi bruker utgående beholdning som grunnlag. Tabell 5: Rentabilitet av sysselsatt kapital (62 observasjoner) Nedre konfidensintervall Estimat Øvre konfidensintervall driftsresultat / Medianen (sysselsatt kapital - goodwill) Aritmetisk snitt driftsresultat / (sysselsatt kapital - goodwill) Ettersom vi her ser at fordelingen kan være noe skjev kan det være grunn til å plotte fordelingen Fordeling av rentabilitet av sysselsatt kapital ki m s ki kerneltetthet normalfordelingen Rentabilitet av sysselsatt kapital m = median, s = snitt, og ki merker øvre og nedre 95 % konfidensintervall rundt snittet Figur 3: Kerneltetthetsfunksjonen til rentabilitet av sysselsatt kapital

58 Konklusjon rentabilitet Tabell 6 gir en oversikt over tilhørende P/B tall ved et avkastningskrav (alle tall er før skatt) på hhv 8, 10 og 12%. De estimerte multiplikatorverdiene ligger her i størrelsesorden fra 1,3 til 2,1 avhengig av mål og avkastningskrav. Dette er konsistent med målene fra P/B tilnærmingen. Rentabilitetsmålingene støtter dermed klart tidligere konklusjon om at merverdiene klart ligger betydelig over Econs estimat. Tabell 6: Beregnede P/B tall basert på rentabilitet og hhv 8, 10 og 12 % avkastningskrav Avkastningskrav: 8% 10% 12% Medianen 2,0 1,6 1,3 Aritmetisk snitt 2,1 1,7 1,4 Vi har ikke grunnlag for å beregne et direkte krav til fradrag i råmelkeprisen basert på krav til rentabilitet. Dette ville kreve en dekomponering av driftsregnskapet til Tine hvor inntekter og kostnader knyttet til videreforedling er skilt ut. Vi har ikke tilgang til en slik dekompon e- ring, men mener at en slik tilnærming bør være mulig. 2.4 Substansverdiberegninger De to tidligere tilnærmingene er basert på sammenligninger med andre selskaper. Rimeligheten av slike sammenligninger ligger i at utvalget er representativt. Det er derfor viktig at man søker å validere resultatene med andre metoder. Etter vår vurdering er dette en klar svakhet ved Econs rapport. En naturlig rimelighetsvurdering av tallene ligger i sannsynliggjøring ved sammenligninger av de bokførte verdiene med substansverdier. En fullstendig substansverdiberegning er ikke mulig gitt tidsrammer og tilgang til datamateriale. Vi ønsker imidlertid å se på rimeligheten av de to estimatene som foreligger for merverdier utover bokførte verdier på hhv mellom 3,1 og 4,5 milliarder (vårt anslag hhv median og gjennomsnitt) og 1,6 milliarder (Econs anslag)

59 Siden det ikke synes å være noen betydelig prising av vekst kan merverdiene deles i to kategorier: - Immaterielle eiendeler, dvs. fremtidige økonomiske fordeler knyttet til ikkefysiske objekter, i første rekke merkenavnverdier - Merverdier knyttet til fysiske eiendeler, typiske anlegg Merkevareverdier i Tine Disse er vanskelig å estimere, men man kunne sett på følgende tilnærminger: a) Økt betalingsvilje for Tine produkter i forhold til konkurrenters produkter. En vanlig tilnærming, men vanskelig i dette tilfellet da man mangler gode referanseprodukter (Tineprodukter er svært dominerende). b) Gjenanskaffelseskostnader, dvs. nødvendig markedsinnsats for å bygge opp en tilsvarende merkeverdi i dag. Dette er svært vanskelig å anslå, men et utgangspunkt kunne være dagens direkte markedsinnsats på i overkant av 320 millioner kroner. Dersom man antar at markedsføringskostnader på 320 millioner er tilstrekkelig til å dekke for eksempel 30% verdifall på den totale verdi får vi et anslag på ca. 1,1 milliard (320 / 0,3). En slik tilnærming tilsvarer en saldoavskrivning av realverdien med 30% årlig, og bør vel ansees å være rimelig forsiktig 14. c) Aktivering av markedskostnader, og avskrivning av disse over tid. En slik beregning avhenger av levetid og avskrivningsprofil. Avskriver man for eksempel lineært over 5 år får vi en verdi på ca. 935 millioner (ved antagelse om full aktivering siste år) 15. Gitt den markedsinnsats som Tine bruker, verdien av indirekte markedsføring (for eksempel på melkekartongene) og at man har hatt mulighet til å bygge merkeverdier i en periode med begrenset konkurranse anser vi verdien av immaterielle verdier i Tine til minst å være 1 milliard. Et tilleggsmoment er at det selvsagt eksisterer andre immaterielle eiendeler enn merkevareverdien. Tine utgiftsfører for eksempel løpende sine forsknings- og utviklingskostnader. 14 Merk at dette da blir en realverdi, og at man da må anvende et real avkastningskrav. 15 Beregning: 1/5*Investering /5* Investering /5 * Investering /5 Investering /5 Investering

60 Dette trekker også i retning av at estimatet på 1 milliard i immaterielle verdier er forsiktig vurdert. Merverdier av fysisk karakter Merverdier i anlegg er krevende å beregne. Vi velger derfor å se på disse som en residual i forhold til beregningene i P/B tilnærmingen. Antar vi at immaterielle verdier minst er 1 mill i- ard innebærer Econs anslag at merverdiene i anlegg er maksimalt 0,6 milliarder, mens vårt P/B anslag er på mellom 2,1 og 3,5 milliarder i merverdier for fysiske eiendeler. Det er rimelig å anta at merverdiene i fysiske aktiva er knyttet til anleggsmidler. Vi kan da beregne merverdiene i anlegg som en restverdi i forhold til bokførte verdier på varige driftsmidler, som i Tine i 2002 var på 2,7 milliarder. Econs anslag er da at markedsverdien er ca 1,2 ganger bokført verdi (1+0,6/2,7), mens vårt anslag ligger på mellom 1,8 (1+2,1/2,7) og 2,3 (1+3,5/2,7) ganger bokførte verdier for varige driftsmidler. Det eksisterer få eksterne vurderinger av anlegg i Tine systemet. Vi har imidlertid identif i- sert enkelte eksempler: Drammensmeieriet. Multiplikator på mer enn 3 i forhold mellom verdivurdering / takst og bokførte verdier. Eiendommen ble først solgt vesentlig over verditakst, men kjøpet ble annullert, og anlegget er igjen annonsert. Namsos meieri. Multiplikator ca 2,3 mellom verdivurdering/takst og bokført verdi. Etter Konkurransetilsynets fastsetting av salgsprosedyre med kun èn budgiver (Synnøve Finden) ble bud tilsvarende en multiplikator på 1,7 akseptert. Dette indikerer at det også er betydelige merverdier i mindre sentrale områder. I tillegg synes det å være betydelige merverdier i f.eks. Fellesmeieriet med en verdsettelse på 1,75 milliarder i 2000, herunder en multippel på 5 for eiendommer og bygninger og store merverdier også for maskiner, utstyr mv. Tradisjonelt har verdivurderinger av anleggsmidler generelt vært forsiktig i Norge, og spesielt i samvirker. Med den aldersstrukturen Tine har på sine anlegg virker det urimelig å anta at anleggsmidlene har en substansverdi som kun ligger ca 20% over bokførte verdier. Det bør her bemerkes at en betydelig del av Tines anlegg trolig har verdi over opprinnelige anskaffelsesverdi. Asymmetrien i bokføringspraksis (nedskrivning ved varige verdifall, men ikke oppskrivning ved verdiøkning) styrker ytterligere denne vurderingen. Det samme gjør praksisen med at Tine løpende kostnadsfører reparasjoner og vedlikehold

61 Konklusjon substansverditilnærming Etter vår vurdering er 1 milliard i immaterielle verdier, hovedsakelig knyttet til merkevarer, et forsiktig anslag. Selv med svært begrenset innsyn i Tines avskrivningspraksis og bokførte verdier, synes en total merverdi for fysiske aktiva på 2,1 milliarder å være forsiktig. Dette indikerer at merverdier på 3,1 milliarder er å anse som et gulv for vårt estimat. 2.5 Konklusjon kapitalgrunnlaget Vår vurdering er at Econs anslag for kapitalgrunnlaget er misvisende. Vi er enig med Econ i at det er betydelig usikkerhet i beregningene, spesielt i tilknytning til utvalgsproblemer og substansverdier. Econs anslag for kapitalgrunnlag ligger imidlertid lavere enn nedre grense for konfidensintervallet i våre beregninger. Vi er videre uenig i begrepsbruk og fremgangsmåte som er benyttet av Econ. For det første betegner Econ merverdier utover bokført kapital som immateriell kapital. Dette gir seg utslag i at Econ foreslår metoder som dels estimerer immaterielle verdier (for eksempel merkeverdier) og merverdier utover bokførte verdier. Disse metodene er derfor ikke sammenlignbare. Den faktiske beregningen Econ gjennomfører er basert på kun én metode. Vi er sterkt uenig i denne fremgangsmåten. Dels er vi uenig i måten man trekker ut de selskapene som har høyeste P/B verdier på, for så å bruke medianen som mål på det som er representativt, og dels mener vi at man bør bruke flere ulike tilnærminger for å verifisere estimater. Dette har Econ ikke gjort. Etter våre beregninger er merverdiene utover bokført kapital på mellom 3,1 og 4,5 milliarder (dvs. mellom 1,5 og 2,9 milliarder mer en Econs anslag). Dette begrunner vi på følgende måte: 1. Estimatene for Pris/Bok tilnærmingen ligger mellom 1,72 og 2, Rentabilitetstilnærmingen tilsvarer ca 10% avkastningskrav for pris/bok. Dette støtter konklusjonen fra P/B tilnærmingen (se neste avsnitt). 3. Substansverdiene knyttet til Tines anlegg er trolig langt over bokførte verdier. De observasjoner vi har tyder på dette. I tillegg kommer et relativt forsiktig anslag på verdiene av immaterielle eiendeler. Dette er også konsistent med øvrige tilnærminger

62 Summen av de tre tilnærmingene viser at Econs anslag virker klart urimelig i forhold til reelle verdier

63 3 Beregning av avkastningskravet Avkastningskravet for investert kapital skal reflektere hva selskapets investorer alternativt kan forvente å tjene på sin investering. I en økonomi med velutviklede kapitalmarkeder vil kravet derfor være lik forventet avkastning på markedsplasseringer med tilsvarende risiko. Risikoen ved en investering i et selskap vil dempes innenfor investors formuesportefølje, siden denne normalt vil inneholde investeringer også i andre virksomheter eller risikable aktiva. Denne risiko-diversifiseringseffekten er relativt betydelig, og innebærer normalt at ca 2/3 av den totale avkastningsrisikoen for en representativ investering vil være relevant for investor, og derfor fordre en kompensasjon i form av en høyere forventet avkastning. I denne saken er det enighet om at avkastningskravet for Tines melkevirksomhet i utgangspunktet kan vurderes ut fra den såkalte kapitalverdimodellen. Kravet kan derfor settes som en sum av en risikofri (stats-) rente og et betajustert risikotillegg, dvs. et tillegg lik standard risikopremie for aksjemarkedet (markedspremien), skalert opp, eller ned med virksomhetens diversifiserte risiko målt relativt til risikoen ved en vanlig aksjemarkedspla s- sering, dvs. beta. Dette gir følgende sjablonmessige kravformel: (1) Krav = Risikofri rente + beta markedspremie + Rusk Det siste Rusk -leddet er kun relevant dersom kravet gjelder for selskapets sysselsatte kapital, dvs. egenkapital pluss rentebærende gjeld (lån). Denne justeringen er ubetydelig i forhold til de to andre kravkomponentene, og reflekterer netto effekt av kredittpremien i lånerenten (+) og rentefradraget i skattbar inntekt (-), jf (3) nedenfor. Dette avkastningskravet (1) er definert etter selskapsskatter, og reflekterer investorenes krav til utbytte (eiere) og rentebetalinger (kreditorer), pluss kapitalgevinster (tilbakeholdte overskudd). Kravet kan enkelt justeres til et før-skatt krav ved å dividere med (1- effektiv selskapsskatt). Størrelsen på betarisikoen, og derfor risikotillegget, vil være avhengig av om kravet kun gjelder for selskapets eiere, eller for eiere og finansielle kreditorer, dvs sysselsatt kapital. I et normalt finansiert selskap vil eierne bære (mesteparten av) betarisikoen også på den investerte gjelden. Forholdet mellom betaverdi for eierne (beta EK ) og for sysselsatt kapital (beta SK ) vil derfor beskrives ved egenkapital (2) beta SK betaek, egenkapital lån

64 hvor egenkapitalen er målt til markedsverdi, og beta EK kan måles i aksjemarkedet ved (den relative) samvariasjonen mellom selskapets aksjeavkastning og avkastningen for et veldiversifisert aksjefond. Som eksempel på bruk av formlene, la oss ta et representativt selskap på Oslo Børs. Egenkapitalen (til markedsverdi) utgjør ca 65% av sysselsatt kapital, og selskapet har en egenkapitalbeta lik 1,0. Dette innebærer at betaverdien for sysselsatt kapital utgjør ca 0,65. Dersom vi bruker en risikofri rente på f.eks. 6,5%, som tilsvarte mellomlang statsrente i den relevante perioden , og vi bruker en markedspremie på f.eks. 5% (representativ for en investor med en norsk portefølje), får vi et egenkapitalkrav på 11,5%. Med mellomlangsiktig forventet inflasjon på 2,5% (Norges Banks inflasjonsmål) blir realkravet 9%. I øyeblikket signaliserer rentemarkedet en inflasjonsforventning (<) 0%, f.eks. ved at mellomlang statsrente er sunket til kun 3,5%. Dette har tilsvarende redusert det nominelle avkastningskravet, men sannsynligvis ikke realkravet. Det relevante kravet ved vurderingen av selskapets historiske inntjening er derfor 11,5%. Rusk -delen av kravet til sysselsatt kapital kan bestemmes som følger: Lån (3) Rusk (1 s) lånerente risikofri rente, Egenkapital lån forskjellen mellom skattejustert lånerente og risikofri rente, justert med andelen lån av sysselsatt kapital. Vi antar en representativ kredittpremie i lånerenten, og en marginal skattesats på 28%. Dette innebærer et ubetydelig rusk -fradrag på 0,1%. Etter skatt avkastningskrav for sysselsatt kapital blir derfor ca 9,6% nominelt (6,5% + 0,65 5% - 0,1%), eller ca 7% reelt. Før skatt krav for sysselsatt kapital i et representativt norsk børsnotert selskap var derfor ca 13% nominelt, gitt en effektiv skattesats på 25% (lavere enn nominell pga. fordelaktig rask skattemessig avskrivning, etc), eller ca 10,5% reelt. For ikke-børsnoterte selskaper, som Tine, kan man anslå selskapets beta SK ved bruk av formel (1) på børsnoterte selskaper med antatt tilsvarende forretningsrisiko, og så evt. få beta EK ved å snu formel (1) på hodet. Her bør man et skjønn og innsikt i selskapets sannsynlige konjunkturelle forretningsrisiko. Denne øvelsen har vært gjort av Econ (rapport 44/02), som konkluderer med en sannsynlig betaverdi på 0,4 for sysselsatt kapital i Tine. Dette bygger på enkle estimater for noen utenlandske børsnoterte meieri-selskaper, og på en vurdering av at den konjunkturelle forretningsrisikoen for slik forretningsvirksomhet er lavere enn for representativ (børsnotert) forretningsvirksomhet (produktene har gjennom

65 gående lave inntektselastisiteter, og relativt begrenset operasjonell gearing - stort innslag av variable kostnader) 16. Vi er enige i denne vurderingen, og vil derfor benytte en betaverdi på 0,4 for sysselsatt kapital i Tine (og annen meieridrift). Det kunne være ønskelig å utvide antallet selskaper i betaberegningen, men det vil uansett være stor usikkerhet knyttet til slike betaanslag. Samtidig må det innrømmes at kapitalverdimodellen mer er en tankemodell enn en (eksakt) regnemodell. Med dette anslaget, og gitt verdiene 6,5% for risikofri rente og 5% for markedspremien får vi et nominelt avkastningskrav for Tines sysselsatte kapital på ca 8%: Sysselsatt kapitalkrav Tine: 6,5% + 0,4 5% - 0,4% = 8,0%, eller et realkrav på ca 5,5%. Her har vi antatt en kredittpremie på 1,2% i selskapets lånerente (jf Econ rapport 44/02), og 50% gjeldsandel av sysselsatt kapital, slik at rusk - fradraget kan beregnes som [(0,5) (0,72 7,7% - 6,5%)]. Antas videre en effektiv skattesats på 25%, får vi et før skatt nominelt krav på 10,7% for sysselsatt kapital. Det tilhørende etter skatt avkastningskravet for egenkapitalen blir 10,5% nominelt, gitt en egenkapitalbeta på 0,8 (egenkapitalandel 50%). Før skatt kravet kan reduseres til ca 7% for et europeisk/amerikansk meieriselskap pga et lavere rentenivå (bruker ellers marginalskatt 35% og kredittpremie 1,5%). Dette tilsvarer et før skatt krav for sysselsatt kapital for et europeisk/amerikansk meieriselskap på ca 10% (effektiv skattesats 30%), jf tabell 4 i avsnitt 2.3. Om et tapstillegg Som tidligere beskrevet skal avkastningskravet ved beregning av kapitalkostnader inneholde et tapstillegg. Når en skal beregne tapstilleggets betydning for kapitalkostnadene er det to forhold en må ta stilling til: 1. Tilsier tapstillegget at Tine er mindre verdt enn tilsvarende utenlandske selskaper? 2. Hva er riktig størrelse på tapstillegget? Beregningene av en multippel for Tine er utført på grunnlag av internasjonale selskaper der tapstillegg ikke er relevant. Markedsverdien av selskapene internasjonalt vil følgelig reflek- 16 Ved vurderingen av hvordan selskapenes forretningsrisiko slår ut i en (konjunkturell) variasjon i selskapets markedsverdi, må man også ta hensyn til konjunkturelle variasjoner i avkastningskravet (risikofri rente og ris i- kopremien). Variasjonen i selskapets markedsverdi kan således være betydelig større enn hva variasjonen i selskapets forretningsmessige resultater skulle tilsi. Dette forholdet ignoreres i mer elementære analyser, som f.eks. i Econs rapport 44/

66 tere nåverdien av den fremtidige inntektstømmen fra disse selskapene, der diskonteringsfaktoren ikke inneholder et tapstillegg. Innebærer det særnorske tapstillegget at Tine er mindre verdt enn internasjonale meierier der tapstillegget ikke er relevant? Eller vil tapstillegget i Norge føre til at bruttomarginen i norsk meieridrift er høyere enn i utlandet, slik at norske og utenlandske meierier alt annet likt kan antas å ha samme verdi? Etter utvalgets oppfatning vil tapstillegget i Norge ha som konsekvens at bruttomarginen i norsk meieridrift er høyere enn i utenlandsk meieridrift, slik at markedsverdien ikke påvirkes av tapstillegget. Bakgrunnen for denne oppfatningen er dels basert på teoretiske vurderinger, og dels på de tilgjengelige substansvurderingene av Tine. Kostnadene ved å bygge opp et meieri i Norge er like høy som i internasjonalt sammenlignbare land. Verdien av den fysiske kapitalen er derfor i utgangspunktet den samme i norske og i utenlandske selskaper, uavhengig av tapstillegget. Dette gjelder også for kostnader ved å opparbeide og vedlikeholde merkenavn. For at en norsk investor skal oppnå den nødvendige avkastningen på slike investeringene (inklusive tapstillegg) må nødvendigvis bruttomarginene i Norge overstige bruttomarginene internasjonalt. I et velfungerende marked vil alle tilleggskostnader veltes over på konsumentene. De verdiberegningene som foreligger for Tines anlegg indikerer videre at multippelen (forholdet mellom markedsverdi og bokført verdi) er minst like stor som den beregnede multippelen basert på internasjonale studier. Det er åpenbart svært vanskelig å tallfeste tapstillegget. Moen og Riis (2002) anslår et tapstillegg på totalkapitalen på 3 prosent, blant annet begrunnet ut fra markedsdata for Synnøve Finden. I 2002 la selskapet ut et konvertibelt obligasjonslån i markedet med pålydende rente på 10 prosent, mer enn 3 prosent over den sikre renten på tegningstidspunktet. Et slikt lån innebærer en aksjeopsjon, dvs. at man får opsjonsverdi i tillegg til rentein n- tektene. Lånet ble ikke fulltegnet, noe som indikerer at tapstillegget på det konvertible obl i- gasjonslånet oversteg 3 prosent. Etter utvalgets oppfatning vil imidlertid riskopremien til Synnøve Finden også reflektere usikkerhet knyttet til råvaretilgang, en usikkerhet som ikke er relevant for Tine. Utvalget er derfor åpne for at et tapstillegg på 3 prosent kan være noe i overkant. Utvalget er av den oppfatning at et tapstillegg på 2 prosent for totalkapitalen er et mer realistisk anslag. Tapstillegget avhenger av følgende to forhold: 1. Sannsynligheten for et systemskifte (en omlegging som kraftig svekker meierisektorens lønnsomhet, for eksempel inntreden i EU) 2. Prosentvis verdifall hvis et systemskifte inntreffer

67 Et tapstillegg på to prosentpoeng for totalkapitalen er for eksempel konsistent med en sannsynlighet for systemskifte på 6 prosent per år, og at verdien av Tine vil falle med. Vi vil forsiktig anslå tapstillegget til rundt 2% for Tines sysselsatte kapital. Dette vil øke det beregnede før skatt kravet på 10,7% ovenfor til 12% - 13%

68 - 68 -

69 4 Beregninger av kapasitetsutnyttelse for nye aktører I Econs beregninger er det gjort beregninger for fradrag i kapitalgrunnlaget grunnet ulike krav til kapasitetsutnyttelse i produksjonsanleggene. Begrunnelsen for lavere kapasitetsutnyttelse i Tine enn i en uavhengig aktør er Tines spredning av anlegg (geografi og størrelse) og til særskilte krav som fører til lavere enn praktisk kapasitetsutnyttelse. Econ foreslår en norm for kapasitetsutnyttelse for nye aktører som ligger på 86% av teoretisk kapasitet på ystesiden (Tine har 60%) og 78% på konsummelksiden (Tine har 40%). Den totale effekten er en justering av tilgangsprisen med 6 øre pr liter. Vår vurdering Et grunnleggende utgangspunkt for reguleringen er å sikre effektiv konkurranse. Dette kan ikke oppnåes dersom man ikke slipper mer effektive konkurrenter inn på like vilkår. I dette perspektivet virker kravet til høyere kapasitetsutnyttelse hos nye aktører i utgangspunktet direkte effektivitetsbegrensende. Vi er enig i at Tine bør kompenseres for at de pålegges oppgaver som ikke kan løses av markedet, men dette bør i størst mulig grad kompenseres direkte og ikke gjennom skjerming av Tine. Videre er vi kritisk til at Econ baserer sine krav på studier av Tines produksjonsanlegg. Etter vår vurdering er Tines faktiske evne til kapasitetsutnyttelse irrelevant. Dersom det er slik at Tine har særskilte krav, som ikke kan dekkes av andre aktører, bør man analysere hvilke reguleringsmessige krav som Tine er pålagt, og hvordan disse kan kompenseres uten tap av effektivitet

70 - 70 -

71 5 Konklusjoner Utvalget mener at merverdiene i Tine er på mellom 3,1 og 4,5 milliarder, og at 3,1 milliarder er å anse som et gulv for verdivurderingen som skal inngå i fastsettelsen av råmelkeprisen. Dette er begrunnet på følgende måte: Vi har basert oss på full fortrengning av Tines produkter (jf. avsnitt 1) Vi har basert oss på gjennomsnittskostnaden som trolig ligger under relevant kostnad for det volumet konkurrenten overtar (jf. avsnitt 1) Anslaget på 3,1 milliarder er medianen, mens snittet er 4,5 milliarder (2.2) Renteelementet er ikke med i ROCE beregningen (2.3) Vi benytter utgående beholdning i ROCE beregningen (2.3) Observerte merverdier i de tilfeller man har solgt anlegg indikerer betydelige merverdier for fysiske eiendeler (2.4) Vi har videre konkludert med at man bør anvende et noe høyere avkastningskrav grunnet et særskilt tapstillegg for Tines eiere (ca 2%), og at man ikke bør legge til grunn en lavere kapasitetsutnyttelse for Tine enn konkurrentene ved beregningen av melkeråvareprisen. Ekspertgruppen har ikke konkret beregnet effekten pr liter melkeråvare, og heller ikke fordelt denne på produktgrupper. Årsaken til dette er at vi ikke har kunnet kvalitetssikre skillet mellom melkebasert og ikke-melkebasert virksomhet, relevant melkevolum m.v. Gruppen har heller ikke konkret vurdert justeringer i driftsregnskapet i tilknyting til de justerte kapitalvolumene. I utgangspunktet mener gruppen at det beste ville vært og justert driftsregnsk a- pets avskrivninger (både for fysiske og immaterielle eiendeler) til gjenanskaffelseskost, samt benyttet real rente. En slik justering vil imidlertid kreve innsikt i reelle verdier i Tine. Høyst sannsynlig vil en slik justering ville øke de totale kapitalkostnadene. Ekspertgruppens konklusjon er at den foreslåtte løsningen klart favoriserer Tine som etablert aktør, og i så måte er konkurransevridende. Etter gruppens mening vil Econs løsning, som implementeres i NYMO, svekke mulighetene for etablering av nye aktører i markedet og for at man får et fungerende marked for melkebaserte produkter. Det er vanskelig å se at melkeprodusenter eller sektoren som helhet kan være tjent med et slikt effektivitetstap

72 Vedlegg 1: Beskrivelse av meieriselskapene Utvalget har bestått av 22 børsnoterte aksjeselskaper og 5 år for hver av dem. Til sammen utgjør dette 110 potensielle observasjoner for de forskjellige regnskapspostene. Dessverre er ikke alle regnskapstall tilgjengelige for alle selskap. Dette kan ha flere årsaker, men vil stort sett være knyttet til det faktum at forskjellige land har forskjellige krav til regnska psføring. Tabellen nedenfor viser hvilke selskaper som inngår i vårt utvalg. Som tabellen viser har flere av bedriftene avvikende regnskapsår, flere land og flere valutaer er representert. Kolonnen firma gir hvert enkelt selskap et identifikasjonsnummer. Kolonnen kalt P/B viser antall pris/bok-observasjoner per bedrift. Kolonnen ROCE viser antall rentabilitetsobservasjoner per bedrift. Ettersom vi har 5 år med regnskapsdata per bedrift vil det maksimalt kunne være 5 observasjoner per bedrift. Noen bedrifter har færre observasjoner enn dette og det kan ha flere forklaringer: Latte di Torino og Comalait Group mangler helt regnskapsdata i Datastream. For Sachsenmilch og Schwaelbchen Molkerei oppgir Datastream regnskapsdataene i andre poster enn for de øvrige selskapene. Vi har derfor antatt at disse ikke er direkte sammenlignbare. Følgende bedrifter mangler en eller flere observasjoner på goodwill: National Foods, Galaxy Nutritional Horizon, Lucille og Parmalat. Datastream manglet også 2003 data for Synnøve Finden Navn Firma Regnskapsvaluta Hjemland Regnskapsdato P/B ROCE Fromageries Bel 1 fr 31. desember 5 5 Comalait Group 2 fr Bongrain 3 fr 31. desember 5 5 Saputo 4 C$ ca 31. mars 5 5 Coolbrands 5 C$ ca 31. august 2 2 Meiji Daires 6 Y ja 31. mars 5 0 National Foods Ltd. (Australia) 7 A$ a 30. juni 0 0 Unibel 8 uk 31. desember 5 5 Sachsenmilch 9 de 31. desember

73 Schwaelbchen Molkerei 10 de 31. desember 0 0 Arla 11 uk 31. mars 5 5 Danone 12 fr 31. desember 5 5 Dean Foods 13 U$ us 31. desember 5 5 Dairy Crest 14 uk 31. mars 5 5 Galaxy Nutritional 15 U$ us 31. mars 0 0 Glanbia 16 ir 31. desember 5 5 Horizon 17 U$ us 31. desember 4 4 Lucille 18 U$ us 31. mars 2 2 Parmalat 19 it 31. desember 0 0 Robert Wiseman 20 uk 31. mars 5 5 Synnøve 21 NOK no 31. desember 4 4 Latte di Torino 22 it Ettersom Datastream ikke oppgir regnskapstall for tre av selskapene og ytterligere to selskaper har tall som ikke er sammenlignbare, består utvalget i praksis av 18 bedrifter med sammenlignbare data. Følgende graf viser hvor stor andel av omsetningen selskapene har innenfor melk og melkerelaterte produkter. For noen av selskapene var det ikke data tilgjengelig. I stedet for å prøve å beregne andelen for disse selskapene, står de med null i grafen. Dette gjelder Latte di Torino, Parmalat, Glanbia, Galaxy Nutritional, Dean Foods, Arla og Coolbrands. For Synnøve Finden, Meiji og Dairy Crest er dataene basert på årsrapportene eller hjemmesidene. For de øvrige selskapene er dataene basert på Datastream

74 latte di torino Synnøve Finden Robert Wiseman Parmalat Lucille Horizon Organic Glanbia Galaxy Nutritional Dairy Crest Dean foods Danone Arla (Express Dairies) Schwaelbechen Molkerei Sachsenmilch UNIBEL National Foods Ltd. (Australia) Meiji Daires Coolbrands Saputo Bongrain Comalait Group Fromageries Bel 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %

75 Vedlegg 2: Markedsverdier Tabell A1: Markedsverdi Minimum Snitt (st. avvik) Maksimum Econs definisjon ( ) Verdi siste børsdag i kalenderåret ( ) Verdi siste dag før innlevering av årsregnskap ( ) Gjennomsnittlig verdi fra 1.juli til 20.juni ( ) Gjennomsnittlig verdi kalenderår ( ) Gjennomsnittlig verdi desember ( ) Tabell A2: Pris/bok-forhold beregnet for bokført sysselsatt kapital justert for goodwill, 67 observasjoner Nedre konfidens- Øvre konfidens- Pris/bok-forhold for intervall Aritmetisk snitt intervall Verdi siste dag før innlevering av årsregnskap Gjennomsnittlig verdi fra 1.juli til 30.juni Gjennomsnittlig verdi kalenderår

76 Gjennomsnittlig verdi desember Tabell A3: Pris/bok-forhold beregnet for bokført sysselsatt kapital justert for goodwill, 67 observasjoner Nedre konfidens- Øvre konfidens- Pris/bok-forhold for intervall Median intervall Econs definisjon Verdi siste børsdag i kalenderåret Verdi siste dag før innlevering av årsregnskap Gjennomsnittlig verdi fra 1.juli til 30.juni Gjennomsnittlig verdi kalenderår Gjennomsnittlig verdi desember

77 Tabell A4: P/B og rentabilitetsestimater hvis goodwill antas å være lik 0 når goo d- will ikke er opplyst Forholdstall (antall observa- Nedre konfidens- Øvre konfidens- sjoner) intervall Estimat intervall Medianen Aritmetisk snitt P/B siste børsdag kalenderår (80 obs) P/B siste børsdag kalenderår (80 obs) Medianen Aritmetisk snitt Rentabilitet utgående sysselsatt kapital (71 obs) Rentabilitet utgående sysselsatt kapital (71 obs)

78 Vedlegg 3: Rådata ( 000) Vi har brukt følgende opplysninger fra regnskapene. Eksemplene er hentet fra Dairy Crests regnskap En komplett liste av alle dataene og utregnede forholdstall er oppgitt nedenfor. Tabell A5: Oppbygning av sysselsatt kapital DS post 307 Total egenkapital og reserver Tot. Share Capital & Reserves Eksempel Minoritetsinteresser Minority Interests Langsiktige avsetninger Total Long Term Provisions Total lånekapital Total Loan Capital Sysselsatt kapital Total Capital Employed Tabell A6: Goodwill og immaterielle verdier DS post Eksempel 343 Goodwill G'will & Other Intangs Totale immaterielle verdier Total Intangibles Tabell A7: Driftsinntekter DS post Eksempel 1077 Operating Profits (ikke oppgitt) 993 Operating Profits

79 Pris/bok-tallene er definert som (markedsverdi )/( ). Tallene referer her til postene i nevnt ovenfor. Der hvor post 344 ikke er oppgitt, brukes 343. Hvis verken 344 eller 343 er oppgitt, dvs. at selskapet ikke har oppgitt noen goodwill, brukes ikke observasjonen. Rentabilitet av egenkapital (ROCE) beregnes som følgende formel: (993 eller 1077)/( ). Som nevnt ovenfor har Datastream to kontoer som har samme navn, men forskjellig nummer. Vi bruker her 993 når den er oppgitt og 1077 når den er oppgitt. Ingen bedrifter i utvalget har oppgitt begge. Også her refererer tallene til postene nevnt ovenfor. Der hvor post 344 ikke er oppgitt, brukes 343. Hvis verken 344 eller 343 er oppgitt, dvs. at selskapet ikke har oppgitt noen goodwill, brukes ikke observasjonen

80 - 80 -

81 VEDLEGG 2 FASTSETTELSE AV MÅLPRIS OG NOTERINGS- PRIS FOR MELK BETRAKTNINGER RUNDT KONKURRANSE PÅ LIKE VILKÅR, MED VEKT PÅ TINES KAPITALKOSTNAD ER EN RAPPORT UTARBEIDET AV PROFESSOR TROND BJØRNENAK, NHH PROFESSOR THORE JOHNSEN, NHH PROFESSOR ESPEN MOEN, BI PROFESSOR CHRISTIAN RIIS, BI PÅ OPPDRAG FRA NÆRINGSMIDDELBEDRIFTENES LANDSFORENING MARS

82 Sammendrag Denne rapporten utdyper tidligere rapport om fastsettelse av Tines merverdier utover bokførte verdier, samt hvordan disse verdiene kan tas hensyn til, både ved fastsettelse av målpris for melk i jordbruksoppgjøret, og ved løpende fastsetting og kontroll av noteringspris fra Tine. En av de sentrale målsettingene er, og bør være, konkurranse på like vilkår. For at forutsetningen om konkurranse på like vilkår skal være oppfylt må: - Mer effektive aktører enn den dominerende aktør (Tine) gis rom for normalavkastning - Modellen for fastsettelse av noteringspris for melk må baseres på en pris-minus modell, med sterk kontroll av hva som inngår i minusleddet - Sammenligningsgrunnlaget for effektivitet være den dominerende aktør, ikke en konstruert påregnelig aktør som kan være vesentlig mer effektiv enn den dominerende aktør - Særskilte krav som stilles til den dominerende aktør, og som senker denne aktørs effektivitet, kostnadsberegnes særskilt og IKKE legges inn som en generell senking av marginene i konkurransemarkedet Denne målsetningen må både i nåværende og tidligere reguleringsregimer søkes oppfylt gjennom en pris minus modell som er konsistent med Jordbruksavtalens forutsetninger om prisuttak i markedet. Dette er tosidig: Tines prisuttak generelt skal ikke overstige målprisen, og noteringsprisen skal heller ikke overstige underliggende råvareverdi i Tines sluttproduktpriser. For å oppnå konkurranse på like vilkår i en slik modell må det stilles spesielt høye krav til kostnadslegitimering. Årsaken til dette er at modellen i utgangspunktet er konservativ i forhold til å stimulere til økt konkurranse. Dersom den dominerende aktør har markedsmakt på enkelte produkter, mens andre produkter er konkurranseutsatt, vil det være behov for en produkt eller produktgruppebasert etterkontroll for å sikre tilstrekkelige muligheter for konkurranse på like vilkår. En felles tilgangspris for melk sikrer således IKKE konkurranse på like vilkår. Tett kalkyleoppfølging og etterkontroll vil være nødvendig også i dette reg i- me. Kontrollen skal forhindre at Tine etablerer for lave marginer i industridelen generelt eller i de konkurranseutsatte produktgruppene, dvs. overfører sin fortjenestemargin enten til råvaren eller til produktgrupper med liten eller ingen konkurranse. Både ut fra ønsket om økt økonomisk effektivitet i foredlingsleddet og ønsket om konkurranse på like vilkår, er det relevant å ta hensyn til merverdier utover bokførte verdier. Econs estimat for immaterielle eiendeler, som Landbruks- og matdepartementet (LMD) synes å ville legge til grunn i sitt forslag, er vilkårlig og mangler verifisering. Som estimat for merverdier knyttet til immaterielle eiendeler kan beløpet (1 588 millioner) være rimelig, men som et anslag for totale merverdier er det vesentlig for lavt. I utgangspunktet mener vi

83 at den eneste fullverdige tilnærmingen er en total revurdering av Tines eiendeler. Sekundært foreslåes det å velge det beste estimat fra vår tidligere analyse. Dette tilsier en rentekomponent i kapitalkostnaden knyttet til merverdier utover bokførte verdier på i overkant av 450 millioner kroner, eller ca. 33 øre pr liter melk. I tillegg kommer en eventuell justering av driftsregnskapet for økte avskrivninger. Den justeringen som er lagt til grunn for korrigering av målprisen fra 1. januar 2004 er vesentlig lavere (i følge informasjon fra LMD i størrelsesorden 2 øre). Dette representerer en vesentlig forskjellsbehandling av Tine og gir IKKE grunnlag for en konkurranse på like vilkår. Bakgrunn I mars 2004 leverte denne gruppen en rapport om fastsettelsen av Tines kapitalverdi. Våre estimater for Tines verdier avvek vesentlig fra Econs anslag. Hovedkonklusjonen i vår rapport var: Etter vår vurdering er det en del metodiske problemer knyttet til Econs estimatet. For det første blander Econ sammen metoder for estimering av merverdier utover bokført kapital og metoder for estimering av immateriell kapital. Sistnevnte er som kjent kun en del av de totale merverdiene. For Tine er det trolig større merverdier i fysiske anlegg enn immaterie l- le verdier. For det andre validerer ikke Econ sitt anslag med ulike metoder. Selv om flere ulike metoder diskuteres benyttes kun en metode til å fastsette verdien. Sist, men ikke minst baserer Econ seg på et lite utvalg selskaper og et kort tidsrom i sin analyse. Gitt disse svakhetene (som Econ også bemerker) er det etter gruppens oppfatning overraskende at Econ ender opp med å foreslå et estimat for merverdiene. Vi estimerte videre verdien med tre ulike tilnærminger: Vi har i vår vurdering benyttet den samme metoden som Econ, men med et mer omfattende datamateriale. Enda viktigere er det at vi har validert metoden med to andre tilnærminger. Resultatene fra de ulike tilnærmingene er meget konsistente. Basert på de tre ulike tilnærmingene har vi kommet frem til at Econs estimat er for lavt. Etter vår vurdering ligger merverdiene i størrelsesorden 3,1 til 4,5 milliarder, der 3,1 milliarder er å betrakte som et gulv for verdifastsettelsen

84 Til tross for betydelige svakheter ved Econs tilnærming, synes LMD å legge dette estimatet til grunn for forslag til fastsettelsen av målpris for melk 17. Fastsettelse av en målpris basert på et slikt grunnlag er etter utvalgets mening vilkårlig, og vil lede til en vesentlig forskjellsbehandling av aktører i videreforedlingsleddet for melkebaserte produkter. Denne delrapporten underbygger dette synet. Delrapporten tar utgangspunkt i en avklaring av hva som ligger i konkurranse på like vilkår. Deretter diskuteres fastsettelsen av kapitalkostnader og hvilken betydning dette bør ha pr liter melk. Avslutningsvis presenteres ytterligere momenter som bør avklares i det videre arbeidet med markedsordningen for melk. Konkurranse på like vilkår En overordnet målsetting med den nye markedsordningen for melk er å stimulere til konkurranse i industrileddet. Dette søker man oppnådd ved en tilnærming til det man i økonomisk modellsammenheng kan sammenligne med å skille ut et naturlig monopol fra den konkurranseutsatte delen av verdikjeden, og ved at man i en slik modell skal få fastsatt en ikke diskriminerende tilgangspris til innsatsfaktoren fra det naturlige monopolet. Tilsvarende løsninger finner man på en rekke andre områder, for eksempel innen tele, tog og post. Innen melkesektoren legges det imidlertid også opp til at innsatsfaktoren (råvaren melk) skal kunne omsettes utenfor (råvare)monopolet. Utfordringene dette skaper i reguleringsmodellen, omtales i neste delrapport. Målsettingen om økt konkurranse i foredlingsleddet er begrunnet ut fra et ønske om økt økonomisk effektivitet. Dette oppnår man ikke dersom mer effektive aktører ikke slipper til i markedet, dvs. dersom andre aktører kan produsere mer effektivt enn Tine bør disse gis muligheter for dette. Gitt en sluttbrukerpris (dvs. pris til konsument/detaljist) vil også minimering av kostnader i industrileddet kunne sammenfalle med Tines eiere sine interesser. Dette trenger imidlertid ikke være tilfelle, særlig ikke etter at reguleringen av Tines prisuttak er flyttet fra sluttbrukerpriser til råvareprisnivå 18. For det første kan Tine være tjent med å presse konkurrenter ut, for så å utnytte sin markedsposisjon til å ta ut høyere priser ( rov- 17 Jf. Landbruksdepartementets brev av hvor man legger frem statens forslag til fastsettelse av ny målpris ( I dette notatet fremgår det imidlertid at man gjør korrigeringer som innebærer en betydelig mindre justering enn renteeffekten av ECONs estimat. Gruppen har imidlertid ikke gått inn på disse justeringene i detalj. 18 For melk skjedde dette i jordbruksavtalesystemet fom , og med samordning til èn målpris på råvaren fom

85 prisingsstrategi ). For det andre kan konkurranse for Tine innebære krav til omstillinger, både effektivitetsmessig og strukturmessig. Konkurransereduserende tiltak kan derfor være en løsning for å unngå eller redusere hastigheten i omstillingene, eventuelt opprettholdelse av et høyere aktivitetsnivå enn det som maksimerer avkastningen. Merk imidlertid at dette ikke nødvendigvis er ønskelig for Tines eiere, da en større andel av sluttbrukerprisen enn nødvendig vil tilfalle foredlingsleddet, og at høyere sluttbrukerpriser normalt reduserer etterspørselen og dermed innenlandsk omsetning av råvaren. Når dette likevel er en aktuell motsetning skyldes dette at man ikke uten videre kan anta at Tines eiere, som er mange og vanskelig kan opptre samlet, ikke nødvendigvis har den samme nyttefunksjon som Tines ledelse. Sistnevnte kan for eksempel være mer opptatt av et høyt aktivitetsnivå og omfattende foredlingsdrift, snarere enn maksimering av avkastning til eierne. Et argument som er fremmet er Tines særskilte pålegg, for eksempel mottaksplikt. Slike pålegg er ikke spesielt uvanlig for dominerende aktører (jf. Posten og Telenor). Denne t y- pen krav bør imidlertid skilles ut og kostnadsberegnes særskilt 19, og ikke dekkes inn gjennom et generelt senket krav til effektivitet. Det er viktig å legge til grunn at aktører som er mer effektive enn Tine bør kunne overleve og øke sin markedsposisjon, ikke at de skal være mer effektive enn en påregnelig aktør. Dette vil bli utdypet senere. Konkurranse på like vilkår medfører således følgende: - Mer effektive aktører enn den dominerende aktør (Tine) bør gis rom for normalavkastning. Dette innebærer at det stilles samme krav til avkastning i Tine som i andre selskap - Sammenligningsgrunnlaget for effektivitet bør være den dominerende aktør, ikke en konstruert påregnelig aktør som kan være vesentlig mer effektiv enn den dominerende aktør - Særskilte krav som stilles til den dominerende aktør, og som senker denne aktørs effektivitet, bør kostnadsberegnes særskilt og IKKE legges inn som en generell senking av marginene i konkurransemarkedet Pris minus modellen og effektivitetskrav Tilgangspriser kan prinsipielt fastsettes på grunnlag av en kost pluss modell, dvs. man baserer tilgangsprisen på kostnader + fortjenestekrav, eller en pris minus modell, dvs. man tar utgangspunkt i sluttbrukerprisen og trekker fra kostnader for referanseaktøren (i 19 Dette er også gjort i melkesektoren, for eksempel ved at innfraktkostnader utjevnes over reguleringssystemets geografi-ordninger, og at kostnader som påløper Tine som markedsregulator dekkes av omsetningsavgiften

86 Rom for konkurranse dette tilfelle Tine). Uansett modell er det differansen mellom sluttbrukerprisen og tilgangsprisen som definerer grunnlaget for konkurransen i foredlingsleddet. Dersom målsetningen er å drive ned sluttbrukerprisene er ofte kost plussmodellen den beste, da effektiv konkurranse vil lede til lavere priser. Dersom hovedfokuset er på effektivitet i foredlingsleddet i tilfeller der det er lite konkurranse i sluttbrukermarkedet, gir pris minus modellen det beste grunnlaget. Årsaken til dette er at en ny aktør kun vil kunne etablere seg dersom den kan overleve på marginene mellom sluttbrukerpriser og tilgangspriser, dvs. er mer effektiv enn referansemarginen (dvs. typisk den dominerende aktøren). Forskjellen mellom de to tilnærmingene er vist i figur 1. Sluttbrukerpris Sluttbrukerpris Super profitt Kostnader foredling Tilgangspris (noteringspris) Kostnader foredling Tilgangspris (noteringspris) Super profitt Kostnader tilgangsproduktet Kostnader tilgangsproduktet Kost pluss modellen Pris minus modellen Figur 1. Forskjeller mellom kost pluss og pris minus for tilgangsprising (noteringspris) For tilgangsprisen (noteringsprisen) til melk må man velge en pris minus modell. Dette skyldes hovedsakelig at den dominerende aktør både dominerer sluttbrukermarkedet og råvaremarkedet. Prisen mellom de to vil derfor for Tine være å oppfatte som en internpris. Selv om det fastsettes en målpris vil Tine ha muligheter til å betrakte dette som en internpris og tilpasse sluttbrukerprisen slik at det ikke gir rom for konkurranse. Dette kan for eksempel skyldes at Tine ønsker å presse ut konkurrenter, for så å sette opp prisen, eller at alternativ anvendelse av melken er eksport til en lavere pris og at det derfor er bedre å foredle den innenlands, eller at man har en målfunksjon som ikke er å maksimere avkastningen, men å være størst mulig. Uansett må man sikre at ikke Tine manipulerer med differansen mellom sluttbrukerpris og noteringspris og at denne differansen sikrer reell, effektiv konkurranse. Et annet moment er at målet for reguleringen ikke er å minimere sluttbrukerpriser, men å sikre et inntektsgrunnlag for bonden, samt stimulere til effektivitet i foredlingsleddet. Jordbruksavtalens målpris-regulering, som representerer en maksimalbegrensning på årsbasis

87 for gjennomsnittlig prisuttak på råvaren i markedet og slik sett er inntektspotensialet bo n- den avtaler med staten, innebærer at en kost pluss modell for fastsetting av tilgangspris til melk ikke kan anvendes uten at hele reguleringssystemet blir endret. Det skyldes at det vi her velger å kalle (konkurransenøytral) tilgangspris på råvaren melk, dvs. noteringsprisen, samtidig fungerer som målepunkt for Jordbruksavtalens avgrensing av markedsinntektene i melkesektoren (målprisen). Det skal i gjeldende landbrukspolitiske system være tillatt for Tine, som markedsregulator, å ta ut en råvarepris på melk på eller under målpris 20. Samtidig kan en tilgangspris (noteringspris) som skal gi grunnlag for konkurranse på like vilkår, ikke overstige den underliggende råvareverdi som reflekterer Tines sluttproduktpriser. Vi kan dermed stille opp et t o- sidig krav til Tines prisuttak: det skal ikke overstige målprisen (fastsettes på eller under ) noteringsprisen skal ikke overstige underliggende råvareverdi i Tines sluttproduktpriser. Kun en pris minus beregnet tilgangspris på råvaren vil direkte reflektere begge disse kravene. At en pris minus modell er en fordel for den regulerte aktøren i forhold til en kost pluss modell, fremgår av figur 1. Super profitt i figur 1 sikter til avkastning ut over avkastningskravet på sysselsatt kapital. Merk at en pris minus modell i utgangspunktet overfører all meravkastning til bonden via tilgangsprisen. Modellen er således konservativ i forhold til å legge til rette for konkurranse. For det første er det slik at en eventuell super profitt på for eksempel ost i et samvirke som Tine ikke nødvendigvis tilfaller det leddet som effektivt markedsfører osten eller utvikler osten, men overføres til eierne (bonden) gjennom en økt råvarepris. Dersom man fremstiller et meget godt produkt i foredlingsleddet vil dette dermed normalt ikke nødvendigvis øke marginene for konkurrenten, men medføre en høyere tilgangspris. Dette skyldes at det i minus-leddet kun er tatt høyde for en normalavkastning 21. For det andre er det i et slikt system klare incentiver til å flytte kostnader fra videreforedling til tilgangsproduktet. Dette kan gjøres ved at man undervurderer kostnadene i minusleddet, for så å ta det ut i form av høyere tilgangspriser. Typisk er undervurdering av kapitalkost- 20 Jf. Jordbruksavtale , pkt. 2.0 og 2.1. ( 21 Det er mulig å legge inn super profitten ved at man tar høyde for dette i estimatene for immaterielle verdier. Det er ikke lagt opp til dette i våre estimater

88 nader i foredlingsleddet et eksempel på dette. I en slik modell er det således særdeles viktig at alle kostnader i videreforedlingsleddet tas med. Spesielt gjelder dette i tilfeller der samme aktør står for tilgangsproduktet og er dominerende aktør i sluttbrukermarkedet (Tine). Gitt at man opererer med flere sluttbrukerpriser på ulike produkter er det ikke tilstrekkelig å kontrollere tilgangsprisens totale (gjennomsnittlige) nivå. Årsaken er ganske enkel at den dominerende aktør kan dekke inn foredlingskostnadene på produkter med vesentlig markedsmakt, samtidig som man ikke dekker inn de relevante kostnadene på konkurranseutsatte produkter. Det må således stilles krav til et produktregnskap for den dominerende aktør. Tilsvarende produktregnskap stilles det i dag krav til for Posten, Telenor og NSB. For å oppnå konkurranse på like vilkår i en pris minus modell bør det stilles spesielt høye krav til kostnadslegitimering. Årsaken til dette er at modellen i utgangspunktet er konservativ i forhold til å stimulere til økt konkurranse. Dersom den dominerende aktør har markedsmakt på enkelte produkter, mens andre produkter er konkurranseutsatt, vil det være behov for en produkt- eller produktgruppebasert etterkontroll for å sikre tilstrekkelige muligheter for konkurranse på like vilkår. En felles tilgangspris for melk sikrer således IKKE konkurranse på like vilkår. Tett kalkyleoppfølging og etterkontroll vil være nødvendig også i dette regime. En slik etterkontroll basert på en pris minus modell, bør gi grunnlag for kontroll både av foredlingsmarginene i produktgruppene hver for seg, og av tilgangsprisen som gjennomsnitt for gruppene. Kapitalkostnader i Tine Til nå har vi slått fast at det i en pris minus modell, hvor man har en dominerende aktør på konsument- og tilgangsmarkedet, må stilles strenge krav til at alle videreforedlingskostnader blir tatt med i marginene som det skal konkurreres på grunnlag av. Et sentralt moment er fastsettelsen av kapitalkostnaden i minusleddet. Konkurranse på like vilkår innebærer at også Tines eiere stiller avkastningskrav til den k a- pital som stilles til rådighet for virksomheten. Eiernes alternativverdi av bundet kapital må synliggjøres ved at man multipliserer avkastningskravet med den kapital som er bundet i virksomheten. Rentekostnaden må så belastes det enkelte produkt, ved at man beregner en kalkulatorisk rente på den kapital som er tilordnet produktet. Vanligvis gjøres dette ved at man fordeler kapitalbinding knyttet til varige driftsmidler likt med fordelingen av avskrivningene, mens omløpsmidler fratrukket rentefri, kortsiktig gjeld belastes i forhold til omsetningen. Rentefri gjeld, som for eksempel leverandørgjeld, trekkes ut fordi renteelementet i

89 dette tilfellet ligger i varekostnaden. Totalkapital fratrukket rentefri, kortsiktig gjeld betegnes sysselsatt kapital og vil normalt være det naturlige utgangspunkt for beregning av kalkulatorisk rente. I produktregnskapet for videreforedling må det stilles krav om at produktene belastes med korrekte kalkulatoriske rentekostnader. Typiske feil i beregningen av kalkulatoriske rentekostnader er knyttet til følgende forhold: For lav kapitalbinding fordi deler av kapitalen ikke tas med; for eksempel at man ikke tar med kapitalbinding knyttet til immaterielle eiendeler (merkenavn etc.). For lav kapitalbinding fordi man vurderer kapitalverdien til urealistisk lave verdier; for eksempel historisk anskaffelsesverdi for eiendommer. For lav verdi på eldre materiell fordi man avskriver for raskt (enten bruker for korte levetider eller gal profil) eller at man utgiftsfører kostnader som burde vært aktivert. LMD har i sitt forslag til fastsettelse av målpris intensjonsmessig (i alle fall tilsynelatende) lagt Econs estimat for kapitalverdier til grunn. Econ betegner her merverdier som immat e- riell kapital, dvs. det første av de tre argumentene nevnt over, og det synes å være enighet om at immateriell kapital som ikke er balanseført i Tine er relevant og vesentlig. Vi har imidlertid tidligere påpekt at det er rimelig å anta at de vesentligste merverdiene i Tine er av fysisk karakter, dvs. de to øvrige momentene. Merverdier i fysiske aktiva Hovedprinsippet er at varige driftsmidler skal bokføres til anskaffelseskostnad og fordeles over driftsmiddelets økonomiske levetid etter en fornuftig avskrivningsplan. Over tid kan den opprinnelige anskaffelseskostnaden imidlertid være svært misvisende i forhold til den reelle kapitalbindingen. Det kan derfor ha stor betydning hvordan man setter grunnlaget for avskrivningene og hvilken avskrivningsprofil man velger. I dette avnittet ser vi på valget mellom henholdsvis historiske kostnader og gjenanskaffelsesverdier som avskrivningsgrunnlag. Vi ser også på betydningen av ulike avskrivningsmetoder. Hvis regnskapet er basert på bokførte verdier vurdert til anskaffelseskostnad, kan det skj u- le betydelige merverdier, i for eksempel bygningsmasse. En profesjonell eier vil stille krav til at man forrenter all kapital som stilles til rådighet. Man kan således ikke legge til grunn normalavkastning på et kapitalgrunnlag som er misvisende lavt (for eksempel en bygning som er bokført til en brøkdel av virkelig verdi). I slike tilfeller bør balanseverdiene revurderes til virkelige verdier

90 En løsning på problemet vil være å erstatte de historiske verdiene med gjenanskaffelsesverdier (nyverdier nedjustert for slit og elde). Avskrivningene justeres da løpende, i takt med prisstigningen på driftsmidlet. Det samme gjør restverdien og dermed også kapitalbindingen. Merk at man tar hensyn til prisstigningen i avskrivningskomponenten, noe som innebærer at man må anvende en realrente på den bundne kapitalen. Som et eksempel på hvor store differansene kan bli når man bruker henholdsvis historiske kostnader og gjenanskaffelsesverdier som beregningsgrunnlag, kan det nevnes at for NSB er differansen mellom kapitalkostnader i finansregnskapet og ABC-kalkylen mer enn 300 millioner (Bjørnenak, 2000). Dette skyldes i stor grad at de balanseførte verdiene er satt for lavt, og at man i ABC-kalkylen anvender gjenanskaffelsesverdi. I tillegg til prisstigningen på aktiva er valg av avskrivningsprofil en viktig kilde til undervu r- dering av eiendeler. Lineære avskrivninger er det vanligste i praksis. Et sentralt problem med lineære avskrivninger er at man ved en konstant kontantstrøm får monotont økende avkastning. Dette er illustrert i et eksempel i tabell 1. I eksemplet har vi tatt utgangspunkt i et konstant driftsresultat før avskrivninger (merk at ved inflasjon innebærer dette en realnedgang). Investeringen på avskrives lineært over 10 år. Vi ser at rentabiliteten (i forhold til inngående kapitalverdi) stiger fra 10 til 100 prosent i perioden. Prosjektets inter n- rente er 15,1 prosent. Man får altså en underrapportering av rentabiliteten i de første årene og en, tildels dramatisk, overrapportering de siste årene. Gjennomsnittsrentabiliteten representerer også en kraftig overrapportering av lønnsomheten. Overført til en pris minus modell innebærer konstante avskrivninger at kapitalkostnadene og dermed marginene for nye aktører, reduseres løpende. For en etablert aktør som typisk er i øvre del av aldersfordeling (år 5 og utover i tabell 1) medfører dette at de reelle kapitalkostnadene undervurderes, og det gis ikke rom for effektiv konkurranse 22. Et alternativ til den lineære avskrivningsmetoden er å tilpasse avskrivningene til kontantstrømmen. Dette kan man enkelt gjøre ved konstante kontantstrømmer, ved å bruke en annuitet med rente lik internrenten. Avskrivningene blir da monotont stigende over levet i- den (progressive). 22 Et selskap vil normalt ha mange driftsmidler med ulik aldersprofil. Aldersfordeling på anleggsmidlene vil selvsagt påvirke effekten av lineære avskrivninger

91 Tabell 1: Effekten av lineære avskrivninger Driftsresultat før avskrivninger Konstante avskrivninger ÅR Driftsresultat Kapital Rentabilitet, % Økonomiske avskrivninger Driftsresultat Kapital Rentabilitet, % I reguleringssammenheng står man mellom valget å justere avskrivningsprofilen eller å tilpasse resultatkravet. Er kontantstrømmen lineær, kan man bruke annuitetsmetoden. Det innebærer imidlertid særskilte avskrivninger for reguleringsformål, siden man i eksternregnskapet normalt vil bruke lineære avskrivninger. Uansett kan man ikke uten videre akseptere at et positivt resultat er tilstrekkelig for lønnsomhet. Dersom anleggene er undervurderte, enten som følge av for raske avskrivninger eller prisstigning, vil man måtte stille større krav enn normalavkastning på bokførte verdier. Manglende aktivering av investeringer i immaterielle eiendeler Både i privat og offentlig sektor lar man i mange tilfeller være å balanseføre eiendeler. En eiendel kan defineres som en fremtidig økonomisk fordel. Det innebærer at utgifter til for eksempel markedsføring av merkenavnet Tine er en eiendel, fordi målsetningen med markedsføringen er økt salg i fremtiden. Markedsføringsutgiftene skulle således vært aktivert og avskrevet over den perioden de har effekt. Det samme gjelder utgifter til forskning og utvikling. Dersom utgiftene er stabile over tid, vil avskrivningene kunne sammenfalle med den årlige utgiften. Allikevel vil det innebære en undervurdering om man lar være å aktivere utgiftene, fordi kapitalbindingen, og dermed rentekomponenten i kostnadene, blir vurdert for lavt. Dette kan illustreres med et eksempel:

92 Anta at man hvert år investerer i markedsføring, og at dette gir fordeler over 4 år. Den resulterende kapitalbindingen og avskrivningene i et bestemt år T er vist i tabell 2. Tabell 2: Effekt av aktivering på kapitalbinding INVESTERINGSÅR KAPITALBINDING, REST AVSKRIVNING T T T T Totalt Eksempelet tar utgangspunkt i inngående beholdning som årets kapitalbindning (man kan også bruke f.eks. gjennomsnittlig kapitalbinding) og lineære avskrivninger. Merk at mens utgiftsføring gir en årlig kostnad på 1 000, gir aktivering ved et avkastningskrav på 10 prosent en kapitalkostnad på 1 250, det vil si i avskrivninger og 250 i rentekostnader (rente av 2 500). Manglende aktivering av investeringer i for eksempel immaterielle eiendeler gir således en for lav kapitalkostnad. Merk at vi her tar utgangspunkt i den historiske kostnaden for å finne kapitalbindingen. Vi har således ikke tatt høyde for at merverdier skyldes at man er spesielt dyktig til å utvikle produkter eller effektive i markedsføringen. En slik vurdering tar derfor kun hensyn til rentekomponenten i investeringen, og ikke opparbeidet verdi. Dette er normalt rimelig siden det er denne effekten som er relevant i en pris minus modell. Er merverdiene relevant for kapitalkostnader i Tine? Beskrivelsen over forklarer hvorfor man typisk undervurderer kapitalkostnader i et historisk kost basert regnskap. Dette gjelder både for private og offentlige virksomheter. Sammenligner man med andre aktører med dominerende markedsposisjoner ser man også at disse tradisjonelt har vurdert sine eiendeler langt under markedsverdier. Posten Norge har for eksempel realisert betydelige gevinster fra salg av eiendommer de siste årene og NSB estimerte sine merkostnader knyttet til kapital til mer enn 300 millioner årlig i forhold til finansregnskapet. Også i kraftselskapene er verdiene typisk kraftig undervurdert. Undervur

93 deringen i finansregnskapet skyldes for kort avskrivningstid, en lineær profil og prisstigning på ulike typer varige driftsmidler. I tillegg kommer merverdier knyttet til ikke balanseførte eiendeler (immaterielle eiendeler). Spørsmålet om disse merverdiene er relevante i en pris minus modell er et spørsmål om de leder til økt økonomisk effektivitet. Målsettingen må på den ene siden være å motivere til økonomisk riktige etableringer av nye aktører, og på den annen side stimulere til at den dominerende aktør også fatter økonomisk rasjonelle beslutninger. Riktige investeringsbeslutninger er knyttet til at mer effektive aktører bør etablere seg. I et slikt perspektiv er det klart relevant å trekke inn merverdier av både fysisk og immateriell karakter. Dersom man kan nå markedet med lavere kostnader, for eksempel med lavere kapitalbinding enn den dominerende, bør nye aktører gies incentiver til å etablere seg. Dette oppnår man ikke dersom merverdiene ikke fremkommer i minusleddet i prismodellen og gir grunnlag for nødvendige incentivriktige marginer. Skjulte merverdier vil også kunne gi særdeles uheldige incentiver til den dominerende aktør (Tine). Dersom man besitter betydelige merverdier i for eksempel sentralt beliggende anlegg vil en modell som ikke tar hensyn til disse merverdiene stimulere til at anleggende beholdes selv om det er mer rasjonelt å produsere andre steder. Man vil således ha incentiver til ikke å legge ned sentrale produksjonsanlegg med lav bokført verdi og erstatte disse med mer effektive anlegg på produksjonssteder som økonomisk sett er mer effektive. Et slikt reguleringsregime vil således kunne medføre at man utsetter rasjonelle strukturrasjonaliseringer i foredlingsleddet. Konklusjonen er således at det både ut fra ønsket om økt økonomisk effektivitet i foredlingsleddet og ønsket om konkurranse på like vilkår, er relevant og nødvendig å ta hensyn til merverdier utover bokførte verdier. Estimater for merverdier utover bokført kapital Gitt at merverdiene er relevante gjenstår problemet med å estimere størrelsen på merverdiene. Vi har i vår tidligere rapport kritisert tilnærmingen som Econ har benyttet. Hovedpoenget i kritikken er knyttet til manglende verifisering av estimatet samt den generelle usikkerheten som ligger i en metode som baserer seg på Pris/Bok estimater fra ulike markeder. Vi bemerket oss for eksempel at den estimerte verdien av Tine, og dermed konkurransevilkårene for andre aktører, sterkt avhenger av valg av median eller gjennomsnitt som mål på representativt pris/bok forhold. Dette er etter vår vurdering et alt for vilkårlig utgangspunkt for et reguleringsregime

94 Prisregulering av dominerende aktører er utbredt i en rekke markeder. Den dominerende tilnærmingen er å ta utgangspunkt i den regulerte virksomhets faktiske kostnader og eiendeler. Det er heller ikke uvanlig å revurdere balanseverdier: I el-sektoren beregnes nyverdier for overføringsnettet I NSB baseres offentlig kjøpsavtale på gjenanskaffelsesverdier av materiell I telesektoren er det til høring forslag om innføring av gjenanskaffelsesverdier for en rekke tjenester (typisk tilgangspriser) Det er nylig gjennomført en vurdering av helseforetakenes reelle verdier i forbindelse med etablering av åpningsbalanser Vi mener at det også for fastsettelsen av melkeprisen bør gjennomføres en vurdering av Tines faktiske verdier. Det er vanskelig å se at dette skal være spesielt krevende. Revurderingen av anleggsmidlene bør gjøres både for fysiske og immaterielle eiendeler. Gitt at man ikke har gjennomført eller ikke ønsker å gjennomføre slike revurderinger, bør man sannsynliggjøre de estimater man kommer frem til gjennom andre metoder. Vi har tidligere kommet frem til et estimat på merverdier i Tine i størrelsesorden 3,1 til 4,5 milliarder, der 3,1 milliarder er å betrakte som et gulv for verdifastsettelsen. Av dette anslo vi at ca en milliard kan tilskrives merverdier knyttet til immaterielle eiendeler. Gitt dagens nivå for merkevarebygging synes dette å være et forsiktig anslag og inkluderer ikke en eventuell super profitt på markedsinvesteringene, men kun en aktivering av historiske kostnader. Verdifastsettelsen er verifisert med ulike metoder, men vi har ikke ressurser eller kompetanse til å gjennomføre en fullstendig revurdering av Tines eiendeler. Vi fastholder derfor følgende konklusjon fra forrige rapport: Econs estimat for immaterielle eiendeler, er vilkårlig og mangler verifisering. Som anslag for merverdier knyttet til immaterielle eiendeler kan anslaget være rimelig, men som et anslag for totale merverdier er det vesentlig for lavt. Landbruksdepartementet bør derfor primært gjøre en verdifastsettelse av Tines eiendeler, sekundært oppjustere verdifastsettelsen til et rimelig nivå. Gjør man ikke dette gir man den dominerende aktør vesentlige fordeler, og man kan ikke hevde av det er konkurranse på like vilkår i det norske markedet

95 Kapitalkostnaders betydning for melkeprisen Kapitalkostnader finner man ved å sette sammen avkastningskrav og kapitalvolum. Vi har i dette arbeidet ikke gått inn på nye beregninger av Tines kapitalvolum, og legger således til grunn tidligere estimater. Vi vil imidlertid igjen påpeke at disse estimatene er å anse som en sekundærtilnærming. Primært foreslår vi at man gjennomfører en fullstendig gjennomgang av Tines fysiske og immaterielle eiendeler. Vårt estimat på merverdier er i tidligere beregninger satt til 3,8 milliarder +/- 0,7 milliarder. For å finne kapitalkostnaden multipliseres dette med avkastningskravet for sysselsatt kapital. Vi har i tidligere rapport poengtert at det er vanskelig å fastsette en betaverdi for Tine, men akseptert ECONs anslåtte betaverdi på 0,4 for sysselsatt kapital som et rimelig nivå. Vi har imidlertid begrunnet at man i tillegg til Econs beregninger må legge til et tapstillegg for Tines eiere på rundt 2%. Forøvrig støtter vi utgangspunktet til Econ. Før skatt mener vi derfor avkastningskravet i analyseperioden ( ) bør ligge på 12-13%. Merk at dette er den aktuelle perioden for de estimerte merverdiene, og at denne også sammenfaller rimelig godt med tidspunktet for flytting av målprispunktet i Jordbruksavtalen. Dagens rentenivå ligger betydelig under dette. Mens vi tidligere regnet med en risikofri re n- te på 6,5% er dagens nivå i overkant av 3% (3 års statsobligasjoner). Man kan argumentere for at man bør vektlegge et lengre perspektiv enn 3 år. Vi har imidlertid gjennomgående lagt vekt på riktige investeringsincentiver. Den relevante kapitalkostnaden for en investor (Tine eller andre) er høyst trolig et mellomlangt perspektiv innenfor et relevant variasjonsområde for kapasitetsjusteringer (opp eller ned). Dette taler isolert sett for at vi bør justere ned avkastningskravet i minusleddet ved pris minus basert etterkontroll av noteringsprisen i dagens situasjon. Det er imidlertid viktig å merke seg at avkastningskravet også påvirker de estimerte merverdiene. Lavere avkastningskrav skulle alt annet like gitt en oppjustering av merverdien. Dette avhenger selvsagt av hva som forårsaker renteendringen (inflasjon eller realrente) og av selskapets markedsposisjon. Konsistente merverdier og avkastningskrav er et spørsmål som kan vurderes nærmere i forhold til den løpende etterkontroll av noteringsprisen som tilgangspris. Vi velger derfor å basere våre skjematiske beregninger på et avkastningskrav på 12% nominelt før skatt da dette samsvarer med de estimerte merverdier. Rentekomponenten i kapitalkostnaden før skatt på merverdiene er således i størrelsesorden 456 millioner. Med et

96 totalt foredlingsvolum på 1390 millioner liter 23 gir det en total korrigering for rentekomponenten av merverdiene på 0,328 kr. pr liter. Justeringer av driftsregnskapet Justering av kapitalbasen er delvis begrunnet ut fra tidligere for høye avskrivninger, delvis fra manglende aktivering og delvis med verdistigning på anleggsmidler. For en konsistent behandling bør man også justere driftsregnskapet til Tine i den aktuelle perioden. Følgende forhold burde ideelt vært tatt hensyn til: Justerte avskrivninger. Her har man to muligheter. En engangsjustering av grunnlaget, for så å fordele denne kostnaden over anleggsmidlets levetid med mest mulig korrekte avskrivninger. Siden avskrivningsgrunnlaget nå er høyere, skulle man forvente at også avskrivningene har økt. Man må imidlertid også vurdere avskrivningsprofilen. Den andre muligheten er å basere de årlige avskrivningene på gjenanskaffelseskost (nyverdi). Dette vil da gi avskrivninger som dekker inn prisstigningen. Renten som legges inn må da være en realrente siden inflasjonen er kompensert i avskrivningen. Justering av årlig markedsføringskostnad, eventuelt også aktivering av andre immaterielle eiendeler. Justeringen her er den netto økningen i immateriell kapital, dvs. differansen me l- lom avskrivning og investering. Econ har beregnet dette for markedsføringskostnader (et relativt lavt beløp). Justeringer for verdiøkning på tomter mv. Dersom driftsmidler øker i verdi er dette med på å gi avkastning til eierne og skulle vært justert for i driftsregnskapet. Spesielt kan dette være tilfelle for sentralt beliggende anlegg med betydelige tomteverdier. Dersom vi korrigerer for merverdier i renteelementet i kapitalkostnaden, bør man også korrigere for verdistigningen i driftsregnskapet. I Econs rapport er det lagt opp til en justering av driftsregnskapet for immaterielle eiendeler, men ikke for materielle eiendeler. Dette virker urimelig. Alt annet like må man forvente at kostnadene stiger når man justerer opp kapitalbasen, ikke går ned. Dette skyldes at Econ feilaktig kun har fokusert på merverdier i immaterielle aktiva, og ikke merverdiene i fysisk kapital. For oss er det ikke mulig å estimere hvordan denne merverdien bør avskrives. Det som er rimelig å anta er imidlertid at nettoeffekten er økte avskrivninger som vesentlig overstiger nettoinvesteringen i merkevarekapital. Det er derfor urimelig å justere for dette forholdet så lenge man ikke tar med meravskrivningene for fysisk kapital. På den an- 23 Hentet fra Econs rapport. Vi har ikke grunnlag for å verifisere dette tallet

97 nen side skulle man tatt hensyn til verdiøkningen på tomter mv. Den forventete effekten av justeringene er derfor svært usikker, men det er ingen grunn til å tro at totaleffekten medfører reduserte kostnader, slik man i dag har lagt til grunn. Avslutning Vi har i denne rapporten gjort rede for vårt syn på fastsettelsen av målpris, og tilhørende noteringspris (tilgangspris) for melk. Hovedkonklusjonene har vært at det foreslåtte regime i utgangspunktet er konservativt i forhold til å legge til rette for konkurranse. Betingelsene for å oppnå konkurranse på like vilkår er således avhengig av at de kalkulerte marginene mellom tilgangspris og sluttbrukerpris inkluderer alle kostnadselementer. Spesielt er det viktig at ikke kapitalkostnader overføres til tilgangsprisen, men legges inn i marginrommet for konkurranse. I utgangspunktet mener vi at den eneste fullverdige tilnærmingen er en total revurdering av Tines eiendeler, og dermed avskrivninger og kalkulatorisk rente. Sekundært foreslåes det å velge det beste estimat fra vår tidligere analyse. Dette tilsier en rentekomponent i kapitalkostnaden knyttet til merverdier utover bokførte verdier på i overkant av 450 millioner kroner, eller opp mot 33 øre pr liter melk. I tillegg kommer en justering av avskrivningene som ytterligere vil øke Tines driftskostnader. En justering basert på Econs anslag som isolert sett innebærer en rentekomponent på rundt 14 øre pr liter melk, representerer en vesentlig forskjellsbehandling av Tine og IKKE en konkurranse på like vilkår. I tillegg er det i dag gjort et fradrag for justert nettoinvestering i merkevarekapital, uten en tilsvarende økning i avskrivningene som følge av økt avskrivningsgrunnlag. For å oppnå konkurranse på like vilkår må i utgangspunktet kapitalkostnaden justeres slik beskrevet over. Gruppe har imidlertid ikke gått inn i de tidligere tekniske justeringene av kapitalbase og avkastningskrav i forbindelse med flytting av målprispunkt, noe som må gjennomføres for å kunne fastsette et nytt målprisnivå. Tilgangsprisen (noteringsprisen) for melk vil da i utgangspunket bli redusert i størrelsesorden tilsvarende som for målprisjusteringen, men må etterregnes løpende bl.a. basert på korrekt periodiserte kapitalnormering s- faktorer. Vi vil også påpeke at NYMO ikke løser problemet knyttet til etterkontroll og krav om produktkalkyler. Så lenge den dominerende aktør har muligheten til å ta inn marginene på enkelte produkter med sterk markedsmakt vil denne aktøren også kunne hindre effektiv konkurranse på andre markeder. En pris minus basert etterkontroll kan benyttes til feilret

98 ting av både generell tilgangspris på råvaren melk, og til å kontrollere marginen i de enkelte produktgruppene. I tillegg til disse momentene er det behov for vurdering av Tines sidevirksomheter og ford e- ling av kapitalfradragene på ulike produktgrupper. Dette vil bli utdypet i et senere notat

99 VEDLEGG 3 PÅ LIKE VILKÅR I MELKESEKTOREN RAPPORT 3 K R A V T I L T I N E S P R O D U K T R E G N S K A P O G V U R- D E R I N G A V D A G E N S E T T E R R E G N I N G Næringsmiddelbedriftens landsforening (NBL) oppnevnte i 2004 en ekspertgruppe for vurdering av kapitalkostnader og krav til avkastning i Tine. Målsetningen var å tilrettelegge for konkurranse på like vilkår og ekspertgruppen har bestått av professor Trond Bjørnenak, NHH (leder), professor Thore Johnsen, NHH, professor Espen Moen, BI og professor Christian Riis, BI. Gruppen har tidligere levert to rapporter. I dette tredje notatet konkretis e- res konsekvensene av konklusjonene i tidligere notater. I tillegg analyseres dagens metodikk for etterregning i lys av de generelle kravene og i lys av gruppens tidligere arbeider. Merk at analysegrunnlaget for konklusjonene i dette notatet ligger i de to tidligere rapport e- ne

100

101 Bakgrunn Konkurransen i meierimarkedet er meget begrenset. En forutsetning for at nye aktører skal etablere seg er at man kan forvente at fremtidig konkurranse foregår på like vilkår. Dette innebærer at mer effektive aktører enn Tine minst må kunne forvente å få en normalavkastning på investert kapital. For at dette skal være tilfelle må man sørge for: - At det stilles et normalt avkastningskrav på den reelle kapitalbinding i Tine - At det stilles krav til hvilke kostnader som skal dekkes og hvordan disse skal fordeles til produktgrupper - At det stilles krav til etterkontroll og oppfølging av at Tines marginer på ulike produktgrupper I tidligere notater er det redegjort for det første momentet. I dette notatet utdypes kravene til kostnadsfordeling, etterkontroll og oppfølging av Tines marginer på produkt grupper. Ekspertutvalget 24 konkluderte i sin rapport av mars 2005 bl.a. med følgende: For å oppnå konkurranse på like vilkår i en slik modell må det stilles spesielt høye krav til kostnadslegitimering. Årsaken til dette er at modellen i utgangspunktet er konservativ i forhold til å stimulere til økt konkurranse. Dersom den dominerende aktør har markedsmakt på enkelte produkter, mens andre produkter er konkurranseutsatt, vil det være behov for en produkt eller produktgruppebasert etterkontroll for å sikre tilstrekkelige m u- ligheter for konkurranse på like vilkår. En felles tilgangspris for melk sikrer således IKKE konkurranse på like vilkår. Tett kalkyleoppfølging og etterkontroll vil være nødvendig også i dette regime. Kontrollen skal forhindre at Tine etablerer for lave marginer i industridelen generelt eller i de konkurranseutsatte produktgruppene, dvs. overfører sin fortjenestemargin enten til råvaren eller til produktgrupper med liten eller ingen konkurranse. Uten en effektiv oppfølging vil Tine kunne senke marginene på konkurranseutsatte produktgrupper til et slikt nivå at mer effektive aktører ikke vil kunne etablere seg. Konsekvensen av dette er at den totale effektiviteten senkes. Disse problemstillingene kan ikke fullt ut håndteres av konkurransemyndighetene. Det er for eksempel først dersom Tine utnytter sin dominerende stilling utilbørlig at KT vil kunne gripe inn Professorene Tornd Bjørnenak (leder), Thore Johnsen, Espen Moen og Christian Riis. De to førstnevnte fra NHH og de to siste fra BI. 25 Det kan være mange årsaker til at en aktør ønsker å redusere marginene til et nivå hvor selv mer effektive aktører ikke vil kunne etablere seg lønnsomt. Ett argument som er fremhevet i rapporten På like vilkår (Ko n- kurransetilsynets skriftserie nr 1/2005, se er ønske om å opprettholde høyere markedsandeler på bekostning av lønnsomhet. Et annet kan være å sende signaler til potensielle konkurrenter på andre områder. Motivene for å presse marginer er imidlertid ikke et moment som er utdypet i denne rapporten. Her er det tilstrekkelig at det kan eksistere incentiver for Tine til å presse ut konkurrenter som er mer effektive

102 Etterregning medfører at Tine må fremlegge et produktregnskap for sine produktgrupper. Notatet diskuterer først hvilke krav som bør stilles til Tines produktregnskap for å legge til rette for en transparent og effektiv oppfølging av intensjonen om konkurranse på like vilkår. Deretter diskuteres dagens system for etteregning i lys av generelle krav og Ekspertgruppens tidligere notater om kapitalkostnader og noteringspris/målpris

103 Del 1: Krav til produktregnskapet i Tine Utgangspunktet for etteregningen er at det må foreligge et produktregnskap hvor Tines kostnader (inklusive kapitalkostnader) er fordelt på ulike produktgrupper. I slike tilfeller er det viktig at man utarbeider klare retninger for prinsipper og metoder for beregning av produktkostnader. Det er særlig fire forhold som bør vektlegges i kontrollen av Tines produktkostnader. Den første problemstillingen gjelder fordeling av kostnader på Tines ulike produkter. Her bør det legges vekt på at man i størst mulig grad: 1. Henfører de kostnader som er direkte henførbare til produkt eller produkt gruppe 2. Fordeler indirekte kostnader basert på den faktor som er årsaken til dimensjoneringen av kostnadene 3. De kostnadene som ikke lar seg fordele basert på et årsaksforhold bør tilordnes basert på en på forhånd valgt fordelingsnøkkel. Endring av denne fordelingsnøkkelen bør kun gjøres unntaksvis. Disse prinsippene samsvarer med anbefalingene i rapporten På like vilkår og tilsvarer krav som i dag stilles innen for eksempel post og teleområdet. Vi har i tidligere notater redegjort for at gjennomsnittskostnaden (selvkostnaden) er et rim e- lig utgangspunkt for den relevante kostnaden for Tine. Hovedargumentet er at en ved neddimensjonering vil kunne kvitte seg med de minst produktive delene av produksjonsanleggene først. Dette taler for at gjennomsnittskostnaden er en undervurdering av de relevante kostnadene. På den annen side er det rimelig å anta at det eksisterer både samdrifts- og stordriftsfordeler i produksjonen. Selvkostkalkulasjon er også vanligst i andre sektorer. For ytterligere argumentasjon og redegjørelser vises det igjen til rapporten På like vilkår. Et annet problem er knyttet til periodisering av kostnader over tid. Når Tine investerer i materielle og immaterielle driftsmidler, vil kostnadene fordeles over driftsmidlenes økonomiske levetid, mens reguleringen normalt baseres på observasjoner hvert enkelt år. Resultatet i en bestemt periode avhenger av prinsipper og metoder for periodisering av kostnader. De valgte prinsipper og metoder leder ofte til en systematisk undervurdering av kapitalkostnadene. For det første er de bokførte verdiene normalt lavere enn gjenanskaffelsesverdiene. Videre utgiftsfører man ikke alle investeringer med fremtidige økonomiske fordeler, og man har en avskrivningsplan som over tid gir en for lav gjennomsnittlig kapitalbinding. Alle disse momentene synes spesielt aktuelle for Tines virksomhet

104 Et tredje problem er knyttet til å fastsette effektivitetsnormer. For Tines del er dette spesielt aktuelt i forbindelse med utskilling av ledig kapasitet som ikke fordeles til produktene. De n- ne ledige kapasiteten knytter seg bl.a. til mottaksplikt for melk. Det må imidlertid ikke være slik at Tine kan skille ut all ledig kapasitet uten at man modellerer kostnader forårsaket av mottaksplikten. Her må det stilles krav til dokumentasjon av hvorfor mottaksplikten forårsaker kostnader og hvor mye kapasitet som bindes opp. Modellen bør vurderes av en uavhengig aktør. Det fjerde problemet er knyttet til asymmetrisk informasjon mellom den som utformer produktregnskapet, og den som kontrollerer det. I en rekke tilfeller vil det være svært vanskelig å etterprøve de valgte fordelingsnøkler og satser som anvendes, samtidig som den reg u- lerte aktøren har incitamenter til opportunistisk adferd. Et eksempel er at den regulerte aktøren tester ut ulike plausible fordelingsnøkler, og velger dem som gir det mest formålstj e- nelige resultat. Følgende kontrollsystemer bør innføres for å hindre opportunistisk adferd: Dokumentasjonskrav for hvilke prinsipper som ligger til grunn for kalkylen Revisorbekreftelse av produktregnskapet. Dette kravet har Posten, NSB, Telenor og flere. Det er vanskelig å se at ikke tilsvarende krav bør gjelde for Tine. En uavhengig aktør bør gå gjennom kapitalgrunnlaget i Tines anlegg. Dersom Tine hevder å ha en lavere kapasitetsutnyttelse pga mottaksplikten bør dette dokumenteres og fastsettes av en uavhengig aktør. For å vurdere kostnader ved denne lavere kapasitetsutnyttelsen bør man analysere relevante kostnader, variasjon i etterspørsel og risiko, for eksempel i form av simuleringer. I tråd med rapporten På like vilkår bør følgende momenter legges til grunn for Tines produktregnskap Utgangspunktet for produktregnskapet bør være fullfordelte kostnader (selvkost). Hovedprinsippet for fordeling av kostnader er kausalitet, der man stiller krav om at fordelingen er basert på de faktorer som er, eller bør være, dimensjonerende for virksomheten. Kostnader uten en kausal relasjon til produktene belastes i forhold til en på forhånd fastlagt fordelingsplan. Ledig kapasitet bør fordeles proporsjonalt med annen utnyttelse av ressursen. Spesifikke krav til mottaksplikt og kostnader drevet av dette må etterprøves (jf tidligere)

105 Balansen bør (re)vurderes til gjenanskaffelsesverdi. En kalkulatorisk rentekostnad for all sysselsatt kapital fordeles i utgangspunktet til produkter. Avkastningskravet baseres på etablerte kriterier for vurdering av risiko og alternativ avkastning. Produktregnskapet bør i utgangspunktet bekreftes med begrenset revisjon. Uansett revisorgodkjennelse vil handlingsrommet for fordeling og manipulering være betydelig. Man bør derfor gi andre aktører innsyn i Tines produktregnskap. Produktregnskapet skal være godt dokumentert og endringer skal beskrives løpende

106

107 Del 2: En kort vurdering av dagens etterregning, med vekt på kapitalkostnader Dagens system er basert på en etterkontroll av tilgangsprisene i reguleringssystemet, dvs. av de prisene som andre aktører har betalt for tilgang til melk fra Tine (inkludert de avgifter og tilskudd som inngår i prisutjevningsordningen). Etterregningen foretas to ganger i året. I disse beregningene tas det utgangspunkt i markedsregulators faktiske netto salgspriser. Fra disse trekkes det fra fordelte kostnader og en kalkulatorisk rentekostnad for påregnelig aktør. Deretter justeres driftskostnadene for aktivering og avskrivning av salgs- og markedsføringskostnader. Den råvareverdien man da kommer frem til sammenlignes med noteringsprisene (korrigert for avgifter og tilskudd i prisutjevningsordningen). I denne delen diskuteres den faktiske beregningen i etterregningsvedtakene. 2.1 Fordelte kostnader eksklusive kapitalavkastning Svært lite oppmerksomhet er rettet mot hvordan og hvilke kostnader Tine fordeler på ulike produktgrupper. Det er fremkommet at man anvender en ABC kalkyle, men dette sier i seg selv svært lite. Dessuten er det slik at man i en teoretisk riktig ABC kalkyle ikke fordeler ubenyttet kapasitet og bedriftsnivå kostnader. Trolig er dette ikke tilfelle i Tines kalkyler da man gir inntrykk av at alle kostnader fordeles (om det var en riktig ABC kalkyle kunne dette i seg selv være konkurransevridende, se Bjørnenak m.fl. 2005). Det er altså trolig snakk om en selvkostkalkyle før kalkulatoriske rentekostnader. Hovedproblemet med dagens løsning er manglende transparens. Alle kalkyler er basert på skjønn. Det er mulig å fordele kostnader på mange måter, og dermed flytte den rapporterte fortjenesten mellom produktgrupper. I andre virksomheter som Telenor, Posten og NSB kreves en form for dokumentasjon og kvalitetssikring (begrenset revisjon) av produktregnskapene. I Tines tilfelle fremstår det hele som en form for black box 26. Konklusjon 1: Dagens fordelingspraksis er vanskelig etterprøvbar og gir betydelige muligheter for opportunistisk tilpasning mellom produktgrupper. Løsningen bør være økt transparens og begrenset revisjon av uavhengig aktør. 26 I forbindelse med klagesaker er enkelt momenter drøftet. For eksempel fremgår det at overhead kostnader nå fordeles etter omsetningsverdi, mens de tidligere ble fordelt basert på antall liter anvendt melk. Fordelinger basert på omsetningsverdi etter justeringer for avgifter og tilskudd er spesielt merkverdig, se også senere

108 2.2 Kapitalavkastning for påregnelig aktør Dette punktet er viet mye oppmerksomhet i etterregningsvedtakene. Posten består av et kapitalvolum, en justeringsfaktor for påregnelig aktør og en rente. Disse diskuteres under Kapitalvolum Kapitalvolumet består av bokførte verdier og merkapital. Det er i første rekke merkapitalen som er kontroversiell. Denne benevnes også immateriell kapital og merkevarekapital, selv om dette er vesentlig forskjellige begreper. Vi har i tidligere notater argumentert for at det tallet som initielt ble benyttet (1 588 millioner) er vesentlig for lavt og denne argumentasjonen gjentas ikke. Det er imidlertid oppsiktsvekkende at man beholder dette nivået i beregningene for 2005 av følgende årsaker: Ekspertutvalgets beregninger viser at nivået er svært usannsynlig. Dette verifiseres med flere tilnærminger og er ikke imøtegått av andre eksperter. Nivået synes å ligge fast. Det foretas ingen økning av verdiene som følge av at man investerer i markedsføring mv. Dersom man aktiverer salgs- og markedsføringskostnader må selvsagt også merverdien justeres, men dette ser man bort fra. Tilsvarende må man selvsagt øke avskrivningene for fysiske merverdier. Det gjøres heller ikke. Dette er direkte feil, noe som utdypes under punkt 2.3. Konklusjon 2: Kapitalvolumet er satt vesentlig for lavt og behandles feil over tid ved at det ikke oppdateres konsistent med andre parametere i modellen. Det er klart behov for en robust metodikk for bekreftelse og oppdatering av kapitalvolum og avkastningskrav Justering for påregnelig aktør Den (for) lave kapitalverdien av Tine multipliseres med 0,8238 fordi man mener at en påregnelig aktør trenger mindre kapital. Faktoren er knyttet til kapasitetsutnyttelse. Vi har tidligere argumentert for at denne løsningen er svært uheldig fordi en påregnelig aktør da må være vesentlig mer effektiv for å kunne overleve. Et annet moment er at Tine ved en nedbygging har muligheter for å legge ned de minst effektive anleggene først. Uansett om man aksepterer argumentet om lavere kapasitetsutnyttelse knyttet til mottaksplikt eller ikke er det overraskende at man anvender samme faktor for merverdiene. Mener man med dette at man også for markedsføring vil ha en lavere kapasitetsutnyttelse i Tine? Alt annet like skulle man forvente at kapasitetsutnyttelsen for

109 denne typen ressurser var høyere for Tine enn påregnelig aktør. Likevel nedjusteres kapitalen. Konklusjon 3: Justeringen for påregnelig aktør er tvilsom for fysiske aktiva og totalt ubegrunnet for immaterielle verdier. Merkostnader (grunnet lavere kapasitetsutnyttelse) knyttet til mottaksplikt bør kompenseres direkte Renten Renten for 2005 er satt til 5,8 % på totalkapitalen. Nedjusteringen har ikke påvirket merverdiene (se 2.2.1), noe man burde forventet. Det er ikke foretatt en reell vurdering av om Econs (eller vårt) utvalg av P/B forholdstall er endret i den relevante tidsperiode (ECON diskuterer kort forhold i 2003 i sin rapport , men dette er svært overfladisk og ikke i den relevante perioden). Likevel endrer man en av de parameterne som påvirker estimatet for merverdiene. Det relevante avkastningskravet for fastsettelse av melkeprisen er hva en representativ eier bør stille som krav for denne aktiviteten, justert for innlåsning av eierskapet (likviditet s- premie). Dette samsvarer med det som betegnes som påregnelige aktørers kapitalkostnader (jf ). I etterregningen forutsetter man at en aktør i denne bransjen kan operere med et nominelt avkastningskrav til totalkapitalen før skatt på 5,8 %. Dette virker svært urimelig. Årsaken til at man ender opp så lavt ligger hovedsakelig i tre forhold. For det første blander man før og etter skatt beregninger. Avkastningskravet er beregnet ved et vektet gjennomsnitt av avkastningskravet til egenkapitalen (med kapitalverdimodellen) og en kalkulert lånerente. Egenkapitalavkastningskravet er imidlertid beregnet etter skatt, mens re n- tekostnadene er før skatt. For å korrigere dette må egnenkapitalavkastningskravet justeres til før skatt. For det andre benyttes relativt korte renter som parametere i modellen, noe som kan diskuteres siden man normalt vil legge et lengre investeringsperspektiv til grunn for denne typen investeringer. I tillegg tar man ikke hensyn til et tapstillegg. Dette er forklart i tidligere notater, hvor vi foreslår et tapstillegg på 2%. Konklusjon 4: Man legger en urealistisk lav rente til grunn for beregningene 2.3 Justeringer av driftskostnadene Salgs- og markedsføringskostnader vil normalt ha en verdi utover det året man investerer i denne typen aktiviteter og bør helt riktig aktiveres og avskrives i Tine. Dette er konsistent

110 med modellen med avkastning på merverdier. Tilsvarende må man selvsagt også avskrive andre merverdier, samt justere balansen for merverdier dersom det investeres mer enn den årlige avskrivningen. I justeringen av driftskostnader justerer man kun for høyere salgs- og markedsføringskostnader enn avskrivninger over 5 år ville gitt. Dette skyldes at disse utgiftene øker, til dels betydelig. Øvrige merverdier avskrives ikke. Det normale er at driftskostnadene ØKER i en modell med justerte verdier, mens her REDUSERES kostnadene med hele 71 millioner (57,9 for relevant virksomhet). Konklusjon 5: Justeringen for salgs- og markedsføringskostnader er ikke konsistent da balanseverdiene ikke justeres. I tillegg avskrives ikke andre merverdier. Resultatet er at justeringen, som normalt vil være økte kostnader, i stedet medfører dramatisk reduserte kostnader. 2.4 Fordeling av rentekostnader på produktgrupper Fordeling av rentekostnader på produktgrupper foretas normalt likt med avskrivninger der dette er mulig. Dagens fordeling av bokført kapital (fratrukket kapitalbinding i varelager) basert på anvendt liter melk (50%), omsatt kg/liter (10%) og omsetningsverdi justert for avgifter og tilskudd (40%) virker svært vilkårlig. Det meste av denne kapitalen har avskrivninger som trolig er henført til produktgrupper basert på driftsmidlets formål. Det ville da være rimelig å benytte disse også for rentekomponenten. I hvilken grad dette ville samvariert med de valgte fordelingsnøkler er umulig å si siden disse nøklene elimineres og erstattes av nevnte fordelingsnøkler. Fordeling av vesentlige kostnader basert på for eksempel råvareforbruk eller omsetningsverdi justert for avgifter og tilskudd bør imidlertid unngåes. Fordeling av kapital i varelager virker velfundert. For merverdier utover bokførte verdier benyttes bruk av råvare melk i hovedproduktene. Det er vanskelig å forstå grunnlaget for denne fordelingen og hvorfor for eksempel biprodukter som kremfløte, smør og mysostprodukter ikke tildeles kapitalverdier. Ideelt burde merverdien vært identifisert og fordelt på årsaksbasis (for fysiske merverdier bør dette i stor utstrekning være mulig). Konklusjon 6: Fordelingen av rentekostnader for bundet kapital på produktgrupper er svært vilkårlig. Det burde være enkelt å finne fordelinger for fysisk kapital som bedre representerer årsakssammenhenger. Også for fordeling av merverdier burde det være mulig å finne bedre løsninger enn dagens vilkårlige fordeling

111 2.5 Gir etterregningen grunnlag for konkurranse på like vilkår? Som beskrevet i de 6 konklusjonene gir dagens system et svært skjevt utgangspunkt for konkurranse. For det første er systemet vanskelig etterprøvbart og basert på vilkårlige fordelinger av rentekostnader (konklusjon 1 og 6). Dette gir muligheter for strategisk tilpasning og opportunisme. Mer alvorlig er det at etteregningen systematisk undervurderer kostnadene i Tine. Dels settes kapitalvolumet for lavt, dels justeres kapitalen ned for mye for påregnelige aktører, dels er renten urealistisk lav og dels er det en fullstendig feil justering av driftskostnader. I sum blir dette betydelige beløp. Vi har heller ikke funnet noen punkter som trekker i motsatt retning. Dette styrker konklusjonen om systematisk forskjellsbehandling

112 Oppsummering Etter vår vurdering er det et klart behov for å opprettholde etterregningsbestemmelsen i prisutjevningsordningen for melk, kombinert med strenge krav til dokumentasjon av Tines produktregnskap. Det er særdeles viktig at man ikke lemper på etterregningskravene selv om man innfører de forslag som er nevnt over. Innføring av gjenanskaffelsesverdier og revurdering av kostnader knyttet til ledig kapasitet (mottaksplikten) gir liten mening dersom man ikke viderefører etterregningssystemet. Dersom man ikke gjør dette vil man risikere at: - Mer effektive aktører enn Tine ikke oppnår normalavkastning, dvs. at man ikke har konkurranse på like vilkår - At Tine etablerer effektive hindringer for potensielt nye aktører gjennom å kunne senke marginene på de områder der man forventer konkurranse - Den totale effektiviteten i den melkebaserte industrien vil senkes Konkurransetilsynet synes ikke å kunne hindre at dette skjer da de har begrensede muligheter for å gripe inn. At man hindrer etablering av nye mer effektive aktører kan KT vanskelig gjøre noe med og inngrep i forhold til dagens aktører vil kunne komme for sent. Både primærnæringsunntaket i konkurranseloven og melkesektorens kompliserte reguleringsregime gjør en effektiv kontroll vanskelig

113 Dagens etteregning forskjellsbehandler systematisk og i vesentlig grad: Kapitalvolumet settes vesentlig for lavt Forutsetningen om høyere utnyttelsesgraden enn Tine er urealistisk Renten er for lav Justeringene av driftsresultatet er direkte feil Fordelingen av kapitalkostnader på produkter er vilkårlig Dette er oppsiktsvekkende grove feil og inkonsistente forhold. De justeringer som er gjort for merverdier (til og med etterregningen for først halvår 2005) virker så innlysende for lave at det vanskelig kan sees som annet enn en skjerming av Tine. Om utvalget Utvalget er sammensatt for å dekke tre ulike kompetanseområder; regnskap, finans og reguleringsøkonomi. Professorene Espen Moen og Christian Riis (begge fra Handelshøyskolen BI) er sosialøkonomer med reguleringsøkonomi som kjerneområde. De har arbeidet med en rekke reguleringssaker i ulike sektorer, inklusive landbruks-, forlags- og telesektoren. Thore Johnsen (Norges Handelshøyskole) er professor i finans med spesialområdet innen finansmarkeder og avkastningskrav. Han har arbeidet med fastsettelse av avkastningskrav i mange år og i ulike bransjer. Trond Bjørnenak har ledet dette utredningsarbeidet. Han er professor i regnskap med spesialområdet produktregnskap (kalkyler) og har jobbet med flere tilsvarende prosjekter, bl.a. i luftfart, tele, post og samferdsel. Felles for alle gruppens medlemmer er at de har vært involvert i mange reguleringssaker i det norske rettsapparatet, bl.a. som skakyndige dommere og sakkyndige vitner

114

115 VEDLEGG 4 Notat Bergen 21/ PÅ LIKE VILKÅR: OVERVÅKING AV MARGINSKVIS I MARKEDET FOR MEIERIPRODUKTER AV PROFESSOR TROND BJØRNENAK Notatet er et arbeidsnotat og utarbeidet på forespørsel fra Synnøve Finden. Forfatteren er imidlertid alene ansvarlig for de vurderinger og analyser som er gjennomført

116 Bakgrunn Stortinget har de siste årene ønsket å legge til rette for ordinær konkurranse i melkesektoren. Markedsordningen for melk skulle legge til rette for meieridrift utenfor samvirkesystemet på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår (se for eksempel Ot.prp ). Econ og en ekspertgruppe oppnevnt av Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL) la frem flere rapporter som viser at konkurransen ikke var på like vilkår og at dagens system systematisk og vesentlig gav fordeler til samvirkesystemet. Konkurranse på like vilkår innebærer at aktører som er like effektive eller mer effektive enn Tine må kunne etablere seg på forretningsmessige vilkår, dvs. forvente å få en normal avkastning på kapitalen. En mer effektiv aktør er en som produserer produkter som gir høyere priser med samme ressursinnsats eller som bruker mindre ressurser (kostnader) på å produsere tilsvarende produkter. En sentral innsatsfaktor er kapital. Konkurranse på like vilkår forutsetter derfor at man også i Tinesystemet krever en avkastning på den reelle kapitalbindingen i meiervirksomheten. Dette er lite kontroversielt og i 2003 fastsatte ECON (rapport 53-rev 3) et anslag for kapitalbindingen i Tine. Dette anslaget la man senere til grunn for reguleringen. NBL satte i 2004 ned en ekspertgruppe (heretter kalt Ekspertgruppen) bestående av fire professorer fra Norges Handelshøyskole og Handelshøyskolen BI for å vurdere om reguleringen gir grunnlag for konkurranse på like vilkår. Forfatteren av dette notatet ledet gruppen som i alt la frem 4 rapporter. Konklusjonen av arbeidene var at man legger til grunn en for lav kapitalkostnad og at konkurrentene til Tine ikke kan forvente å overleve selv om de er like eller noe mer effektive enn Tine. Etterregningsordningen i prisutjevningsordningen for melk ble fjernet 1. juli Dette var kontrollordningen for å sikre at Tines eiere ikke tok ut patronasje i form av for høye tilgangspriser for melk og på den måten hindret konkurranse i foredlingsleddet gjennom en marginskvis. Dersom marginene i ettertid viste seg å være for små skulle ordningen sikre en etterbetaling til Tines konkurrenter. Kapitalberegningene i ordningen var kompliserte, men besto av fem sentrale parametere, herunder kapitalvolum, avkastningskrav, krav til kapasitetsutnyttelse og justeringer av driftsresultatet. Ekspertgruppens vurdering av systemet var at det gav en systematisk og vesentlig forskjellsbehandling. Systematisk fordi alle feil og vurderinger trakk i samme retning, nemlig til fordel for Tine. Kapitalvolumet ble satt for lavt, avkastningskravet ble satt for lavt, krav til kapasitetsutnyttelsen ble satt for lavt og korrigeringene av driftskostnadene var direkte feil. Feilene var vesentlig fordi de var av en størrelsesorden som er avgjørende for konkurrentenes muligheter for å overleve

117 Etter at den tidligere etterkontrollen i Statens Landbruksforvaltning sin regi ble opphevet , har konkurransemyndighetene hatt ansvar for å kontrollere konkurransen i meierimarkedet, jfr. St.prp. nr. 77 ( ) Om jordbruksoppgjøret 2007 endringer i statsbudsjettet for 2007 m.m. at: Ut over dette vil det være konkurransemyndighetene sitt ansvar å kontrollere at konkurransen i videreforedlingen av meierivarer skjer i henhold til øvrige lover og regler, slik de har for markedene i andre sektorer både innenfor landbruket og ellers. Konkurransetilsynet vil således overvåke Tines marginer i dette markedet med utgangspunkt i den noteringspris Tine fastsetter og de priser som Tine fastsetter i sluttbrukermarkedet. Det påpekes at den noteringsprisen som fastsettes av Tine Råvare til Tine Industri kun er en internpris i et vertikalt integrert samvirkeforetak. Denne prisen utgjør ikke Tines reelle råvarekostnad, noe som imidlertid er tilfelle for Synnøve Finden. Det er også gjennomført korreksjoner i prisutjevningsordningen som i praksis reduserer tilgangsprisen for melkeråvare til Tines konkurrenter. Hensikten er å få Tine BA som dominerende aktør stilt overfor en strengere økonomisk akkord relativt til andre aktører (se St.prp. nr. 77 ( ), kap. 9). Formålet med disse tiltakene er uttalt å legge til rette for økt konkurranse som forutsettes å bidra til lavere priser og kostnader, og økt utvalg av meierivarer. Dette notatet er skrevet på bakgrunn av tidligere notater i Ekspertgruppen samt basert på en gjennomgang av Konkurransetilsynets rapporter for overvåking av meierisektoren. Formålet er å si noe om ordningen legger opp til konkurranse på like vilkår, herunder om dagens overvåking gir en god kontroll på om det foregår marginskvis i meierimarkedet. Notatet er skrevet på forespørsel fra Synnøve Finden, men forfatteren står alene ansvarlig for de vurderinger som gjøres i notatet

118 Hva er målet? Det overordnede målet for overvåkingen av konkurranse er å sikre at høyest mulig effektivitet i foredlingen av melkebaserte produkter. I analysen av denne typen problemstillinger legger man normalt til grunn det tradisjonelle kriterium for effisient ressursutnyttelse, slik det gjerne anvendes i samfunnsøkonomiske analyser og i tråd med den fremherskende tolkning av formålet med konkurransepolitikken (se f.eks. von der Fehr og Sørgard, 2004). Effisient ressursutnyttelse krever at produksjonen er kostnadseffektiv og at prisene reflekterer de relevante kostnader. Konkurranse anses ikke som et mål i seg selv, men som et virkemiddel for å oppnå effisiens (se også Bjørnenak m.fl. 2005). En type tap i effektivitet har man når en dominerende aktør ikke slipper til mer effektive aktører i et marked. Det er dette som hensikten med kravet til konkurranse på like vilkår. Forskjeller i effektivitet kan stamme fra produksjon, distribusjon eller innovasjon. Statisk effektivitet knytter seg til at man produserer og distribuerer dagens produkter mest mulig effektivt, mens dynamisk effektivitet sikter mot innovasjon i produktspekter og prosesser. Merk at St.prp. nr. 77 ( ) (jf. forrige avsnitt) legger opp til at det bør gis bedre vilkår for nye aktører for å oppnå høyere dynamisk effektivitet. Det er også viktig å merke seg at for å sikre effektivitet kan man ikke bare fokusere på avkastningen til aktørene i tidligere perioder, man må også sørge for å sikre riktige investeringsincentiver. Følgende forhold må være til stede for at man skal sikre effektivitet: En eksisterende aktør som er like effektiv som den dominerende må sikres normal avkastning på kapital for å kunne opprettholde sitt aktivitetsnivå. Resultatene til Synnøve Finden for 2009 var 18 millioner for meierivirksomheten. Med en kapitalbinding på mellom 250 og 300 millioner gir dette en avkastning på 6-7%, noe som er lavere enn et normalt avkastningskrav for denne typen virksomhet. Det er også rimelig å anta at anslaget for kapitalbinding er lavt vurdert og at avkastningen derfor er enda lavere. Merk at dette ikke er en tilstrekkelig analyse for å kunne konkludere mht til marginer, men en indikasjon på at SF enten må være mindre effektiv enn den dominerende aktør eller har for små marginer. Etablerte konkurrenter, som for eksempel SF, må gis riktige investeringsincentiver for å kunne gjennomføre lønnsomme investeringer i nye anlegg og produkter. Dersom den dominerende aktør bestemmer marginer, totalt og fordelt på produktgrupper, må disse marginene være predikerbare for de andre aktørene. Investeringsbeslutningen for en aktør er basert på antakelser om fremtidige marginer, samt på behovet for kapasitet i markedet. Dersom den dominerende aktør setter marginer opp først etter at

119 den selv har gjennomført en investering vil dette kunne hindre mer effektive aktører i å investere. Nye aktører på markedet. Et system basert på etterkontroll av marginer vil kunne ha samme effekt for potensielle aktører. Dersom marginene settes opp etter at investeringer er foretatt kan det hindre at nye aktører slippes til. Om de likevel investerer basert på marginsignaler, kan dette også gi effektivitetstap i form av overkapasitet. Det er i dag svært begrenset konkurranse i markedet og betydelige investeringer /-splaner i ny kapasitet hos den dominerende aktør 27. Som en følge av dette vil den bokførte kapitalbindingen i Tine øke vesentlig, noe som kan indikere at marginene vil måtte settes opp i ettertid. Basert på opplysningene om Jær meieriene kan man anslå kapitalkostnadene pr liter melk. Størrelsen vil avhenge av en rekke forhold, som antatt levetid, rentenivå og valg av avskrivningsprofil. Forutsetninger: Levetid (gjennomsnitt på investeringene): år Kapitalkostnad: % avkastningskrav til totalkapitalen før skatt Investering: 1,4 mrd og volum 200 millioner liter 27 Et eksempel på dette er Tines investeringer i Jær meieriet, se og hvor det legges opp til en kapasitet tilsvarende 200 millioner liter melkeråvare og en investering på nær 1,4 milliarder kroner

120 Med annuitetsberegninger får vi da følgende kapitalkostnader pr liter melk: Rente 10 % 12 % 14 % Levetid 20 kr -0,82 kr -0,94 kr -1,06 30 kr -0,74 kr -0,87 kr -1,00 40 kr -0,72 kr -0,85 kr -0,99 Dersom man anvender en nominell lineære metode vil dette gi følgende kapitalkostnader pr liter melk (første år etter investering): Rente 10 % 12 % 14 % Levetid 20 kr 1,05 kr 1,19 kr 1,33 30 kr 0,93 kr 1,07 kr 1,21 40 kr 0,88 kr 1,02 kr 1,16 Vi ser at kapitalkostnadene varierer med forutsetninger mellom 0,72 kr og 1,33 kr pr liter. Dersom dagens marginer ikke gir rom for slike kapitalkostnader, må man enten dokumentere reduserte driftskostnader tilsvarende økningen i kapitalkostnader eller justere marginene opp. Merk også at tidspunktet for en slik justering er vesentlig. En proaktiv overvåking vil være å sjekke om marginene er tilstrekkelige til å forsvare større nyinvesteringer og ikke bare dekker kapitalkostnader basert på eldre avskrevne anlegg. Dette kan gjøres ved at man anslår størrelsen på investeringen og fordeler ut kapitalkostnadene på produksjonen, noe som gir et grovt anslag på om dagens marginer forsvarer investeringene. Hva er trusselen mot effektivitet? Trusselen mot effektivitet er knyttet til marginskvis og det som i Konkurranselovens 11 betegnes som et foretaks utilbørlige utnyttelse av din dominerende stilling. For å vurdere trusselen er det naturlig å ta utgangspunkt i mulighetene en dominerende aktør har til opportunistisk å utnytte marginvariasjon. Følgende forhold bør derfor overvåkes: At den dominerende aktørs totale margin er tilstrekkelig til å gi normal avkastning At den dominerende aktør ikke utnytter variasjoner i marginer over tid. Dvs. at man setter opp marginer etter at man selv har gjennomført andre etableringshindrende tiltak, for eksempel investering i ny kapasitet, eller setter ned marginer når en konkurrent har etablert konkurrerende kapasitet

121 At den dominerende aktør ikke utnytter variasjoner i marginer mellom produkter, dvs. at man ikke setter ned marginer på de mest konkurranseutsatte produktene og opp marginer på de mindre konkurranseutsatte produktene Disse forholdene diskuteres i tilknytning til dagens løsning i neste avsnitt. Hva er problemet med dagens løsning? Vurderingen av dagens kontrollordning er basert på overvåkingsrapportene for Basert på diskusjonen av formål og trusler synes følgende forhold å ha vesentlig innvirkning på vurderingen av dagens konkurransesituasjon. 1. Feil i beregning av avkastningskrav I overvåkingsrapporten redegjøres det for fastsettelse av Tines avkastningskrav. Her er gjort en feil. Ved beregning av egenkapitalavkastningskravet er kravet før og etter skatt blandet sammen. Risikofri rente og fremmedkapitalkravet er nominelt før skatt. Risiko- og likviditetspremie er etter skatt. Nominelt (N) til egenkapital (EK) etter skatt (ES) er som følger: NEKES rf * 1 s E rm 1 s * rf * EK L hvor 1. er risikofri rente 2. s er skattesatsen 3. Risikokompensasjon for systematisk risiko bestående av a. Markedsporteføljens meravkastning, E rm 1 s * rf b. Egenkapitalbeta 4. Likviditetspremien, L Avkastningskravet nominelt til egenkapitalen før skatt er NEKFS NEKES / (1-s) Dette gir en økning i kravet til totalkapitalen på ca 1 %-poeng for I tillegg kommer at det er faglig grunnlag for å legge til et tapstillegg i avkastningskravet for forventet deregulering innenfor meierisektoren. Et slikt tapstillegg vil være skjønnsmessig, men er bør ikke være null. Tillegget ble anslått av Ekspertgruppen til 1-2 prosentpoeng på totalkapitalen. Et tapstillegg ble også lagt til grunn av daværende Landbruksdepartementet

122 i den tidligere etterregningsordningen. I departementets vedtak ble tapstillegget begrunnet bl.a. som følger: Press mot importvernet og andre reguleringer i norsk landbruk kan i prinsippet medføre r i- siko for fremtidige tap for meieribedriftene, som følge av at meierienes rammevilkår forve r- res. [ ] Departementet vil imidlertid understreke at det er svært lite å støtte seg til nå r det gjelder å tallfeste et slikt tapstillegg for meieribransjen i Norge, og tallfesting vil dermed i n- nebære en betydelig skjønnsutøvelse. Dette er i samsvar med ECONs vurdering i rapport 44/02 vedrørende tallfesting av størrelsen på tapsrisikoen, og Moen og Riis er også inne på at beregningen er forbundet med betydelig grad av skjønn. Departementet legger til grunn vurderingen i Notat der NILF/ECON mener at egenskaper ved Tine og det norske markedet for meierivarer tilsier at tapstillegget er lite. Foredling av melk i Norge er imidlertid i betydelig grad påvirket av importvernet og andre reguleringer, blant annet knyttet til inte r- nasjonale handelsavtaler. Slike avtaler vil være gjenstand for periodiske revisjoner og refo r- handlinger, noe som innebærer at det vil være en viss reguleringsrisiko knyttet til disse rammebetingelsene. Ut fra dette mener departementet at det er grunnlag for et tapstillegg. Landbruksdepartementet legger skjønnsmessig til grunn et tapstillegg i avkastningskravet på egenkapital på 1,5 prosentpoeng. 2. Bruk av bokførte verdier Dette har vært et av hovedtemaene i tidligere rapporter fra Ekspertutvalget og er trolig langt viktigere. Ekspertgruppen har tidligere anslått merverdiene i Tine til å være vesentlige og anbefalt en revurdering av balansen. Effekten av historisk kapitalbinding kan illustreres med følgende eksempel: Anta at man investerer i et anlegg til 1000 og at dette har en levetid på 10 år. Anta at dette avskrives lineært (100 pr år). Anta videre at investeringen gir et driftsresultat før avskrivninger på 200 pr år og at vi hvert år beregner rentabiliteten basert på bokførte verdier. Vi får ta følgende tallrekke: ÅR Driftsresultat avskrivninger før Avskrivninger

123 Driftsresultat Kapital Rentabilitet (IB) 10 % 11 % 13 % 14 % 17 % 20 % 25 % 33 % 50 % 100 % Som vi ser her vil rentabiliteten øke over tid dersom man selger samme volum med samme marginer. Dette samsvarer med det som beskrives i Gjesdal og Johnsen (1999) 28. Antar man at den dominerende aktør ønsker å vise samme rentabilitet hvert år, må man tilpasse marginene (gitt at volumet holdes fast). Dette kan illustreres med følgende eksempel: ÅR Driftsresultat før avskrivninger Avskrivninger Driftsresultat Kapital Rentabilitet (IB) 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % 15 % Som vi ser av tabellen over så reduseres krav til driftsresultat før avskrivninger de siste 6 årene, mens det øker de første 4 årene. Dersom man innfører prisstigning i eksempelet øker problematikken ytterligere. Effekten av dette er som følger: Marginene vil bli presset dersom dominerende aktør har eldre anlegg og det gis ikke rom for at like effektive aktører oppnår tilstrekkelig fortjeneste Det vil kunne hindre rasjonelle investeringer, både hos den etablerte aktøren (som har incentiver til å utsette investeringer) og hos potensielle konkurrenter (som ikke får riktige investeringssignaler) 28 Konkurransetilsynet viser også til Gjesdal og Johnsen i sin rapport

124 Marginene går ikke opp før etter at den dominerende aktør har investert. En slik investering vil i seg selv kunne hindre andre i å investere og dermed hindre effektiv etablering av konkurranse. Den dominerende aktør vil i et etterregningssystem ha klare fordeler med hensyn til timing av investeringer Løsningen med etterregning av marginer basert på historiske kostnader gir derfor den dominerende aktør en vesentlig mulighet for marginskvis. I tillegg vil det ved prisstigning ikke gi tilstrekkelig lønnsomhet for en like effektiv etablert aktør. 3. Fordeling av kostnader på ulike produktgrupper Utgangspunktet for en overvåking av marginskvis er at det må foreligge et produktregnskap hvor den dominerende aktørs kostnader (inklusive kapitalkostnader) er fordelt på ulike produktgrupper. I slike tilfeller er det viktig at man utarbeider klare retninger for prinsi p- per og metoder for beregning av produktkostnader. Det er særlig tre forhold som bør vektlegges i en overvåking: Den første problemstillingen gjelder fordeling av kostnader på ulike produkter. Her bør det legges vekt på at man i størst mulig grad: Henfører de kostnader som er direkte henførbare til produkt eller produktgruppe Fordeler indirekte kostnader basert på den faktor som er årsaken til dimensjoneringen av kostnadene De kostnadene som ikke lar seg fordele basert på et årsaksforhold bør tilordnes basert på en på forhånd valgt fordelingsnøkkel. Endring av denne fordelingsnøkkelen bør kun gjøres unntaksvis. Disse prinsippene samsvarer med anbefalingene i rapporten På like vilkår (Bjørnenak m. fl, 2005) og tilsvarer krav som i dag stilles innen for eksempel post- og teleområdet. I denne rapporten argumenteres det også for at gjennomsnittskostnaden (selvkostnaden) er et rimelig utgangspunkt for den relevante kostnaden. Dette gjelder også for Tine. Hovedargumentet er at en ved neddimensjonering vil kunne kvitte seg med de minst produktive delene av produksjonsanleggene først. Dette taler for at gjennomsnittskostnaden er en undervurdering av de relevante kostnadene. På den annen side er det rimelig å anta at det eksisterer både samdrifts- og stordriftsfordeler i produksjonen. Selvkostkalkulasjon er også vanligst i andre sektorer. For ytterligere argumentasjon og redegjørelser vises det igjen til rapporten På like vilkår (Bjørnenak m. fl, 2005). Et annet problem er knyttet til periodisering av kostnader over tid. Når man investerer i materielle og immaterielle driftsmidler, vil kostnadene fordeles over driftsmidlenes økonomiske levetid, mens reguleringen normalt baseres på observasjoner hvert enkelt år. Resultatet i

125 en bestemt periode avhenger av prinsipper og metoder for periodisering av kostnader. De valgte prinsipper og metoder leder ofte til en systematisk undervurdering av kapitalkostnadene. For det første er de bokførte verdiene normalt lavere enn gjenanskaffelsesverdiene. Videre utgiftsfører man ikke alle investeringer med fremtidige økonomiske fordeler, og man har en avskrivningsplan som over tid gir en for lav gjennomsnittlig kapitalbinding. Alle disse momentene synes spesielt aktuelle for Tines virksomhet. Det tredje problemet er knyttet til asymmetrisk informasjon mellom den som utformer produktregnskapet, og den som kontrollerer det. I en rekke tilfeller vil det være svært vanskelig å etterprøve de valgte fordelingsnøkler og satser som anvendes, samtidig som den reg u- lerte aktøren har incitamenter til opportunistisk adferd. Et eksempel er at den regulerte aktøren tester ut ulike plausible fordelingsnøkler, og velger dem som gir det mest formålstjenelige resultat. Følgende kontrollsystemer bør innføres for å hindre opportunistisk adferd: Dokumentasjonskrav for hvilke prinsipper som ligger til grunn for kalkylen Revisorbekreftelse av produktregnskapet. Dette kravet har Posten, NSB, Telenor og flere. Det er vanskelig å se at ikke tilsvarende krav bør gjelde for Tine. En uavhengig aktør bør gå gjennom kapitalgrunnlaget i Tines anlegg. I tråd med rapporten På like vilkår bør følgende momenter legges til grunn for Tines produktregnskap Utgangspunktet for produktregnskapet bør være fullfordelte kostnader (selvkost). Hovedprinsippet for fordeling av kostnader er kausalitet, der man stiller krav om at fordelingen er basert på de faktorer som er, eller bør være, dimensjonerende for virksomheten. Kostnader uten en kausal relasjon til produktene belastes i forhold til en på forhånd fastlagt fordelingsplan basert på bransjekunnskap. Ledig kapasitet bør fordeles proporsjonalt med annen utnyttelse av ressursen. Spesifikke krav til mottaksplikt og kostnader drevet av dette må etterprøves Balansen bør (re)vurderes til gjenanskaffelsesverdi. En kalkulatorisk rentekostnad for all sysselsatt kapital fordeles i utgangspunktet til produkter. Avkastningskravet baseres på etablerte kriterier for vurdering av risiko og alternativ avkastning

126 Produktregnskapet bør i utgangspunktet bekreftes med begrenset revisjon. Uansett revisorgodkjennelse vil handlingsrommet for fordeling og manipulering være betydelig. Man bør derfor gi andre aktører innsyn i Tines produktregnskap. Produktregnskapet skal være godt dokumentert og endringer skal beskrives løpende. Konklusjon Dagens overvåking av konkurransen gir vesentlige fordeler for den dominerende aktør fordi: 1. De har muligheten til å styre investeringene i tid og omfang 2. De har mulighetene for å skvise marginer For å få sikre en effektiv konkurranse bør man overvåke marginskvis ved at man sikrer marginer som gir en tilstrekkelig avkastning på den dominerende aktørs kapitalbinding. Man må sørge for at avkastningskravet justeres for skatt, at den reelle kapitalbindingen kommer frem og at kostnader (inklusive kapital) fordeles til produktene etter etablerte prinsipper. Alt dette er i tråd med vilkårene beskrevet i rapporten På like vilkår. For å få en indikasjon på marginskvis kan man ta utgangspunkt i investeringsplaner og lønnsomhetsvurderinger av disse basert på dagens marginer. Et annet sentralt virkemiddel er en åpen presentasjon av produktregnskapet, dvs. at man gir andre aktører innsyn i produktregnskapet for de områdene der man ønsker konkurranse. Det er betydelige muligheter for en dominerende aktør til å velge prinsipper som gir en fordeling av marginer som samsvarer med ønsker i forhold til konkurransesituasjonen. En åpen kalkyle vil kunne motvirke slike uheldige incentiver og samtidig legitimere ordningen. På den annen side vil man selvsagt også kunne argumentere med at dette er konkurransesensitiv informasjon. Dersom man imidlertid ønsker effektivitet i sektoren er det vanskelig å se at dette argumentet kan tillegges vesentlig betydning

127 Referanser Bjørnenak, T, Dalen, D.M., M. Van der Fehr, N-H.M., Olsen, T.E. og Torsvik, G. (2006) På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlig og private foretak, Økonomisk Forum, nr. 1, s Bjørnenak, T., Johnsen, T., Moen, E. og Riis, C. (2005) Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk. Betraktninger rundt konkurranse på like vilkår med vekt på Tines kapitalkostnader. Rapport for Næringsmiddelbedriftens Landsforbund. Bjørnenak, T, Dalen, D.M., M. von der Fehr, N.H., Olsen, T.E. og Torsvik, G. (2005) På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlig og private foretak, Skrifter fra Konkurransetilsynet 1/2005. M. von der Fehr, N-H. og Sørgard, L. (2006) Vinning og tap ved fusjoner og oppkjøp, i K. P. Hagen, A. Sandmo and L. Sørgard (red), Konkurranse i samfunnets interesse festskrift til Einar Hope, Bergen: Fagbokforlaget, Gjesdal, Frøystein og Tore Johnsen (1999), Kravsetting, lønnsomhetsmåling og verdivurdering. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag

128

129 VEDLEGG 5 MARKEDSBETINGELSER FOR MEIERISELSKAPER MED EGNE MELKELEVERANDØRER november 2006 En rapport utarbeidet av Trond Bjørnenak Thore Johnsen Espen R. Moen Christian Riis 29 Rapporten er skrevet på oppdrag fra Næringsmiddelbedriftenes landsforening

130

131 1 Introduksjon Innenfor meierivirksomhet er Tine dominerende i Norge. Tine er et samvirke som eies av melkeprodusentene som leverer melk til Tine. Tine eier store verdier, både knyttet til meierivirksomhet og knyttet til sidevirksomheter. Avkastningen på kapitalen i disse virksomh e- tene vil stor utstrekning legges inn i den prisen melkeleverandørene mottar for sin melk, noe som i litteraturen omtales som patronasje. Råvaren melk er nødvendig for produksjon av melkeprodukter, og kan som følge av dagens regulering betraktes som en flaskehals på tilsvarende måte som telefonnettet innenfor telekommunikasjon. Politiske inntektsmålsettinger for bønder rasjonaliserer at norske bønder får ta ut en monopolprofitt på råvaren melk. Dette forhinder imidlertid ikke at en ønsker effektivitet innenfor foredlingsleddet. Effektivitet innenfor foredling innebærer at bøndene, til en gitt pris for sluttbruker, kan oppnå en høyest mulig pris for råvaren melk. 30 Effektivitet i meierivirksomheten vil derfor på lang sikt også være i bøndenes interesse. Konkurranse kan betraktes som et virkemiddel for å oppnå effektivitet i råvareleddet. Uavhengige aktører som er mer effektive til å videreforedle melk enn det Tine er bør derfor finne det lønnsomt å operere i markedet. Dette fordrer konkurranse på like vilkår. Prisen disse aktørene står overfor for råvaren melk må dermed settes slik at en uavhengig aktør oppnår lønnsomhet hvis og bare hvis de er mer effektive enn Tine. En grunnidé bak dette notatet, så vel som for tidligere notater fra Bjørnenak-gruppen, er at systemet skal utformes slik at aktører som er like eller mer effektive enn Tine skal forvente (minst) en normal avkastning på investert kapital. For å sikre dette må markedsregulatør (Tine) og uavhengige meierier stå overfor samme pris på råvaren melk. Først da sikres konkurranse på like vilkår. Vanskelighetene oppstår fordi det innbakt i melkeprisen bonden ligger en avkastning på Tines egenkapital. Derfor vil ikke melkeprisen gi riktige prissignaler til uavhengige aktører. I det norske markedet for meieriprodukter eksisterer det i dag to ulike modeller for tilgang på råvaren melk for uavhengige meierivirksomheter. Den ene modellen består i at råvaren 30 Alternativt (og ekvivalent) vil effektivitet i videreforedlingsleddet gi en lavest mulig sluttbrukerpris for en gitt inntekt til bøndene

132 leveres direkte fra Tine og foredles i uavhengige meierier. Leveranser av melk til Synnøve Finden er et eksempel på dette. I den andre modellen er råvaretilgangen basert på leveranser fra egne melkebønder. Q-meieriene er her et eksempel. I tilknytning til begge modeller reiser det seg noen kritiske spørsmål forbundet med fastsettelsen av de markedsmessige vilkår for uavhengig meieridrift når det legges til grunn at tilgangsvilkårene skal understøtte effektivitet i foredlingsvirksomhet. Dette notatet angir hvilke betingelser som må være oppfylt for at et slikt effektivitetsmål skal la seg realisere innenfor en modell for meieridrift basert på leveranser fra egne bønder. Vi har i tidligere rapporter, se Bjørnenak med flere (2004, 2005) 31, tilsvarende drøftet betingelsene for effektivitet knyttet til meieridrift hvor råvaren leveres fra Tine. Q-meieriene har hoveddelen av sin råvaretilgang fra egne melkebønder. 32 Prisen de må betale for leveransene blir dermed indirekte bestemt av den pris bøndene alternativt kunne oppnådd ved å levere melken til Tine. Et sentralt spørsmål i denne rapporten er hvorvidt denne prisen gir markedsmessige betingelser for uavhengige meieriselskaper (som Q- meieriene) slik at en effektiv foredling av melkeråvaren realiseres, eller om det er behov for supplerende mekanismer og i så fall hvordan prisen bør korrigeres. Rapporten er disponert som følger. Kapittel 2 drøfter den metoden som landbruksforvaltningen legger til grunn og som ECON (2003) anbefaler. Innenfor denne modellen fastsettes kompensasjonen gjennom et anslag på total egenkapitalavkastning i Tine, inklusive kapitalavkastning fra egenkapital bundet opp i relevante sidevirksomheter i vårt notat omtalt som korreksjonsberegninger. Kapittel 3 drøfter en alternativ metode for beregning av sidevirksomhetenes bidrag ved å legge til grunn realiserte inntekststrømmer. Kapittel 4 tar for seg et tredje alternativ, en metode som mer direkte tilsvarer den metodikk som benyttes ved beregning av melkepris for Synnøve Finden. En grunn til at vi legger vekt på å diskutere alle modellene er at kompensasjonsordningene bør utformes slik at tilgangsprisene i de to modellene er konsistente. Kapittel 5 konkluderer. Avslutningsvis, i et eget appendiks, dokumenteres det at modellene er konsistente. 31 Ekspertgruppens rapport Ny markedsordning for melk, ble avlevert til NBL i mars 2004 og Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk ble levert i mars Medlemmer av ekspertgruppen var professorene Trond Bjørnenak (leder) og Thore Johnsen fra NHH og Espen R. Moen og Christian Riis fra Handelshøyskolen BI. 32 Som nedfelt i forskrift har Tine og en begrenset leveringsplikt av melkeråvare til Q-meieriene. Prinsippene for prising av disse leveransene tilsvarer de prisingsprinsipper som ligger til grunn for leveranser til Synnøve Finden

133 2 Dimensjonering av særskilt kapitalgodtgjørelse i PU Myndighetene etablerte i 2004 en ordning med en særskilt kapitalgodtgjørelse for meier i- selskaper som kjøper melkeråvaren direkte fra egne leverandører. Tidligere hadde det vært ulike ordninger med særskilt kompensasjon overfor Q-meieriene og deres forløpere (Gårdsmeieriene og Gausdalmeieriet), dels finansiert over prisutjevningsordningen og dels over statsbudsjettet (Jordbruksavtalens budsjettkapittel). Hensikten med den nye ordningen fra 2004 var å kompensere direkte for den merkostnad uavhengige meierier ble påført som følge av at den melkepris bonden alternativt kan oppnå gjennom leveranser til Tine inneholder eieravkastning av Tines kapital. Ordningen med særskilt kapitalgodtgjørelse er en integrert del av PU-ordningen, hvor beregningen av kapitalgodtgjørelsen i hovedsak er fundert på anbefalingene i ECON (2003). Vi drøfter i dette kapitlet nærmere enkelte problemer forbundet med den metoden ECON anviser. På bakgrunn av de beregninger som ble presentert i ekspertgruppens rapporter Bjørnenak m.fl. (2004, 2005), presenterer vi også et tentativt anslag på et kompensasjonsbeløp. Vi vil imidlertid først gi en mer prinsipiell avkl a- ring av de effektivitetsmessige problemer som knytter seg til prisingen av melkeråvaren for de meieriselskaper som kjøper melk direkte fra bonde. Siden dette så langt har vært begrenset til et enkelt selskap, Q-meieriene, omtaler vi i det videre modellen som Qmodellen Q-modellen Q-modellen innebærer at den uavhengige aktøren må rekruttere egne melkebønder som da blir avskåret fra å levere til Tine. 33 Dette innebærer at de uavhengige aktørene må betale en melkepris som (minst) tilsvarer prisen bøndene får hos Tine Tines medlemmer (eiere) har leveringsplikt til samvirket. 34 Tine praktiserer i dag åpent medlemskap, noe som medfører at melkebønder som i dag leverer til Q- meieriene på et senere tidspunkt kan melde seg inn igjen i Tine. Vi ser derfor bort fra verdien av tilbakeholdt overskudd i Tinekonsernet i denne sammenheng

134 Melkeprisen til bonde kan illustreres som følger: Pris til bonde = pris for melk til forskjellige anvendelser + kapitalavkastning meierivirksomhet + kapitalavkastning fra sidevirksomhet Effektivitet i forvaltningsleddet fordrer at uavhengige aktører står overfor den samme prisen på råvaren melk som Tine selv. Pris til bonde inneholder i tillegg til råvareprisen avkastning på Tines kapital. En melkebonde får kun kapitalavkastning fra Tine hvis han /hun leverer melken sin til Tine. Skal et uavhengig meieriselskap tiltrekke seg melkebønder må de derfor betale en pris for levert melk som er like høy som prisen bonden får ved å levere til Tine, en pris som altså er høyere enn råvareprisen. Får å oppnå en effektiv resursallokering må derfor uavhengig aktør kompenseres med et beløp tilsvarende Tines kapitalavkastning. Ekspertgruppens første rapport, Bjørnenak (2004), drøftet mer inngående beregningene av råvarepris for Synnøve Finden og andre under forsyningsplikten (nedenfor referert til som F-modellen 35 ). Råvareprisen beregnes som Tines sluttbrukerpriser fratrukket de relevante kostnadene, herunder inkludert de relevante egenkapitalkostnadene. Kostnader knyttet til kapitalbinding i Tines sidevirksomheter var i den sammenhengen ikke relevante, og kom derfor heller ikke til fratrekk. Innenfor Q-modellen forholder det seg imidlertid annerledes. Samvirkesystemet innebærer at kapitalinntektene bakes inn i melkeprisen bonden oppnår ved sine melkeleveranse. Bonden vil derfor kreve en minst like høy melkepris fra en uavhengig aktør som fra Tine. Hvis en uavhengig aktør må konkurrere om melkebønder med Tine, uten kompenserende ordninger, vil aktøren ikke oppnå normal avkastning på sine investeringer selv om den er like effektiv som Tine. Nivået på en kompensasjon for denne ulempen må da fastsettes slik at det gir rom for nye aktører hvis de er mer effektive enn Tine. 35 Forsyningspliktsmodellen

135 2.2. Tine som samvirke Det er verdt å merke seg at de konkurransemessige problemene som oppstår innenfor Q- modellen skyldes at Tine er organisert som et samvirke, med ikke-omsettelige eierandeler og der utbytte er integrert i melkeprisen (patronasjeprinsippet). Hvis rettighetene til utbytte fra Tine ble frikoblet fra melkeleveranser til Tine, ville kompensasjonsordninger av denne typen ikke være nødvendige. En frikobling kan skje ved at eierskap til Tine gjøres uavhengig av melkeleveranser til Tine. Hvis utbytte fra Tine utbetales til eierne (bøndene) uavhengig av melkeleveranse vil behovet for kompensasjon til uavhengige aktører dermed falle bort. Tilsvarende vil behovet for kompensasjon også reduseres eller elimineres hvis eierandelene i Tine gjøres omsettelige. Et annet forhold av betydning er at Tine i henhold til dagens regelverk har mottaksplikt for melk. Eierskap til Tines kapital er med andre ord knyttet til melkeleveranser. En bonde som går fra Tine til et frittstående meieri står altså fritt til å gå tilbake til Tine hvis han/hun finner det formålstjenlig. Dette medfører at fremtidig kapitalavkastning i Tine ikke har betydning for bondens valg av meieriselskap i dag, ettersom bondens valg av leverandør i dag ikke påvirker hans valgmuligheter i fremtiden Mer om ECONs beregninger Det er i prinsippet flere metoder som kan benyttes til å fastsette korreksjon for sideinntekter i Q modellen. Her drøfter vi nærmere den metode som i dag legges til grunn, og som var ECONs anbefaling. ECON tar utgangspunkt i en normert kapitalavkastning, både i sidevirksomhetene og i hovedvirksomheten. Samlet egenkapitalavkastning, PK, beregnes dermed som PK = Egenkapital i hovedvirksomhet * avkastningskrav i hovedvirksomheten + Egenkapital i sidevirksomhet * avkastningskrav i sidevirksomheten Ved å dividere PK på liter melk produsert fremkommer kapitalelementet i melkeprisen, og dermed kompensasjonen til Q-meieriene. Vi refererer til dette som normert egenkapitalavkastning. ECON beregner egenkapitalen i Tines hovedvirksomhet og sidevirksomheter ved å ta utgangspunkt i selskapenes bokførte verdier. Disse multiplisert så med en multippel som skal fange opp at bokførte verdier undervurderer de reelle verdiene. ECON benytter samme

136 multippel for hovedvirksomhetene som for sidevirksomhetene. Man anvender også samme avkastningskrav for hoved- og sidevirksomhetene. Kompensasjonen (særskilt kapitalgodtgjørelse) til en uavhengig aktør baseres så på den samlede normalavkastningen av all egenkapital. ECON (2003) utfører en egen beregning av den nødvendige kompensasjon for den merkostnad uavhengige meierier påføres. Med noen mindre justeringer hviler beregningen på de samme prinsipper som beregningen av de relevante kapitalkostnader i meierivirksomheten alene. Det legges til grunn, jfr tabell 7.1, at den samlede egenkapital, inklusive ECONs estimat for immateriell kapital på 1588 millioner utgjør 4988 millioner kroner. Basert på et egenkapitalavkastningskrav på 9,8 pst, som er 1 prosentpoeng lavere enn det som er benyttet i rapporten for øvrig 36, konkluderes det med en egenkapitalavkastning per liter melkeråvare på 33 øre. Det samme beløpet foreslås som kompensasjon til Q-meieriene. I Bjørnenak (2004, 2005) drøftet vi mer inngående de metodiske svakheter i ECONs analyse, og vi viser til den rapporten på det punktet. Her ble merverdiene i Tine anslått gjennom tre alternative metoder, hvorav hovedalternativet samsvarte med ECONs tilnærming, men med et betydelig bedre datamateriale i form av et større utvalg og lengre tidsserier. Analysen konkluderte med samlede merverdier i Tinekonsernet av størrelsesorden 3,1 4,5 milliarder. 37 Ved beregning av kapitalkostnadene til Synnøve Finden er kun de delene av kapitalbeholdningen som er knyttet til meierivirksomhet som er relevant, slik at kapital knyttet til sidevirksomhetene må skilles ut. Innenfor Q-modellen er imidlertid hele kapitalbeholdningen relevant. Det er videre fremdeles korrekt å benytte avkastningskravet på sysselsatt kapital. 36 Likviditetspremien på 1 % er trukket ut med henvisning til at den er irrelevant for melkeleverandørene (side 53). Det begrunnes på følgende måte: Spørsmålet om manglende omsettelighet av eierandeler for TINEs melkeleverandører er irrelevant i og med at hele selskapskonstruksjonen er basert på at eierretten følger melkeleveransen. Vi vil her påpeke at det er nettopp selskapskonstruksjonen som begrenser eierens (melkebo n- dens) muligheter for diversifisering, og som i så måte eksponerer dem for en høyere systematisk risiko. 37 Utgangspunktet for Bjørnenak (2004) var å beregne de relevante merverdier i forbindelse med fastsettelse av kapitalkostnadene ved meieridrift. Det kan reises spørsmål om kalkylen også har relevans for fastsettelse av merverdiene i Tines samlede virksomheter. Det skal her nevnes at de selskaper som inngår i beregningsutvalget for P/B i overveiende grad er selskaper med sidevirksomheter innenfor næringsmiddelsektoren

137 Som en illustrasjon vil vi gjøre en helt analog beregning som i ECON (2003), men med legge Bjørnenak-gruppens anslag på merverdier og avkastningskrav til grunn. Vi legger følgende tall til grunn (alle tallene er for 2002): 1. Kapitalvolum. Bjørnenakgruppen anslår merverdiene til å ligge i intervallet [3.051, ] (millioner kroner). Vi tar utgangspunkt i et anslag på millioner kroner. Bokført egenkapital er i henhold til ECONS beregninger på 3,4 mrd kroner. Samlet egenkapital i Tine anslår vi dermed som mill kroner 2. Med et høyere anslag på totalkapitalen øker egenkapitalandelen. Uten merverdier var egenkapitalandelen rundt 0,5. Inkluderes merverdiene er den relevante egenkapitalandelen til 2/3. 3. Vi legger til grunn et avkastningskrav på sysselsatt kapital før skatt på 12,5 prosent. Med en egenkapitalandel på 2/3 gir dette et egenkapitalavkastningskrav på 14,25 prosent Samlet avkastningskrav på egenkapitalen blir dermed kr mill kroner. 5. Fordelt på mill liter melk gir dette en egenkapitalavkastning per liter melk på 68 øre. Vi gjør oppmerksom på at disse beregningene er høyst usikre, og at det er vår oppfatning at disse tallene ikke er tilstrekkelig godt fundert til å benytte som grunnlag for fastsettelse av kompensasjonen til Q-meieriene. Vi har tidligere argumentert for at Tines eiendeler bør verdsettes for hovedvirksomheten og vil også anbefale at sidevirksomhetene verdsettes separat Finansiering over PU-ordningen Kompensasjonen til Q-meieriene blir i dag finansiert gjennom PU-ordningen. I praksis betyr dette at kompensasjonen i stor grad blir veltet over på forbrukerne i form av høyere priser. Dette har enkelte utilsiktede virkninger. Blant annet vil kapitalinntekten (patronasjen) for 38 Som i Bjørnenakgruppen tar vi utgangspunkt i en sikker rente på 6,5 prosent før skatt, dvs 9,0 prosent etter skatt. Risikopremien for sysselsatt kapital etter skatt blir dermed 3,5 prosent (noe vi betrakter som et forsiktig anslag). Vi tar videre utgangspunkt i at egenkapitalen bærer all risiko. Med en egenkapitalandel på 2/3 blir dermed risikopremien på egenkapitalen 5,25 prosent. Avkastningskravet på egenkapitalen blir dermed 14,25 prosent

138 bøndene i Tine øke dersom Q-meieriene får flere melkebønder. Dette følger av at en reduksjon i antallet bønder i Tine ikke påvirker Tines kapitalbeholdning, ettersom eierandel e- ne ikke er omsettelige. En reduksjon i antallet bønder påvirker følgelig ikke avkastningen fra Tines sidevirksomheter, og heller ikke avkastningen på meierikapitalen (i den grad Tine er i stand til å optimalisere driften). Følgelig vil kapitalinntekter per bonde øke som følge av at Tine får færre bønder. Dermed øker også behovet for særskilt kapitalgodtgjørelse som kompensasjon overfor Q. Som nevnt skyldes behovet for en spesiell kompensasjonsordning at Tines eierandeler ikke er omsettelige. Med omsettelige eierandeler, eller med en ordning der kapitalavkastning frikobles fra melkeleveransene, oppstår ikke behovet for kompensasjonsordninger. Systemet med leveranseuavhengig kapitalutbetaling etterliknes best ved at Tine betaler ut en kapitalavkastning til bøndene uavhengig av meieritilknytning. Dette tilsier altså at Tine bør finansiere hele eller deler av kompensasjonen. Spesielt er det naturlig at kompensasjonen som knytter seg til avkastning fra sidevirksomheter finansieres av Tine

139 3 Egenkapitaljusteringer i Q-modellen Skjematisk kan vi fremstille Tine-modellen som følger: Sidevirksomhet Kapitalinntekter Tine Melkepris = Råvarepris pluss utbetalte kapitalinntekter (utbytte) Norske bønder Egenkapitalavkastningen fra Tines hovedvirksomhet er ikke direkte observerbar. En må derfor ta utgangspunkt i normerte beregninger av kapitalavkastningen. Hvis beregningene er korrekte og Tine oppnår en normalavkastning på sin kapital, vil kapitalinntektene som bonden oppnår over tid være sammenfallende med de normerte beregningene. Dette behøver imidlertid ikke å være tilfelle innenfor den enkelte periode. Hvis Tine ett år tilbakeholder overskudd for å bygge opp egenkapitalen, vil utbytte dette året være lavere enn den normerte avkastningen. Dermed er kapitalavkastningselementet i melkeprisen til bonde lavere enn det en normert beregning skulle tilsi. Det motsatte er tilfellet hvis Tine lar virksomheten gå med underskudd, og dermed bygger ned egenkapitalen. Råvareprisen fremkommer som melkeprisen til bonden fraktrukket kapitalkostnader. I Q- modellen er det derfor det faktiske utbytte som betales gjennom melkeprisen som er relevant. Et uhyre viktig poeng for å forstå betydningen av Tines utbyttepolitikk er at Tine har mottaksplikt overfor bøndene (se diskusjonen over). En bonde som forlater Tine til fordel for Q- meieriene, for eksempel som følge av at Tine utbetaler lavt utbytte på grunn av egenkapi

140 taloppbygging, vil kunne gå tilbake til Tine på et senere tidspunkt og nyte godt av egenkapitaloppbyggingen. Ettersom bøndene til Q-meieriene får samme melkepris som Tine innebærer Q-modellen at alle bønder mottar samme kapitalavkastning fra Tine. Dermed vil Q- bøndene finansiere sin andel av egenkapitaloppbygging i Tine, og motta en tilsvarende andel av avkastningen senere. 39 Dette er problematisk for Q-modellen. Hvis Tine bygger opp egenkapitalen ved å tilbakeholde overskudd, vil Q-modellen basert på normert egenkapitalavkastning innebære at et uavhengig meieriselskap vil stå overfor en råvarepris som er lavere enn den riktige råvareprisen, og vil gå med overskudd dette året selv om de ikke er mer effektive enn Tine. Motsatt, hvis Tine betaler ut mer enn normalavkastningen, vil råvareprisen en uavhengig aktør står overfor være høyere enn den riktige råvareprisen, og vil derfor risikere å tape penger det aktuelle året selv om de er mer effektive enn Tine. Dette kan gi incentiver til rovprising. Tilsvarende problemer kan oppstå i forbindelse med kapitalinntekter fra sidevirksomhetene. Hvis sidevirksomhetene oppnår en normalavkastning på sin kapital, vil dette gi en avkastning til eierne (bøndene) lik den normerte kapitalavkastningen. Selv om sidevirksomhetene har en profitt tilsvarende normalavkastningen i et enkelt år, behøver ikke dette å medføre at overskuddet utbetales til bøndene. Overskuddet kan i stedet benyttes til å øke egenkapitalen i Tine-konsernet. (Dette diskuteres mer inngående i neste avsnitt). For å unngå at prisen på råvaren melk avviker fra den samfunnsøkonomisk riktige prisen periode for periode kan en i prinsippet korrigere for endringer i egenkapitalen. Nedbygging av egenkapitalen vil da innebære en oppjustering av kapitalinntektselementet i melkeprisen, og motsatt for en oppbygging av egenkapitalen. Alternativt kan en tilsvarende korreksjon utføres på grunnlag av driftsresultatet. Et positivt driftsresultat skal da medføre en nedjustering av kapitalinntektselementet i melkeprisen, og et negativt driftsresultat en tilsvarende oppjustering. Det kan imidlertid være betydelige måleproblemer knyttet til tallfesting av endringer i egenkapital så vel som i driftsresultat. I tillegg kan det hevdes at en slik korreksjon vil påvirke Tines incentiver til å tilbakeholde overskudd. Vi vil derfor ikke ta stilling til om en slik juste- 39 Vi forutsetter her at bøndene forventer at de også i fremtiden vil stå fritt til å levere sin melk til Tine, og de r- med motta kapitalavkastning fra Tines virksomhet

141 ring er ønskelig. Vi vil nøye oss med å påpeke at store endringer i egenkapitalbeholdningen til Tine over kort tid kan gi grunn til bekymring. 4 Direkte beregninger av kapitalinntekter fra sidevirksomhetene ECONs korreksjonsberegninger tar altså utgangspunkt i normerte kapitalavkastning for Tine. Når det gjelder avkastningen på egenkapitalen i meieridriften er det vanskelig å se for seg noe alternativ til normerte beregninger, eventuelt justert for endringer i egenkapitalen. Inntektene fra sidevirksomhetene er det imidlertid et alternativ å benytte faktiske kapitalinntekter fra disse. Beregninger av kompensasjon basert på faktiske kapitalinntekter i sidevirksomhetene refererer vi til som direkte beregninger. Sideinntektene fra Tine er av to typer, i) sideinntekter fra virksomheter som er organisert som egne selskaper og ii) sideinntekter fra ikke-melkebaserte produkter framstilt i meieriselskapene (juice, puddinger og lignende). I tillegg kommer rene finansinntekter. Når det gjelder sideinntekter fra virksomheter organisert i egne selskaper er det avkastningen i disse virksomhetene som i utgangspunktet skal benyttes. Det vil si den gevinst som Tines eiere realiserer, og som, hvis den utbetales eierne gjennom melkeprisen, bør utløse en tilsvarende endring i kompensasjonen. For sideinntekter fra produksjonen som ikke foregår i egne selskaper er ikke regnestykket like enkelt. For å beregne avkastningen kan en ta utgangspunkt i en selvkostkalkyle som i Bjørnenakgruppens notat 3 (2006). Hvis et kapitalobjekt benyttes både til foredling av melk og produksjon av andre produkter (for eksempel juice) kan kapitalkostnadene henføres til de enkelte produktene basert på en fordelingsnøkkel, som vi tidligere redegjort for. Gode produktregnskapsregler er en forutsetning for å kunne gjennomføre slike beregninger. Helt analogt med tilfellet for kjernevirksomheten må en i prinsippet fremdeles korrigere for endringer i egenkapitalen. Hvis en andel av overskuddet i sidevirksomhetene benyttes til å styrke egenkapitalen i konsernet Tine, vil dette per definisjon ikke utbetales til bøndene, og skal derfor ikke medregnes når kompensasjonen til uavhengige aktører beregnes. Motsatt, hvis egenkapitalen bygges ned skal kompensasjonen til uavhengige leverandører økes tilsvarende

142 Vi har altså to alternative måter å beregne kapitalavkastningen i sidevirksomheten på: ECONs metode, som innebærer at en tar utgangspunkt i et normert avkastningskrav, og en direkte metode, der en tar utgangspunkt i de faktiske inntektsstrømmene fra sidevirksomhetene. Begge systemene har styrker og svakheter. 1. Den direkte metoden vil under ideelle forhold gi den prinsipielt riktige råvareprisen på melk, i den forstand at alle meieriene står overfor den samme prisen på råvaren melk. Dette er nødvendig for å sikre konkurranse på like vilkår og dermed en effektiv allokering av ressurser i meierisektoren. Tilsvarende gjelder ikke for en metode basert på et normert avkastningskrav. 2. På den annen side vil et normert avkastningskrav til sidevirksomhetene kunne virke disiplinerende på Tines kapitalforvaltning. 3. Den direkte metoden kan by på til dels betydelige måleproblemer. Vi vil nå diskutere hvert av de tre punktene i mer detalj: 1. Riktig pris på råvaren melk: Vi minner om at utgangspunktet for kompensasjonsordningen er at alle aktører skal stå overfor samme råvarepris, slik at effektivitet i foredlingsleddet sikres ved at en uavhengig aktør kun har incentiver til å etablere seg i markedet og ekspandere hvis aktøren er mer effektiv enn Tine. Et system basert på normerte avkastningskrav vil i dette perspektivet ha følgende svakheter: i) Faktisk kapitalavkastning er normalt ikke sammenfallende med normalavkastning på kapitalen. Alle former for investeringer i næringsvirksomhet gir usikker avkastning. Typisk vil derfor avkastningen fra sidevirksomheten avvike fra normalavkastningen, selv om Tine opererer effektivt. Dette vil typisk føre til at utbytte til bøndene også avviker fra normalavkastningen. Med et system basert på normerte beregninger vil dette direkte inn på råvareprisen på melk, og medføre at Tine og uavhengige meierier periode for periode står overfor for

143 skjellige priser på råvaren melk. Dette vil virke forstyrrende inn på ressursallokeringen i meierisektoren. 40 ii) iii) iv) Ineffektiv kapitalforvaltning hos Tine vil forplante seg over i produksjonsdelen ved at uavhengige aktører med egne leverandører vil motta feil prissignaler. Uavhengige aktører med egne leverandører vil ha incentiver til å etablere seg og ekspandere i markedet som er sterkere enn deres kostnadsstruktur skulle tilsi. Innenfor den normerte modellen vil den effektive prisen en uavhengig aktør står overfor være avhengig av Tines økonomiske disposisjoner. Hvis Tine øker utbetalingene til bonden utover det normalavkastningen ved å justere ned egenkapitalen vil dette øke avkastningselementet i melkeprisen utover det den normerte avkastningen skulle tilsi. Det vil imidlertid ikke påvirke støtten til uavhengig aktør. Uavhengig aktør vil dermed komme i skvis, og Tine kan ha mulighet for (og incentiver til) å presse den uavhengig aktøren ut av markedet ved å operere med høy dividende mange år på rad. (Tilsvarende kan gjelde for kjernevirksomheten i Tine hvis en ikke korrigerer for endringer i egenkapitalen.) Dermed kan Tine drive predasjon mot uavhengige meierier ved å tømme datterselskapene for egenkapital og dele det ut til melkebøndene som patronasje. Beregninger av normalavkastning er alltid forbundet med usikkerhet. Feil i beregningene vil automatisk gi gale prissignaler til uavhengige aktører, og dermed gi opphav til ineffektiv allokering i foredling. v) F- og Q-modellen vil ikke ha konsistente markedsvilkår, se neste kapittel for nærmere drøfting. Hvis ineffektivitet i Tines sidevirksomheter framstår som et mer varig forhold, gir det incentiver til å etablere meierivirksomhet basert på egne melkebønder istedenfor gjennom leveranser fra Tine. Systemet bør i utgangspunktet være nøytralt vis a vis institusjonelle valg. 40 Egenkapitalen i Tine vil imidlertid kunne virke som en buffer for perioder med lav avkastning

144 2. Normert avkastningskrav Et system med normerte beregninger basert på de fulle markedsverdier av kapitalen gir Tine sterke incentiver til å bedre effektiviteten i egen kapitalforvaltning, ved at normeringen forsterker de negative effektene av ulønnsomme investeringer i sidevirksomheter på selskapets resultat. En slik effekt oppnås ikke ved direkte korreksjonsberegninger. I dagens system med målpriser på råvarenivå reduseres incentivene til effektivitet i sidevirksomheten, ettersom målprisen legger et tak på hvor stor fortjeneste Tine kan kanalisere til bøndene. Dette styrker behovet for å disiplinere Tines kapitalforvaltning. Som påpekt ovenfor er effektivitet i forvaltningen av kapitalen i foredlingsvirksomheten i landbruket konsistent med de politiske målsettinger (for gitt nivå på sluttbrukerprisene vil effektiv forvaltning i foredling være konsistent med maksimering av bøndenes inntekter). Siden inntektsgrunnlaget hviler på effektiv skjerming mot internasjonale markeder, kan det argumenteres for at denne skjermingen ikke skal gi rom for ineffektiv kapitalforvaltning, men i sin helhet tas ut gjennom et inntektsmål. Endelig kan det argumenteres for at Tines organisasjonsform som samvirke reduserer eierne (bøndenes) kontroll over ledelsen. Manglende eierstyring gir ledelsen et spillerom, og dette kan medføre at ledelsen har andre målsettinger enn eiernes beste. Et system med normerte avkastningskrav kan dermed hjelpe eierne (bøndene) til å disiplinere Tines administrasjon. 3. Måleproblemer knyttet til den direkte metoden Det kan være til dels alvorlige måleproblemer knyttet til den direkte metoden. For det første kan det være vanskelig å måle endringer i konsolidert egenkapital (eventuelt konsolidert overskudd /underskudd). Ideelt sett burde man da gå inn å vurdere verdiene hvert år. Dette er svært krevende og man må derfor basere seg på en regnskapsbasert løsning der kapital og driftskostnader justeres i forhold til finansregnskapet. Hvis en ikke er i stand til å identifisere endringer i egenkapitalen har en heller ikke mulighet til å korrigere for slike endringer. Dette åpner for en rekke muligheter hos Tine for å redusere avkastningen i datterselskapene. Dette kan for eksempel skje gjennom prissettingen av interne leveranser. Dermed kan det bokførte overskuddet overføres fra sidevirksomheten til morselskapet slik at kapitalinntektene fra sidevirksomheten reduseres. (Dette er ikke rele

145 vant dersom en korrigerer for konsolidert over eller underskudd, eller ekvivalent, endringer i egenkapitalen). Et annet stort måleproblem er egenkapitaljusteringer i den ordinære virksomheten. Tines har kun egne balanseoppstillinger for sidevirksomheter som er skilt ut i egne selskap. 5 Pris-minus og effektivitet i foredling av melk En vanlig prisingsmetode innenfor regulerte industrier er den såkalte pris-minus kalkylen (retail-minus på engelsk). Denne prismodellen benyttes mye for eksempel innenfor telekommunikasjon. Pris-minus metoden er særlig egnet i tilfellet der en dominerende, vertikalt integrert aktør har kontroll over en essensiell ressurs (flaskehals). Innenfor telekommunikasjon kan den essensielle ressursen være telenettet. Innenfor meierivirksomhet i Norge er den essensielle resursen råmelk. I en pris-minus kalkyle beregnes tilgangsprisen til den essensielle ressursen ut fra sluttbrukerprisen på det aktuelle produktet ( pris ). Deretter kommer kostnadsbesparelsene til den dominerende aktøren til fratrekk ( minus ). Pris-minus metoden er spesielt gunstig med tanke på å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv etablering av nye bedrifter, ettersom en nyetablert bedrift typisk vil være lønnsom hvis og bare hvis den kan produsere til lavere kostnader enn den integrerte dominerende aktøren. Pris-minus metoden er imidlertid ikke egnet til å fjerne monopolprising av den essens i- elle ressursen. Innenfor meierivirksomhet er det heller ikke ønskelig, ettersom inntektsmålsettingen for bøndene tilsier at en høy råvarepris er ønskelig. I dette kapittelet vil vi først diskutere hvordan pris-minus metoden praktiseres innenfor F- modellen. Deretter vil vi diskutere hvordan pris-minus metoden kan tenkes implementert innenfor Q-modellen

146 5.1 Pris-minus innenfor F-modellen Prisen Synnøve Finden betaler for melkeråvaren er beregnet ut fra en pris-minus kalkyle, se Bjørnenak m. fl. (2004, 2005). Råvareprisen, benevnt ved M1, er bestemt som følger: Pris på tilgang til melk som råvare (M1)= Pris på sluttprodukt fratrukket Tines langsiktige kostnadsbesparelse = pris til sluttkunde - samlede foredlingskostnader - kapitalavkastning (rentekostnader) Som vi har argumentert for i Bjørnenak m.fl. (2004, 2005) vil en slik råvarepris på melk levert fra Tine under visse forutsetninger være en riktig melkepris, i den forstand at den fører til kostnadseffektiv etablering av bedrifter. En bedrift som kan operere med lavere kostnader enn Tine, det vil si en bedrift der summen av kapitalkostnader og andre kostnader er lavere enn hos Tine, vil oppnå en meravkastning på sine investeringer og dermed være lønnsom. 41 En bedrift med høyere kostnader enn Tine vil ikke oppnå en normalavkastning på sin kapital. Gitt prisen M1 vil en bedrift kun etablere seg og ekspandere i markedet hvis og bare hvis den er mer effektiv enn Tine. I praksis er det ikke så enkelt å beregne M1, noe som først og fremst skyldes problemene forbundet med beregninger av kapitalavkastning (kalkulerte rentekostnader) og fordeling av kostnader på ulike produkter (se Bjørnenak m.fl. 2006). Kapitalavkastningen er produktet av kapitalbeholdning målt i verdi og avkastningskravet. Begge størrelsene er vanskelige å tallfeste. I Bjørnenak m.fl. (2004) beregnes kapitalavkastningskravet ved å ta utgangspunkt i anslag over grad av systematisk risiko. Dermed kan et avkastningskrav beregnes ved hjelp av kapitalverdimodellen. I tillegg må det inkluderes et tapstillegg knyttet til regulatorisk risiko. Når det gjelder kapitalbeholdningen er kun rentekostnaden for kapitalbeholdningen knyttet til meieridrift relevant ved beregning av prisvilkårene for leveranser fra Tine. Hvis 41 Dette gjelder kun hvis den uavhengige aktøren produserer et produkt som er identisk med Tines produkt sett fra konsumentenes ståsted, slik at økt konsum av den uavhengige aktørens produkt motsvares av en tilsvarende reduksjon i konsumet av Tines produkt. Hvis full fortrengning ikke finner sted vil den optimale melkepr i- sen være lavere enn den prisen en ren pris-minus modell skulle tilsi

147 rentekostnaden knyttet til sidevirksomhet også fratrekkes, vil prisrommet for den uavhengige aktøren bli for stort. Besparelsen for Tine ved at den uavhengige aktøren etablerer seg ville da bli lavere enn det prisrommet den uavhengige aktøren ville stått overfor, med ineffektiv overetablering som mulig resultat. Ved beregning av kapitalbeholdning må derfor de relevante kapitalobjektene skilles ut og verdsettes separat. 5.2 Pris-minus innenfor Q-modellen I Q-modellen tar de uavhengige meieriene hånd om en stor del av aktivitetene i verdikjeden knyttet til produksjon av konsummelk. Besparelsene til Tine innenfor Q-modellen inneholder derfor flere komponenter enn i F-modellen, knyttet til innfrakt av melk mv. En pris-minus beregning innenfor Q-modellen skal gjennomføres ut fra de samme prinsippene som innenfor F-modellen. I prinsippet vil derfor effektiv pris for den uavhengige aktøren beregnes som i F-modellen, men der ekstrakostnadene som et meieri pådras i Q- modellen (utover kostnadene i F-modellen) kommer i tillegg (kostnader ved innfrakt av melk mv). (Man må også hensynta at konsummelk har en annen status i prisutjevningsordningen, med høyere sluttbrukerpris enn ost, men det håndteres gjennom øvrige avgifter og tilskudd i PU). Den effektive tilgangsprisen, referert til som M2, er dermed gitt ved: Effektiv tilgangspris M2 = Sluttbrukerpris - meierikostnader - kapitalavkastning meieri - innhentingskostnader mv. La MB betegne melkeprisen Tine betaler til bonde. Dette er også prisen en uavhengig aktør må betale sine melkebønder (i realiteten må en uavhengig aktør betale noe mer enn Tine). For at den effektive prisen for uavhengig aktør skal være M2, må uavhengig aktør motta et tilskudd T gitt ved T = MB - M2. per liter melk. Det er verdt å merke seg at den effektive prisen til uavhengig aktør, M2, er uavhengig av Tines utbyttepolitikk så lenge sluttbrukerprisen holdes konstant. En økning i

148 utbetaling av dividende vil øke pris til bonde, men vil samtidig øke støttebeløpet til uavhengig aktør slik at M2 forblir uforandret. I Q-modellen henter uavhengige leverandører selv melk fra bonde. Dette representerer en kostnadsbesparelse for Tine, som er beregnet til å utgjøre 29 øre per liter melk i Denne kostnaden må hensyntas (korrigert for den eventuelle dekning av innfraktkostnader som uavhengig aktør kan oppnå fra annet hold). I praksis vil det imidlertid trolig være slik at nøyaktige beregninger av kompensasjonsbeløpet må utføres i en etterkontroll, på samme måte som for Synnøve Finden. Tine vil dermed kunne sette uavhengig aktør i en likviditetsskvis ved å øke dividendeutbetalingene til bonde ut over det som var planlagt. Dermed vil uavhengig aktør tvinges til å betale en høyere melkepris til sine bønder, mens økningen i støttebeløp først vil utbetales etter etterkontrollen. Tilsvarende vil økt sparing hos Tine gjennom en lavere utbetaling av dividende redus e- re melkeprisen for uavhengige aktører. Nøytralitet fordrer da at det gjennom etterkontrollen foretas en inndragning av støttebeløp. 5.3 Pris-minus eller korreksjonsberegninger i Q-modellen? Hvis alle kostnadskomponentene er korrekt spesifisert følger det at pris-minus kalkylen skal gi samme effektive melkepris for et uavhengig meieri som korreksjonsberegninger der sideinntekter beregnes direkte (altså vår alternative modell). De forskjellige metodene innebærer imidlertid at en må gjøre anslag på forskjellige kostnadskomponenter. Valg av metode bør derfor reflektere hvilke kostnadskomponenter som mest enkelt kan beregnes. Med pris-minus kalkyler er det kritisk å identifisere de innbesparelser Tine oppnår i forhold til innhenting av melk mv. Tallfesting av sideinntektene er derimot ikke relevant i denne kalkylen. Benyttes derimot korreksjonsmodellen er forholdet motsatt; anslag på sideinntekter er kritisk, mens innhentingskostnadene har ikke relevans. Det følger av effektivitetsmålsettingen at tilgangsprisen i F-modellen og Q-modellen skal være konsistente i følgende forstand: Et meieriselskap som er like effektivt som Tine skal oppnå en normalavkastning på sine investeringer enten de kjøper råvaren direkte fra Tine 42 E. Kjelsbu og H. Mjelde. Noteringspunkt for Melk avklaring av kostnadselementer i Tine Råvare. NILF tabell

149 (F-modellen) eller rekrutterer egne melkebønder (Q-modellen). Det betyr at tilgangsprisene i de to modellene er avhengige, dvs hvis den ene er beregnet skal i prinsippet den andre avledes av denne. Under korreksjonsmetoden bør det derfor foretas en selvstendig analyse av hvorvidt tilgangsprisene i Q-modellen er konsistente med F-modellen. Hvis de ikke tilfredsstiller et slikt konsistenskrav oppstår det incentiver for valg av tilgangsmodell som ikke gjenspeiler effektivitetshensyn. Det vil være uheldig: Hvis begge modellene er legitime modeller for tilgang på råvaren, bør en bedrifts valg av modell (i den grad dette er en valgvariabel på bedriftsnivå) gjenspeile bedriftens komparative fortrinn i forhold til Tine, ikke idiosynkratier ved modellene som sådan. Et frittstående meieri bør velge Q-modellen hvis meieriet kan utføre innfrakt mer effektivt enn Tine. Hvis ikke bør selskapet velge F- modellen

150 6 Konklusjoner og vår anbefaling Det er en rekke utfordringer forbundet med å etablere et hensiktsmessig reguleringssystem med sikte på å sikre effektivitet i foredling av melkeråvaren. Det forhold at Tine har kontroll over melkeråvaren gjennom kvotereguleringen medfører at uavhengige meieriselskaper som ønsker å rekruttere egne melkebønder må hente disse fra Tines rekker. De må derfor tilby disse en pris som er minst like høy som den betaling de alternativt oppnår fra Tine. Siden prisen til bonde fra Tine inneholder avkastning av kapital i tillegg til råvareelementet (patronasje) blir prisen et uavhengig meieri må betale høyere enn den råvarepris som gir nykommere i markedet de rette etableringsincentivene. Dette problemet ville ikke oppstått i en tenkt situasjon hvor den enkelte bonde kunne opprettholde sitt eierskap til Tine, og med det rettigheten til eieravkastning, samtidig som de leverte melk til uavhengige meieriselskaper. Også en slik modell ville imidlertid kreve etterkontroller fra myndighetenes side. Som påpekt ovenfor har Q-meieriene de rette etableringsincentivene hvis de oppnår en kompensasjon per liter melk tilsvarende kapitalavkastningsdelen av Tines utbetaling via melkeprisen. Hvordan en slik kompensasjonsordning finansieres er i og for seg et spørsmål som ikke direkte berører spørsmålet om hvordan en kan gi uavhengige selskaper de rette etableringssignalene. Systemet kan konsistent utformes mht. konkurransenøytralitet i foredlingsleddet, innenfor rammen av en offentlig finansiering (den opprinnelige ordningen over statsbudsjettet), finansiering over PU ordningen (nåværende ordning) eller ved at Tine ble pålagt å finansiere ordningen i hvilket tilfelle ordningen ville fungere som om bonden beholdt eierrettighetene til Tines kapital etter utmelding fra salgssamvirket på råvareleddet. La oss likevel påpeke at finansieringssystemet åpenbart må innordnes som del av jordbruksoppgjøret. Isolert sett vil en riktig satt kompensasjon medføre en selvforsterkende virkning på kompensasjonsbeløpet med dagens ordning. Grunnen er at det samlede melkevolumet i Tine synker når bønder forlater Tine-systemet med den konsekvens at kapitalavkastningsdelen per liter melk øker. Hvis Q-meieriene ekspanderer, øker kapitalinntektene til bøndene i Tinesystemet, noe som utløser behov for økte kapitalsubsidier til uavhengige meierier. Når det gjelder valg av metode for beregning av kompensasjonsbeløpet er det vår oppfatning at det vil være hensiktsmessig å benytte pris-minus modellen med etterregning

151 Argumentene er som følger: i) Det er etablert faglige forsvarlige prinsipper for beregning av kapitalkostnadene i meieriene. ii) Beregningene av melkeprisen i F-modellen og Q-modellen er basert på samme fremgangsmåte, slik at en sikrer konsistens mellom tilgangsprisen i de to modellene. iii) I F-modellen er det trolig vanskeligere for Tine å manipulere prisen til uavhengig aktør enn i Q-modellen. iv) Metoden er relativt enkel å implementere. Dersom man skal beholde en korreksjonsbasert modell står valget mellom måling av dividendeutbetaling via melkeprisen direkte og en normbasert modell. Denne vurderingen er en avveining mellom å gi riktige prissignaler i tilfeller der Tines utbetalinger avviker fra utbetaling av normalavkastningen og et system som virker disiplinerende på Tines invest e- ringer i sidevirksomheter. I tillegg må en vurdere i hvilken grad den direkte metoden er praktisk gjennomførbar. Både i en direkte og i en normbasert modell er det ønskelig at en tar hensyn til egenkapitaljusteringer. Det er viktig å påpeke at en slik modell kan være vanskelig å håndtere i praksis. Hovedårsaken til dette er at den reelle egenkapitalen er vanskelig å oppdatere kont i- nuerlig og at den vanskelig å bestemme for ulike deler av Tines virksomhet. I alle tilfeller er det viktig at regulator er oppmerksom på at opp - eller nedbygging av egenkapital i Tines hoved- eller sidevirksomhet vil påvirke patronasjen og dermed den korrekte prisen på råvareprisen melk. Store endringer i egenkapitalen bør trolig bli møtt med regulatoriske tiltak

152 Appendiks: Konsistenssjekk MB = Pris til bonde MB = sluttbrukerpris (gj.snitt) - foredlingskostnader (kapitalavkastningskrav ikke inkludert) - innhentingskostnader mv + inntekter fra sidevirksomhet. M2 = sluttbrukerpris (gj.snitt) foredlingskostnader - kapitalavkastningskrav meierikapital innhentingskostnader mv M3 = MB inntekt fra sidevirksomhet -kapitalavkastningskrav meierikapital Setter vi inn for MB får vi at M3= sluttbrukerpris (gj.snitt)- foredlingskostnader - innhentingskostnader mv + inntekter fra sidevirksomhet inntekt fra sidevirksomhet - kapitalavkastningskrav meierikapital sluttbrukerpris (gj.snitt)-foredlingskostnader innhentingskostnader mv kapitalavkastningskrav meierikapital = M2 Dermed er konsistens vist

153 VEDLEGG 6 LIKE VILKÅR P R I N S I P I E L L E O G P R A K T I S K E B E T R A K T N I N G E R O M F A S T S E T T E L S E A V P R I S P Å M E L K S O M R Å V A R E TROND BJØRNENAK NORGES HANDELSHØYSKOLE OG NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR UNIVERSITETET I OSLO BERGEN/OSLO SEPTEMBER

154 Forord Virke har gitt oss i oppdrag å foreta en overordnet analyse av hva like vilkår må innebære i meierisektoren, herunder betydningen av riktig pris på melkeråvaren og behovet for regulering. Analysen er basert på økonomisk teori og empiriske undersøkelser. Vi har også tidligere arbeidet med denne type problemstillinger. Som professorer ved henholdsvis Norges handelshøyskole og Universitetet i Oslo har vi skrevet en rekke vitenskapelige arbeider innenfor feltet. Trond Bjørnenak ledet i et ekspertutvalg som vurderte tilgangspris og konkurranseforhold i meierisektoren, og i perioden var han oppnevnt av Konkurransetilsynet for å vurdere prisfastsettelse for elektroniske betalingstjenester. Nils-Henrik von der Fehr var i medlem av et ekspertutvalg oppnevnt av Konkurransetilsynet som vurderte konkurranseøkonomiske analysemetoder, og i ledet han et ekspertutvalg som vurderte konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet for Moderniseringsdepartementet og Konkurransetilsynet, der Trond Bjørnenak også deltok. Vi har også hatt andre rådgivningsoppdrag for offentlige og private aktører, inkludert Konkurransetilsynet, Synnøve Finden og TINE. Disse engasjementene har gitt innsikt i de aktuelle spørsmål, men har selvsagt ikke vært førende for konklusjonene i denne rapporten. Under arbeidet med rapporten har vår kontaktperson i Virke vært seniorrådgiver Johanne Kjuus. Arbeidet er basert på informasjon gjort tilgjengelig av oppdragsgiveren, samt de skriftlige kilder som er opplistet i referanselisten. Vi har ikke hatt mulighet for en fullstendig verifikasjon av dette materialet, men har måttet legge til grunn at det er nøyaktig og fullstendig. Det har vært gjennomført møter med oppdragsgiveren der problemstillingene har vært diskutert. Alle synspunkter står for vår regning og deles ikke nødvendigvis av oppdragsgiveren Oslo/Bergen, 19. september 2012 Trond Bjørnenak Nils-Henrik M. von der Fehr

155 Sammendrag Kravet om like vilkår er begrunnet utfra et verdiskapningshensyn; konkurranse på like vilkår gir størst mulig verdiskapning. Dersom noen aktører stilles overfor dårligere vilkår enn andre, risikerer man at de ikke blir i stand til å utvikle og drive sin virksomhet, til tross for at de har bedre produkter eller er mer kostnadseffektive enn sine konkurrenter. Når det gjelder melk som råvare, er kravet om like vilkår knyttet til at de som driver foredling skal ha fri tilgang til melk til én og samme pris. Dersom melkemarkedet hadde vært organisert som et ordinært marked med velfungerende konkurranse både på tilbuds- og etterspørselssiden, ville vilkårene blitt de samme for all aktører. Slik fungerer ikke melk e- markedet i Norge, der melkeprisen bestemmes i et samspill mellom markedsmessige og politiske forhold. Organiseringen av melkemarkedet reiser to problemstillinger som er av vesentlig betydning for etableringen av like vilkår i foredlingen av melken: den vertikalt integrerte strukturen i melkesamvirket; og mangelen på et kostnadsmessig grunnlag for melkeprisen. Melkesamvirket er organisert med to vertikalt relaterte enheter - TINE Råvare og TINE Industri. Selv om de to enhetene er administrativt og regnskapsmessig separert, er melkepr i- sen å betrakte som en internpris både for morselskapet og for konsernet. Slik sett har den prisen TINE Industri betaler for melken, ingen betydning for det økonomiske resultatet til TINEs eiere. For TINEs konkurrenter stiller det seg naturligvis annerledes; den prisen de betaler for melken, er en reell kostnad, og en høyere melkepris gir seg direkte utslag i deres økonomiske resultat. En radikal løsning ville være å kutte forbindelsen mellom råvarehåndtering og videreforedling fullstendig, ved å la en uavhengig aktør forestå råvarehåndteringen. Det er bare en slik fullstendig løsrivelse - der melkebøndene ikke har direkte eierinteresser i videreforedlingen - som kan sikre fullstendig like vilkår i videreforedlingen. En mellomløsning ville være en mer eksplisitt og uavhengig ex post regulering av melkeprisen etter modell av den tidligere etterkontrollen, slik man også finner i andre sektorer der det kreves tilgang til en essensiell råvare eller infrastruktur. Det ville kreve opprettelsen av en særskilt reguleringsmyndighet med en eksplisitt modell for beregning av melkeprisen. For å sikre effektivitet i videreforedlingen av melk måtte melkeprisen fastsettes som den høyeste råvarepris TINE kan tåle uten å drive ulønnsomt; mer effektive konkurrenter vil

156 kunne tåle en slik råvarepris, men det vil ikke mindre effektive konkurrenter. Melkeprisen skal med andre ord beregnes ved å ta utgangspunkt i TINEs produktpriser og så trekke fra kostnadene i videreforedlingen. Denne beregningsmåten kalles gjerne for "pris-minus", fordi den kalkulerer råvareprisen som en residual fra ferdigvareprisen. Selv om prinsippet for så vidt er enkelt, er beregningen beheftet med en rekke praktiske problemer. Disse er knyttet til utvalget av produkter, beregning av priser, beregning av tot a- le kostnader og fordeling av disse kostnadene på produktene. Følgende prinsipper vil bidra til en løsning av disse problemene: Utgangspunktet for produktregnskapet bør være fullfordelte kostnader (selvkost). Balansen bør (re)vurderes til gjenanskaffelsesverdi, som grunnlag for beregning av reelle avskrivninger og rentekostnader. En kalkulatorisk rentekostnad for all sysselsatt kapital fordeles i utgangspunktet til produkter. Avkastningskravet baseres på etablerte kriterier for vurdering av risiko og alternativ avkastning. Produktregnskapet bør i utgangspunktet bekreftes med begrenset revisjon

157 Innledning Virke har gitt oss i oppdrag å skrive et kort notat som redegjør for hvorfor melkeprisen må reguleres for å oppnå like vilkår for dem som opererer i konkurranse med TINE. Bakgrunnen for og formålet med oppdraget beskrives slik i mandatet: Det har vært mange utredninger tilknyttet endringer i markedsor d- ningen for melk etter at Riksoppgjøret og Tines salgsmonopol falt i 1997 etter at Stortinget hadde vedtatt konkurranse på like vilkår i meierisektoren, jf. St.prp. nr 61 ( ), St.prp. nr 72 ( ), Ot.prp. nr 5 ( ), Innst. O nr 19 ( ) og St.prp. nr 70 ( ). Ny markedsordning for melk ble iverksatt 1. januar 2004, der hovedform å- let med endringen var å bidra til økt konkurranse i meierivaremarkedet. I 2007 ble regelverket for prisutjevningsordningen i markedsordningen for melk ytterligere endret. De konkurransepolitiske tiltakene i prisu t- jevningsordningen for melk ble fra dette tidspunkt: Differensierte avgifter for ulike aktører på områder der TINE SA er dominerende aktør. Endring i særskilt distribusjonskostnad for Q-meieriene. Videreføring av særskilt kapitalgodtgjørelse (til Q-meieriene AS) LMD har med brev av bedt SLF iverksette en evaluering av markedsordningen for melk, 5 år etter melkeforliket, jf. St.prp. nr 77 ( ). I den forbindelse ser Virke et behov for at det igangsettes en utredning som kan gi både økonomifaglig fundament og politisk fo r- ankring for en konkurransesituasjon i meierimarkedet basert på reelt like vilkår i foredlingsleddet. Utredningen vil måtte foregå i flere faser, dels forut for og dels parallelt med den offentlige evalueringen. Første fase vil være et notat som kort redegjør for hva like vilkår innebærer, hva som er hovedutfordringene og hvorfor melkeprisen må reguleres for å oppnå konkurranse på like vilkår overfor Tine. Virke ønsker at det første notatet dekker følgende temaer: Like vilkår i meierisektoren. Behov for regulering, valg av regulator og regulators rolle

158 Betydningen av riktig tilgangspris på råvare. Kapitalkostnader i et pris-minus reguleringsregime. Notatet skal ta sikte på å utgjøre en pedagogisk, prinsipiell begrunne l- se for hva like vilkår må innebære, i meierisektoren som i andre sektorer med tidligere monopoler, jf. post, tele, jernbane, herunder en overordnet begrunnelse for hvorfor tilgangspris på basisråvarer, basis infrastruktur etc. i slike tilfeller må reguleres". Vi har lagt opp notatet på følgende måte. Nedenfor gir vi først en prinsipiell diskusjon av begrepet like vilkår og hvilken betydning dette får for prisen på melk. Deretter diskuterer vi hvordan prisen på melk skal fastsettes, herunder hvordan de relevante kostnadene skal beregnes og hvordan de skal fordeles til ulike produktgrupper. Vi avslutter med en diskusjon av behovet for regulering og hvordan reguleringen bør innrettes. Like vilkår Kravet om like vilkår kan begrunnes direkte, ut fra et rettferdighetshensyn; i en moderne rettsstat bør alle aktører kunne forvente å bli behandlet på samme måte. Det kan således betraktes som urettferdig dersom noen aktører gis fordeler fremfor andre. Spesielt er det urettferdig dersom noen meierier må betale en høyere pris for melkeråvaren enn den andre betaler. Kravet om like vilkår er som regel begrunnet mer indirekte, ut fra et verdiskapningshensyn, eller det økonomer kaller et effisienshensyn; konkurranse på like vilkår gir størst mulig ve r- diskapning. Dersom noen aktører stilles overfor dårligere vilkår enn andre, risikerer man at de ikke blir i stand til å utvikle og drive sin virksomhet, til tross for at de har bedre produkter eller er mer kostnadseffektive enn sine konkurrenter. Spesielt vil et forøvrig veldrevet og produktivt meieri kunne bukke under dersom det må betale en høyere melkepris enn andre meierier. Det var en slik tankegang som lå til grunn når Stortinget mente at markedsordningen for melk skulle legge til rette for meieridrift utenfor samvirkesystemet på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår (Ot.prp. 5 ( )). Mer spesielt innebærer konkurranse på like vilkår at aktører som er like eller mer effektive enn dem som allerede opererer på markedet, kan etablere seg på forretningsmessige vilkår, det vil si forvente å få en normal avkastning på kapitalen når de investerer i anlegg. Dette fremgår også eksplisitt av Stortingets behandling (Innst.S.nr.345 ( ):

159 Komiteen understreker de senere års brede landbrukspolitiske enighet om å legge til rette for mer konkurranse i matvarekjeden. Økt åpenhet omkring reguleringssystemene er en viktig rammebetingelse for å eta b- lere likeverdige konkurransebetingelser for alle aktører, særlig innenfor meierisektoren. Forutsigbarhet og langsiktige avkastningsmuligheter er en forutsetning for å få nyinvesteringer i foredlingsindustrien, og derigjennom økt aktivitet, konkurranse og mangfold i markedet. Dette er i tråd med konkurransepolitikken på området, der det overordnede formålet er å sikre høyest mulig effektivitet i foredlingen av melkebaserte produkter. Det er også utgangspunktet for konkurranseøkonomiske analyser, der man som regel legger til grunn det tradisjonelle kriterium for effisient ressursutnyttelse, slik det gjerne anvendes i samfunnsøkonomiske analyser og i tråd med den fremherskende tolkning av formålet med konkurransepolitikken (se f.eks. von der Fehr og Sørgard, 2004). Effisient ressursutnyttelse krever at produksjonen er kostnadseffektiv, og at prisene reflekterer de relevante kostnader. Konkurranse anses ikke som et mål i seg selv, men som et virkemiddel for å oppnå effisiens (se også Bjørnenak m.fl. 2005). En mer effektiv aktør er en aktør som produserer mer verdifulle produkter med samme ressursinnsats eller som bruker mindre ressurser (kostnader) på å produsere tilsvarende produkter. Forskjeller i effektivitet kan stamme ikke bare fra selve produksjonen, men fra hele virksomheten; fra innhenting av råvare til distribusjon av de ferdige produktene. Det er vanlig å skjelne mellom statisk effektivitet på den ene side og dynamisk effektivitet på den andre. Statisk effektivitet knytter seg til hvordan man produserer og distribuerer produktene på et gitt tidspunkt, mens dynamisk effektivitet knytter seg til innovasjon, i hvilken grad man forbedrer produkter og prosesser. Prinsippet om like vilkår gjelder enten man ser effektivitet fra et statisk eller et dynamisk synspunkt. Spesielt krever en effektiv utvikling at aktører slipper til med nye produkter eller prosesser som er overlegne dem som finnes der allerede. Etter arbeidene til økonomen Joseph Schumpeter omtales gjerne dette som "kreativ destruksjon"; det gamle må vike, for at det nye skal få vokse frem. Like vilkår er nødvendig for å forhindre at etablerte interesser står i veien for nye og dermed undergraver den kreative destruksjon som gir omstilling og vekst i verdiskapningen. Det følger at like vilkår må gjelde på alle områder, ikke bare på noen. Det hjelper ikke om enkelte forhold ligger godt tilrette, dersom nye aktører møter konkurranseulemper på andre måter

160 I prinsippet kunne man tenke seg å kompensere for dårlige betingelser på enkelte områder med tilsvarende forbedringer på andre. Et problem med en slik strategi er at tiltakene raskt blir kompliserte og uoversiktlige. I prinsippet er det både enklere og bedre å angripe ulikhetene direkte enn å forsøke å korrigere for dem indirekte, gjennom kompenserende tiltak. En tilsvarende problemstilling finner vi i ønsket om å favorisere dynamisk fremfor statisk effektivitet. St.prp. nr. 77 ( ) legger opp til at det bør gis bedre vilkår for nye aktører for å oppnå høyere dynamisk effektivitet når man krever at Tine BA som dominerende aktør [bør bli] stilt overfor en strengere økonomisk akkord relativt til andre aktører. Fra et effisienssynspunkt er det ingen grunn til å gi dynamisk effektivitet forrang fremfor statisk effektivitet; det er vel så viktig at dagens produksjon er effektiv som at fremtidens er det. I praksis er det også svært vanskelig å finstyre rammebetingelsene slik at man treffer en bestemt avveining mellom dynamisk og statisk effektivitet. Slike særskilte konkurranserettede tiltak bør derfor gjøres tidsavgrensede og begrunnes eksplisitt ut fra politiske formål som for eksempel å fremskynde reell konkurranse. Som varige tiltak vil slike ordninger neppe gi effisiens. Med like vilkår er det de mest effektive aktørene som vinner frem. Det er ikke nødvendigvis de samme som myndighetene ønsker skal vinne. Det kan med andre ord være en konflikt mellom effektivitet og fordeling eller andre politiske hensyn. I Norge har myndighetene målsetninger for melkebøndenes inntekter. I og med at melkebøndene eier TINE, kunne man tenke seg å beskytte bøndenes inntekter ved å begunstige TINE. Det har Stortinget imidlertid valgt ikke å gjøre. Istedenfor har Stortinget lagt tilrette for konkurranse på foredlingsleddet. Tanken er at selv om TINEs markedsandel blir mindre, vil den samlede verdiskapningen øke så mye at melkebøndene alt i alt vinner. Det bøndene taper i mindre andel av inntektene fra videreforedlingen, kan de med andre ord vinne gjennom høyere verdiskapning og dermed større betalingsevne for melkeråvaren. Konkurranse på foredlingsleddet gir bedre betaling for melken. I neste avsnitt diskuterer vi hvordan man fra prinsippet om like vilkår kan utlede en riktig melkepris. Markedspris versus internpris Når det gjelder melk som råvare, er kravet om like vilkår knyttet til at de som driver foredling skal ha fri tilgang til melk til én og samme pris

161 Dersom melkemarkedet hadde vært organisert som et ordinært marked med velfungerende konkurranse både på tilbuds- og etterspørselssiden, ville vilkårene blitt de samme for all aktører. Det ville etablert seg en likevektspris på markedet som sikret balanse mellom tilbud og etterspørsel; til denne prisen ville kjøperne få kjøpt, og selgerne få solgt, den melken de måtte ønske. Alle aktørene - så vel kjøperne som selgerne - ville stått overfor like vilkår. Slik fungerer ikke melkemarkedet i Norge. Riktignok er det en viss konkurranse om melkeleveransene - Q-meieriene har for eksempel direkte avtale med en del melkebønder - men den er begrenset; både av økonomiske og andre årsaker har de fleste melkebønder valgt å forbli i samvirkeorganisasjonen TINE. 43 Melkeprisen bestemmes i et samspill mellom markedsmessige og politiske forhold. 44 I egne kvoteforhandlinger fastsettes melkekvoter til bøndene som begrenser produksjonen (kvoteregulering). I forbindelse med de årlige jordbruksoppgjørene fastsettes en målpris for melk. Målprisen fungerer som et mål for hvor stor andel av melkebøndenes inntekter som skal hentes fra markedet. TINE er pålagt et reguleringsansvar der hovedoppgaven er å oppnå en råvarepris (noteringspris) lik målprisen. Reguleringsansvaret innebærer også en plikt til å motta all melk fra bøndene, og en forsyningsplikt på nærmere fastsatte vilkår overfor andre meieriaktører. Hovedmålet om råvarepris lik målpris søkes oppnådd gjennom ulike markedsreguleringstiltak, herunder å eksportere det eventuelle overskudd av melk som ikke finner sin avsetning innenlands til en pris opp mot målprisen. I praksis oppnår som regel TINE en pris på melken innenlands som i gjennomsnitt tilsvarer målprisen. Selv om det er betydelige innslag av politikk i fastsettelsen av melkeprisen, er den også underlagt markedsmessige vilkår; man er nødt til å sette prisen slik at melkeproduksjonen finner sin avsetning. Adgangen til eksport gir mulighet til å heve prisen over det nivået som ville gitt balanse på det innenlandske markedet isolert sett, men denne muligheten er begrenset (gjennom WTO avtalen); melkeprisen er således sterkt påvirket av innenlandske markedsvilkår (og de politiske bestemte melkekvotene). 43 Medlemmer som forlater samvirket, får blant annet ikke utløst noe av den egenkapital som ligger i selskapet. Mange steder finnes det heller ikke noe realistisk apparat for å bringe melken fra bonden til et annet meieri. 44 Prisdannelsen for melk er nylig debattert i von der Fehr (2010, 2011) og Tretteteig og Lilleborge (2011)

162 Organiseringen av melkemarkedet reiser imidlertid to problemstillinger som er av vesentlig betydning for etableringen av like vilkår i foredlingen av melken: den vertikalt integrerte strukturen i melkesamvirket, og mangelen på et markedsbasert kostnadsmessig grunnlag for melkeprisen (ingen likevektspris på råvaren fra et fungerende råvaremarked). Melkesamvirket er organisert med to vertikalt relaterte enheter - TINE Råvare og TINE Industri. TINE Råvare er ansvarlig for håndtering av melken fra bøndene og selger den videre til TINE Industri og andre meierier som er omfattet av forsyningsplikten på melk. TINE Industri driver meierier og annen matvareproduksjon, herunder produksjon som ikke er basert på melk som råvare. Selv om de to enhetene i TINE SA (morselskapet i TINE-konsernet) er administrativt og regnskapsmessig separert og dette skillet overvåkes av Statens Landbruksforvaltning i tråd med TINE-avtalen (inngått mellom myndighetene og TINE SA), er melkeprisen å betrakte som en internpris både for morselskapet og for konsernet. Det som er en utgift for TINE Industri, er en inntekt for TINE Råvare. For TINE SA og konsernet sett under ett, spiller det ingen rolle hvor høy pris TINE Industri betaler til TINE Råvare - en høyere melkepris gir høyere kostnader for TINE Industri, men tilsvarende høyere inntekter for TINE Råvare. Slik sett har den prisen TINE Industri betaler for melken, ingen betydning for overskuddet i TINE og dermed for det økonomiske resultatet til TINEs eiere; økonomisk sett er det likegyldig for dem om overskuddet opptjenes på råvareleddet eller industrileddet. Overskuddet i TINE Råvare kan også overføres til TINEs eiere i form av høyere råvarepris (patronasje) uten at dette påvirker verdien for eierne. Hverken overskuddet i TINE Industri eller i TINE Råvare kan derfor brukes som grunnlag for å si om prisen er riktig satt. For TINEs konkurrenter stiller det seg naturligvis annerledes; den prisen de betaler for melken, er en reell kostnad, og en høyere melkepris gir seg direkte utslag i deres økonomiske resultat. Denne asymmetrien mellom TINE og dets konkurrenter ville ikke spilt noen rolle dersom melkeprisen ble dannet i et velfungerende marked og således reflekterte de faktiske kostnader ved å produsere selve melken, altså bøndenes kostnader på gården. For TINE og dets eiere, melkebøndene, er jo den reelle kostnaden for melken det det koster å produsere den. Dersom melkeprisen var lik kostnaden ved å produsere melken, og det var velfungerende konkurranse på tilbudssiden, ville derfor TINE og dets konkurrenter stå over for den samme reelle råvarekostnad

163 Slik er det imidlertid ikke. Som følge av reguleringer, subsidieordninger og andre offentlige inngrep i melkeproduksjonen er det ikke velfungerende tilbudskonkurranse, og derfor ingen direkte sammenheng mellom bøndenes kostnader og melkeprisen. Over tid må det naturligvis være en viss sammenheng mellom de inntekter melkebøndene får (totalt inkl. tilskudd) og de kostnader de pådrar seg ved å produsere melk, men sammenhengen mellom kostnader og melkepris er i beste fall svært løs - på et gitt tidspunkt må den anses som ikke-eksisterende. Det betyr at det i beste fall er svært komplisert å finne et kostnadsmessig grunnlag for å fastsette en riktig melkepris. Skal man etablere en melkepris som gir like vilkår i foredlingen av melk, må man derfor ikke starte nedenfra - fra kostnadene i melkeproduksjonen - men ovenfra - fra prisen på det bearbeidede produktet. Hvis vi går tilbake til prinsippet for like vilkår - at like effektive konkurrenter skal kunne oppnå normal avkastning - kan vi avlede en måte å operasjonalisere prinsippet på: Prisen på melk skal settes slik at TINE akkurat får dekket sine kostnader i foredlingen (inklusive normal avkastning på den investerte kapital) dersom man kalkulerer råvarekostnadene i henhold til denne melkeprisen. Stilt overfor en slik melkepris vil mer effektive aktører oppnå (minst) normal avkastning; enten de får en høyere pris for sine produkter, eller produserer dem til lavere kostnader enn TINE, vil de få dekket sine kostnader (og kanskje vel så det). Det vil imidlertid ikke være plass for mindre effektive konkurrenter; de vil ikke kunne få dekket sine kostnader dersom de skal betale denne melkeprisen og samtidig selge sine produkter i konkurranse med TINE. Sagt på en annen måte skal melkeprisen fastsettes som den høyeste råvarepris TINE kan tåle uten å drive ulønnsomt. Mer effektive konkurrenter vil kunne tåle en slik råvarepris, men det vil ikke mindre effektive konkurrenter. Prisen sikrer derfor effektivitet i videreforedlingen av melk. Melkeprisen skal med andre ord beregnes ved å ta utgangspunkt i TINEs produktpriser og så trekke fra kostnadene i videreforedlingen. Denne beregningsmåten kalles gjerne for "pris-minus", fordi den kalkulerer råvareprisen som en residual fra ferdigvareprisen. I neste del diskuterer vi hvordan en slik melkepris kan fastsettes i praksis

164 Relevante priser og kostnader Tilgangspris for melk skal altså fastsettes på grunnlag av TINEs kostnader ved å foredle melkebaserte produkter, samt prisene TINE oppnår ved salg av disse. Dette kan illustreres med følgende figur: Figur 1: Verdikjeden og relevante kostnader i foredling av melk Selv om prinsippet for så vidt er enkelt, er beregningen beheftet med en rekke praktiske problemer. Disse er knyttet til utvalget av produkter, beregning av priser, beregning av tot a- le kostnader og fordeling av disse kostnadene på produktene. Grunnlaget for konkurransen i produksjonen av melkebaserte produkter ligger i differansen eller marginen mellom prisen foredlingsleddet oppnår og tilgangsprisen for råmelken levert til produksjonsleddet. I prinsippet kunne man tenke seg å beregne marginer for hvert eneste produkt, men i praksis er det svært komplisert. Man er derfor henvist til å definere produktgrupper og beregne gjennomsnittspriser for disse. Beregningene av slike produktgrupper krever betydelig skjønn og avveininger. Vi kan ta ost som eksempel. Skal ost utgjøre en egen gruppe, eller burde man dele den opp i flere grupper, for eksempel med faste, hvite oster som en egen gruppe? Beregningen av priser reiser tilsvarende problemstillinger. Skal man ta utgangspunkt i et standardprodukt innenfor gruppen (slik som hvitost i standardforpakning), eller skal man inkludere flere varianter (som f.eks. ost i ulike forpakningsstørrelser, ost i skiver, revet ost og ost av ulike kvaliteter)? Hvordan skal man håndtere det faktum at varen selges til forskjellige priser i forskjellige salgskanaler (dagligvare, industri osv.) og til forskjellige avtage

165 re (f.eks. ulike dagligvarekjeder)? Og hvordan skal man håndtere at samme vare selges til forskjellige priser på forskjellige tidspunkter (f.eks. på grunn av tidsbegrensede rabattordninger)? Hvordan man velger å avgrense produktgruppene og beregne prisene er med på å bestemme hvor nye aktører kan finne lønnsomme produktnisjer og salgskanaler. Produktinndelingen danner også utgangspunktet for å beregne relevante kostnader for produksjon av den enkelte produktgruppen. Grovt sett kan man inndele kostnadene i kapitalkostnader, lønnskostnader og andre driftskostnader. Tilgangsprisen fastsettes da på følgende måte: pris grossist - lønnskostnader - kapitalkostnader - andre driftskostnader = tilgangspris Man starter med den prisen TINE oppnår for hver produktgruppe. Deretter trekker man ut lønns-, kapital- og andre driftskostnader som man har identifisert for den aktuelle produktgruppen og ender opp med den tilgangsprisen som skal gi like vilkår. Har en annen aktør lavere kostnader eller oppnår høyere priser på produktene, vil de oppnå et overskudd etter denne modellen. Det er derfor avgjørende at man får frem de relevante kostnadene i kalkylen for å sikre nettopp dette. Lønnskostnadene og andre driftskostnader er i utgangspunktet relativt enkle å behandle, selv om det knytter seg utfordringer til blant annet beregning av pensjonskostnader og hvordan man skal fordele kostnadene til ulike produkter. Kapitalkostnadene er adskillig mer problematiske å beregne. Kapitalkostnadene er også de som er vanskeligst å fordele på produktgrupper; det skyldes at anleggene ofte benyttes til produksjon av flere forskjellige produktgrupper (tilsvarende problemer har man når det gjelder andre kostnader, som indirekte lønn til administrasjon, salgsapparat osv.). I de to neste delene diskuterer vi nærmere problemstillinger knyttet til beregning av kapita l- kostnader og fordeling av kostnader på produktgrupper

166 Kapitalkostnader Kapitalkostnader er av særlig betydning for en pris-minus beregning av tilgangspris på melk, og dermed også for om man skal kunne oppnå Stortingets målsetning om økt konkurranse og bedre utvalg. Årsaken til dette er at enhver ny aktør vil måtte investere for å komme inn på markedet. Dersom denne investeringen ikke forventes å gi en avkastning på investert kapital som kan måle seg med et normalt avkastningskrav i andre plasseringer, vil man naturlig nok ikke investere. Det er også kapitalinvesteringen som ofte låser en aktør inn i en bransje. Når Synnøve Finden og Q-meieriene eller andre har investert i produksjonsanlegg, har de låst kapital for en lengre periode. Nøkkelen til en effektiv konkurranse er derfor å håndtere investeringsincentiver og kostnader knyttet til kapital på en ikkediskriminerende måte. Kapitalkostnader består av to elementer: rentekostnader - som utgjør prisen på tilgang til kapital, og avskrivninger som utgjør årlig slitasje på og foreldelse av de anskaffede kapitalobjektene. Størrelsen på de årlige kapitalkostnadene avgjøres av to faktorer. Den første er rentenivået, eller avkastningskravet som stilles til investeringen. Den andre faktoren er selve kapita l- grunnlaget, det vil si hvilket kapitalvolum som skal ligge til grunn for både renteberegning og avskrivning. Kapitalkostnaden som skal inngå i beregningen for nødvendig margin for en konkurrent til TINE er således: kapitalkostnad = avskrivning + avkastningskrav * kapitalgrunnlag Beregning av kapitalkostnader dreier seg således om periodisering av kostnader over tid. Når man investerer i materielle og immaterielle driftsmidler, vil kostnadene fordeles over driftsmidlenes økonomiske levetid. Resultatet i en bestemt periode avhenger av prinsipper og metoder for periodisering av kostnader. De valgte prinsipper og metoder leder ofte til en systematisk undervurdering av kapitalkostnadene. For det første er de bokførte verdiene normalt lavere enn gjenanskaffelsesverdiene. Det betyr at de bokførte verdiene må justeres, dersom de kostnader man skal beregne, skal legge grunnlag for at nye aktører skal kunne etablere konkurranse overfor en tidligere monopolvirksomhet

167 Videre utgiftsfører man av og til investeringer med fremtidige økonomiske fordeler. Det betyr at slike kostnader utgiftsført det enkelte år, må tilbakeføres til en aktivering som avskrives og som det beregnes rentekostnad for, dersom kostnadene skal reflektere det nivået en ny aktør som ikke har gjort slike tidligere anskaffelser, vil oppleve. Dessuten benyttes også ofte en avskrivningsplan som over tid gir en for lav gjennomsnittlig kapitalbinding. Det betyr at det må vurderes korrigering for eventuell for rask avskriving. Beregningen av relevante kapitalkostnader er som påpekt avhengig av hvilket avkastningskrav som skal benyttes. Dette avkastningskravet skal reflektere alternativverdien på den anvendte kapitalen. Dersom man antar at virksomheten forøvrig er den samme, skulle man i utgangspunktet ikke tenke seg at kravene til avkastning var forskjellige. Det er viktig å merke seg at det at TINEs eiere kan ta ut kapitalavkastning i form av høyere melkepris, ikke i seg selv betyr at man har et lavere krav, men at avkastningen tas ut på en annen måte. Andre aktører kan ikke ta ut kapitalavkastning på samme måte og vil dermed ha en konkurranseulempe dersom man tillater at kapitalavkastningen legges i prisen på melk. For at forholdene skal være like, må man derfor forutsette at TINEs eiere krever en avkastning på all kapital. Denne avkastningen må ikke sammenblandes med finanskostnaden i TINEs regnskap, som kun er renter på lån, ikke en avkastning på den egenkapitalen som eierne har skutt inn i virksomheten. Det er summen av lånekostnaden og egenkapitalkostnaden som er den relevante avkastningen 45. Den mest sentrale problemstillingen ved beregning av relevante kapitalkostnader er likevel hvilket kapitalgrunnlag som skal legges til grunn. Dette påvirker både avskrivningskostnaden og avkastnings- eller rentekostnaden. Et høyere kapitalgrunnlag vil derfor både gi høyere avskrivninger og en høyere kalkulert rentekostnad på den bundne kapitalen. Et nærliggende utgangspunkt er å bruke bokførte verdier som grunnlag for beregningen av kapitalkostnader. Ofte vil dette gi feilaktig lave kapitalkostnader og ikke grunnlag for riktige 45 Et annet moment er om det er noen karakteristiske trekk som skulle tilsi forskjellige krav for en investering. Finansteori tilsier at mer diversifiserte eiere skulle ha et lavere avkastningskrav. Man kunne for eksempel tenke seg at melkebønder som investerer i foredling av melkeprodukter, er mindre diversifisert enn investorer som for eksempel et livselskap eller Statens Pensjonsfond Innland (tidl. Folketrygdfondet), og dermed at melkebønder har et høyere avkastningskrav enn slike investorer. Dette skulle, alt annet like, tilsi at mer d iversifiserte investorer etablerte seg som eiere på industrileddet, fordi disse bedre kan spre det som kalles usystematisk risiko på flere ulike investeringer (aksjeposter)

168 investeringsincentiver (se for eksempel Gjesdal og Johnsen, 1999). Spesielt gjelder dette dersom beregningen av kapitalkostnader tar utgangspunkt i de bokførte verdiene hos en etablert aktør med anlegg som i stor utstrekning er avskrevet. Årsaken til problemet ligger i at de bokførte verdiene er basert på investeringer som ble foretatt langt tilbake i tid. Når man investerer i nye anlegg, vil kapitalbindingen (rentekos t- naden) og avskrivningene øke. Et typisk tilfelle er at aktører med eldre anlegg har lave kapitalkostnader, og at disse øker vesentlig når man foretar nyinvesteringer. I en pris-minus modell for fastsettelse av tilgangspris på melk innebærer dette at prisen blir for høy (fordi kostnaden er for lav) når kapitalbasen domineres av gamle anlegg og tilsvarende for lav når man nylig har investert. Bruk av bokførte verdier kan derfor gi for lave kapitalkostnader og dermed for lave marginer for at en ny aktør vil velge å investere i melkebasert produksjon når de skal konkurrere med et TINE som stort sett har eldre anlegg. Marginene vil først bli store nok når TINE selv har investert i nye anlegg. TINEs investering i det nye Jærmeieriene kan illustrere dette poenget. 46 Antar man at nyinvesteringen på 1,6 milliarder kroner i dette anlegget (merk at her er det en kombinasjon av utstyr og bygningsmasse) avskrives lineært (dvs. med samme beløp hvert år) over 20 år, blir den årlige avskrivningen 80 millioner kroner. Antar man videre at det legges til grunn et avkastningskrav på 10 prosent, gir dette en rentekostnad på 160 millioner kroner det første året. Den samlede kapitalkostnaden blir da på 240 millioner kroner. Det tilsvarer en kapita l- kostnad pr. liter melk på 1,20 kroner dersom man foredler 200 millioner liter melk. Når man investerer i nye anlegg vil man erstatte eldre anlegg som enten er helt eller delvis avskrevet. Merk at de anleggene som legges ned, ofte ble anskaffet for svært mange år siden, og at byggekostnaden da var en helt annen. Dersom man antar at det nye anlegget dels erstatter utstyr og bygninger som er avskrevet fullt ut (ingen kapitalbinding), og dels erstatter anlegg som ble anskaffet for 400 millioner kroner med en gjennomsnittlig gjenværende levetid på 5 år (av 20 år), vil anleggets bokførte verdi være 100 millioner kroner (5/20 av 400 millioner kroner). Avskrivningene baseres på anskaffelsesverdien fordelt over hele levetiden, det vil si 20 millioner kroner (400 millioner kroner over 20 år). Den kalkulerte re n- tekostnaden blir nå kun 10 millioner kroner, det vil si 10 prosent av den bokførte kapitalen på 100 millioner kroner. Den årlige kalkulerte kapitalkostnaden med de gamle anleggene 46 Se og hvor det legges opp til en kapasitet tilsvarende 200 millioner liter melkeråvare etter en investering på 1,6 milliarder kroner

169 ville da være 30 millioner kroner (20 millioner kroner i avskrivninger og 10 millioner kroner i rentekostnader). Med det opprinnelige anlegget blir altså total kapitalkostnad per liter melk 0,15 kroner (30 millioner kroner delt på 200 liter melk). Forskjellen kan da utrykkes slik: Nytt anlegg Gammelt anlegg Avskrivning, mill. kr Rentekostnad, mill kr Total kostnad - mill. kr. - pr. liter melk 240 1, ,15 Tabell 2: Forskjell i kapitalkostnader som følge av nyinvestering. Forskjellen mellom et nytt anlegg og et nedskrevet anlegg utgjør 1,05 kroner pr. liter melk. Forskjellen kan dels tilskrives at kapitalkostnadene før investeringen var for lave, og dels at de etter investeringen blir for høye. For å kunne anslå om dette er en relevant problemstilling for TINE, kan man benytte to tilnærmingsmåter. Den ene er å se på TINEs faktiske balanseverdier og utviklingen i disse verdiene. I note 10 til TINEs årsregnskap for 2011 finner vi følgende oversikt over utvikling i anleggsmidler: Tabell 3: Utvikling i driftsmidler for TINE. Kilde: TINE årsregnskap Vi ser her at nyinvesteringen øker kapitalgrunnlaget bygg og maskiner vesentlig. Investeringene i Jærmeieriene er hovedforklaringen. Tilgangen er over 2 milliarder kroner, mens

170 avgangen er mindre enn 300 millioner kroner. Det at tilgangen er vesentlig større enn avgangen (uten at produksjonsvolumet øker tilsvarende), viser at bokførte verdier er vesentlig lavere enn gjenanskaffelsesverdier, og at når man har basert marginene på bokførte verdier, så har dette gitt en undervurdering av kapitalkostnadene. Bemerk også at i en modell der TINEs bokførte kapitalkostnader legges til grunn for beregning av tilgangspris på melk, vil marginene i form av redusert tilgangspris først øke etter at anleggene kommer i bruk (og dermed inngår i beregningsgrunnlaget). Dessuten er det en asymmetri etter hvem som gjør investeringene; når TINE gjør dem, vil de gi større marginer over tid; gjør andre dem, vil dette ikke gi utslag på marginene (gitt at marginene er beregnet med utgangspunkt i TINEs kostnader). Isolert sett betyr dette at investeringer fremstår som mindre attraktive for andre aktører. Merk også at selv om TINE investerer, vil balansen fremdeles bestå av en rekke eldre anlegg. En annen tilnærmingsmåte for å identifisere merverdiene i TINE, er å bruke markedsobservasjoner for tilsvarende virksomheter. Det kan gjøres ved å kartlegge gjennomsnittlig undervurdering av kapitalverdier i bransjen. Man tar da markedsvurderingene av verdiene og sammenligner dem med bokførte verdier (såkalte pris/bok-modeller). Basert på en slik tilnærmingsmåte beregnet ECON på oppdrag fra Landbruksdepartementet kapitalgrunnlaget i TINE til millioner kroner utover bokført kapital (ECON, 2003). En ekspertgruppe oppnevnt av Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL) viste til vesentlig feil i disse beregningene og konkluderte med at merverdiene lå i størrelsesorden 3,1 til 4,5 milliarder kroner, der 3,1 milliarder kroner var å betrakte som et gulv for verdifastsettelsen (Bjørnenak m.fl., 2005). En oppdatert bransjevurdering basert på internasj o- nale tall fra Damondaran ved Stern School of Business at New York University antyder tall som kan være enda høyere (Damodaran, 2012). Selv om utvikling i balanseverdier og en tilnærming basert på markedsverdier synes å trekke i samme retning, bør man ta utgangspunkt i TINEs reelle verdier eller i en modellering av et nytt anlegg, ikke børsbaserte merverdier. Årsaken til dette er at det er få virksomheter som er direkte sammenlignbare med TINE Industri, og at det er vesentlige forskjeller i markedsforhold i ulike land. Dette betyr at en regulering av melkeprisen enten bør bygge på realiserte gjenanskaffelsesverdier fra TINEs investeringer, konkret taksering av eksisterende TINE-anlegg til gjenanskaffelsesverdi, eller - der begge disse mangler tekniske kalkyler basert på bransjekunnskap. For ost er det vanskelig å se for seg bedre validerte verdivurderinger enn kostnadsrammen for det nye Jærmeieriet. For andre produktgrupper må det vurderes konkret hvilke data som foreligger fra andre investeringsprosjekter i TINE, og alternativt gjennomføre verdivurderinger av eksisterende anlegg eller tekniske kalkyler

171 Bruk av faktiske anleggsverdier samsvarer også med det som gjøres i andre sektorer. For eksempel er NSBs offentlige kjøpsavtale - det vil si det staten betaler for kjøp av transporttjenester - basert på gjenanskaffelsesverdier for togmateriell. Hadde man ikke gjort dette, ville ikke NSB kunnet reinvestert i nytt materiell; overgangen til denne beregningsmetoden innebar at kapitalkostnadene økte med 350 millioner kroner (Bjørnenak, 2000). Tilsvarende justeringer med utgangspunkt i bokførte verdier er foretatt i helseforetakenes inntektsfordelingsmodell, for kostnader i elektrisitetsnettet og for reguleringen av tilgang i telenettet. Fe l- les for disse sektorene er at de bokførte verdiene ikke gir et godt grunnlag for fastsettelse av det kapitalgrunnlag som skal inngå i en prisregulering. Dette har klare likhetstrekk med forholdene for pris på melk. Fordeling av kostnader mellom produkter For å kunne beregne riktige marginer, må man i et regime der TINE skal sette akkorden for nye konkurrenter, ha tilgang til et produktregnskap der TINEs kostnader (inkl. reelle kapitalkostnader) er fordelt på ulike produktgrupper. Generelt bør man i et produktregnskap: Henføre de kostnader som er direkte henførbare til produkt eller produktgruppe. Fordele indirekte kostnader basert på den faktor som er dimensjonerende for kostnadene. Tilordne de kostnadene som ikke lar seg fordele basert på et årsaksforhold, basert på en på forhånd valgt fordelingsnøkkel. Endring av denne fordelingsnøkkelen bør kun gjøres unntaksvis. Disse prinsippene samsvarer med anbefalingene fra en ekspertgruppe som i sin tid ble nedsatt av Moderniseringsdepartementet (Bjørnenak m. fl, 2005) og tilsvarer krav som i dag stilles innen for eksempel post- og teleområdet. Ekspertgruppen argumenterte også for at gjennomsnittskostnaden (selvkostnaden) er et rimelig utgangspunkt for den relevante kostnaden. Oppsummeringsvis bør følgende momenter legges til grunn for TINEs produktregnskap (jfr. Bjørnenak m.fl., 2005): Utgangspunktet for produktregnskapet bør være fullfordelte kostnader (selvkost). Hovedprinsippet for fordeling av kostnader er kausalitet, der man stiller krav om at fordelingen er basert på de faktorer som er, eller bør være, dimensjo

172 nerende for virksomheten. Kostnader uten en kausal relasjon til produktene belastes i henhold til en på forhånd fastlagt fordelingsplan basert på bransjekunnskap. Ledig kapasitet bør fordeles proporsjonalt med annen utnyttelse av ressursen. Spesifikke krav til mottaksplikt og kostnader drevet av dette må etterprøves. Balansen bør (re)vurderes til gjenanskaffelsesverdi, som grunnlag for beregning av reelle avskrivninger og rentekostnader. En kalkulatorisk rentekostnad for all sysselsatt kapital fordeles i utgangspunktet til produkter. Avkastningskravet baseres på etablerte kriterier for vurdering av risiko og alternativ avkastning. Produktregnskapet bør i utgangspunktet bekreftes med begrenset revisjon. Produktregnskapet skal være godt dokumentert og endringer skal beskrives løpende. Regulering og overvåking av ordningen Beregningen av tilgangspriser for melk er altså beheftet med en rekke praktiske problemer som krever betydelig skjønn. Problemene forsterkes ved at den regulerte aktøren - i dette tilfellet TINE - ikke nødvendigvis har incitamenter til å innrette seg i overensstemmelse med målsetningene om like vilkår. Ved etablering av Markedsordningen for melk i 1997, ble en slik tilgangspris kalt forsyningspris fastsatt av det daværende Omsetningsrådets sekretariat. Forsyningsprisen var beregnet på grunnlag av data i all hovedsak basert på TINEs bokførte kostnader. Dette ga opphav til mye strid om beregningene. Fra 2000 overtok Statens Landbruksforvaltning prisfastsettelsen. Tilgangsprisen skiftet navn til overføringspris, men var fortsatt i all hovedsak basert på det samme grunnlagsmaterialet. Samtidig iverksatte myndighetene en etterkontroll, det vil si regulering ex post. Fra 2004 opphørte myndighetenes ex ante regulering av tilgangsprisen på melk. I den nye markedsordningen som ble iverksatt 1. januar 2004, ble det overlatt til TINE alene som markedsregulator å fastsette en såkalt noteringspris kun begrenset oppad av jordbruksavtalens målprisbestemmelser. Sektormyndighetenes direkte regulering av tilgang til råvaren melk på ikke-diskriminerende vilkår opphørte følgelig fra samme dato

173 Som forklart ovenfor, er tilgangsprisen en internpris for TINE, det vil si en pris på en intern leveranse. Dette innebærer at selv om marginene mellom salgspris og internpris ikke er tilstrekkelige til at en investering er lønnsom, kan TINE allikevel velge å foreta investeringen. Årsaken er at for TINE og dets eiere er det summen av fortjenesten i foredlingsleddet og internprisen som er avgjørende. En høyere internpris tilfaller eierne og kan være en like effektiv måte å ta ut fortjenesten på som å ta den ut gjennom et overskudd på foredlingsleddet (fenomenet med en kontantstrøm som bærer i seg godtgjørelse for flere innsatsfaktorer, her melk og kapital, kalles ofte patronasje). Dersom målet er å maksimere TINEs markedsandel, eller å minimere konkurransen, vil det derfor være ønskelig med en høyest mulig tilgangspris, fordi dette gir lavere marginer og dermed mindre investeringsincentiver for (potensielle) konkurrenter. En høyere tilgangspris vil også inndra (deler av) eventuelle overskudd hos konkurrentene til fordel for TINE og dets eiere. En ekstern myndighet som skal regulere tilgangsprisen på melk, vil møte den utfordring at det er asymmetrisk informasjon mellom den som utformer grunnlaget for beregningene, og den som kontrollerer det. I en rekke tilfeller vil det være svært vanskelig å etterprøve de valgte fordelingsnøkler og satser som anvendes, samtidig som den regulerte aktøren har incitamenter til opportunistisk adferd. I praksis kan dette simpelthen skje ved at den regulerte aktøren tester ut ulike plausible fordelingsnøkler, og velger dem som gir det mest fordelsaktige resultat for en selv. For å redusere denne typen problemer, bør en innføre kontrollsystemer som blant annet inneholder: Dokumentasjonskrav for hvilke prinsipper som ligger til grunn for kalkylen, og åpen drøfting av disse i bransjen. Revisorbekreftelse av produktregnskapet. Dette kravet har Posten, NSB, Telenor og flere andre regulerte aktører. Det er vanskelig å se at ikke tilsvarende krav bør gjelde for TINE. En uavhengig aktør bør gå gjennom kapitalgrunnlaget i TINEs anlegg. Ved første revisjon av Markedsordningen for melk, i år 2000, ble da også TINE underlagt den såkalte Etterkontrollen i regi av Statens landbruksforvaltning (SLF). Etterkontrollens formål var å undersøke om markedsregulators faktiske og samlede (gjennomsnittlige) råvareverdiuttak per pris- og biproduktgruppe er i samsvar med de forutsetninger som er satt i jordbruksavtalen og forskrift om prisutjevningsordningen for melk (forskrift 1395 av 5. desember 2001 om beregning av råvareverdier i prisutjevningsordningen for melk). Kont

174 rollen innebar at TINE sendte sin interne pris- og salgsstatistikk samt kostnadsgrunnlaget i sine egne produktkalkyler (ABC-kalkyler) til Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF), som på grunnlag av dette og de gitte forutsetningene beregnet hvilken pris (råvareverdi) TINE oppnådde på melk som råvare i hver enkelt av de ulike melkeanvendelsene. Disse verdiene ble for hver gruppe i prisutjevningen sammenlignet med summen av TINEs råvarepris ved salg til andre aktører og de aktuelle prisutjevningssatser. Avvikene ble sendt til Statens landbruksforvaltning, som etter gitte retningslinjer etteravregnet avvik overfor aktørene. Det ble utbetalt betydelige beløp til TINEs konkurrenter på grunnlag av etterregning av melkeprisen for perioden Gjennom denne kontrollen med etteravregning ble i realiteten tilgangsprisen på melk, først i form av myndighetenes egen overføringspris (fra 2000 til 2004) og senere TINEs noteringspris (fra 2004 til 2007), regulert ex post. Kontrollen var kontroversiell, ikke minst på grunn av stor strid om størrelsen på kapitalkostnadene. Etter hvert normerte Statens landbruksforvaltning kapitalkostnadene via en egen modell utredet i samarbeid med Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og ECON Analyse, uten at striden ble bilagt av den grunn. Statens landbruksforvaltnings vedtak ble av TINEs konkurrenter flere ganger påklaget til Landbruksdepartementet med det resultat at prinsippene for beregning av kapitalkostnader og andre elementer ble korrigert, men uten at klagerne fikk fullt medhold i prinsippene om markedsmessige kapitalkostnader etter gjenanskaffingsprinsippet. Ved flere tilfeller ble staten saksøkt både av Synnøve Finden og Q-Meieriene for det som i realiteten ble oppfattet som en for høyt fastsatt tilgangspris på melk. En av rettssakene (vedr. feil kapitalkostnader og enkelte andre elementer i perioden ) ble behandlet for domstolene før myndighetene inngikk forlik i alle sakene med Melkeforliket i Som påpekt ble myndighetenes ex ante regulering av tilgangsprisen opphevet i Med Melkeforliket ble etterkontrollen og dermed også ex post regulering av tilgangspris opphevet fra 1. juli Dermed står TINE i utgangspunktet fritt til å fastsette en råvarepris for melk til sine konkurrenter, uten at noe sektorpolitisk organ innenfor landbrukspolitikken regulerer denne prisen utover hva maksimalavgrensningen i jordbruksavtalens målprisbestemmelser innebærer. Melkeforliket ble nedfelt i forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2007, og da ble oppgaven med å overvåke konkurransen på videreforedlingsleddet overført til Konkurransetilsynet. I St.prp. nr. 77 ( ) heter det således: Ut over dette vil det være konkurransemyndighetene sitt ansvar å kontrollere at konkurransen i videreforedlingen av meierivarer skjer i henhold til øvrige lover og regler, slik de har for markedene i andre sektorer både innenfor landbruket og ellers

175 Konkurransetilsynet skal således overvåke TINEs marginer med utgangspunkt i den noteringspris TINE fastsetter og de priser som TINE oppnår i sluttbrukermarkedet. I praksis skal det svært meget til for at Konkurransetilsynet vil gripe inn, blant annet fordi konkurranseloven gir betydelig tolkningsrom for hva som vil være en riktig tilgangspris. Reguleringen av meierimarkedet avviker således fra det man finner i en del andre sektorer, der tilgang til en essensiell innsatsfaktor eller infrastruktur er nødvendig for å kunne drive virksomheten, så som i kraftforsyning, jernbane og telekommunikasjon. I disse sektorene har man ofte innført en fullstendig oppdeling mellom de som har anledning til å drive den essensielle innsatsfaktoren og de som driver virksomhet med basis i denne. Det gjelder spesielt jernbane (der Jernbaneverket utelukkende er ansvarlig for skinnegangen) og kraftforsyning (der forholdene riktignok varierer noe, men der bevegelsen går i retning av full uavhengighet for dem som er ansvarlig for strømnettene). Telekommunikasjon utgjør en unntagelse fra denne regelen (Telenor driver både selve telenettet og produserer tjenester med utgangspunktet i dette), men her finnes det til gjengjeld konkurranse mellom alternative infrastrukturer (f.eks. mellom mobilnett og fastnett og mellom ulike mobilnett). For disse sektorene er det også opprettet særskilte reguleringsmyndigheter som er ansvarlig for å overvåke - og tildels fastsette - priser for tilgang til essensielle innsatsfaktorer. Lengst har man gått i kraftforsyningen, der Norges vassdrags- og energidirektorat fastsetter tariffene i strømnettet basert på en meget detaljert og sofistikert modell. Konklusjon Reguleringen av tilgangsprisen for melk til videreforedling har historisk vært kontroversiell. Det er ikke så overraskende, gitt at reguleringen byr på store utfordringer, både av prinsipiell og praktisk karakter. Landbruksmyndighetene har respondert på disse problemene med å oppheve både ex ante og ex post regulering av tilgangspris, noe som i praksis stiller TINE sektorpolitisk fritt til å sette en råvarepris på melk uten å være direkte forpliktet til å opptre ikke-diskriminerende overfor sine konkurrenter. Disse utfordringene har ikke åpenbare svar, men den nokså begrensede graden av konkurranse på videreforedlingsleddet tyder på at det er behov for forbedring av reguleringsregimet. En radikal løsning ville være å kutte forbindelsen mellom råvarehåndtering og videreforedling fullstendig, ved å la en uavhengig aktør forestå råvarehåndteringen. Det er bare en slik

176 fullstendig løsrivelse - der melkebøndene ikke har direkte eierinteresser i videreforedlingen - som kan sikre fullstendig like vilkår i videreforedlingen. En mellomløsning ville være en mer eksplisitt og uavhengig ex post regulering av melkeprisen etter modell av den tidligere etterkontrollen, slik man også finner i andre sektorer der det kreves tilgang til en essensiell råvare eller infrastruktur. Det ville kreve opprettelsen av en særskilt reguleringsmyndighet med en eksplisitt modell for beregning av melkeprisen etter de prinsipper som er skissert ovenfor, spesielt når det gjelder produktregnskap og kapitalkostnader

177 Referanser Bjørnenak, Trond (2000), ABC in Norwegian State Railway s Passenger Transport, i T. Groot og K. Lukka, K (red.) Management Accounting Practices in European Companies. Prentice Hall. Bjørnenak, Trond, Dag Morten Dalen, Nils-Henrik M. von der Fehr, Trond E. Olsen og Gaute Torsvik (2005), På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlig og private foretak, Skrifter fra Konkurransetilsynet 1/2005. Bjørnenak, Trond, Dag Morten Dalen, Nils-Henrik M. von der Fehr, Trond E. Olsen og Gaute Torsvik (2006), På like vilkår? En analyse av konkurranse mellom offentlig og private foretak, Økonomisk Forum 2006 (1), Bjørnenak, Trond, Thore Johnsen, Espen Moen og Christian Riis (2005), Fastsettelse av målpris og noteringspris for melk - betraktninger rundt konkurranse på like vilkår med vekt på s kapitalkostnader, Rapport for Næringsmiddelbedriftens Landsforbund. Damondaran (2012) Data er offentlig tilgjengelig på ECON (2003), rapport rev. 3. Innst. S. nr. 345 ( ), Innstilling fra næringskomiteen om jordbruksoppgjøret endringer i statsbudsjettet for 2001 m.m. von der Fehr, Nils-Henrik M. (2010), TINE-saken regulering, prisdannelse og dominans, Samfunnsøkonomen 2010 (9), von der Fehr, Nils-Henrik M. (2011), Regulering, prisdannelse og dominans - svar til Tretteteig og Lilleborge, Samfunnsøkonomen 2011 (8), von der Fehr, Nils-Henrik M. og Lars Sørgard (2006), Vinning og tap ved fusjoner og oppkjøp, i Kåre Petter Hagen, Agnar Sandmo and Lars Sørgard (red), Konkurranse i samfunnets interesse festskrift til Einar Hope, Bergen: Fagbokforlaget, Gjesdal, Frøystein og Tore Johnsen (1999), Kravsetting, lønnsomhetsmåling og verdivurdering. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag

178 Ot.prp. 5 ( ), Om lov om endringer i lov 10. juli 1936 nr 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror og i lov 25. juni 1936 nr 4 om enkelte bestemmelser angående meieriselskaper (Ny markedsordning for melk), Landbruksdepartementet, 11. oktober St.prp. nr. 77 ( ), Om jordbruksoppgjøret 2007 endringer i statsbudsjettet for 2007, Landbruks- og matdepartementet, 25. mai Tretteteig, Lars og John Lilleborge (2011), Om dominans, regulering og prisdannelse i meierimarkedet - tilsvar til von der Fehr, Samfunnsøkonomen nr , Samfunnsøkonomen 2011 (4),

179 VEDLEGG 7 EVALUERING AV KONKURRANSEPOLITISKE TILTAK I PRISUTJEVNINGSORDNINGEN FOR MELK Kommentarer til rapport fra SLF TROND BJØRNENAK NORGES HANDELSHØYSKOLE ESPEN R. MOEN HANDELSHØYSKOLEN BI CHRISTIAN RIIS HANDELSHØYSKOLEN BI OG NILS-HENRIK MØRCH VON DER FEHR UNIVERSITETET I OSLO BERGEN/OSLO JANUAR

180 Forord Virke har gitt oss i oppdrag å foreta en vurdering av Statens landbruksforvaltning sin rapport «Evaluering av konkurransepolitiske tiltak i prisutjevningsordningen for melk», rapport 22/2012. Vi har også tidligere arbeidet med denne type problemstillinger. Som professorer ved henholdsvis Norges handelshøyskole, Handelshøyskolen BI og Universitetet i Oslo har vi skrevet en rekke vitenskapelige arbeider innenfor feltet. Trond Bjørnenak ledet i et ekspertutvalg som vurderte tilgangspris og konkurranseforhold i meierisektoren, og i perioden var han oppnevnt av Konkurransetilsynet for å vurdere prisfastsettelse for elektroniske betalingstjenester. Nils-Henrik von der Fehr var i medlem av et ekspertutvalg oppnevnt av Konkurransetilsynet som vurderte konkurranseøkonomiske analysemetoder, og i ledet han et ekspertutvalg som vurderte konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet for Moderniseringsdepartementet og Konkurransetilsynet, der Trond Bjørnenak også deltok. Espen R. Moen og Christian Riis har deltatt i og ledet flere utredninger om effektiv ressursallokering og effektiv konkurranse i skjæringsflaten mellom privat og offentlig sektor, Riis ledet i 1999 et ekspertutvalg oppnevnt av Konkurransetilsynet for vurdering av sanksjonering under konkurranseloven. Vi har alle hatt andre rådgivningsoppdrag for offentlige og private aktører, inkludert Konkurransetilsynet, Synnøve Finden og TINE. Disse engasjementene har gitt innsikt i de aktuelle spørsmål, men har selvsagt ikke vært førende for konklusjonene i denne rapporten. Under arbeidet med rapporten har vår kontaktperson i Virke vært Johanne Kjuus. Arbeidet er basert på informasjon fra oppdragsgiveren, samt de skriftlige kilder som er opplistet i referanselisten. Vi har ikke hatt mulighet for en fullstendig verifikasjon av dette materialet, men har måttet legge til grunn at det er fullstendig og nøyaktig. Alle synspunkter står for vår regning og deles ikke nødvendigvis av oppdragsgiveren. Oslo/Bergen, januar 2013 Trond Bjørnenak Espen Moen Christian Riis Nils-Henrik M. von der Fehr

181 Bakgrunn Prisutjevningsordningen for melk (PU) ble innført 1. juli 1997 og har som formål å regulere prisdifferensiering av melk som råvare til ulike anvendelser. I 2007 ble det innført en del konkurranserettede tiltak for å bidra til økt konkurranse i sektoren: Tiltak med differensierte avgifter/tilskudd, med en sats på 25 øre pr. liter melk til uavhengige aktører og et tidsavgrenset tiltak over 4 år på 12 øre pr. liter melk til Synnøve Finden og Q-meieriene. Særskilt distribusjonstilskudd for Q-meieriene på bakgrunn av at selskapet hadde etablert en egen distribusjonsordning. Spesiell kapitalgodtgjørelse som kompensasjon for at melkeprodusenter mister den kapitalgodtgjørelse som er innbakt i melkeprisen i TINE-systemet når de flytter over til et annet meieriselskap. Tilskuddet har til nå bare vært gitt til Q-meieriene, selv om problemstillingen er den samme for andre virksomheter som kjøper melk av TINE (se nedenfor). De konkurranserettede tiltakene skulle evalueres etter 5 år. Statens landbruksforvaltning (SLF) fikk i oppdrag å foreta en slik evaluering og la 31. oktober 2012 frem sin evalueringsrapport (SLF, 2012). SLF konkluderer med følgende: Markedet for meieriprodukter har økt. Meieriselskaper utenom TINE SA har økt sine andeler Meieriselskaper som mottar tilskudd, har forbedret sin lønnsomhet og sin økonomiske stilling. Basert på dette hevdes det at "isolert sett kan dette tilsi at en kan vurdere å redusere de konkurranserettede tiltakene gradvis for eksempel i takt med at utfordrerselskapene tar ytterligere markedsandeler og/eller at de økonomiske resultatene for disse selskapene blir ytterligere forbedret" (SLF, 2012, s. 8)

182 SLF mener imidlertid at markedsandeler og/eller de økonomiske resultatene ikke er bærekraftige og anbefaler derfor følgende tiltak: Videreføring av differensierte avgifter/tilskudd, med justert sats fra 25 til 27 øre pr. liter melk (prisnivåjustering). Redusert distribusjonstilskudd til Q-meieriene. Videreføring og oppdatering av kapitaltilskuddet til Q-meieriene. Formålet med denne rapporten er å vurdere validiteten av konklusjonene i SLFs rapport. Vi har delt våre kommentarer i tre hovedgrupper. Neste avsnitt belyser målsetningen for de konkurransepolitiske virkemidlene. Deretter tar vi for oss SLFs vurdering av den økonomiske situasjonen til uavhengige aktører, eksemplifisert med analysen av Synnøve Finden. I det neste siste avsnittet diskuterer vi markedssituasjonen og utviklingen i markedsandeler. Avslutningsvis gir vi en oppsummering av våre kommentarer. Målsetningen for konkurransepolitiske tiltak Et av premissene som legges til grunn i vurderingen, er at de konkurranserettede tiltakene skal stille "TINE overfor en strengere økonomisk akkord innenfor prisutjevningen relativt til andre aktører" (SLF, 2012, s. 14). Tiltakene representerer således en ordning som skal tilrettelegge for bedre vilkår for uavhengige aktører enn de TINE står overfor. Det særskilte distribusjonstillegget synes basert på skjønn og er et resultat av melkeforliket, mens kapitalgodtgjørelsen skal gi like vilkår for en uavhengig aktør. Den positive forskjellsbehandlingen ligger derfor i det særskilte tiltaket "differensierte avgifter/tilskudd" på 25 øre pr. liter melk, samt det midlertidige tiltaket på 12 øre pr. liter melk. Det er imidlertid viktig å merke seg at kompensasjonen på 12 øre ble koblet til saker i rettsapparatet som nettopp dreide seg om like vilkår. Det eneste reelle konkurranseforbedrende tiltaket for de andre aktørene er derfor de 25 øre pr. liter melk i differensierte avgifter/tilskudd. Konkurranseforbedringen forutsetter imidlertid at konkurransen i utgangspunktet er på like vilkår, altså at aktører som er like eller mer effektive enn dem som allerede opererer på markedet, kan etablere seg på forretningsmessige vilkår, det vil si forvente å få en normal avkastning på kapitalen når de investerer i anlegg. Dette fremgår eksplisitt av Stortingets behandling (Innst.S.nr.345 ( ):

183 Komiteen understreker de senere års brede landbrukspolitiske enighet om å legge til rette for mer konkurranse i matvarekjeden. Økt åpenhet omkring reguleringssystemene er en viktig rammebetingelse for å eta b- lere likeverdige konkurransebetingelser for alle aktører, særlig innenfor meierisektoren. Forutsigbarhet og langsiktige avkastningsmuligheter er en forutsetning for å få nyinvesteringer i foredlingsindustrien, og derigjennom økt aktivitet, konkurranse og mangfold i markedet. Like vilkår innebærer at man har like muligheter for avkastning på investert kapital, herunder investeringer i fysiske anlegg og i markedstiltak (for eksempel merkevarebygging). Man forutsetter derfor at TINE gir en avkastning på all kapital, også eventuelle merverdier knyttet til fysiske og immaterielle eiendeler. SLF tar hensyn til slike merverdier i forbindelse med kapitalgodtgjørelsen til Q-meieriene, men unnlater å trekke parallellen til all anvendelse av melkeråvare. Dersom avkastningen på kapitalen i TINE - inkludert den bokførte egenkapitalen og merverdiene utover den bokførte kapitalen - utbetales gjennom melkeprisen til melkeprodusentene (patronasje), vil dette gi en for høy melkepris til at konkurrentene kan konkurrere på like vilkår. Konkurrentene er jo ikke eiet av melkeprodusentene, og er derfor avhengig av å kunne betale utbytte til eierne av det overskuddet som gjenstår etter at melkeråvaren er betalt; hvis avkastningen i TINE er inkludert i melkeprisen - og alle må betale samme melkepris - må konkurrentene betale dobbelt opp. TINE beskriver patronasjen slik i sitt årsregnskap for 2011:

184 Kilde: Årsrapport for TINE 2011 (s. 20). Like vilkår betyr ikke at TINE skal vise en normalavkastning eller høyere på bokført egenkapital. Like vilkår betyr at uavhengige aktører står overfor samme investeringsincitamenter. Spørsmålet er derfor om marginene er tilstrekkelige til å gi en normalavkastning på TINEs investeringer, for eksempel det nye Jær-meieriet. Problemstillingen med patronasje er omtalt i ECON (2003), som SLF legger til grunn. Størrelsen på dette forholdet er belyst i et tidligere notat (Bjørnenak, Johnsen, Moen og Riis, 2005). At patronasje, det vil si at avkastning på deler av kapitalen betales ut gjennom melkeprisen, foreligger, er derfor ikke kontroversielt. Størrelsen på kapitalelementet er imidlertid mer usikkert. SLF konkluderer med at "en kan vurdere å redusere de konkurranserettede tiltakene gradvis for eksempel i takt med at utfordrerselskapene tar ytterligere markedsandeler og/eller at

185 de økonomiske resultatene for disse selskapene blir ytterligere forbedret". Sett fra et effektivitetsperspektiv, er dette problematisk. Dersom de konkurranserettede tiltakene bare jevner ut noen av manglene som gjenstår for å oppnå konkurranse på like vilkår, vil det innebære et potensielt effektivitetstap dersom man legger en begrensning på andre aktørers markedsandeler og/eller økonomiske resultater. Målet er jo ikke å regulere utfordrernes overskudd eller markedsandeler, men å sikre at de oppnår rimelig avkastning når de foretar riktige investeringer; hvor store overskuddene og markedsandelene blir, vil avhenge av hvor dyktige de er, i konkurransen med TINE og hverandre. I tillegg til kapitalavkastning er det en rekke andre sider ved reguleringen av melkeprisen som er av betydning for konkurransen, for eksempel knyttet til fordeling av kostnader mellom produkter og produktgrupper. Disse er nærmere beskrevet i Bjørnenak, m.fl. (2005) og Bjørnenak og von der Fehr (2012). Aktørenes økonomiske situasjon SLF analyserer den økonomiske situasjonen til uavhengige aktører basert på ulike mål for lønnsomhet, soliditet og likviditet. Analysen baseres på offisielle ukorrigerte regnskaper hentet fra Brønnøysundregistrene. Det er imidlertid store svakheter ved analysen. Disse kommenteres i det følgende. Manglede korrigering for forhold som er gitt i årsberetningen En grunnleggende forutsetning i regnskapsanalyse (se for eksempel Tofteland, 2011, eller Palepu, Healy og Peek, 2010) er at man justerer for forhold som gir et misvisende bilde av den økonomiske situasjonen. Noen enkle eksempler kan illustrere de problemer mangelfull korrigering reiser i den aktuelle sak. I årsberetningen til Synnøve Finden for 2011 heter det: "Synnøve Finden har fått et likvidasjonsutbytte fra Cardinal Foods på 59.5 millioner kroner, hvorav 31,7 millioner kroner er resultatført som gevinst i 2011". Et slikt likvidasjonsutbytte er helt frikoblet fra osteproduksjonen og kunne for eksempel ligget i et annet selskap. Likevel trekker ikke SLF ut denne effekten ved beregning av nøkkeltall. Årsresultatet og egenkapitalrentabiliteten er av den grunn vesentlig for høyt, og resultatforbedringen (som SLF kommenterer) er hovedsakelig knyttet til forhold som ikke har noe med meieridriften å gjøre. SLFs konklusjoner, som "de

186 senere år må Synnøve Findens egenkapitalrentabilitet vurderes som god, med 21,1 pr o- sent i 2010 og 38,9 prosent i 2011" gir derfor liten mening sett i lys av formålet med analysen, som er å si noe om lønnsomheten for meierivirksomheten. Det samme gjelder vurderingen av gjennomsnittstall. En rekke andre forhold burde man også tatt hensyn til, for eksempel salg av anleggsmidler og korrigeringer som skyldes periodiseringer av tilskudd og etterbetaling. Legg merke til at dette er forhold som kan korrigeres uten at man henter inn informasjon fra selskapene. Forholdene er også revisorgodkjent. Disse korrigeringene er vesentlige og helt grunnleggende for en meningsfull analyse av lønnsomheten i meierivirksomheten. Sammenblanding av virksomhetsområder SLFs analyse foretas på selskapsnivå, uten at det skilles mellom ulike virksomhetsområder. Den eneste unntagelse er Kraft Foods, der man baserer seg på tall for meieridriften. Det er ikke klart hva som er årsaken til at man ikke har innhentet tilsvarende tall for andre aktører. Det er verdt å legge merke til at dersom man rendyrker meieriresultatet, får man samtidig korrigert for forhold som ikke har med driften å gjøre (slike som omtalt ovenfor). For Synnøve Finden har vi fått følgende driftsjusterte tall: Synnøve Finden Driftsinntekter Driftskostnader Driftsresultat (før skatt) Driftsresultat annen virksomhet Driftsresultat meieri Driftsresultat meieri etter skatt Eiendeler meieri Eiendeler gjennomsnitt Driftsrentabilitet etter skatt -1,80 % -18,14 % -1,22 % 6,21 % 3,40 % 6,95 % 7,97 % Driftsmargin meieri etter skatt -0,73 % -12,62 % -0,84 % 4,25 % 2,12 % 4,10 % 4,50 % Omløpshastighet drift 2,45 1,44 1,45 1,46 1,60 1,70 1,77 Kilde: regnskapsmessig skille foretatt av Synnøve Finden, avstemt mot årsregnskap for "Driftsresultat annen virksomhet" inkluderer lønnsomheten av andre virksomhetsområder (for eksempel juiceomsetning) og gevinst av salg av annen virksomhet (for eksempel salg

187 av Nordic Lunch og anlegg i Enebakk i 2011). Justeringen til etter skatt er basert på en skatteprosent på 28 prosent. Driftsrentabiliteten er basert på driftsresultat etter skatt og driftsrelaterte eiendeler for meierivirksomheten; denne fremkommer som produktet av driftsmarginer og omløpshastigheten for driftsmidler (driftsinntekter dividert med driftsrelaterte eiendeler). Vi ser at driftsrentabiliteten etter skatt øker både på grunn av en økning i driftsmarginene og fordi omløpshastigheten øker. Dette kan skyldes at driften av virksomheten øker gjennom bedre marginer og økt omsetning i forhold til virksomhetens kapital. Merk imidlertid at dersom en virksomhet ikke opprettholder sitt investeringsnivå, vil man normalt få samme effekt (se for eksempel Gjesdal og Johnsen, 1999). Dette skyldes at med lave investeringer vil alt annet like avskrivningene reduseres i forhold til omsetningen (marginer går opp) og de bokførte driftsmidlene vil reduseres (balansen reduseres i forhold til omsetningen) noe som gir økt omløpshastighet. Man kan derfor ikke konkludere med at lønnsomheten av driften i 2011 er bedre enn lønnsomheten i Dersom investeringsnivået er lavt (hvilket det har vært i Synnøve Findens tilfelle, som diskutert nedenfor), vil det motsatte kunne være tilfelle. Dersom man ønsker å få bekreftet det regnskapsmessige skillet, er dette noe som relativt enkelt kan gjøres av et revisjonsselskap, tilsvarende det man gjør for Telenor eller Posten. En slik rendyrking burde også kreves av TINE, for å få sammenlignbare størrelser. Manglende normalisering av resultater Formålet med SLFs analyse av regnskapene er å beregne et mest mulig normalt resultat for meierivirksomheten, med og uten tilskudd. Dersom noen av resultatpostene er på et unormalt nivå, bør de derfor justeres. Vi har innhentet korrigeringsposter fra Synnøve Finden. De viktigste postene er markedsf ø- ring og for lave bokførte verdier. Vi skal se nærmere på disse nedenfor. Når det gjelder markedsføring, har vi mottatt følgende tall fra Synnøve Finden: MARKEDSKOSTNADER Normaliserte markedskostnader (media) Bokførte mediakostnader Under-spend marketing før skatt Kilde: Opplysninger gitt av Synnøve Finden sammen med grunnlagsmateriale fra Nielsen Media Research

188 Normaliserte markedsføringskostnader er hva selskapet har innhentet av informasjon om nødvendig markedsføringskostnader knyttet til opprettholdelse av merkeverdi. Tallene tar utgangspunkt i Nielsens vurderinger av «share of voice», det vil si vurdering av brutto markedsinnsats for ulike ostemerker. Gruppen har fått tilgang til denne rapporten. Synnøve Findens har basert på dette gjort en vurdering av hva som er nødvendig for å opprettholde markedsandelen for merkevaren. Vi har ikke kompetanse for å ta stilling til riktigheten av disse tallene, men vi merker oss at markedsføringskostnadene for 2011 ligger på et svært lavt nivå i forhold til tidligere år og sammenlignet med normaliserte kostnader. Synnøve Finden har også, som kommentert av SLF, tapt vesentlige markedsandeler i merkevaremarkedet. Dette er i overensstemmelse med at man har redusert markedsføringskostnadene. Et av hovedpoengene i tidligere rapporter om meieriene i Norge har vært at de bokførte verdiene er vesentlig lavere enn gjenanskaffelsesverdier. For Synnøve Finden har man følgende tall for anleggsmidler og avskrivninger i den relevante perioden: Synnøve Finden Varige driftsmidler Avskrivninger Kilde: Synnøve Findens årsregnskap ( ) Vi ser at avskrivningen har økt til tross for lavere bokførte verdier. Dette skyldes trolig at investeringene er gjort i anleggsmidler med kort levetid, og at anleggsmidler med lang levetid er ytterligere redusert, noe som indikerer en undervurdering av bokført verdi sammenlignet med gjenanskaffelsesverdier. Totale varige driftsmidler er på samme nivå i 2007 som i Forsikringsverdiene for anleggene er imidlertid langt høyere enn de bokførte verdiene. Lave investeringer og verdier langt under forsikringsverdiene viser at avskrivningene trolig ligger langt under et normalt nivå for å kunne opprettholde driften, det vil si for å kunne gjenanskaffe anleggene. Dette støttes av analyser av økningen i TINEs varige driftsmidler (se analyse senere i notatet). TINE har reinvestert og dermed også økt sine avskrivninger til et langt høyere nivå. For å illustrere effekten av de nevnte forhold, har vi beregnet et driftsresultat før skatt for Synnøve Finden korrigert for markedsføringskostnader og for lave avskrivninger. Korreksjonen for markedsføringskostnader er basert på Synnøve Findens/Nielsens anslag for nødvendig markedsføring, mens avskrivningene er skjønnsmessig økt med 50 prosent

189 Sistnevnte estimat er et relativt forsiktig anslag på gjenanskaffelsesverdier for anlegg relativt til bokført verdi dersom man sammenligner med økningen som følge av reinvesteringer i TINE. Basert på anslag fra Synnøve Findens oppdeling av balansen, er 84 prosent av de økte avskrivningene henført til meierivirksomheten. Dette gir følgende resultatutvikling i perioden: Synnøve Finden Driftsinntekter Driftskostnader Driftsresultat (før skatt) Driftsresultat annen virksomhet Driftsresultat meieri Korrigering avskrivninger Korrigering markedsføring Korrigert driftsresultat inkl tilskudd Tilskudd Korrigert driftsresultat uten tilskudd Med en slik korreksjon endres driftsresultatet vesentlig; i perioden frem til 2007 snus et lite overskudd til et underskudd, mens fra 2008 blir overskuddene bortimot halvert; hadde det ikke vært for tilskuddene, ville selskapet gått med underskudd i hele perioden. Vi har ikke tilgang til tilsvarende tall for Q-meieriene. I SLFs rapport viser resultatutviklingen for Q-meieriene en positiv trend. Rentabiliteten er imidlertid svak og ville vært negativ uten tilskuddsordningene. Selv med dagens tilskuddsordninger gir ikke resultatet grunnlag for langsiktige investeringer. Manglende analyser av fremtidsutsikter Den økonomiske situasjonen for en aktør er nært knyttet til fremtidsutsiktene, som avhenger av hvilke ressurser man har tilgang til. Vi har tidligere vist at Synnøve Finden har brukt begrensede midler på markedsføring, og at selskapets fremste merkevare har tapt posisjon. Dette indikerer at selskapet har lav tro på lønnsomheten av investeringer i bygging av egen merkevare. En annen avgjørende faktor for fremtidig konkurransesituasjon er gjennomførte anleggsinvesteringer. Når det gjelder slike investeringer, har SLF begrenset seg til noen få komme n- tarer knyttet til kontantstrømanalysen. En enkel oppsummering av investeringene for de tre viktigste aktørene viser følgende:

190 KS Investeringer Andel Tine ,6 % SF ,4 % Q-meieriene ,0 % SUM Kilde: Summering av data fra SLF sin rapport, tabell 28, 32 og 36. Tallene viser at 97,6 prosent av nettoinvesteringene er foretatt i TINE. Vi ser også at investeringsnivået har vært særlig stort de siste årene. Størrelsen på investeringene må selvsagt sees i forhold til størrelsen på virksomheten i utgangspunktet. Det kan derfor være interessant å se på utviklingen i varige driftsmidler i den perioden som SLF analyserer: Utvikling i Økning Økning Andel av Varige driftsmidler prosent økningen Tine ,4 % 98,0 % Synnøve Finden ,8 % 0,1 % Q-meieriene ,6 % 1,9 % SUM ,9 % Vi ser at TINE har økt sine andeler av de samlede verdier gjennom store investeringsprogrammer. Hele 98 prosent av økningen i varige driftsmidler er i TINE, og balanseverdiene er økt med hele 78 prosent. TINE omtaler investeringsprogrammene i årsrapportene, hvor det fremkommer at man bygger ut og rehabiliterer kvadratmeter for foredling av rundt 400 millioner liter melk:

191 Kilde: TINEs årsrapport for 2011 (s. 20). Oppsummering av den økonomiske analysen Vi deler SLFs oppfatning om at det har vært en positiv regnskapsmessig utvikling for Synnøve Finden og Q-meieriene, dog fra et nivå med betydelige underskudd. Det er også riktig at de to største, uavhengige aktørene har vært og er helt avhengig av tilskuddene de får. Den økonomiske situasjonen er imidlertid langt svakere enn det som fremkommer i SLFs