SAKSFREMLEGG. Saksnr.: 12/ Arkiv: A21 &13 Sakbeh.: Per Hindenes Sakstittel: BARNEHAGELOVUTVALGET - HØRINGSUTTALSELSE

Transkript

1 SAKSFREMLEGG Saksnr.: 12/ Arkiv: A21 &13 Sakbeh.: Per Hindenes Sakstittel: BARNEHAGELOVUTVALGET - HØRINGSUTTALSELSE Planlagt behandling: Hovedutvalg for Oppvekst og kultur Administrasjonens innstilling: 1. Hovedutvalg for oppvekst og kultur vil avgi høringsuttalelse til NOU 2012:1 Til barnas beste ny lovgivning for barnehager. 2. Hovedutvalg for oppvekst og kultur er glad for at det tas sikte på en revidering av barnehageloven med sikte på å få fram et helhetlig lov- og forskriftsverk fordi dette vil skape større tydelighet om rammeverk for drift av barnehager i landet. 3. Hovedutvalg for oppvekst og kultur vil framholde at perspektivet til barns beste må være avgjørende for utforming av en ny lov. Barnehagesektoren har utviklet seg både kvantitativt og kvalitativt mye de siste årene, og det er viktig at barnehagen, som en del av utdanningssystemet, får et lovverk som sikrer barns beste. 4. Hovedutvalg for oppvekst og kultur viser til saksframlegg med vurderinger av utvalgets ulike forslag til endringer i lovverk og gir tilslutning til disse. Saksopplysninger: Vedlegg: Gjeldende lov om barnehager Barnehagelovutvalget: Forslag til ny lov om barnehager Andre saksdok.: NOU 2012:1 Til barnas beste Ny lovgivning for barnehagene er ikke vedlagt som eget dokument. NOU-en er tilgjengelig på følgende link til Odin: este.pdf

2 Barnehagelovutvalget har fremmet sine forslag til endringer i barnehageloven gjennom en offentlig utredning: NOU 2012:1 Til barnas beste Ny lovgivning for barnehagene. Denne er sendt på høring med høringsfrist 4.mai Etter høringen vil departement og regjering behandle innkomne høringer, og departement/regjering vil deretter følge opp gjennom å fremme forslag for Stortinget. Bakgrunn: Barnehagelovutvalget eller Øie-utvalget ble oppnevnt som ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 25. juni 2010 med slikt mandat: Utvalget skal foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor, jf. St.meld. nr. 41 ( ) Kvalitet i barnehagen. Utvalget må i arbeidet se hen til andre sektorer i velferdssamfunnet og kommunenes behov for å kunne prioritere mellom sektorer ut fra lokale behov. Utvalget skal med utgangspunkt i prinsippene for statlig styring av kommunesektoren vurdere gjeldende barnehagelov med forskrifter som styringsvirkemiddel for en rammefinansiert sektor og foreslå eventuelle nødvendige endringer i regelverket. Utvalget skal herunder vurdere: behovet for nasjonal regulering i forhold til lokale prioriteringer lovregulering som styringsvirkemiddel i forhold til andre styringsvirkemidler om regelverket bør inneholde flere kvalitetsbestemmelser kommunens behov for styring med barnehagetilbudet i kommunen som lokal barnehagemyndighet hvordan videreutvikle tilsynet på barnehageområdet, herunder forholdet mellom statlig og kommunalt tilsyn ut fra utvalgets vurderinger av de ovenstående punktene, hvilken kompetanse som bør være tilstede på de ulike forvaltningsnivåene for å sikre at barnehagetilbudet drives og utvikles i tråd med rammeplanen og barnehageloven. Utvalget skal ikke vurdere: barnehagens formål ( 1) og innhold ( 2), herunder rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. innholdet i retten til barnehageplass ( 12a) økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Økonomiske og administrative konsekvenser Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som blir fremmet. Utvalget bør vurdere sine forslag i forhold til at tidsbruk til rapportering og andre oppgaver utenom kjerneoppgavene bør holdes på et lavt nivå. Utvalget skal sørge for at minst ett av de forslag til samlet offentlig styring av barnehagesektoren som fremmes kan iverksettes innenfor gjeldende budsjettramme. Utvalget skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av forslagene som blir fremmet.

3 Utvalget overleverte sin utredning til Kunnskapsdepartementet den 16. januar 2012 Barnehagesektoren har vært gjennom stor vekst og omstilling de siste årene, sist med rammefinansiering gjeldende fra 1. januar Utvalget foreslår en sterkere regulering på de områdene som fremstår som særlig kritiske for å sikre likeverdighet og høy kvalitet i sektoren. Alta kommune har hatt en stor utvikling innenfor barnehagesektoren de siste årene, og for å illustrere dette gjengis noen tall for sektorens utvikling. Tabellen under viser: andelen barn i befolkningen med barnehageplass har økt med ca 1/3 i perioden andelen barn med korttidsplass reduseres for alle alternativer andelen barn med heldagsplass øker antallet barnehager er stabilt når barnehagetallet er relativt stabilt samtidig som antall barn i barnehage øker innebærer det at barnehagene er blitt større enheter antall ansatte har økt med ca 30% til 361 i 2011 % endring 0-5 åringer med barnehageplass ,0 1-5 åringer med barnehageplass ,4 1-5 åringer med oppholdstid timer per uke i barnehage : ,9 1-5 åringer med oppholdstid timer per uke i barnehage : ,7 1-5 åringer med oppholdstid 41 timer eller mer per uke i barnehage : ,1 Antall barnehager ,0 Antall kommunale barnehager ,7 Antall private barnehager ,7 Barn i kommunale barnehager korrigert for alder ,6 Barn i private barnehager korrigert for alder : : ,6 Barn med barnehageplass ,7 Barn med barnehageplass i kommunale barnehager ,6 Barn med barnehageplass i private barnehager : : ,8 Ansatte i alt alle barnehager ,9 Tabellen viser at barnehager har vært et vekstområde, og fra at innbyggere på 80- og 90-tallet var lykkelige over å få barnehageplass, har vi i dag en situasjon der barnehage betraktes som et av de velferdsgodene som kommunen skal sikre for familier og barn. Viktige reformer har vært knyttet til lovfestet rett til barnehageplass og til maksimalpris for slike plasser. Samtidig har fokuset i barnehager i større grad vært knyttet til innhold i barnehager, og foreldre har forventninger til at barn har det trygt, men at barnehagen bidrar til barns utvikling, utdanning og danning.

4 Fokuset på kvalitet i barnehagetilbudet vil være et viktig innsatsområde i barnehagesektoren. Øieutvalgets forslag til endringer i barnehageloven må forstås på bakgrunn av perspektiver om: barnehagen som en del av utdanningssystemet barnehagen som et allment velferdsgode som skal sikre barn god utvikling og gi foresatte trygghet for egne barn barnehagetilbudet må være likeverdig for alle barn Utvalgets forslag må leses som en refleksjon av behovet for lovendringer for et tilbud som har vært et knapt gode til et tilbud som skal være tilgjengelig for alle barn. Utvalgets forslag bygger på en forståelse av barnehager som universelle i rettighetsperspektiv. Det innebærer fokus på innhold og kvalitet som nasjonalt ansvar. Utvalget tydeliggjør behov for nasjonal styring på noen områder og på eierstyring på andre områder. I alle perspektiv skal brukere foreldre og barn være sentrale. Utvalget har samtidig hatt fokus på å ivareta kommunenes frihet til å kunne utvikle gode tilbud med barnas og brukernes behov i fokus. Utvalget har lagt særlig vekt på hensynet til barnas beste. Utvalget har fulgt opp sine vurderinger med et forslag til ny barnehagelov. I det følgende gjengis hovedforslagene fra utvalget. Bakgrunn og forståelsesramme for utvalgets forslag. Barnehagesektoren reguleres i dag først og fremst av lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter. Barnehageloven gir de nasjonale rammene for hva et barnehagetilbud skal inneholde. Barnehagesektoren har i løpet av kort tid gjennomgått omfattende endringer, både når det gjelder struktur og omfang. En rekke undersøkelser gjennomført de siste årene avdekker store variasjoner både i barnehagetilbudet og i kommunenes tilrettelegging for høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager. Riksrevisjonen (2009) har pekt på at et regelverk som åpner for mangfold i barnehagene samtidig gir risiko for uheldige variasjoner, noe som skaper behov for overordnet styring, kontroll og etterprøvbarhet. Det er store variasjoner i antall opptak, telletidspunkt, ventelister, tilskuddsatser, geografisk tilgjengelighet, åpningstider, tilsyn, pedagogdekning og dispensasjonspraksis, bemanning og leke- og oppholdsareal i dagens barnehage Norge. Utvalget foreslår en sterkere regulering på de områdene som fremstår som særlig kritiske for å sikre likeverdighet og høy kvalitet. Utvalget mener at tydelige kvalitetskrav vil forenkle kommunenes behandling av barnehagesaker og gjøre det lettere både for tilsynsmyndighetene og brukerne å vurdere tilbudene. Utvalget har lagt vekt på hensynet til barnas beste på de områder der det kan være konflikter mellom ulike perspektiv. Endringene i barnehagesektoren har omfattet: Dekningsgraden har økt betydelig, andelen barn under tre år har økt fra 22,6 prosent i 2000 til 36,6 prosent i 2010, individuell rett til barnehageplass ble innført i 2009 og rammefinansiering ble innført fra Disse endringene tilsier at styringen må innrettes på en annen måte enn tidligere. Utvalgets mandat angir tre aktuelle styringsvirkemidler: Lovbaserte, økonomiske og «myke» virkemidler. Utvalget har lagt til grunn at styringen vil være mest effektiv ved å kombinere disse virkemidlene. Utvalget har særlig konsentrert seg om lovbaserte virkemidler. Utvalget har vurdert både strukturen og innholdet i dagens regelverk.

5 Gjeldende barnehagelov har mange skjønnsmessige bestemmelser, det er gitt få rettigheter og mange viktige bestemmelser er regulert i forskrift. Et lett tilgjengelig regelverk er avgjørende for å oppnå likeverdighet og høy kvalitet. Utvalget har vurdert at det ikke er ønskelig å detaljregulere sektoren, men mener det er viktig å innføre noen flere kvalitetssikrende bestemmelser for å sikre barna et godt og likeverdig barnehagetilbud. Forslaget til nytt regelverk bygger på en bevissthet om balansegangen mellom sentral statlig inngripen og kommunal handlefrihet. Tilsvarende gjelder forholdet mellom et kommunalt ønske om styring og effektiv utøvelse av barnehagemyndighet og den enkelte barnehageeiers frihet til å utforme tilbudet innenfor gjeldende regelverk og i samsvar med formålene. Det er gitt 13 forskrifter til dagens lov, noe som antas å gjøre regelverket lite tilgjengelig for brukerne. Utvalget vurderer det derfor som mest hensiktsmessig å gi én samlet forskrift til barnehageloven. I tillegg foreslås rammeplanen videreført som en egen forskrift. Utvalget vurderer rammeplanen som svært viktig for å sikre barna et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. Rammeplanen gir personalet, eierne og tilsynsmyndighetene en forpliktende ramme å arbeide ut fra og foreldrene informasjon om hva de kan forvente. Utvalget har vurdert behovet for fremtidig rapportering på barnehageområdet. Utvalget slutter seg til departementets vurdering når det gjelder behov for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Dette arbeidet ivaretas av Utdanningsdirektoratet. Om barnas og foreldrenes rettigheter. Barnehageloven regulerer en virksomhet for en brukergruppe som ikke kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Utvalget foreslår at barnas rettigheter styrkes i fremtidig barnehagelov. I denne forbindelse vises det spesielt til FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 som sier at ved alle handlinger som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Utvalget foreslår at barna får en lovfestet rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i barnehagen. Dette vil styrke rettsstillingen til barn under opplæringspliktig alder. Innholdet i rettigheten må tilpasses barnehagesektoren og barnehagen som arena for lek, omsorg, læring og danning. Foreldrene og barnehagens personale har et felles ansvar for barnas trivsel og utvikling. Den daglige kontakten og dialogen mellom foreldrene og barnehagens personale er etter utvalgets vurdering den aller viktigste formen for samarbeid. Gjeldende bestemmelser om foreldrenes rett til medvirkning foreslås videreført. Tilsyn med barnehagesektoren. Tilsyn er et sterkt styringsvirkemiddel og kan defineres som kontroll av om en virksomhet oppfyller kravene i lover og forskrifter. Kommunene og barnehageeierne har et stort ansvar for å etablere en myndighetsutøvelse og praksis som er faglig forsvarlig. Et godt tilsyn skal forebygge lovbrudd og sikre kvaliteten. Behovet for kontroll og informasjon til nasjonale myndigheter taler for at det utøves tilsyn på ulike nivåer. I en rammefinansiert sektor får statlige myndigheter mindre direkte kontroll og informasjon om tilstanden i sektoren. Sektorens vekst har medført at en stor del av fellesskapets ressurser benyttes til barnehagetilbud. Det er derfor rimelig at både nasjonale og lokale myndigheter bidrar til at barnehagene styres og drives etter lovbestemmelser der det overordnede målet er å skape gode og likeverdige barnehager. Utvalget ser det som nødvendig at lovhjemlene for tilsyn videreføres, både for å sikre at den enkelte barnehageeierens drift av barnehagene er i samsvar

6 med loven og for å kontrollere at kommunene ivaretar sine oppgaver som barnehagemyndighet. Utvalget har et flertall som mener at kommunene kan ivareta oppgave som tilsynsmyndighet slik dette gjøres i dag mens et mindretall vil etablere et eget statlig tilsyn. Kommunen som lokal barnehagemyndighet: Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt barnehagetilbud. Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale. Utvalget foreslår at barnehagelovens tydelige oppdeling av myndighetsoppgaver og eiers oppgaver videreføres. Det er grunn til å anta at utfordringer knyttet til kommunens dobbeltrolle vil forsterkes etter overgangen til rammefinansiering. Utvalget viser til at myndighetsoppgavene skal sikre barna et godt tilbud, og at kommunen har best forutsetninger for å tilpasse tilbudet til lokale forhold. Utvalget ser samtidig at myndighetsoppgavene, og da kanskje særlig finansieringsansvaret, setter kommunen i en sterk posisjon i en sektor med et betydelig privat eierskap og sårbare primærbrukere. Utvalget har derfor funnet grunnlag for å tydeliggjøre og styrke barnas og foreldrenes rettigheter. Foreldrebetaling: Utvalgets flertall mener foreldrebetalingen fortsatt bør reguleres av staten for å unngå at økonomiske faktorer hindrer barnas mulighet for å benytte barnehage. Et mindretall i utvalget mener at ordningen med statlig fastsatt maksimalpris er uheldig når ansvaret for barnehagene er lagt til kommunene og foreslår derfor at maksimalprisordningen oppheves. Selv om foreldrebetalingen for de fleste barnefamilier er redusert de siste årene, er det fortsatt familier som av økonomiske grunner ikke lar barna gå i barnehage. Utvalget foreslår at dagens regler om søskenmoderasjon videreføres, men at bestemmelsene flyttes fra forskrift til lov. Videre foreslår utvalget at alle kommuner skal ha inntektsgraderte betalingssatser, og at departementet får hjemmel til å gi forskrift om minimumssatser for inntektsgradert betaling og fritak for barnefamilier med lav betalingsevne. Kommunen som godkjenningsmyndighet: Kommunens godkjenningsmyndighet foreslås videreført. Det understrekes at kommunens godkjenningsvedtak alltid skal inneholde en vurdering av barnehagens egnethet og informasjon om hvilke vilkår som er satt. Utvalget foreslår å lovfeste at kommunen i vurderingen av barnehagens egnethet kan legge vekt på om barnehageeier og andre personer som vil ha vesentlig innflytelse på virksomheten er egnet til å drive barnehage. Samordnet opptak: Utvalget foreslår at dagens bestemmelse om samordnet opptak videreføres med visse endringer. Utvalget forutsetter at opptaket finner sted innenfor et system som sikrer både foreldre og ikke-kommunale barnehager innsyn i prosessen. Gjeldende bestemmelse om rett til prioritet ved opptak foreslås videreført og plassert som eget ledd i bestemmelsen om barns rett til plass i barnehage. Rett til barnehageplass - to hovedopptak: Utvalget har kartlagt at bestemmelsen om rett til barnehageplass praktiseres ulikt i kommunene og at dette kan oppleves som urimelig. Utvalget anser det som prinsipielt

7 betenkelig at retten til plass er knyttet til om barnet blir født før eller etter 1. september og mener derfor at det bør innføres minimum to hovedopptak per år. Barnehagefaglig kompetanse i kommunen: Utvalget har vurdert om det bør innføres krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Etter utvalgets vurdering vil barnehagefaglig kompetanse være nødvendig for at kommunen skal kunne utføre sine myndighetsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Kommunens ansvar følger av kommuneloven og av utvalgets forslag til krav om forsvarlig system for kommunen som barnehagemyndighet. Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om at kommunen skal sørge for å ha tilgang til barnehagefaglig kompetanse på administrativt nivå. Forslaget er på linje med opplæringslovens bestemmelser for skoler på dette området. Samisk språk, kultur og identitet. Barnehagen har vært og er en viktig arena for å utvikle samisk språk, kultur og identitet. Utvalget har merket seg at det er vanskelig å rekruttere samiskspråklig personale. Utvalget vurderer samarbeidet mellom Sametinget og Samisk høgskole som viktig både for utdanning, kompetanseheving og forskning. Utvalget foreslår at det opprettes arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning (AbF) for assistenter i samiske barnehager. Utvalget viser for øvrig til Sametingets arbeid for økt rekruttering gjennom blant annet stipendordninger. Utvalget peker også på at Sametinget spiller en viktig rolle når det gjelder utvikling og formidling av samiskspråklig materiell, informasjon om tilskuddsordninger og om samiske barns rettigheter. Utvalget vil også fremheve betydningen av å informere foreldre om samiske barns rettigheter og om Sametingets tilskuddsordninger. Videre bør rekruttering til samisk førskolelærerutdanning inngå i departementets rekrutteringsstrategier. Forsvarlig system eller internkontroll. Gjeldende barnehagelov har ikke et krav om forsvarlig system eller internkontroll knyttet til kommunens myndighetsutøvelse. Etter utvalgets vurdering ligger det i dag både et ulovfestet og lovfestet ansvar for at kommunen er ledet og organisert på en slik måte at oppgaver kan utføres på lovlig måte. Utvalget foreslår at det innføres et krav om forsvarlig system i barnehageloven. Forslaget er på linje med opplæringslovens bestemmelser for skoler på dette området. Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten. Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten barnehagetilbudet i den enkelte barnehage. Barnehageeier fastsetter barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er viktige for foreldre eller foresatte å kjenne til. Utvalget foreslår at det stilles krav om at barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal inne og ute samt barnehagens arealutnyttelse skal fremgå av vedtektene. Utvalget foreslår videreføring av barnehagens rett til å bestemme sin opptakskrets og opptakskriterier. Det har vært offentlig debatt der det har blitt tatt til orde for innføring av maksimal oppholdstid for barna og kortere åpningstid i barnehagene. Utvalget anser foreldrene som de beste til å vurdere hvor lenge barnet deres kan og bør oppholde seg i barnehagen. Etter gjeldende barnehagelov finnes det ikke krav om forsvarlig system eller internkontroll for å ivareta lovkrav i barnehageloven. Utvalget forslår at det innføres krav om at eier etablerer et forsvarlig system i den enkelte barnehagen.

8 Kvalitetssikrende bestemmelser i barnehagen. Enkelte strukturelle faktorer seg ut som særlig betydningsfulle. Antall barn per voksen, pedagogtetthet, personalets kompetanse, barnegruppens størrelse og sammensetning, fysiske rammer som barnehagens lokaler og uteareal, utstyr og materiell synes å være allment akseptert som sentrale faktorer som påvirker kvaliteten i barnehagen. En hensiktsmessig regulering av disse faktorene vil bidra til å sikre et likeverdig og godt kvalitetsnivå i barnehagene. Utvalgets utgangspunkt har vært at et mangelfullt barnehagetilbud kan få negative kortsiktige og langsiktige konsekvenser for det enkelte barnet. De foreslåtte kvalitetssikringsbestemmelser er derfor ment å sikre et barnehagetilbud med tilstrekkelig høy kvalitet. Forslagene fra utvalget sikter mot en likevekt i barnehagelovgivningen mellom brukere (barn/foreldre), eiere og lokal barnehagemyndighet. Styrer: Det synes å herske bred enighet om at personalets kompetanse er den enkeltfaktoren som har størst betydning for den pedagogiske kvaliteten i barnehagen. Utvalget finner ikke grunnlag for å foreslå endringer av utdanningskravet for styrere. Bemanningsnorm: Det er av vesentlig betydning at det er nok personale i barnehagen. Dagens regelverk angir maksimalt antall barn hver pedagogisk leder kan ha ansvar for, men overlater til eier å vurdere bemanningen for øvrig. Store variasjoner i grunnbemanningen synes etter utvalgets vurdering lite forenlig med målet om likeverdig tilbud av god kvalitet. Utvalget foreslår derfor at det innføres en ny bestemmelse som regulerer bemanningstettheten. Utvalget er særlig opptatt av at de yngste barna får en stabil og god voksenkontakt som bidrar til at de føler seg trygge i barnehagen. På bakgrunn av bemanningstradisjonen i Norge og tilgjengelig forskning om sammenhengen mellom voksentetthet og kvalitet i tilbudet, foreslår utvalgets flertall et bemanningskrav på 1:3 for barn under tre år og 1:6 for barn over tre år. Pedagogisk bemanning Utvalget har merket seg at det over tid har utviklet seg en ulik praktisering av bestemmelsen om pedagogisk bemanning, noe som kan tyde på at bestemmelsen ikke er tilstrekkelig klar. Pedagogtetthet er ett av de klareste kriteriene for strukturell kvalitet. Utvalget mener kravet om pedagogisk bemanning er en svært sentral kvalitetssikringsbestemmelse og at den derfor bør løftes fra forskrift til lov. Utvalgets flertall foreslår et lovfestet krav om en førskolelærer per seks barn under tre år og per tolv barn over tre år. Kravet vil måtte innføres over tid, og det er i den forbindelse foreslått overgangsbestemmelser i forslaget til ny barnehagelov frem til strengere regulering trer i kraft fra for eksempel Kompetanse Alle ansatte som inngår i barnehagens grunnbemanning bør ha kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Utvalget har derfor vurdert om det også bør stilles kompetansekrav for assistenter i barnehagene. Barne- og ungdomsarbeidere besitter en viktig

9 kompetanse for barnehagene. Et flertall foreslår at det fra 2020 lovfestes et krav om at 25 prosent av grunnbemanningen i hver barnehage skal være barne- og ungdomsarbeidere. Utvalget anbefaler departementet å fremskaffe et godt grunnlagsmateriale som sikrer kunnskap om både status og hvilken utdanningskapasitet som er nødvendig for å nå målet om 25 prosent innen Gruppestørrelse Utviklingen over tid har gått klart i retning av større barnegrupper. Utvalget har på bakgrunn av denne utviklingen kommet frem til at det er behov for bestemmelser om barnegruppenes størrelse og organisering. Hensynet til barnas behov for et godt barnehagemiljø må etter utvalgets vurdering veie tungt i vurderingen av barnegruppenes størrelse og sammensetning. Utvalget mener det må foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering, og foreslår derfor ikke å tallfeste gruppestørrelser. Utvalget foreslår en skjønnsmessig bestemmelse som gir barn rett til å tilhøre en barnegruppe. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å anbefale detaljerte regler om barnegruppenes sammensetning eller barnehagenes organisering. Små og store barn Utvalget har vært særlig opptatt av spørsmålet om de yngste barnehagebarna sikres god og likeverdig kvalitet gjennom dagens regelverk. Utvalget foreslår at skillet mellom barn under og over tre år opprettholdes både når det gjelder bemanning og bestemmelser om leke- og oppholdsareal. Dagens regelverk inneholder noe ulike definisjoner for når et barn regnes som treåring, og ulike kartlegginger har avdekket store variasjoner i praktisering av bestemmelsene. Dette kan medføre kvalitetsforskjeller i tilbudet til de yngste. Utvalget foreslår at barn defineres som treåringer fra det halvåret de fyller tre år. Det vil si at barn som fyller tre år i perioden 1. januar til 30. juni kan regnes som treåringer fra 1. januar, mens barn som fyller tre år i løpet av annet halvår kan regnes som treåringer fra 1. juli. Fysisk miljø Barnehagens fysiske miljø skal tilrettelegges for alle barn. Dagens arealnorm er veiledende og kommer til uttrykk i departementets rundskriv til barnehageloven. Utvalget har merket seg at det er store variasjoner i størrelsen på barns leke- og oppholdsareal. Utvalget mener at areal inne og ute er vesentlige mål på strukturkvalitet. Nasjonale standarder for areal i barnehagene vil virke klargjørende og forenklende og bidra til likeverdige barnehagetilbud. Utvalget foreslår at det gis en skjønnsmessig bestemmelse om at barnehagen skal ha et forsvarlig areal inne og ute. For å sikre at praksis fortsatt ligger opp til dagens arealkrav, foreslås videre at veiledende arealanbefaling gis i lovens merknader. Egnethet og politiattest Arbeidsgiver har ansvar for å vurdere om en person er egnet til å arbeide i barnehage. Krav om politiattest, slik det fremgår av dagens barnehagelov, foreslås endret som følge av politiregisterloven 39. Utvalget forutsetter for øvrig at departementet følger opp spørsmålet om vandelskontroll av utlendinger utenfor EØS-området. Spesialpedagogisk hjelp nåværende bestemmelse i opplæringsloven I Meld. St. 18 ( ) ble det annet foreslått å overføre bestemmelsene i opplæringsloven 5-7 til barnehageloven.

10 Det foreslås lovendringer som skal sikre at barna også i fremtiden får oppfylt sine rettigheter og bidra til at foreldre og foresatte involveres i arbeidet med å gi barna et forsvarlig tilbud. Også saksbehandlingsbestemmelser i kapittel 5 i opplæringsloven må overføres og tilpasses barnehagelovens bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp. Reglene om foreldrenes samtykke og prinsippet om at det skal legges stor vekt på foreldrenes syn foreslås videreført. Bestemmelser om kommunens ansvar for å fatte enkeltvedtak samt at det skal utarbeides sakkyndig vurdering foreslås også overført til ny barnehagelov. Utvalget mener det er viktig å beholde kravet til planlegging og vurdering av spesialpedagogisk hjelp til barn under opplæringspliktig alder. Utvalget foreslår at dagens krav om halvårsrapport for barn som mottar spesialpedagogisk erstattes med krav om individuell tiltaksplan. PP-tjenesten er sakkyndig instans ved vurderingen av om barn har behov for spesialpedagogisk hjelp. Etter gjeldende rett er det barnets behov som skal vurderes, og det skal ikke legges vekt på barnehagens miljø, kompetansesammensetning og evne til tilrettelegging. Utvalget mener at det ikke må eksistere hindringer for at barn kan få spesialpedagogisk hjelp. Dagens regler om fratrekk i foreldrebetalingen for den tiden barn er tildelt spesialpedagogisk hjelp og retten til skyss bør derfor videreføres i barnehageloven. Også retten til tegnspråkopplæring foreslås overført til barnehageloven uten realitetsendringer. Tidlig innsats er viktig, både av hensyn til barnets trivsel i barnehagen og fordi konsekvensene av at barn ikke raskt får den hjelpen og støtten de har behov for kan være store for videre trivsel og utvikling. Utvalget foreslår at kommunen så raskt som mulig, og ikke lenger enn tre måneder fra søknad om spesialpedagogisk hjelp er mottatt, skal treffe vedtak i saken. Kommunen skal som en del av søknadsbehandlingen vurdere behovet for midlertidig vedtak uten at sakkyndig vurdering foreligger. Utvalget foreslår å lovfeste at et vedtak om spesialpedagogisk hjelp gjelder dersom barnet flytter til ny kommune inntil den nye bostedskommunen har fattet nytt vedtak. PP-tjenesten skal etter dagens mandat hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Utvalget mener PP-tjenesten bør ha et tilsvarende ansvar for systemrettet arbeid overfor barnehagene. Førskolelærerutdanning I dag er det først og fremst førskolelærerutdanning og barne- og ungdomsarbeiderutdanning som kvalifiserer for arbeid i barnehage. Utvalget ønsker å styrke førskolelærerutdanningen. Utvalget mener det er grunn til å stille spørsmål ved om dagens valgfrihet i utformingen av førskolelærerutdanningen har ført til for store ulikheter i utdanningstilbudene. Svake sentrale føringer om utdanningens form og innhold kan medføre store forskjeller og bidra til at det blir vanskeligere å sikre likeverdig tilbud av høy kvalitet i barnehagene. Utvalget mener det er viktig at alle førskolelærere får kunnskap om alle aldersgrupper som går i barnehage, og vil særlig fremheve at det er behov for å styrke utdanningenes vekt på kunnskap om barn under tre år. Utvalget anbefaler at utdanningskapasiteten snarest mulig økes i de delene av landet der førskolelærermangelen er størst, og at det satses på deltidsutdanning og arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning (AbF) som et supplement til den ordinære førskolelærerutdanningen. Et høyere utdanningsnivå kan bidra til å styrke kvaliteten både i barnehagene, kommunene, utdanningene og innenfor forskningen. Det bør derfor legges til rette for at førskolelærere kan ta videreutdanning på master- og doktorgradsnivå.

11 Utvalget ber departementet vurdere den fremtidige utformingen av barne- og ungdomsarbeiderutdanningen. Utvalget mener det bedre må legges til rette for at barne- og ungdomsarbeidere kan få gjennomført hele sin praksis- eller lærlingperiode i barnehage. Kompetanse hos barnehagepersonalet. Det er bred enighet om at god kompetanse hos personalet er viktig for å kunne gi et barnehagetilbud av høy kvalitet. Utvalget fremhever betydningen av at alle som arbeider med barn har kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Rammeplanen pålegger styrer og pedagogisk leder et særlig ansvar for veiledning av det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse for barnehagens ansvar og oppgaver. Utvalget viser til at kompetanseutvikling i den enkelte barnehagen først og fremst er barnehageeiers ansvar. Utvalget mener det er viktig at alle barnehager har et system som sikrer personalet i barnehagen nødvendig kompetanseutvikling. Utvalget foreslår derfor at det innføres en egen bestemmelse i barnehageloven om eiers ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten samt krav om et forpliktende system som gir personalet i barnehagen mulighet til å utvikle og vedlikeholde faglig og pedagogisk kunnskap. Kompetanseutvikling er også et nasjonalt ansvar. Utvalget mener at statlige myndigheter må ta initiativ til å etablere et etter- og videreutdanningssystem som har større ambisjoner og mål enn de strategiene som hittil er valgt. Høring/merknader: Økonomiske konsekvenser: Høringsforslaget vil ikke medføre økonomiske kostnader. Vurdering: Vi har i dag et regelverk som åpner for mangfold i barnehagene og lokal frihet, men som samtidig gir risiko for uheldige variasjoner. Barnehageloven skal sikre et likeverdig tjenestetilbud med høy kvalitet. Dette krever tydelige kvalitetskrav og det fordrer et visst kontrollbehov. Vårt perspektiv er at kommunen som eier og tilsynsmyndighet skal bidra til at loven sikrer rammer for virksomheten som ivaretar kvalitet i barnehagetilbudet og legger vekt på hensynet til barnas beste. På bakgrunn av dette støtter Alta kommune forslaget om å utarbeide en ny lov fremfor en endringslov. Rapporteringskrav i barnehagesektoren. Alta kommune er enige i utvalgets forslag om å videreføre årsmeldingsrapporteringen fra barnehagene, selv om finansieringsansvaret for barnehagene er overført fra stat til kommune. Det er viktig at både nasjonale og sentrale styringsmyndigheter kan hente ut informasjon om strukturelle faktorer og ressursbruk i sektoren. Gjennom slik informasjon kan sentrale myndigheter vurdere om ressursinnsatsen i den enkelte barnehage er tilstekkelig til å oppfylle lovens kvalitetskrav.

12 Videre støtter vi forslaget om at det bør være tilstrekkelig med et rapporteringstidspunkt pr år. Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for barnehagesektoren. Alta kommune er positive til at det bør utvikles et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for barnehager på lik linje med kvalitetsvurderingssystemet for grunnskolen. Systemet bør bygges opp rundt bestemmelser i ny barnehagelov og rammeplanen. Et slikt system skal bidra til åpenhet, innsyn og dialog og gi myndighetene i sektoren grunnlag for beslutninger basert på dokumentert kunnskap og bidra til sikring av et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet. I den videre fremstillingen kommenteres noen av de ulike forslag til lovbestemmelser. Noen av bestemmelsene endrer på en del av rammene for dagens barnehagedrift. Der dette fører til høyere kostnader for private barnehager eller for kommunen forutsetter Alta kommune at disse kostnadene beregnes og dekkes av staten. 5 Hensynet til barnets beste Alta kommune støtter forslaget om å ha med en egen bestemmelse om barnets beste. Det er i samsvar med vårt syn på hva som er det viktigste med barnehagevirksomheten. 6 Barns rett til plass i barnehage Formuleringen om at barns behov og foreldres ønsker skal tillegges vekt støttes. Det er de som er brukere av tilbudet, og de som kjøper de tjenester barnehageeier tilbyr og som vet best hvilke behov de har Rett til godt fysisk og psykososialt barnehagemiljø Vi finner det rimelig at også barn i barnehage har en lovfestet rett til et godt miljø jfr. tilsvarende rett for skoleelever i Opplæringsloven kap 9a. En slik rett vil forplikte barnehageeier til å drive barnehagen i samsvar med lovkravet. Forslaget støttes. KAP. IV Barnehageeiers ansvar og oppgaver Alta kommune støtter forslaget om et eget kapittel for barnehageeiers ansvar og oppgaver, som dermed skilles ut fra lokal barnehagemyndighets ansvar og oppgaver. Det vil tydeliggjøre oppgaven og ansvaret kommunen har som lokal barnehagemyndighet. Og det vil tydeliggjøre oppgavene til eiere av barnehager enten disse er eid av private eller av kommunen. 14 Barnehageeiers ansvar Alta kommune er enig i at de nye punktene f) og g) om barnehagens leke- og oppholdsareal samt arealutnyttelse skal oppgis i vedtektene. Med tanke på barns behov for lek og aktivitetsmuligheter er det viktig at barnehagen forpliktes til å ha et tilstrekkelig areal inne og ute. Personalet er barnehagens viktigste ressurs og den pedagogiske kompetansen er avgjørende for et kvalitativt godt tilbud. På bakgrunn av dette støttes forslaget i det

13 siste avsnittet om at barnehageeier skal forpliktes til å ha riktig kompetanse i barnehagen og at personalet skal ha mulighet til etter- og videreutdanning. 15 Barnehageeiers registrerings- og opplysningsplikt Alta kommune finner det riktig at barnehageeiers plikt lovfestes da dette står i samsvar med barnehagemyndighetens rett i forslagets Krav til forsvarlig system for barnehageeier Det er nødvendig at barnehageeier utarbeider et forsvarlig system som sikrer at kravene i loven oppfylles. Mange barnehageeiere har gode rutiner uten at dette er innarbeidet i et system. Et godt system letter arbeidet med oppfølging og tilsyn. Lovforslaget støttes. KAP. V Lokal barnehagemyndighets ansvar og oppgaver Det er klargjørende med et eget kapittel for barnehagemyndigheten, jfr. forslaget til eget kapittel IV for barnehageeier. 17 Kommunen er lokal barnehagemyndighet Barnehageloven er en lov som på flere områder åpner for lokalt handlingsrom og skjønnsmessige vurderinger. Et godt utøvd kommunalt skjønn vil kreve barnehagefaglig kompetanse og vil bidra til å sikre et tilfredsstillende faglig nivå på kommunens beslutninger som lokal barnehagemyndighet. Dersom tilsyn og veiledning overfor barnehagene skal ha verdi, må loven sikre at noen i kommunen kan ivareta disse oppgavene. Det vises til tilsvarende bestemmelser som gjelder for skolefaglig kompetanse i kommunene. Nytt forslag om at kommunen skal sørge for tilgang til barnehagefaglig kompetanse over barnehagenivået støttes. 19 Godkjenning av barnehager Godkjenningsordning for barnehager videreføres, og det foreslås inntatt en bestemmelse om å vurdere barnehageeiers egnethet. Lovforslaget støttes. 20 Kommunens plikt til å tilby plass Barnehagelovutvalget mener at retten til barnehageplass er for svak og foreslår av den grunn at det skal lovfestes minst to hovedopptak. Alta kommune støtter dette synet, men vil understreke at det er nødvendig med noe tid før lovforslaget kan realiseres fordi det betinger ytterligere utbygging av barnehagekapasiteten. 24 Moderasjonsordninger Alta kommune støtter forslaget om videreføring av ordninger med søskenmoderasjon. Vi mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å innføre inntektsgraderte betalingssatser. Det vil skape et nytt byråkrati. Vi mener at den nasjonale strategien heller bør være å senke maksimalprisen ytterligere for alle for på sikt å gjøre barnehager til et velferdsgode på linje med skole. For de med svakest betalingsevne fins det i dag ordninger gjennom sosial- og barneverntjenesten som kan ivareta deres behov.

14 25 Samarbeid om barnehagens forebyggende og helsefremmende funksjon Vi støtter forslaget om at kommunen skal utarbeide rutiner for samarbeid med andre relevante faginstanser, som sikrer barn et best mulig tilbud og ivaretar tidlig innsats for barn med spesielle behov. 26 Krav til forsvarlig system for kommunen som barnehagemyndighet Alta kommune støtter forslaget om forsvarlig system for barnehagemyndigheten jfr. det samme kravet til barnehageeier i 16. Mange kommuner har gode oppfølgingsrutiner uten at disse er satt i system. Et godt system letter arbeidet med oppfølging og tilsyn. 31 Styrer Vi støtter forslaget om at kommunens anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet fjernes. Dette gjelder både for styrer og pedagogisk leder. Det er viktig at den faglige kvaliteten til barnehagen ivaretas. Barnehageeier må derfor bestrebe seg på å få ansatte med de nødvendige kvalifikasjoner jfr. lovkravet. 32 Barnehagens grunnbemanning Her er det lagt inn forslag til store endringer i personaltetthet i forhold til dagens krav. Barns behov tilfredsstilles best i samspill med kompetent personale og med tilstrekkelig personaltetthet. Antall barn pr. voksen påvirker relasjonene både mellom barna og mellom barn og voksne. Den enkelte voksne må ha tid og anledning til å kunne inngå i nære samspillsrelasjoner med det enkelte barn. Det vil derfor være nødvendig med endringer som gir bedre arbeidsvilkår for de ansatte og sikrer barn tettere oppfølging. Alta kommune er enige i forslaget om at det på sikt innføres krav om høyere personaltetthet enn i dagens lov og støtter lovteksten under denne paragrafen. Det er samtidig viktig å understreke at slike endringer i bemanningsnormen vil koste penger, og det er helt avgjørende at staten sikrer finansiering. 33 Barnegruppen Alta kommune støtter lovteksten i paragrafen, bl.a. at barn skal ha rett til å tilhøre en gruppe og at denne skal være trygg og pedagogisk forsvarlig. Gruppestørrelser som gjør det mulig for voksne å samhandle med barn på en god måte er en viktig faktor for å fremme barns utvikling. Store grupper gir en mer uoversiktlig hverdag for barna enn små grupper og gjør det vanskelig for barna å etablere tilhørighet. KAP. IX Spesialpedagogisk hjelp Alta kommune støtter lovteksten i paragrafene og mener det er riktig å flytte denne retten fra Opplæringsloven til Lov om barnehager. Dette medfører ikke større endringer for det enkelte barn, familie eller for kommunen, men gjør lovkravet mer tilgjengelig for de berørte parter Opplysningsplikt

15 Det er viktig at barnehagen har utarbeidet rutiner for hvordan opplysningsplikten skal håndteres, og at hele personalet gjøres kjent med dette. Forslaget støttes. Alta Per Hindenes Kommunalleder Barn og unge sektor