Hvordan kan ledelsen drive forebygging gjennom egenevaluering og etablering av internkontroll

Transkript

1 Misligheter offentlig anskaffelser Hvordan kan ledelsen drive forebygging gjennom egenevaluering og etablering av internkontroll Advokat Kristine Wang 23. Oktober NIRF Plan videre Innledning Hva kan være misligheter Valg av kontrakt og klausuler Valg av leverandør, mulighet for avvisning Oppfølging, fakturakontroll 2

2 Kristines ståsted Advokat, partner i FØYEN Advokatfirma 3 Anskaffelser og lederansvar Oppmerksomhet fra ledelsen er viktig for å oppnå profesjonelle anskaffelser. God styring og ledelse kan gi fordeler, som: reduserte kostnader redusert risiko bidra til at virksomheten kan oppnå sine viktigste mål Hindre misligheter

3 Misligheter hva er det? En tilsiktet handling som er utført for å oppnå en fordel for seg eller andre. Straffbare forhold Ikke straffbare forhold svekker allmennhetens tillit til forvaltningen signal om at det foreligger noe straffbart 5 Unibuss saken i kjerneområdet for korrupsjon Det er en av de større korrupsjonssakene i Norge som kommer opp, når seks tiltalte mandag møter for Oslo tingrett i Unibuss saken (E 24)

4 Innkjøps og anskaffelsesvirksomhet et risikoområde Leverandørkontakt, stor makt/innflytelse på avgjørelser med økonomisk betydning Skal anskaffelsesprosessene være gode og effektive er det en forutsetning at aktørene og ledelsen: Kjenner til og forstår de reglene som plikter å følges Interne retningslinjer Følger reglene styring og kontroll 7 Anskaffelses regelverket Lov om offentlige anskaffelser LOA Forskrift om offentlig anskaffelser (klassisk sektor) FOA Grunnleggende krav: konkurranse, ikke diskriminering, likebehandling, forholdsmessighet, god anbuds og forretningsskikk, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet LOA 5 FOA 3 1 Eks på andre relevante regler; straffeloven Faglige og etiske krav i sin bransje

5 Anskaffelsesprosessen Hva kan være misligheter Innledende fase i prosessen Definere behov for den enkelte anskaffelse Vurdere innkjøp av varer og tjenester som krever spesielt utstyr er det bare en leverandør som kan levere? Varebeholdningen

6 Hva kan være misligheter konkurransegjennomføring Manglende konkurranse før kontraktstildeling grunnleggende prinsipp direkte ulovlig anskaffelse? FOA 3 1 og LOA 5 Risiko: Sanksjoner ved ulovlig direkte anskaffelser FOA 22 A Kontrakt kan kjennes uten virkning Avkorting i kontraktens lengde Overtredelsesgebyr 11 Utelukke enkelte leverandører fra å delta i konkurranser (anskaffelses som ikke skal kunngjøres) Deler opp anskaffelsen i flere for å komme under kunngjøringsplikten?

7 Utarbeidelse av konkurransegrunnlaget Tilpasset en spesiell leverandør? Eks lekkasjer fra budrunder Kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier er skreddersydd en bestemt leverandør Krav til spesielle merkevarer i kravsspesifikasjonen Hva kan være tegn til misligheter Brudd på protokollplikten (etterprøvbarhet og gjennomsiktighet) Kontakt med enkelte leverandører under prosessen forhandlingsforbudet brudd på likebehandling god forretningsskikk middag med leverandøren?

8 Hva kan være misligheter oppfølging av konkurranse og kontrakt Uklare avtaler Forlengelse av inngåtte kontrakter utover det det er anledning til Endring av kontrakter vesentlig endring Hva kan være misligheter Strl 276 gir eller mottar «utilbørlig fordel i anledning stilling, verv eller oppdrag» Påvirkningshandel Strl 276 gir eller mottar «utilbørlig fordel for å påvirke utføring av stilling, verv eller oppdrag» 3 års fengsel, 10 år for grov korrupsjon Gjelder alle, også privatpersoner Medvirkning Krever culpa skyld 16

9 Rettspraksis korrupsjon Oslo tingretts dom av 27. oktober 2006 Fakta Eiendomssjef ved Ullevål Universitetssykehus HF (UU HF) Mottok ytelser fra entreprenør brukt av UU HF Kontanter: kr Jakttur til Kiruna (verdi kr ) Golftur til Malaga (verdi kr ) Motytelse: Tildeling av kontrakter til entreprenøren 17 Rettens vurdering Oversteg mindre verdifulle gaver selv om verdien av reisene var forholdsvis beskjedne Reisene var i tråd med eiendomssjefens personlige interesser, skreddersydd for ham, egnet til å påvirke ham Arbeidsgiver var ikke informert om at reisene ble betalt av andre enn ham selv (hadde fått fri av arbeidsgiver) Reisene hadde ingen nytteverdi for arbeidsgiver I strid med UU HF sine retningslinjer Skadevirkningen vurdert som stor Offentlig institusjon, forvaltet offentlige verdier Vurdert som grov korrupsjon Selv om verdiene ikke altfor store Betrodd person med reell innflytelse 2 års fengsel i tingretten i

10 19 Hva kan være misligheter overfakturering Overfakturering Tolkningselement: er det krevet for mye betalt eller er kontrakten uklar? Er det brukt avtalte materialer eller er benyttet materiale dårligere? Tilleggsarbeid Avtalt? Rettmessig 20

11 Valg av kontrakt og klausuler 21 Valg av kontrakt og klausuler Plikt til å bruke standardkontrakt ved offentlig anbud FOA 3 11 Oppdragsgiver kan gjøre endringer i kontrakten tilpass behov Sørg for at kontrakt gjør det mulig å «se leverandøren i kortene» Internrevisjon bør beskrives Ha bestemmelse om «åpen bok» Innsyn i regnskaper Også innsyn i underleverandørers regnskaper Hvem skal betale for innsynet? 22

12 23 Valg av kontrakt og klausuler Prismekanisme påvirker risiko og sluttprodukt Fast pris Enhetspris fast pris pr enhet Timerate fast pris pr time Regningsarbeid «reell kostnad» pluss påslag Jo lenger ned på skalaen jo høyere økonomisk risiko og usikkerhet Ikke alltid omvendt for kvalitet 24

13 Valg av kontrakt og klausuler En avtale er en balanse mellom pris og kvalitet med«drivere» i ulik retning OBS: Høy vekting av pris kan være incentiv til tilleggsarbeid eller dårlig kvalitet Gjør en ordentlig og TVERRFAGLIG analyse av drivere i avtaletekst FØR det legges på Doffin Faglig Juridisk Økonomisk/revisjonsfaglig 25 Valg av leverandør mulighet for avvisning 26

14 Valg av leverandør mulighet for avvisning Grunnleggende krav Høy forretningsetisk standard God anbuds og forretningsskikk Konkurranse Likebehandling Forutberegnelighet Gjennomsiktlighet Etterprøvbarhet Kvalifikasjonskriterier OM leverandøren kan levere Tildelingskriterier HVOR GODT leverandøren kan levere 27 Valg av leverandør mulighet for avvisning FOA (1) Oppdragsgiver skal avvise leverandører som: [ ] e. oppdragsgiver kjenner til er rettskraftig dømt for deltakelse i en kriminell organisasjon eller for korrupsjon, bedrageri eller hvitvasking av penger, og hvor ikke allmenne hensyn gjør det nødvendig å inngå kontrakt med leverandøren (2) Oppdragsgiver kan avvise leverandører som: [ ] d. i sitt yrke har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje 28

15 kjennelse 22. juni 2010 EDB har nylig tapt i en av to saker med Oslo kommune i retten, skriver Aftenposten. Selskapet ba om «midlertidig forføyning» for at Oslo ikke skulle kunne utelukke dem i en anbudskonkurranse, men det førte ikke gjennom. Kommunen har brukt Forskrift om offentlige anskaffelser mot EDB, mer spesifikt regel om leverandører som «i sitt yrke har gjort seg skuldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje». Konflikten mellom partene skyldes Oslos it reform som hadde overskridelser på minst 269 millioner kroner. Avtalen mellom de to ble sagt opp etter en uenighet. Kommunen mener EDB bevisst har overfakturert og feilfakturert med minst 45 millioner, og med det ført dem bak lyset. Oslo har gått til søksmål med krav om 45 millioner pluss 45 millioner i erstatning, og denne saken skal i retten til høsten. Det er steile fronter, påpeker Aftenposten. Oslo kommune er glad for at forføyningen EDB ba om ikke ble tatt til følge, og at Oslo dermed kan holde selskapet utenfor anbudskonkurransen. Dette er et it system som er viktig for å modernisere vår egen drift. Vi er glade for at vi nå ikke får noen forsinkelser i dette arbeidet, sier Stian Berger Røsland, byrådsleder i Oslo kommune, til Aftenposten. Kontrakten handler om lønns og personalsystem, og EDB anslår kontraktverdien til 200 millioner. Kommunen mener den er 90 millioner. Kommunens språkbruk bærer mer preg av følelser enn fakta. Vi kan dokumentere hver time som er levert. [ ] Han avviser kommunens anklager om dobbeltfakturering, avvikene er godt innenfor normalen, mener han. EDB krever kommunen nå for av 46 millioner utestående kroner pluss erstatning på 85 millioner. Men de har ikke bestemt seg for om de vil anke rettsavgjørelsen om midlertidig føyning

16 Valg av leverandør korrupsjon? Så lenge regler og rutiner overholdes; liten fare for korrupsjon eller påvirkningshandel forut for eller ved kontraktsinngåelse 31 Oppfølging, kontroll 32

17 Kontrakt er inngått; oppfølging, fakturakontroll Faktisk kontroll av leveranse må til Personal og kapasitetsutfordring? Kompetansemessig utfordring? Rutiner for bestilling, attestasjon, anvisning, godkjenning, bokføring, betaling brytes ved mislighold Ha bevisst forhold til nivå for grenser på stikkprøver Ha noen «overraskelser» i regelmessighet og nivå på stikkprøver Følg opp fullmakter, ansvar for budsjettmidler og anvisningsrett Om en prosjektleder stadig setter ut mindre arbeid til en leverandør følg opp 33 Kontrakt er inngått; oppfølging, fakturakontroll Endringsarbeid, tilleggsarbeid eller overfakturering? Tilleggsarbeid må følges opp spesielt godt Hvem skriver bestilling på tilleggsarbeid? Hvis det er leverandør; følg opp Kjenner de som kontrollerer faktura kontrakten og fagfeltet? Praktisk viktig: Preklusive bestemmelser i kontrakt må håndteres Typisk: mulighet for reklamasjon bortfaller hvis ikke protestert innen viss frist Betal med forbehold 34

18 35 Fra Etter at en ansatt i Kystverket rederi i Ålesund tilsto underslag ba Fiskeridepartementet om full gjennomgang av rutiner og internkontrollsystem i etaten Misligheter av denne kategori, og i et slikt omfang, skal det generelt være svært vanskelig å gjennomføre dersom gjeldende regler og bestemmelser om økonomistyring i staten og offentlige anskaffelser er fulgt, skriver konsulentselskapet Faktum Men i Kystverket var det altså mulig likevel, og det skyldes hull i rutinene og prosedyrene som skal følges ved bestilling, varemottak, attestasjon og kontroll. Her har det vært snakk om en systemsvikt. Kystverket har ikke etablert et helhetlig dokumentert internkontrollsystem, som blant annet sikrer den enkelte virksomhet en samlet oversikt over inngåtte bestillinger eller avtaler, står det i rapporten. Dette er en grunnleggende forutsetning for at attestasjon og godkjenning skjer på en forsvarlig måte Flere personer i etaten har hatt fullmakter til å attestere utbetalinger for opp til kroner, for varer de selv bestilte. Denne fullmakten er etter Faktums vurdering gitt i strid med bestemmelsene om økonomistyring i staten, står det i rapporten Fakturering av varer og tjenester som aldri ble levert, og gjentatte overføringer av pengesummer til eget selskap, over 6 7 år 36

19 Fra offentlig del av rapport I og med at de etablerte innkjøpsrutinene i Kystverket ikke er formalisert, er det knyttet stor usikkerhet til om en person med budsjettdisponeringsfullmakt faktisk har godkjent de enkelte kjøp i forkant av bestilling. For de fiktivt fakturerte kjøpene fra NNs aksjeselskap, fremkommer det ingen dokumentasjon på at en slik kontroll og bekreftelse er avgitt før bestilling ble gjennomført. Den godkjenningen (anvisningen) som personen med budsjettdisponeringsfullmakt har avgitt, er først avgitt etter fakturering og etter at fakturaen er attestert. Det er ikke dokumentert om denne personen har vært involvert med en kontroll og bekreftelse før bestilling. Da det ikke finnes dokumentasjon på utført kontroll, og dokumentasjonen av et adekvat kontrollgrunnlag mangler, er det usikkert hva som faktisk er kontrollert ved en eventuell godkjenning av disponeringene. Den godkjennelsen som skjer etter dagens rutine, skjer i etterkant av attestasjonen, dvs. før endelig bokføring og betaling. Denne godkjenningen oppfyller ikke kravene i bestemmelsene, og rutinen er ikke tilstrekkelig for å redusere risikoen i forhold til den type misligheter som Kystverket har vært utsatt for i perioden 2003 til og med For varemottaket og attestasjonskontrollen har Kystverket ikke utarbeidet rutiner som beskriver hvilke prosedyrer som skal følges for å dokumentere varemottaket, eller hvordan kontrollen skal utføres og dokumenteres dersom tjenestene eller varene er levert til en annen enhet/avdeling. Dette har på vesentlige punkter svekket de kontrollmuligheter som de øvrige ansatte er satt til å utføre ved attestasjon og godkjenning. 37 Fra offentlig del av rapport fullmaktsstruktur Kystverket tok fakturasystemet Contempus i bruk fra og med Etter FAKTUMs vurdering gir heller ikke fakturasystemet Contempus dokumentasjon på at bestillingen har blitt kontrollert og bekreftet av en annen tilsatt med budsjettdisponeringsmyndighet før bestilling blir gjennomført. Ut fra de skriftlige fullmakter som Kystverket har fremlagt fra Contempus, fremgår det at den som skal attestere fakturaen er den samme personen som er gitt fullmakt til å godkjenne/bekrefte bestillingen før den gjennomføres. Fullmaktsdelegeringen fra og med 2011 er en videreføring av den praksis som Kystverket har praktisert i tidligere år. Som tidligere nevnt, er denne fullmaktsdelegeringen etter FAKTUMs vurdering gitt i strid med bestemmelsene om økonomistyring i staten. Den oppfyller ikke krav til arbeidsdeling og gir tilsatte mulighet for 100 % kontroll med utarbeidelse av bestilling, godkjennelse (budsjettdisponeringsmyndighet) og attestasjon. 38

20 Typiske signaler på misligheter Faktura har ingen synlig registrert eller godkjent bestilling Leverandøradresse skatteparadis Bankkonto i annet land enn selskapets adresse Fakturanummer 1 dato beløp manglende referanse For runde beløp Manglende spesifikasjon Manglende bekreftelse på varemottak Ingen registrert avtale med kommunen Manglende konkurranse sum kjøp over terskelverdier 24 October 39

21 Granskingsprosessen KILDE Kompetanse team organisering - metodikk RAPPORT Dokumentgjennomgang Avtaler/kontrakter Økonomi/regnskap Faktiske undersøkelser Elektroniske spor/bevis Undersøkelser målinger Intervjuer Dokumentasjon bilag Faktabeskrivelse Kildehenvisning Kontradiksjonsinnspill Vurderinger og drøftelser Konklusjoner Anbefaling læring Vedlegg bilag Tips for internrevisjon på bygg tverrfaglig revisjonsteam; teknisk, bygg, arbeid, jurist uavhengig tolk sikre respektfull kommunikasjon revisjonsobjektrevisjonsteam tydelige revisjonskriterier angivelse av bestemmelser tydelig angivelse av revisjonsmetodikk dokumentgjennomgang, intervju, befaring, stikkprøver 42

22 Eksempel: Mål for revisjon Revisjonen gjennomføres for å avdekke eventuelle avvik eller observasjoner i forhold til kontrakten og varslede revisjonskriterier. Formålet er å fremskaffe revisjonsbevis, og forbedre prosjektet ved å få lukket avvik og påpeke observasjoner. Avvik angir manglende samsvar med revisjonskriteriene Observasjoner angir forhold som ikke er avvik, men som er viktig å påpeke som grunnlag for videre forbedring. 43 Oppsummering Tenk fremover når kontrakt lages sikre åpen bok og revisjonsmulighet Bruk tverrfaglig tilnærming for kontraktsutforming Om mulig: avvis leverandører som forsømmer etiske krav i bransjen Gjennomfør leveransekontroll Gjennomfør internrevisjon ha sjekklister for effektiv internkontroll Sikre gode rutiner for bestilling, godkjenning, anvisning internt Vær OBS på endringsordre og tilleggsordre Hvis omstridt faktura betal med klart forbehold pass på preklusive frister 44

23 Kristine Wang Mobil: E post: kristine.wang@foyen.no /