notat Høring forskrift om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene Skattedirektoratet Innhold

Transkript

1 Skattedirektoratet notat Dato Referanse /82629 Høring forskrift om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene Innhold 1 Innledning Bakgrunnen for forslaget Endringer i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften Behov for endringer på ligningsområdet samme regler som i forvaltningsloven Skatteetatens elektroniske kommunikasjon med borgere og virksomheter Tjenestetyper og reguleringen i forvaltningsloven Bruk av Altinn Gjeldende rett Forvaltningslovens og ligningslovens virkeområder Meldinger fra skatteetaten til skattyter Behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven Meldinger fra skattyter til skatteetaten Krav om underskrift Beregning av klagefrist Vurderinger og forslag Forskriftsfesting av prinsippet om elektronisk kommunikasjon som hovedregel Behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven Meldinger fra skattyter til skatteetaten eforvaltningsforskriften gis generell anvendelse på ligningslovens område Bruk av opplysninger fra register over kontaktinformasjon og reservasjon Klagefrist Krav om underskrift Diverse lovendringer Endringer i forskrifter til ligningsloven Konsekvenser av forslaget Økonomiske og administrative konsekvenser Personvernmessige konsekvenser Merknader til de enkelte bestemmelsene Særmerknader til lovendringene Særmerknader til eligningsforskriften Særmerknader til endringsforskriften Forslag til lovendringer Forslag til forskrift om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene Forslag om endring av visse forskrifter på ligningslovens område... 23

2 Side 2 1 Innledning Forvaltningsloven ble endret ved lov 14. juni 2013 nr. 42 for at kommunikasjon fra forvaltningen som hovedregel skal kunne skje elektronisk. I ettertid er også eforvaltningsforskriften endret 1. Endringene trådte i kraft 7. februar Endringene innebærer at forvaltningen kan kommunisere elektronisk med borgere og virksomheter uten å innhente samtykke til dette. For virksomheter er elektronisk kommunikasjon obligatorisk, mens borgere kan reservere seg mot slik kommunikasjon i det nyopprettede registeret over digital kontaktinformasjon og reservasjon. Meddelelser skal primært gjøres tilgjengelig fra et egnet informasjonssystem, og parten skal varsles til en selvvalgt elektronisk adresse. Forvaltningsloven og følgelig eforvaltningsforskriften gjelder ikke på ligningsområdet. For å legge bedre til rette for elektronisk kommunikasjon også her har Skattedirektoratet utarbeidet en forskrift om elektronisk kommunikasjon med ligningsmyndighetene (eligningsforskriften). Forskriften foreslås fastsatt med hjemmel i ligningsloven Det er et mål at eligningsforskriften skal være mest mulig lik eforvaltningsforskriften. Både for borgere og virksomheter, og for skatteetaten, vil det være hensiktsmessig å kunne forholde seg til ett regime for elektronisk kommunikasjon. Utgangspunktet i forskriftsforslaget er at hovedprinsippene om elektronisk kommunikasjon i forvaltningsloven 15a og eforvaltningsforskriften også skal gjelde på ligningsområdet, så fremt annet ikke følger av ligningsloven eller forskrifter gitt i medhold av denne. Det foreslås imidlertid enkelte spesialbestemmelser i eligningsforskriften siden bestemmelsene i ligningsloven på enkelte områder avviker fra forvaltningsloven. Som eksempler kan nevnes at begrepsbruken til dels er en annen og at klageinstituttet er noe ulikt regulert. Skattedirektoratet anser at prinsippet om elektronisk kommunikasjon som hovedregel allerede er hørt i forbindelse med nevnte endringer i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften. I dette høringsnotatet drøftes derfor kun de tilpasningene som er nødvendig for å implementere tilsvarende endringer på ligningsområdet. I høringssaken benyttes begrepene elektronisk kommunikasjon og digital kommunikasjon synonymt. 2 Bakgrunnen for forslaget 2.1 Endringer i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften Det er en politisk målsetting at elektronisk kommunikasjon skal være hovedregelen for kommunikasjon med og i forvaltningen. Forvaltningsloven ble ved lov 14. juni 2013 endret for å legge bedre til rette for dette. Endringen trådte i kraft 7. februar Før endringen var hovedregelen i forvaltningsloven at mottaker måtte samtykke til elektronisk kommunikasjon dersom forsendelsen skulle få samme rettsvirkning som en postal 1 Ref. kgl. res. 7. februar 2014.

3 oversendelse. Parten måtte oppgi en elektronisk adresse som forvaltningen skulle benytte for å varsle om at enkeltvedtak og andre forsendelser av viktighet var formidlet elektronisk. Etter endringen lyder forvaltningsloven 15a første ledd: 2 "Et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre. Dette gjelder ikke når annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov." Endringen innebærer at forvaltningsorgan kan henvende seg til andre ved hjelp av elektronisk kommunikasjon uten samtykke fra parten. Forvaltningsloven inneholder kun de overordnede prinsippene vedrørende elektronisk kommunikasjon. Detaljene følger av eforvaltningsforskriften. I henhold til eforvaltningsforskriften 8 skal enkeltvedtak og andre meldinger av viktighet gjøres tilgjengelig for parten i et "egnet informasjonssystem" 34. Parten skal varsles om dette til en oppgitt varslingsadresse. For privatpersoner opprettes det et sentralt register over digital kontaktinformasjon og reservasjon 5, jf. eforvaltningsforskriften 29 flg. Det opprettes ikke noe tilsvarende register for næringsdrivende, men det følger av eforvaltningsforskriften 8 at en "oppdatert elektronisk adresse som enheten har oppgitt" skal benyttes. 6 Privatpersoner kan reservere seg mot elektronisk kommunikasjon i ovennevnte register. En slik reservasjon vil omfatte enkeltvedtak, varsel om vedtak og andre meldinger av viktighet. Det er ingen reservasjonsadgang for generell informasjon mv. For næringsdrivende er elektronisk kommunikasjon obligatorisk. I praksis innebærer imidlertid kravet om varsling at forvaltningen bare kan kommunisere dokumenter av viktighet elektronisk til dem som har en registrert varslingsadresse. I dag plikter verken borgere eller virksomheter å oppgi slike adresser. 2.2 Behov for endringer på ligningsområdet samme regler som i forvaltningsloven Forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften gjelder for samtlige av skatteetatens forvaltningsområder med unntak av ligningsforvaltningen. Det er neppe grunnlag for å gå over til elektronisk kommunikasjon som hovedregel også på ligningslovens område uten at lov eller forskrift endres. Finansdepartementet ba Skattedirektoratet i brev av 19. september 2013 om å vurdere om hele eller deler av eforvaltningsforskriften bør gjelde på ligningsområdet, og eventuelt utarbeide et høringsnotat der dette foreslås. Departementet har gitt uttrykk for at eforvaltningsforskriften i størst mulig grad skal gjøres gjeldende innenfor ligningslovgivningen. Side 3 2 I etterkant er det foretatt endringer i eforvaltningsforskriften 7. februar Både lov- og forskriftsendringer trer i kraft samme dag. 3 Eksempler på "egnede informasjonssystem" er tjenester hos den enkelte virksomhet (Lånekassen, Statens pensjonskasse mv.), Altinn eller løsning for digital post fra forvaltningen som Difi har under etablering. 4 Etter 8 annet ledd annet punktum kan forvaltningsorganet, unntaksvis, sende dokumentene til en e-postadresse oppgitt av parten. 5 Ansvaret for dette registeret er lagt til Difi. 6 Brønnøysundregistrene har utviklet en løsning for å registrere varslingsadresser i Altinn. Det vil være mulig å oppgi en eller flere generelle varslingsadresser til dette registeret.

4 Skattedirektoratet anbefaler at prinsippet om elektronisk kommunikasjon som hovedregel også gjøres gjeldende innenfor ligningsområdet. I samråd med Finansdepartementet gjennomføres en høring på deres vegne der dette foreslås. 2.3 Skatteetatens elektroniske kommunikasjon med borgere og virksomheter Skatteetaten var en av de første etatene som tok i bruk elektronisk kommunikasjon i et større omfang. En begrenset løsning for elektronisk innlevering av selvangivelsen kom i Det har skjedd store endringer i etatens elektroniske kommunikasjon siden oppstarten. Nedenfor i punkt presenteres på overordnet nivå 8 de elektroniske meldingstypene som er mest aktuelle for skatteetaten. I den utstrekning disse meldingstypene er regulert i forvaltningsloven, gis en kort omtale av bestemmelsen for å konkretisere meldingstypen. De aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften utdypes i punkt 4. I dag benyttes meldingstypene meldingstjenester og innsendingstjenester. I fremtiden kan det bli aktuelt å ta i bruk andre typer meldinger, slik som innsynstjenester og samhandlingstjenester. Eligningsforskriften må ta høyde for dette. I punkt beskrives skatteetatens bruk av dagens Altinn ved kommunikasjon med borgere og virksomheter Tjenestetyper og reguleringen i forvaltningsloven Meldingstjenester En meldingstjeneste er en løsning for å sende en melding fra skatteetaten til skattyter. Dette kan være skatteoppgjøret, skattetrekksmelding eller et "brev" fra skatteetaten til skattyter under ligning. Hittil er denne meldingstypen hovedsakelig benyttet til de store produksjonene skattetrekksmelding, selvangivelse og skatteoppgjør. Det er utviklet løsninger som gjør at meldingstjenester også kan benyttes for andre utsendelser, og det forventes en økt bruk på disse områdene fremover. Innenfor forvaltningslovens virkeområde er meldingstjenester regulert i forvaltningsloven 15a første ledd, som bestemmer at et "forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre". Postkasseløsningen som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) etablerer på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) tilrettelegger for denne meldingstypen. Innsendingstjenester Som navnet indikerer er dette en tjeneste hvor skattyter kan sende noe inn til skatteetaten. Fra etatens side var det muligheten for å levere selvangivelsen elektronisk som var utgangspunktet for etatens elektroniske tjenester. Innenfor forvaltningslovens virkeområde er innsendingstjenestene regulert av forvaltningsloven 15a annet ledd, som bestemmer at "Alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt Side 4 7 Jf. Lintvedt, Altinn en systembeskrivelse, i Schartum (red), Elektronisk forvaltning i Norden, Bergen Inndelingen er basert på tjenestetyper i Altinn, jf.

5 til rette for dette, det skjer på den anviste måten og ikke annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov". Selvangivelsen illustrerer at det er mulig å forhåndsutfylle deler av det som skal sendes inn. I praksis forhåndsutfyller skatteetaten selvangivelsen med de informasjonselementene som er tilgjengelige, og presenterer disse for skattyter. 9 Det er så opp til skattyter å endre de forhåndsutfylte dataene og sende inn meldingen. Innsynstjenester En innsynstjeneste innebærer at man gir borgeren innsyn i de opplysningene som er lagret om ham eller henne i etatens systemer. Dette kan legges opp bredt eller smalt. Man kan gi et samlet innsyn i alt som er registrert om vedkommende, eller innsyn i deler av det som er registrert. Ved sistnevnte vil det være en eller annen tematisk avgrensning. Man kan f.eks. se for seg at en part får tilgang til alle dokumentene i en konkret sak, jf. forvaltningsloven 18 flg. Innsynstjenester kan bygges på flere måter. Tradisjonelt har man i liten grad vært i stand til å gi innsyn raskt, men med moderne tjenesteorienterte løsninger kan innsyn gis umiddelbart. Skatteetaten har i dag en god del løsninger basert på satsvis overføring (batch); det pågår et moderniseringsarbeid for å komme over til tjenesteorienterte løsninger. Innsynstjenester er ikke generelt regulert i forvaltningsloven. En første kandidat for innsynstjenester er innsyn i oppslag i skattelistene, jf. Finansdepartementets høringsbrev av 24. fm. (referanse 13/4660 SL). Her legges det opp til at innsynstjenesten skal driftes av en tjenesteleverandør, og det er angitt klare føringer for valg av teknologisk løsning, herunder hvordan logger skal bygges opp. Samhandlingstjenester knytte flere trinn sammen Interaksjon mellom borger og forvaltning er basert på meldinger som går frem og tilbake. En søker om noe og får et vedtak; innvilgelse eller avslag. Ved avslag kan man påklage dette. Det er en indre sammenheng mellom disse meldingene; de tilhører samme sak. I et slikt tilfelle er det hensiktsmessig å presentere alle meldingene på en samlet måte for brukeren. I tillegg er det et poeng å gi tilgang til innsendingstjenester som kan være aktuelle for en borger, ut fra visse kriterier. Nettbanker er et eksempel på slik sammenkobling av meldinger og tjenester. Enkelte andre etater har utviklet samhandlingstjenester. Dette gjelder f.eks. Statens pensjonskasse og Arbeids- og velferdsetaten. Skatteetaten arbeider med konsepter for slik sammenkobling av meldinger for brukeren. Samhandlingstjenester er ikke generelt regulert i forvaltningsloven. Årsaken er nok at samhandlingstjenster strengt tatt er en sammenstilling av flere andre tjenester; meldingstjenester, innsendingstjenester og innsynstjenester, tilpasset den enkelte bruker. Side 5 9 Dette gjøres både som en tilrettelegging av innsendingen og som en meldingstjeneste.

6 2.3.2 Bruk av Altinn notat Generelt om Altinn Altinn er både en nettportal og en teknisk plattform for å innlevere digitale skjemaer til det offentlige. Skatteetaten var medvirkende til at Altinn ble etablert i De første årene var det mest oppmerksomhet knyttet til innsendingstjenester med selvangivelsen i sentrum. Fra og med inntektsåret 2005 mottok skattytere forhåndsutfylt selvangivelse i Altinn, og selvangivelsen kunne også leveres samme sted. Altinn tilbyr imidlertid også andre digitale tjenester, slik som videreformidling av meldinger og post fra det offentlige, samt innsynstjenester i offentlige registre. Siden 2008 har Altinn blitt utviklet for å kunne støtte nye tjenester, for eksempel samhandlings-, formidlings- og transaksjonstjenester, deling av data og behandling av sensitive personopplysninger. 10 Altinn er et samarbeid mellom flere etater, og ansvaret er lagt til Registerenheten i Brønnøysund (Brønnøysundregistrene). Brønnøysundregistrene er databehandler for skatteetatens bruk av portalen. Skatteetatens bruk av Altinn innebærer at etatens elektroniske kommunikasjon med borgere og virksomheter baserer seg på tjenester i Altinn, og at meldingsboksen i Altinn benyttes ved slik kommunikasjon. Råderett over meldingsboksen Skattyter har råderett over egen meldingsboks i Altinn. Dette innebærer bl.a. at skattyter kan gi andre tilgang til meldingsboksen og selv slette enkeltmeldinger i denne. Slettede meldinger havner ikke i en søppelkasse; de er faktisk slettet. Videre kan en skattyter slette sitt samtykke i Altinn. Dette sletter samtidig alt i meldingsboksen. For organisasjoner benyttes forhåndsdefinerte roller for tilgang til deler av meldingsboksen. Den enkelte etat bestemmer hvilken rolle man må ha for å få se en konkret melding eller innsending. Altinn innhenter rolleinnehavere fra Enhetsregisteret. 11 Som eksempel vil en revisor ha tilgang til selvangivelsen, men ikke til navnevalgsskjema. Som samhandlingspart kan etaten påvirke egne forsendelser til skattyter. Etaten kan f.eks. angi hvor lenge en forsendelse skal være tilgjengelig i meldingsboksen. Skatteetaten setter som hovedregel ikke utløpsdatoer på forsendelser fordi det er ønskelig at skattyter selv skal kunne beslutte hva som skal slettes. Tjenesteeiers arkiv Skatteetaten kan bestemme om nye tjenester skal legges i tjenesteeiers arkiv. Dersom dette gjøres, kan saksbehandlere med gitte rettigheter slå opp og se hva etaten har sendt skattyter, eller hva skattyter har sendt etaten. Dette gjelder også for meldinger som skattyter har slettet. 3 Gjeldende rett I dette avsnittet gis en praktisk tilnærming til gjeldende rett. Innledningsvis beskrives grensen mellom ligningslovens og forvaltningslovens anvendelsesområder. Videre gis en Side 6 10 "På nett med innbyggerne", kapittel 3, punkt Dette er basert på det som er innrapportert etter enhetsregisterloven 5 annet ledd bokstav f og 6.

7 presentasjon av gjeldende rett og praksis innenfor ligningsområdet. Det er gitt noe historikk for å vise hvorfor bestemmelsene har den utformingen de har. 3.1 Forvaltningslovens og ligningslovens virkeområder Forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften gjelder i utgangspunktet for all virksomhet som drives av organ for stat eller kommune, jf. forvaltningsloven 1. Hovedregelen er altså, også for skatteetaten, at forvaltningsloven gjelder. På de områdene som faller innenfor ligningslovens virkeområde gjelder imidlertid ikke forvaltningsloven, jf. ligningsloven 1-2. Ligningslovens virkeområde følger av : 13 Denne lov gjelder for utligning av a. skatt på formue og inntekt, og tonnasjeskatt, etter skatteloven og b. trygdeavgift etter folketrygdloven. Side 7 Dette innebærer at utsendelse av forhåndsutfylt selvangivelse, innlevering av selvangivelse, korrespondanse mellom skattekontoret og skattyter om fravikelse av selvangivelsen, samt skatteoppgjøret reguleres av ligningsloven. Det samme gjelder klage på og endring av ligningsvedtak. Betaling og innkreving av skattekrav er imidlertid regulert av skattebetalingsloven 14 og her gjelder de prosessuelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Skatteetaten må følgelig forholde seg til de prosessuelle bestemmelsene i både forvaltningsloven og ligningsloven, i tillegg til de prosessuelle bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven for krav som må tvangsinnfordres Meldinger fra skatteetaten til skattyter Utgangspunktet i norsk rett er formfrihet. Det er dermed opp til den enkelte selv å velge på hvilken måte man ønske å kommunisere med andre. Dette gjelder også for forvaltningens kommunikasjons med borgere. Ved oppstarten av bruk av elektronisk kommunikasjon i forvaltningen var derfor papirbasert og elektronisk kommunikasjon i teorien likestilt. Ulovfestede regler om god forvaltningsskikk kunne imidlertid begrense forvaltningens alternativer. 12 Virkeområdet er utvidet ved annen lovgivning, se f.eks. artistskatteloven Utligning av skatt på formue og inntekt ligger i sin helhet til skatteetaten. Ansvaret for fastsettelse av trygdeavgift er delt mellom skatteetaten og arbeids- og velferdsetaten. Hovedregelen er at skatteetaten fastsetter trygdeavgift, jf. folketrygdloven 24-1 første punktum. Med hjemmel i annet punktum er det fastsatt en forskrift som regulerer hvilke grupper arbeids- og velferdsetaten fastsetter trygdeavgift for. 14 Et noe kuriøst tilfelle er det skatteoppgjøret som sendes skattyter. Dette inneholder selve fastsettingen og utregningen av skatten, som er regulert av ligningsloven 8-9, og avregningen som er regulert av skattebetalingsloven 7-1. Slik sett er denne forsendelsen regulert både av ligningsloven og forvaltningsloven. 15 Skatte- og avgiftskrav er særlige tvangsgrunnlag for utlegg, jf. skattebetalingsloven De kommunale skatteoppkreverne og skatteetaten har særnamsmannskompetanse, jf. skattebetalingsloven Denne aktiviteten er regulert av tvangsloven, jf. skattebetalingsloven Etter tvangsloven 2-13 gjelder "domstolloven 197 a tilsvarende" ved "elektronisk kommunikasjon med namsmyndighetene ". Denne bestemmelsen kom inn ved lov 24/2003. Domstolloven 197a er innholdsmessig identisk med forvaltningsloven 15a, slik den lød før endringen ved lov 42/2013.

8 I henhold til forvaltningsloven 27 første ledd fjerde punktum skal underretning om vedtak som hovedregel skje skriftlig. 16 Ligningsloven 8-9 om melding om skatteoppgjør må forstås på samme måte. I 2001 ble forvaltningsloven endret for å legge bedre til rette for elektronisk kommunikasjon. 17 Det kom da inn en bestemmelse i 27 første ledd femte punktum om at man kunne underrettes ved bruk av elektronisk kommunikasjon forutsatt at mottaker uttrykkelig har godtatt dette og oppgitt den elektroniske adressen som skal benyttes for slike formål. Årsaken til at man oppstilte tilleggskrav ved elektronisk kommunikasjon var bl.a. å unngå at parter skulle gå glipp av viktige meldinger fra det offentlige. Ligningsloven fikk ikke noe liknende tilleggskrav i Loven var og er i så måte teknologinøytral med tanke på hvordan meldinger skal formidles til skattytere og tredjemenn. Da etaten startet å kommunisere elektronisk var dette i tillegg til den tradisjonelle papirbaserte kommunikasjonen, ikke isteden for. Etter hvert ønsket skatteetaten å redusere antall papirutsendelser. Etaten inngikk derfor avtaler med skattytere om at visse dokumenter kun skulle sendes elektronisk. Disse skattyterne (eaktører, senere ebrukere) får selvangivelsen og skatteoppgjøret, og etter hvert annen kommunikasjon, kun levert i Altinn. I mangel av annen regulering, og for å sikre likhet og harmoni, valgte etaten å følge de materielle bestemmelsene som lå i eforvaltningsforskriften også innenfor ligningsforvaltningen. eforvaltningsforskriften 8 oppstiller bl.a. krav om at enkeltvedtak og andre meldinger av viktighet skal gjøres tilgjengelig i et egnet informasjonssystem og at parten skal varsles om dette til en selvvalgt elektronisk adresse. Spørsmålet om man kan sende dokumenter elektronisk på ligningsområdet i større utstrekning enn det som følger av eforvaltningsforskriften er ikke satt på spissen. 3.3 Behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven Personopplysningsloven kommer til anvendelse ved elektronisk kommunikasjon av personopplysninger. I henhold til 8 krever enhver bruk av personopplysninger et såkalt behandlingsgrunnlag. Ved bruk av sensitive personopplysninger er det også nødvendig med behandlingsgrunnlag etter 9. For begge bestemmelser er aktuelle behandlingsgrunnlag samtykke, lov eller en nærmere angitt nødvendighetsgrunn, men hjemmelsgrunnlaget tolkes strengere i 9 og nødvendighetsgrunnene er ulikt definert. Spørsmålet om behandlingsgrunnlag for skatteetatens elektroniske kommunikasjon var oppe i forbindelse med et tilsyn i regi av Datatilsynet. Som følge av dette ble behandlingsgrunnlaget presisert ved endring i følgende bestemmelser 18 : Folkeregisterloven 12 a Ligningsloven 4-14, 5-11 nr. 4 19, 8-9 nr. 1 fjerde punktum Svalbardskatteloven 5-2 femte ledd fjerde punktum Artistskatteloven 6 femte ledd og 11 fjerde ledd Folketrygdloven 24-2 sjette ledd Side 8 16 Dette avskjærer antagelig også skriftlige representasjoner som er flyktige. 17 eregelverksprosjektet, se Ot.prp. nr. 108 ( ) og Ot.prp. nr. 9 ( ) 18 Se Prop. 1 LS ( ), avsnitt Ved endringslov av 26. april 2013 nr. 16 ble bestemmelsene flyttet fra 6-17 nr. 4.

9 Side 9 Skattebetalingsloven 5-1 første ledd tredje punktum og 5-11 tredje ledd Merverdiavgiftsloven 15-7 tredje ledd annen punktum 3.4 Meldinger fra skattyter til skatteetaten Som nevnt har skatteetaten tilrettelagt for elektronisk kommunikasjon via Altinn. Skattytere som ønsker dette har mulighet til å benytte denne kommunikasjonskanalen ved kontakt med etaten. 3.5 Krav om underskrift Skatteetaten hadde en forsøksperiode med forhåndsutfylt selvangivelse før dette ble innført permanent. I denne forsøksperioden identifiserte man en hindring for elektronisk kommunikasjon i ligningsloven 4-5 nr. 5. I henhold til denne bestemmelsen skal selvangivelsen "underskrives". Dette ble tolket som et ikke-teknologinøytralt begrep, som krevde at selvangivelsen skulle underskrives med penn og blekk på papir. Vi viser til omtalen i Ot.prp. nr. 1 ( ), avsnitt Elektronisk signatur og levering: "Etter ligningsloven 4-5 nr. 5 første punktum skal selvangivelse og andre pliktige oppgaver underskrives av den som skal levere oppgavene. Etter forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse kan skattyter levere selvangivelsen elektronisk, enten via telefon eller Internett, jf. 2 tredje og fjerde ledd. Ved elektronisk levering vil det ikke være mulig å påføre selvangivelsen håndskrevet underskrift..." I forlengelsen av denne proposisjonen ble ligningsloven 4-5 nr. 6 tilføyet, slik at det nå er en forskriftshjemmel for å fastsette alternative løsninger. Forskriftskompetansen er delegert til Skattedirektoratet. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt to forskrifter: Forskrift om forhåndsutfylt selvangivelse og forskrift om prøvedrift med elektronisk oppgaveinnlevering for næringsdrivende. Begge disse har en regulering som innebærer at man kan benytte PIN-koder utsendt av Skattedirektoratet og at dette oppfyller kravet, likt med underskrift. Slike PIN-koder sendes ikke lenger ut, og bestemmelsene har blitt oversett ved endring av løsning for pålogging i Altinn. Ingen har lidd rettstap på grunn av dette. 3.6 Beregning av klagefrist Ligningsloven har ulike bestemmelser om klagefrist; den generelle regelen følger av ligningsloven 3-7 og en spesiell regel knyttet til skatteoppgjøret følger av 9-2 nr. 4. Starttidspunktet for klage Den alminnelige klagefristen begynner å løpe når meldingen er "kommet fram", jf. 3-7 nr. 1. Klagefristen ved skatteoppgjør løper fra det tidspunkt "skatteoppgjøret er sendt skattyter", jf. 9-2 nr. 4 første punktum. Transportrisikoen er altså ulikt plassert for disse tilfellene. Når er klagen rettidig? Etter 3-7 nr. 3 er klagen rettidig om "rekommandert sending [er] levert til postoperatør før fristens utløp". Det følger av Lignings-ABC at det samme gjelder selv om den ikke er sendt rekommandert. Etter 9-2 nr. 3 skal klage innen utløp av klagefristen "leveres skattekontoret" for å være rettidig. Spørsmålet om irregulær transport er ikke nærmere regulert i ligningsloven.

10 Det synes ikke å foreligge rettspraksis knyttet til noen av bestemmelsene. Dette skyldes nok at skatteetaten i praksis tar klager under behandling om de innkommer umiddelbart opptil fristen. Det er altså en viss usikkerhet knyttet til spørsmålet om når en klage er rettidig. 4 Vurderinger og forslag Skattedirektoratet foreslår en generell forskrift om elektronisk kommunikasjon på ligningsområdet. Videre foreslås det endringer i diverse bestemmelser i lov og forskrift som har blitt overflødige som følge av eligningsforskriften og endringene i forvaltningslovgivningen. 4.1 Forskriftsfesting av prinsippet om elektronisk kommunikasjon som hovedregel Etter endringen av forvaltningsloven fremkommer hovedregelen om elektronisk kommunikasjon av 15a første ledd: "Et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre. Dette gjelder ikke når annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov." Som vist til i punkt 3.2 er den elektroniske kommunikasjonen innenfor ligningsforvaltningen basert på samtykke. Hvis ikke ligningslovgivningen endres tilsvarende som forvaltningslovgivningen, vil deler av skatteetatens kommunikasjon med borgere og virksomheter følge et annet regime enn det som gjelder for forvaltningen for øvrig. Dette anses som lite hensiktsmessig både for borgere og virksomheter på den ene siden, og for skatteetaten på den andre. Det fremstår som lite forutsigbart dersom man skulle få meldinger fra NAV og skattetrekksmeldingen fra skatteetaten elektronisk dersom man ikke reserverer seg, mens man aktivt må samtykke for å motta selvangivelsen på samme måte. For skatteetaten fremstår det videre som lite hensiktsmessig å forvalte to ulike løsninger for meldinger etter henholdsvis forvaltningsloven og ligningsloven. For at etaten skal kunne ha en felles løsning for elektronisk kommunikasjon med borgere og virksomheter foreslås det en tilsvarende bestemmelse som forvaltningsloven 15a innenfor ligningsforvaltningen. Det vises til forslaget til eligningsforskrift 1 første ledd. 4.2 Behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven Side 10 Som vist til i punkt 3.3 krever all behandling av personopplysninger at det foreligger et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven 8 og eventuelt 9. Etter Skattedirektoratets vurdering vil forslaget til eligningsforskrift 1 om adgangen til å kommunisere elektronisk gi behandlingsgrunnlag for ligningsmyndighetenes elektroniske kommunikasjon. Det er derfor ikke nødvendig å regulere behandlingsgrunnlaget særskilt slik som i dag, jf. punkt 4.8 nedenfor. 4.3 Meldinger fra skattyter til skatteetaten Etter endringen av forvaltningsloven fremkommer borgernes og virksomhetenes adgang til å kommunisere elektronisk med forvaltningen av 15a andre ledd: "Alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette, det skjer på den anviste måten og ikke annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov."

11 Side 11 Skatteetaten har tilrettelagt for elektronisk kommunikasjon via Altinn, og det er klart at skattyter kan benytte denne kommunikasjonskanalen om han eller hun ønsker dette. Av hensyn til at eligningsforskriften i størst mulig grad bør samsvare med forvaltningslovgivningen, kan det imidlertid være hensiktsmessig med en tilsvarende bestemmelse innenfor ligningsforvaltningen. Bestemmelsen foreslås inntatt i eligningsforskriften 1 andre ledd. 4.4 eforvaltningsforskriften gis generell anvendelse på ligningslovens område Det er ønskelig at eforvaltningsforskriftens bestemmelser i størst mulig grad gis anvendelse innenfor ligningsforvaltningen. Utgangspunktet for forskriftsarbeidet har derfor vært at det kun er de bestemmelsene i eforvaltningsforskriften som ikke kan gis anvendelse innen ligningsforvaltningen som skal unntas. Slike situasjoner oppstår der ligningslovens regulering er en annen enn forvaltningslovens. Vi antar at ligningsloven 3-14 i et slikt tilfelle ikke er tilstrekkelig hjemmel for å fravike lovens hovedregler; en ulikhet på lovnivå må dermed gjenspeiles i ulikhet på forskriftsnivå. eforvaltningsforskriften inneholder i stor grad "ordensbestemmelser, og virker i utgangspunktet ikke som kommunikasjonsmessige gyldighetskrav som gjør at man i en senere klagesak eller tvist automatisk skal se bort fra de meldingene som er sendt." 20 I tillegg inneholder forskriften enkelte bestemmelser som er formulert som anbefalinger, ikke som påbud. Av hensyn til rettslikhet foreslås det at også disse bestemmelsene får anvendelse på ligningslovens område. Skattedirektoratet anbefaler imidlertid at bestemmelsene gjennomgås med tanke på den teknologiske utviklingen som har skjedd siden forskriften trådte i kraft, samt med henblikk på at befolkningen har blitt mer digitalt moden. 21 eforvaltningsforskriften regulerer følgende forhold; Kapittel 1 Innledende bestemmelser inneholder bestemmelser om bl.a. forskriftens formål og anvendelsesområde. Kapittel 2 Alminnelige krav ved bruk av elektronisk kommunikasjon med forvaltningen inneholder en rekke bestemmelser av betydning for den elektroniske kommunikasjonen: Paragraf 3 oppstiller krav for å kommunisere elektronisk med forvaltningen og presiserer hva som menes med "den anviste måten" i forvaltningsloven 15a annet ledd. Paragraf 4 knesetter prinsippet om at man skal kunne henvende seg elektronisk til forvaltningen uten å måtte bruke sikkerhetstjenester. Med dagens løsninger innebærer dette at det ikke er nødvendig å logge seg på ID-porten når man kun skal stille generelle spørsmål. Det er enkelte unntak fra dette utgangspunktet i annet og tredje ledd. Kravene etter 4 vil også ha betydning for kravet om underskrift, jf. eligningsforskriften 6. Paragraf 5 omhandler formidling av taushetsbelagte opplysninger og personopplysninger til forvaltningen. 20 Jf. Fredrik Bøckmann Finstad, Norsk lovgivning om elektronisk forvaltning, i Dag Wiese Schartum (red) Elektronisk forvaltning i Norden, Bergen, Høringsnotatet av 11. juni 2013 om endring av eforvaltningsforskriften viser til undersøkelser som understøtter dette, ref. 13/1249.

12 Paragraf 6 pålegger forvaltningsorganet å bekrefte at en melding er mottatt. Denne bestemmelsen følges også i dag innenfor ligningslovens område. notat Side 12 Paragraf 7 er i stor grad en konkretisering av forvaltningsloven 11. Ligningsloven har ingen bestemmelse som tilsvarer 11, og det fremstår som anstrengt å gi en forskriftsbestemmelse som konkretiserer en bestemmelse som ikke finnes i ligningsloven. Det foreslås derfor at bestemmelsen ikke gjøres gjeldende. Selv om reguleringen i 7 fremstår som fornuftig, oppveier ikke dette for den manglende lovmessige forankringen. Paragraf 8 krever at forvaltningsorgan skal gjøre meldinger tilgjengelig i et "egnet informasjonssystem" og at parten skal varsles om dette. Etter annet punktum har man en begrenset adgang til å sende vedtak mv. til en "elektronisk adresse", men dette har neppe praktisk betydning på ligningsområdet. Det vises til omtalen av 11 nedenfor vedrørende starttidspunktet for klage. Paragraf 8 gjelder for enkeltvedtak, jf. annet ledd. I henhold til syvende ledd "gjelder [den] tilsvarende for; a) forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16, b) for andre meldinger som har betydning for vedkommendes rettsstilling eller for behandlingen av saken, og c) for meldinger som det av andre grunner er av særlig betydning å sikre at vedkommende mottar." Prinsippet bør gjøres gjeldende innenfor ligningslovgivningen. Det er imidlertid behov for å definere virkeområdet nærmere, jf. forslag til 4 i eligningsforskriften. Paragraf 9 regulerer borgernes rett til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon fra forvaltningen. Dette er en grunnleggende rettighet som også må gjelde innenfor ligningslovgivningen. Man kan imidlertid kun reservere seg mot de meldingstypene som er listet opp (de samme som i eforvaltningsforskriften 8 syvende ledd, jf. ovenfor). Her er spørsmålet hvordan man skal tilpasse reservasjonsløsningen til ligningslovgivningen. Dette foreslås regulert i eligningsforskriften 3, og det vises til merknadene til denne nedenfor. Paragraf 10 bestemmer at en fullmektig skal opptre i eget navn og ikke bruke elektronisk ID knyttet til fullmaktsgiveren. Paragraf 11 regulerer tre ulike forhold; at det skal informeres om hvorvidt man kan klage elektronisk på vedtak ved underretningen av dette, fra hvilket tidspunkt klagefristen løper (og enkelte andre regler knyttet til dette) og endelig når en klage anses fremsatt rettidig. Det foreslås at bestemmelsen i (5) om når en klage anses rettidig fremsatt ikke skal gjelde på ligningslovens område, jf. punkt 4.6 nedenfor. Paragraf 12 gir regler om innsyn i opplysninger og dokumenter ved elektronisk kommunikasjon. Bestemmelsen oppstiller ingen regler om når innsyn skal gis, men inneholder regler om hvordan eventuelle innsyn kan gis. Paragraf 13 slår fast at høringer kan gjennomføres elektronisk.

13 Paragraf 14 sier at forvaltningsorgan kan nekte personer å benytte elektronisk kommunikasjon i dialog med forvaltningen når "noen misbruker adgangen til elektronisk kommunikasjon". I tillegg inneholder eforvaltningsforskriften følgende kapitler: Kapittel 3 Styring og kontroll med informasjonssikkerheten Kapittel 4 Anskaffelser og bruk av sikkerhetstjenester Kapittel 5 Beskyttelse av signaturfremstillingsdata og dekrypteringsnøkkel mv. Kapittel 6 Forvaltningsorganets behandling av meldinger som er kryptert eller signert Kapittel 7 Digital kontaktinformasjon og reservasjon Dette kapitlet regulerer Register over digital kontaktinformasjon og reservasjon som Difi skal ha ansvaret for. Det er unaturlig at dette kapitlet i sin helhet skal gjelde på ligningslovens område. Paragraf 29 regulerer derimot andre etaters bruk av registeret. Det er nødvendig at ligningsmyndighetene har tilsvarende mulighet til å bruke dette. Henvisningen i eligningsforskriften 2 andre ledd til at 29 gjelder innebærer at man har behandlingsgrunnlag for bruk av opplysninger herfra. Kapittel 8 Diverse bestemmelser Kapitlet hjemler utpeking av, og arbeidsoppgavene til et organ som skal ha koordineringsansvar for forvaltningens bruk av sikkerhetstjenester og produkter ved elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen. Videre slås det fast hvordan forvaltningen i overgangsperioden fram til 1. januar 2016 skal forholdes seg til register over digital kontaktinformasjon og reservasjon, samt til egne samtykker til elektronisk kommunikasjon. Skattedirektoratet legger til grunn at etaten vil ta i bruk kontaktinformasjonen fra registeret over digital kontaktinformasjon og reservasjon så snart opplysningene frigis fra Difi. Overgangsbestemmelsen vil dermed få liten betydning for etaten. 4.5 Bruk av opplysninger fra register over kontaktinformasjon og reservasjon Difi er i ferd med å etablere en sentral løsning for digital kontaktinformasjon og reservasjon som alle forvaltningsorganer kan benytte. Registeret skal bl.a. inneholde informasjon om mottakers foretrukne e-postadresse, mobilnummer og reservasjonsstatus, se eforvaltningsforskriften kapittel 7. Side 13 Overgangen fra samtykke til reservasjonsrett innenfor ligningsforvaltningen nødvendiggjør at skatteetaten også på ligningsområdet får tilgang til register over digital kontaktinformasjon og reservasjon. I henhold eforvaltningsforskriften 29 andre ledd kan opplysninger i registeret over kontaktinformasjon og reservasjon "benyttes i forbindelse med saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig". I merknadene til denne bestemmelsen fremkommer det at denne formuleringen er ment å dekke forvaltningens totale oppgaveløsning: "Departementet vurderer det slik at opplysninger kan utleveres fra register over digital kontaktinformasjon og

14 reservasjon til bruk i saksbehandling og ved utføring av forvaltningsoppgaver også for de virksomheter som har hele eller deler av sin virksomhet unntatt fra forvaltningslovens virkeområde." eforvaltningsforskriften 29 andre ledd gjelder imidlertid ikke på ligningsområdet, jf. punkt 3.1 ovenfor om forvaltningslovens og ligningslovens virkeområder. Det vil derfor være nødvendig å forskriftsregulere ligningsmyndighetenes bruk av opplysningene særskilt. Dette foreslås gjort i eligningsforskriften 2 som viser til at nevnte bestemmelse også gjelder på ligningsområdet. 4.6 Klagefrist Generelt om fristberegning etter forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften eforvaltningsforskriftens regulering er basert på klagereglene i forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven 29 løper klagefristen fra det tidspunktet enkeltvedtaket er "kommet frem til vedkommende part". Dersom vedtaket sendes elektronisk begynner klagefristen å løpe "fra det tidspunktet enkeltvedtaket er gjort tilgjengelig for parten, og varsel om dette er sendt, jf. 8 tredje ledd." Sistnevnte fremkommer av eforvaltningsforskriften 11 annet ledd. For at klagen skal være rettidig må den være "avgitt til postoperatør som skal sørge for å få sendingen frem til forvaltningsorganet", jf. forvaltningsloven 30. Dersom klagen sendes elektronisk er transportrisikoen lagt på parten: En slik klage anses rettidig framsatt dersom den "er kommet fram til den elektroniske adressen som forvaltningsorganet har oppgitt for mottak av elektroniske klager", jf. eforvaltningsforskriften 11 femte ledd. 22 Starttidspunktet for klagefrist Ligningsloven har to ulike starttidspunkt for klagefrister, jf. punkt 3.6 ovenfor. Den alminnelige regelen, ligningsloven 3-7, er lik forvaltningslovens regel; vedtaket skal være kommet frem. Her passer det å anvende eforvaltningsforskriftens løsning, og 11 annet ledd bør gjøres gjeldende. Side 14 Ved klage på skatteoppgjøret, jf. ligningsloven 9-2 nr. 4, løper klagefristen fra det tidspunkt skatteoppgjøret er sendt skattyter. Det er to alternative måter å regulere dette på i forskriften: Det første alternativet er å gi eforvaltningsforskriften 11 andre ledd anvendelse. Dette innebærer at de som mottar skatteoppgjøret elektronisk (dvs. de som ikke har reservert seg) får en fordel sammenlignet med de som mottar skatteoppgjøret på papir (dvs. de som har reservert seg). En slik forskjellsbehandling er prinsipielt noe uheldig. På den annen side må vi anta at det fremstår som enklere med en felles regel for når klagefrister begynner å løpe, i eforvaltningsforskriften og i den forskrift som foreslås her. Det andre alternativet er å ta utgangspunkt i ligningslovens løsning. I så fall er det tilstrekkelig at skatteoppgjøret er sendt; det er ikke et krav at det skal være kommet frem. I praksis benytter skatteetaten Altinn, med Brønnøysundregistrene som databehandler. Dette innebærer at dersom det oppstår en feil etter at skatteoppgjøret er sendt fra skatteetaten til 22 Fra 2001 til endringene i 2014 fulgte dette av forvaltningsloven 30, dette alternativet i 30 ble opphevet for å samle reglene om klagefrist i forskriften.

15 Side 15 Brønnøysundregistrene, har klagefristen allikevel startet. I et slik tilfelle vil det være naturlig å gi oppreisning for oversittelse av klagefristen. Skattedirektoratet antar at det andre alternativet er å foretrekke, for å få harmoni mellom lov og forskrift. En særbestemmelse for klager på skatteoppgjøret foreslås derfor inntatt i forslaget til eligningsforskrift 5. Direktoratet ber spesielt om høringsinstansene syn på de to skisserte alternativene. Hva skal til for at klagen er rettidig fremsatt? eforvaltningsforskriften 11 femte ledd er basert på en positivrettslig regulering som kom inn i forvaltningsloven i 2001, og som nå er videreført som forskrift. Ligningslovens regulering er omtalt ovenfor i avsnitt 3.6. Spørsmålet om hva som skal til for at en klage er rettidig fremsatt har i liten grad kommet på spissen, og det er noe uklart hva som kreves. Denne uklarheten ser ikke ut til å skape problemer i praksis. En eventuell klargjøring av hva som kreves etter ligningsloven må skje ved rettspraksis. Slik sett fremstår det som hensiktsmessig å unnta den positivrettslige reguleringen i eforvaltningsforskriften 11 femte ledd. Vi peker spesielt på at det er uklart om denne kan gis med hjemmel i ligningsloven Forslaget om å unnta eforvaltningsforskriften 11 femte ledd fra ligningsområdet fremkommer av utkastet til eligningsforskrift 2 andre ledd. 4.7 Krav om underskrift Ligningsloven 4-5 nr. 5 krever at selvangivelser underskrives. En likeartet bestemmelse finnes i forvaltningsloven 32 første ledd vedrørende erklæring om klage; disse skal underskrives. Ved endringen i 2001 kom det inn et alternativ til underskrift i forvaltningsloven 32, nemlig at klagen kan være "være autentisert som fastsatt i forskrift, eller i medhold av forskrift, jf. 15 a". Om denne bestemmelsen skriver Riisnæs 23 : "Klage over enkeltvedtak kan fremsettes ved bruk av elektronisk kommunikasjon dersom det forvaltningsorganet som skal motta klagen har lagt til rette for det, se fvl. 32 siste ledd og efvf. 9. Etter forvaltningsloven skal en klage være undertegnet eller "autentisert som fastsatt i forskrift, eller i medhold av forskrift". Det tyder på at det er bekreftelse på klagers identitet eller fullmakter man er ute etter. Hvordan klagen skal fremsettes og hvilke sikkerhetskrav som stilles, bestemmer forvaltningsorganet i henhold til efvf. 3 og 4. Det kan for eksempel dreie seg om å bruke et spesielt klageskjema og autentisering ved hjelp av elektronisk signatur." Det er altså forvaltningsorganets bestemmelser etter eforvaltningsforskriften 3 og 4 som setter de praktiske alternativene til underskrift. I praksis er den eneste måten å levere selvangivelse elektronisk på via Altinn. Skatteetaten har ikke lagt til rette for at det kan skje på andre måter. Det er dermed kravene ved påloggingen som stiller kravet til autentisering. Det foreslås en noe lignende bestemmelse som forvaltningsloven 32 i eligningsforskriften. Om vi tar utgangspunkt i ordlyden i forvaltningsloven 32 er det alternativet "fastsatt... i medhold av forskrift" som er avgjørende. For å gjøre ordlyden noe enklere i 23 Jf. Rolf Riisnæs, Sikker elektronisk samhandling med og i forvaltningen eforvaltningsforskriften, i Jansen og Schartum, Informasjonssikkerhet. Rettslige krav til sikker bruk av IKT, Bergen, 2005, på side

16 eligningsforskriften foreslår vi å bruke formuleringen "fastsatt av Skattedirektoratet". Det er underforstått at det er fastsatt i medhold av eligningsforskriften 2, jf. eforvaltningsforskriften 3 og 4. Vi viser til forslaget til eligningsforskrift 6. Videre foreslås dagens forskriftsbestemmelser om underskrift opphevet, jf. punkt 4.9 og Diverse lovendringer Behandlingsgrunnlaget for skattemyndighetenes elektroniske kommunikasjon fremkommer i dag av diverse lovbestemmelser på skatteområdet, jf. punkt 3.3. ovenfor. Skattemyndighetene vil nå ha behandlingsgrunnlag for sin elektroniske kommunikasjon i forvaltningsloven 15a første ledd og eligningsforskriften 1 første ledd, og dagens lovbestemmelser anses derfor som unødvendige. Som følge av dette foreslås bestemmelsene omtalt i punkt 3.3 opphevet med ett unntak: Etter endringene i 2010 ble skattebetalingsloven 5-1 (1) tredje punktum endret ytterligere ved innføring av elektroniske skattekort. Bestemmelsen fremstår nå som dekkende, og foreslås derfor ikke opphevet. 4.9 Endringer i forskrifter til ligningsloven Som vist til ovenfor i punkt 3.5 er det i dag to forskrifter til ligningsloven som regulerer krav til underskrift; forskrift om forhåndsutfylt selvangivelse og forskrift om prøvedrift med elektronisk oppgaveinnlevering for næringsdrivende. Side 16 Som følge av at kravet til underskrift foreslås regulert i eligningsforskriften 6, jf. punkt 4.7 ovenfor, vil ovennevnte forskriftsbestemmelser bli overflødige. Disse foreslås derfor opphevet. 5 Konsekvenser av forslaget 5.1 Økonomiske og administrative konsekvenser En innføring av elektronisk kommunikasjon som hovedregel på ligningsområdet innebærer nødvendigvis endringer for skattyter, ved at brev og annet ikke lenger kommer på papir. Mottaker må oppsøke et egnet informasjonssystem i praksis Altinn for å få tilgang til innholdet i meldingene. Overgangen fra samtykke til reservasjonsrett er allerede innført for de forvaltningsområdene som faller inn under forvaltningsloven. Dette gjelder også for deler av skatteetatens forvaltningsoppgaver, som merverdiavgift og folkeregistrering. En endring også på ligningsområdet innebærer dermed en harmonisering med forvaltningslovgivningen for øvrig. De som ikke har PC og tilgang til nettverk antas å ville reservere seg mot å motta meldinger elektronisk, eventuelt unnlate å oppgi kontaktopplysninger. Det antas derfor at de som faktisk benytter denne kommunikasjonskanalen ikke får ekstra kostnader knyttet til å skaffe seg kjennskap til innholdet i utsendelsen. For skatteetaten har det lenge vært en målsetning å tilby elektronisk kommunikasjon. I dag er det omtrent skattytere som har inngått avtale med skatteetaten om å motta selvangivelse, skatteoppgjør og annen kommunikasjon elektronisk. Av hensyn til disse brukerne er det utviklet løsninger for etatens masseutsendelser, og det arbeides med løsninger for annen kommunikasjon. Det antas derfor at forskriftsendringen ikke medfører vesentlige kostnader for etaten.

17 Side 17 Utkastets 2 åpner å benytte kontakt- og reservasjonsregisteret innenfor ligningsforvaltningen. Denne integrasjonen må allerede utvikles på grunn av endringene i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften. En endring også innenfor ligningslovgivningen innebærer at etaten kan bruke samme varslingsadresser uavhengig av hvilken lov man er innenfor. Det påløper ingen ekstra kostnader på grunn av denne forskriftsendringen. Skatteetaten benytter Altinn, og transaksjonskostnadene inngår i de ordinære driftskostnadene. Driftsmiljøet er dimensjonert for disse utsendelsene, og noen styrkning er ikke nødvendig. Både endringen i forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften, samt vedtakelse av eligningsforskriften, vil føre til en betydelig økning i antall meldinger. Dette fører også til en betydelig økning i de variable kostnadene hos Brønnøysundregistrene for utsendelse av SMS. Det er ikke avklart hvordan denne økningen skal dekkes inn. Uklarheten gjelder ikke størrelsen på kostnaden, men om utgiften forblir hos Brønnøysundregistrene, om den fører til en økning i bidraget fra de enkelte tjenesteeierne eller om den enkelte tjenesteeier skal betale for "sine" SMSer. For denne høringen er det tilstrekkelig å peke på at statens kostnader pr sendte SMS er kr 0,338 for de første SMSer pr måned, og kr 0,325 for de overskytende. Vi legger til grunn en kostnad på kr 0,325 pr SMS for de endringer som følger av denne forskriften. Det er ikke nødvendig å ta stilling til hvilken del av statsregnskapet som skal belastes kostnaden. For næringsdrivende har Brønnøysundregistrene nylig lansert en løsning som innebærer at næringsdrivende kan registrere inntil 20 personer, med tilhørende mobiltelefonnummer og e- postadresser, som kan benyttes ved varsling, i tillegg til rolleinnehaverne. 24 Det er uklart hvordan virksomhetene vil bruke denne løsningen, men det kan potensielt føre til en tjuedobling av kostnadene pr dokument som gjøres tilgjengelig i Altinn, da dagens løsning ikke åpner for å styre visse meldingstyper til visse personer. Alle som er registrert vil da bli varslet om alle dokumenter. I og med denne usikkerheten legges det til grunn, for denne forskriftens vedkommende, at det kun sendes ett varsel pr. SMS for hver melding. Innsparingen er hovedsakelig reduserte trykke- og portokostnader for to årlige masseutsendelser (selvangivelse og skatteoppgjør), samt kommunikasjon mellom skatteetaten og skattyter om fravikelse av selvangivelsen. Kostnaden knyttet til print, etterarbeid og porto/transport varierer noe for de to store utsendelsene. Basert på erfaringstall og inngåtte avtaler er kostnaden pr utsendt selvangivelse og skatteoppgjør: Selvangivelse Skatteoppgjør Produksjonsmateriell print 0,59 0,59 Etterbehandling 0,20 0,14 Porto/transport 4,57 4,26 Brutto innsparing 5,36 4,99 SMS - 0,325-0,325 Netto innsparing 5,035 4, Se

18 Side 18 Det er en ikke ubetydelig usikkerhet knyttet til antallet personer hvor det foreligger en varslingsadresse. I dag er det registrert 3 mill. brukere av Min-ID, og av disse har 2,4 mill. bekreftet eller oppdatert kontaktinformasjonen etter november I tillegg er det ca brukere av Bank-ID som har benyttet ID-porten hvor Difi ikke har kontaktopplysninger per i dag. Etter at endringen i eforvaltningsforskriften trådte i kraft spørres også disse om kontaktopplysninger ved pålogging til ID-porten. Difi legger til grunn at kontaktopplysninger for ca. 2,5 mill. brukere blir gjort tilgjengelig fra kontaktregisteret. Det antas at skatteetatens eaktører og ebrukere er inkludert i dette tallet, dvs. en netto tilvekst på 1,7 mill. brukere. Med en slik økning er den årlige brutto innsparingen ca. 17,6 mill. kr for selvangivelsen og skatteoppgjøret. Netto innsparing utgjør ca. 16,5 mill. kr. I tillegg kommer andre brev, men her er volumet begrenset. Difi har ikke laget prognoser over utviklingen i antall personer som vil være registrert i kontaktregisteret. Det antas å være en økning i årene som kommer, men detaljene fremstår som usikre. Tilsvarende er en prognose over utviklingen i antallet brukere som inngår avtale med skatteetaten om å motta meldinger elektronisk usikker. Med denne usikkerheten er det årlige estimatet på kr. 17,6 mill. brutto og kr 16,5 mill. netto det beste utgangspunktet for nyttevurderingen. 5.2 Personvernmessige konsekvenser Skattedirektoratet hadde flere merknader knyttet til ivaretakelse av borgernes personvern da endringene i forvaltningsloven 15a og eforvaltningsforskriften var på høring. Dette gjaldt bl.a. forslagene om tidsstempling og gjentatt varsling. Merknadene er i varierende grad ivaretatt. Ønsket om å etablere en ensartet rettstilstand ved kommunikasjon med forvaltningen anses imidlertid som viktigere enn å gi spesialbestemmelser innenfor ligningsforvaltningen. Av hensyn til et mest mulig enhetlig regelverk foreslås derfor hovedsakelig de samme bestemmelsene om elektronisk kommunikasjon på ligningsområdet som for forvaltningen for øvrig. Fra samtykke til reservasjon Det er et sentralt personvernrettslig prinsipp at borgere skal ha best mulig kontroll over egne personopplysninger. Som vist til har skatteetaten fram til nå hovedsakelig basert sin elektroniske kommunikasjon med borgere på en avtale med disse (eaktører og ebrukere). Skattyterne har blitt informert om hva det innebærer å være eaktør eller ebruker i forbindelse med at de har samtykket til slik kommunikasjon. Etter Skattedirektoratets vurdering har løsningen fungert godt. Selv om samtykkeordningen har fungert godt i skatteetaten fram til nå, kan det være heldig også ut fra en personvernsammenheng å ha det samme regimet for borgerne uavhengig av hvilket forvaltningsområde man forholder seg til. Dette vil trolig bedre forutberegneligheten for borgere. Slik sett antar direktoratet at forslaget kan bidra til bedre kontroll med egne personopplysninger. Konsentrasjon av personopplysninger på ett sted I Altinn har man opprettet meldingsbokser for alle skattytere. Skatteetaten har hjemmel i ligningsloven til å sende en rekke dokumenter til Altinnportalen, jf. ligningsloven 4-14

19 (selvangivelsen mv.) og 8-9 nr. 1 (4) (skatteoppgjør mv.). For borgere som ikke er eaktører eller ebrukere sendes selvangivelsen og skatteoppgjøret både elektronisk og på papir. Ett av målene med å gå over fra en samtykkeløsning til en reservasjonsrett er å øke antall elektroniske forsendelser på bekostning av utsendelser på papir. Overgangen vil dermed føre til at flere dokumenter vil bli liggende i postkassen i Altinn. Større konsentrasjon av opplysninger om borgerne på ett sted kan føre til økte negative konsekvenser for den enkelte ved mulige feil på systemet, uberettiget tilgang osv. Skattedirektoratet anser at faren for at en større mengde personopplysninger kan komme på avveie først og fremst må avverges med at det også i fremtiden må være stor fokus på informasjonssikkerhet. Videre vil god informasjon til skattyterne være nødvendig i forhold til forsvarlig oppbevaring av passord osv. En rekke av meldingsboksene blir aldri brukt av borgerne. Ved en overgang til elektronisk kommunikasjon som hovedregel er det naturlig å slutte å sende meldinger elektronisk til dem som har reservert seg. Slikt sett vil forhåpentligvis eligningsforskriften medføre at borgerne får et mer bevisst forhold til egen meldingsboks i Altinn. 6 Merknader til de enkelte bestemmelsene 6.1 Særmerknader til lovendringene Vi viser til omtalen ovenfor i punkt 3.3, 4.2 og 4.8. Lovbestemmelsene anses unødvendige i og med at forvaltningsloven 15a første ledd og forslaget til eligningsforskrift 1 vil gi behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven. Det at bestemmelsene anses som unødvendige innebærer ikke at det er nødvendig å oppheve disse, men at dette med fordel kan gjøres. 6.2 Særmerknader til eligningsforskriften Til 1. Adgangen til å benytte elektronisk kommunikasjon Første og annet ledd er basert på forvaltningsloven 15a første og annet ledd. Disse bestemmelsene regulerer kommunikasjonen til og fra forvaltningen. Side 19 Det har vært et siktemål at ordlyden i eligningsforskriften skal være mest mulig lik forvaltningsloven og eforvaltningsforskriften. Første og annet ledd i eligningsforskriften skal derfor tolkes på liknende måte som de tilsvarende bestemmelsene i forvaltningsloven. Det vises til merknaden til forvaltningsloven 15a for nærmere informasjon om hvordan bestemmelsene skal forstås, se Prop. 116 L ( ) og Innst. 342 L ( ). Etter forvaltningslovens 15a første ledd annet punktum står 15a tilbake for annen regulering i lov eller forskrift. En tilsvarende bestemmelsen er tatt med i eligningsforskriften. Vi viser for øvrig til den generelle unntaksbestemmelsen i eligningsforskriftens 2 første ledd. Grensen mellom eligningsforskriftens første og annet ledd skal tolkes på samme måte som i forvaltningsloven. Ligningsmyndighetenes adgang til å kommunisere elektronisk med andre forvaltningsorgan reguleres derfor av annet ledd Jf. Prop. 116 L ( ), særmerknadene til 15a første ledd

20 Vi peker på at første ledd regulerer to ulike forhold. For det første reguleres rettsvirkningene av at ligningsmyndigheten benytter elektronisk kommunikasjon. Det er dette forholdet som har stått sentralt ved utarbeidelsen av Prop. 116 L ( ). For det andre gir bestemmelsen behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven 8, både for den elektroniske utsendelsen og for ulike måter å presentere meldinger på i et "egnet informasjonssystem". Side 20 Til 2. eforvaltningsforskriftens anvendelse Første ledd innebærer at de fleste bestemmelsene i eforvaltningsforskriften gjelder tilsvarende innenfor ligningslovgivningen. eforvaltningsforskriftens bestemmelser er omtalt ovenfor i punkt 4.4. Hvilke bestemmelser i eforvaltningsforskriften som ikke gjelder fremkommer av andre ledd. Andre ledd innebærer at enkelte bestemmelser i eforvaltningsforskriften ikke gjøres gjeldende. Dette gjelder 7, 11 femte ledd, 38 og kapittel 7 med unntak av 29. Disse bestemmelsene er omtalt i punkt 4.4 ovenfor. Til 3. Reservasjon mot elektronisk kommunikasjon eforvaltningsforskriften 9 første ledd angir hvilken kommunikasjon enkeltpersoner kan reservere seg mot; a) enkeltvedtak, b) forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16, c) andre meldinger som har betydning for vedkommendes rettsstilling eller for behandlingen av saken, og d) meldinger som det av andre grunner er av særlig betydning å sikre at vedkommende mottar. Ligningsloven har et annet begrepsapparat enn forvaltningsloven og er mer kasuistisk i sin utforming. Disse ulikhetene i hjemmelslovene nødvendiggjør at listen i eforvaltningsforskriften suppleres med de viktigste meldingene etter ligningsloven. Dette omfatter "vedtak etter ligningsloven" og "varsel før vedtak fattes". I høringsnotatet fra 2013 vedrørende endringene i eforvaltningsforskriften 26 diskuterte daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet om det burde gis en adgang til å reservere seg mot enkelte meldinger, men ikke andre. Departementet konkluderte med at det ikke skal gis en slik mulighet. Når nå reservasjonsrettens virkeområde utvides til å omfatte ligningsloven, er det naturlige at dette prinsippet videreføres. Lovgivningsteknisk har vi valgt en løsning som innebærer at man reserverer seg etter eforvaltningsforskriften 9. En slik reservasjon vil da også innebære at ligningsmyndighetene ikke kan sende vedtak etter ligningsloven elektronisk, eller varsle elektronisk før slike vedtak fattes. Det gis ingen mulighet til å reservere seg kun mot dokumenter fra ligningsmyndighetene. På samme måte er det ingen mulighet for å reservere seg mot dokumenter innenfor forvaltningslovens område og samtidig motta meldinger elektronisk fra ligningsmyndigheten. 26 Høringsbrev av 11. juni 2013, ref 13/1249