UTLENDINGSDIREKTORATETS HØRINGSSVAR - FORSLAG TIL DIVERSE ENDRINGER I UTLENDINGSLOVEN OG UTLENDINGSFORSKRIFTEN

Transkript

1 Justis- og politidepartementet Innvandringsavdelingen Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Deres ref: Vår ref: 11/1535-8/STPE Oslo, UTLENDINGSDIREKTORATETS HØRINGSSVAR - FORSLAG TIL DIVERSE ENDRINGER I UTLENDINGSLOVEN OG UTLENDINGSFORSKRIFTEN Vi viser til høringsbrev fra Justis- og politidepartementet (JD) av 27. april 2011 med forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften. Endringsforslagene gjelder: endring i utlendingslovens 13, slik at kompetanse til å avslå en søknad om visum kan delegeres til en utenrikstjeneste tilhørende et annet Schengenland enkelte endringer i utlendingsforskriften 1-4 og 1-5 for å gjøre det lettere for diplomaters familiemedlemmer å ta arbeid eller drive med ervervsvirksomhet under oppholdet i Norge oppretting av språklig feil i utlendingsloven 102 e som gir nærmere retningslinjer for politimyndighetenes tilgang til VIS. Utlendingsdirektoratet (UDI) har følgende merknader: Merknader til høringsbrevets punkt 2 - forslag om delegasjon av avslagskompetanse i visumsaker Visumforordningen åpner for at Schengenlandene ved representasjonsavtaler kan delegere kompetanse til å behandle en visumsøknad fullt ut, inkludert å fatte avslag på vegne av hverandre. Departementet foreslår å innføre hjemmel til å kunne delegere avslagskompetanse til annet Schengenland. UDI ser at lovendringen kan ha positive virkninger, og vil for eksempel sikre nærhet og bedre service overfor søkere. På den annen side er vi inneforstått med at andre Schengenland ikke nødvendigvis vil behandle visumsøknader etter den samme standarden som norsk forvaltningsrett pålegger norske forvaltningsorganer. Delegasjon av avslagskompetanse ved representasjonsavtaler medfører også at andre land kan delegere avslagskompetanse til norske myndigheter. Denne siden av saken reiser enkelte problemstillinger som ikke er berørt av høringsbrevet. Rettslige rammer for visumbehandling på vegne av andre Schengenland Departementet uttaler i høringsbrevet på side 3 siste avsnitt, at norske myndigheters ønske om å få delegert avslagskompetanse til seg gjennom en representasjonsavtale med et annet Schengenland (heretter representasjonssaker), ikke berører behovet for norsk lovhjemmel. Utlendingsdirektoratet Hausmannsgate 21 Postboks 8108 Dep Oslo Telefon Telefaks E-post udi@udi.no Bankkontonr Organisasjonsnr

2 Vi ser at det kan knytte seg usikkerhet til de rettslige rammene for saksbehandlingen i representasjonssaker. Dersom visumsøknaden behandles av norske myndigheter må saksbehandlingen etter vår oppfatning foregå i samsvar med bestemmelsene i forvaltningsloven. Det kan videre reises spørsmål om også utlendingsloven kommer til anvendelse i representasjonssaker. UDI mener det kan være hensiktsmessig å synliggjøre i norsk utlendingslovgivning at norske myndigheter (utenriksstasjonene, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda) har adgang til å fatte enkeltvedtak i representasjonssaker, og hvorvidt utlendingsregelverket kommer til anvendelse i disse sakene. I høringsnotatet uttaler departementet videre at hvorvidt Norge ønsker å påta seg arbeidet med å klagebehandle et eventuelt avslag på en visumsøknad for et annet Schengenland, er et administrativt anliggende, som må vurderes i forhold til hver enkelt representasjonsavtale. Formuleringen kan gi inntrykk av at Norge vil kunne få delegert avslagskompetanse fra andre Schengenland, og samtidig vil kunne reservere seg mot å behandle eventuelle klager i representasjonssaker. Visumforordningen artikkel 32 nr.3 annet punktum fastslår at klagesaker skal føres mot ( to be conducted against ) det medlemslandet som fattet enkeltvedtaket og i overensstemmelse med landets nasjonale lovgivning. UDI mener derfor at delegasjon av avslagskompetanse til norske myndigheter forutsetter at Norge også må behandle eventuelle klager i representasjonssaker. Formkrav til begrunnelse Ifølge forarbeidene til ny utlendingslov (Ot.prp. nr.75 ( ) s.259) må det fremgå av det enkelte visumvedtak hvordan innvandringspolitiske hensyn og velferdshensyn konkret er vurdert og veid mot hverandre. Departementet viser til at generelle erfaringer med bestemte grupper søkere kan inngå i vurderingen, men de generelle erfaringene må kunne konkretiseres, og kan ikke anvendes som begrunnelse for avslag uten at også individuelle forhold er vurdert. Det vises i den forbindelse også til Sivilombudsmannens undersøkelse av UDIs generelle erfaringer med retursvikt (Sak 2005/790). Sivilombudsmannen uttalte blant annet at norske utlendingsmyndigheter må gi en individuell begrunnelse for sine avslag, etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. En henvisning til generell erfaring kan være på sin plass, men er ikke tilstrekkelig i den enkelte sak. Hver sak må vurderes individuelt og begrunnelsen for avslag må i tilstrekkelig grad reflektere de vurderinger som er gjort. På bakgrunn av disse formkravene til begrunnelse er gjeldende praksis at norske utlendingsmyndigheter må utarbeide separate avslagsvedtak i tillegg til Schengenstandardskjema for avslag, annullering og tilbakekall. UDI legger til grunn at norske myndigheter må behandle såkalte representasjonssaker i samsvar med disse formkravene. Etter vår oppfatning vil det være nødvendig med separate avslagsvedtak også i representasjonssaker. Delegasjonsmyndighet UDI mener at utlendingsforskriften 3-14 annet ledd må endres i samsvar med forslag til ny utlendingslov 13 om delegasjon av avslagskompetanse til annet Schengenland. Utlendingsforskriften 3-14 første og annet ledd lyder: Første ledd (...) Utlendingsdirektoratet kan med Utenriksdepartementets godkjenning, bestemme at norsk utenriksstajson skal ha myndighet til å avgjøre søknad om visum (...). Annet ledd Side 2 av 5

3 (...) kan Utlendingsdirektoratet, med Utenriksdepartementets godkjenning, bestemme at en utenrikstjeneste tilhørende et annet Schengenland skal ha myndighet til å innvilge søknad om visum etter lovens 10. Bestemmelsen er ikke klar med hensyn til hvem som har delegasjonsmyndighet i visumsaker. Formuleringen gir inntrykk av at Utenriksdepartementet har myndighet til å delegere vedtakskompetanse i visumsaker. I Arbeids- og inkluderingsdepartementets (AID) høringsbrev om ny utlendingsforskrift fra 16. februar 2009 (deres ref /KEAB) fremgår det imidlertid av punkt (side 34) og forslag til ny utlendingsforskrift 3-14 (side 135) at Utenriksdepartementet kan med Utlendingsdirektoratets godkjenning, bestemme at norsk utenriksstasjon skal ha myndighet til å avgjøre søknad om visum (...). Vi ser behov for en nærmere avklaring, da ordlyden i gjeldende forskriftsbestemmelse ikke samsvarer med departementets vurderinger og ordlyden i forslag til ny forskriftsbestemmelse i høringsbrev fra februar Saksbehandlingen i representasjonssaker I enkelte saker kan det bli problematisk å få nok opplysninger i saken for å vurdere vilkårene for visum. Norsk politi må ofte gjennomføre samtaler med visumsøkerens referanseperson i Norge for å få saken godt nok opplyst. Norske myndigheter har videre adgang til å innhente opplysninger om referansepersonen fra Folkeregisteret. I representasjonssaker befinner søkerens referanseperson seg i et annet Schengenland, og det kan bli vanskelig å få saken tilstrekkelig opplyst. Etter gjeldende regelverk skal søknader der det er tvil om visum skal gis (heretter tvilssaker) alltid forelegges UDI til avgjørelse, se utlendingsforskriften 3-14 fjerde ledd annet punktum. I representasjonssaker kan det imidlertid være gode grunner for å avvise tvilssaker, slik at søkeren blir henvist til å fremme søknaden overfor utenrikstjenesten til det Schengenland vedkommende ønsker å reise til (heretter destinasjonslandet). En avvisning vil være mindre ressurskrevende enn at norske myndigheter må innhente relevante opplysninger for å realitetsbehandle søknaden og en eventuell etterfølgende klagesak. Til tross for at det skal foreligge en harmonisert visumpraksis i Schengenområdet er det nasjonale forskjeller mellom medlemslandene, blant annet på bakgrunn av ulike nasjonale interesser. Norske myndigheter vil ha begrensete muligheter til å opplyse saken når referansepersonene ikke befinner seg i Norge. Vi er derfor av den oppfatning at tvilssaker mottatt i representasjon bør behandles av søkerens destinasjonsland. UDI er for øvrig kjent med at det danske Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration ikke ønsker å fatte avslagsvedtak på vegne av andre Schengenland. Økonomiske, administrative og IT-tekniske konsekvenser UDI er enig i at innføringen av delegasjonslovhjemmel i utlendingsloven ikke vil få administrative konsekvenser. Delegasjon av avslagskompetanse til andre Schengenland innebærer at Norge mottar færre visumsøknader. Delegasjon av avslagskompetanse til norske myndigheter kan derimot føre til økt arbeidsmengde og ressursbruk for norske utenriksstasjoner, UDI og eventuelt Utlendingsnemnda. Avslagsvedtak er mer ressurskrevende enn innvilgelsesvedtak, da det stilles strengere krav til begrunnelse, jf. forvaltningsloven 25. Etter gjeldende praksis må norske myndigheter henvise søkere til destinasjonslandet dersom vilkårene for innvilgelse av visumsøknaden ikke er til stede. Slike avvisninger/oversendelser blir Side 3 av 5

4 imidlertid ikke registrert. Det er derfor ikke mulig å gi et korrekt estimat med tanke på forventet økning i antall tvils- og avslagssaker som utenriksstasjoner skal håndtere etter inngåelse av representasjonsavtale med delegasjon av avslagskompetanse. Utenriksstasjonene og UDI behandler alle visumsøknader i NORVIS (datasystem for behandling av visumsaker). Når norske myndigheter behandler saker i representasjon registreres visumsøknaden med en representasjonskode i NORVIS. I samsvar med gjeldende regelverk er det bare mulig å innvilge slike representasjonssaker i NORVIS. Følgelig krever endringsforslaget justeringer i NORVIS. UDI anslår at en slik endring i NORVIS vil koste mellom og NOK. I tillegg kan det være behov for å gjøre endringer i Utlendingsdatabasen (UDB) og det underliggende tjenestelaget (UDBSOA). Det vil være tidskrevende å få gjennomført endringen, og kostnadene knyttet til endringen ligger utenfor UDIs budsjettrammer. I motsetning til UDI klagebehandler Utlendingsnemnda (UNE) ikke visumsøknader i NORVIS. UNE benytter DUF for klagebehandling av visumsaker. Funksjonaliteten i DUF er imidlertid ikke tilfredsstillende for å behandle klager også i forbindelse med representasjonssaker. Dersom tvilssaker mottatt i representasjon skal klagebehandles av UNE må de gis tilgang til NORVIS. De påkrevde endringene i saksbehandlingssystemene vil bli mindre omfattende og ressurskrevende dersom UNE ikke klagebehandler visumsaker mottatt i representasjon. UDI anbefaler derfor at utenriksstasjonene gis anledning til å avvise tvilssaker mottatt i representasjon. Merknader til høringsbrevets punkt 3 adgang til arbeid i Norge for familiemedlemmer til diplomater mv. Justis- og politidepartementet foreslår i samråd med Utenriksdepartementet å lempe vilkårene for få oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften 1-5 annet ledd. Etter den foreslåtte endringen skal ektefelle, samboer eller forsørget barn av diplomater kunne søke om oppholdstillatelse med rett til å ta arbeid eller drive ervervsvirksomhet uten å gi avkall på sin immunitet. Vi bemerker at UDI innvilger oppholdstillatelse på grunnlag av Utenriksdepartementets vurdering og bekreftelse av familiemedlemmets status. Denne type saker dreier seg i større grad om utenrikspolitiske hensyn enn innvandringspolitiske hensyn, og UDI har ingen innvendinger mot den foreslåtte endringen. Etter gjeldende praksis innvilger UDI som regel oppholdstillatelse etter utlendingsloven 1-5 annet ledd til medfølgende familiemedlemmer til diplomater for samme tidsrom som vedkommende er tilmeldt og akseptert av Utenriksdepartementet, eller annen norsk myndighet. Det finnes ingen rutiner for informasjonsutveksling mellom Utenriksdepartementet (eventuelt annen norsk myndighet) og UDI, når diplomaters ansettelsesforhold av ulike grunner avsluttes tidligere enn forventet. Når diplomaters ansettelsesforhold avsluttes før tiden, opphører medfølgende familiemedlemmers tillatelse til å ta arbeid eller drive ervervsvirksomhet. Uten informasjon om diplomatens avsluttete ansettelsesforhold, kan UDI ikke fatte vedtak om bortfall/tilbakekall i medfølgende familiemedlemmets sak. I forskriftsforslaget står det: ( ) opphører idet ansettelsesforholdet avsluttes ( ). Vi mener det kan være hensiktsmessig å presisere om ordlyden medfører at UDI skal fatte vedtak om bortfall/tilbakekall av tillatelsen eller om opphør/bortfall av tillatelsen skjer automatisk. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at en ordning med bortfall/tilbakekall gjennom vedtak fra UDI forutsetter at det etableres effektive rutiner for informasjonsutveksling mellom Utenriksdepartementet (eventuelt annen norsk myndighet) og UDI. Økonomiske, administrative og IT-tekniske konsekvenser Side 4 av 5

5 En ordning hvor vi skal fatte vedtak om bortfall/tilbakekall når diplomaters ansettelsesforhold opphører før medfølgende familiemedlemmets tillatelse løper ut, vil føre til økt ressursbruk i UDI. Forslaget vil videre kreve endringer både i det juridiske kodeverket og i tekstelementene i UDIs saksbehandlingssystemer. Det må påregnes minimum to måneder for å få gjennomført ITtekniske endringer i våre saksbehandlingssystemer. På grunn av ferieavvikling har det ikke vært mulig å avklare hvorvidt denne gruppen vil måtte få Schengen oppholdskort med tilhørende krav om opptak av biometri. Merknader til høringsbrevets punkt 4 oppretting av feil i utlendingsloven 102 e Justis- politidepartementet ønsker å rette opp en språklig feil i lovens 102 e. Ifølge høringsbrevet er bestemmelsens ordlyd basert på norsk oversettelse av Rådsbeslutning 2008/633/JIS artikkel 5 nr.2 om tilgang til søk i visuminformasjonssystemet (VIS) for de myndigheter medlemsstatene har utpekt og for Europol med sikte på å forebygge, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger. Direktoratet er enig med departementet om at teksten ikke var riktig oversatt og at det var nødvendig å rette opp feilen. UDI bemerker for øvrig at VIS forordningen i flere bestemmelser stipulerer at adgangen til å lagre og/eller søke i det nye Schengen-systemet er forbeholdt duly authorised staff. Uttrykket er oversatt til behørig autorisert personell i oversettelsen av SIS forordning (vedlegg 1 til proposisjonen), se blant annet artikkel 6 og 29. Denne viktige begrensningen er ikke tilstrekkelig gjenspeilet i utlendingsloven 102 c, som kun viser til den ansvarlige myndighet. Med hilsen Ida Børresen direktør Frode Mortensen avdelingsdirektør Side 5 av 5