Når blir regelverket for en tilskuddsordning en forskrift?

Transkript

1 Når blir regelverket for en tilskuddsordning en forskrift? v/ellen Nitter-Hauge

2 Offentlige styringsmidler Det offentlig har ulike virkemidler for å styre folk til ønsket aktivitet Økonomiske virkemidler gulrot Juridiske virkemidler pisk Pedagogiske virkemidler kunnskap

3 Plassering av tilskuddsforvaltningen Fylkesmannen i Stortinget har lovgivende og bevilgende myndighet Lovgivende: Lover og forskrifter av lovs rang lovfestede økonomiske rettigheter (bundne statsutgifter) Bevilgende: Budsjettvedtak Bevilgningsreglementet 10 første ledd jf 5: Bevilgningene skal brukes effektivt til det formålet Stortinget har bevilget pengene til

4 Føringer for utformingen av en tilskuddsordning En tilskuddsordning skal utformes etter de hovedelementene som er nedfelt i Økonomibestemmelsene pkt Føringer for tilskuddsordningen kan også følge av lov eller Stortingsvedtak Tilskuddsordningen skal nedfelles i et regelverk Spørsmålet er om dette regelverket blir bestemmende for hvem som får tilskudd I så fall kan regelverket være en forskrift i forvaltningslovens forstand

5 Tilskuddsregelverk i forskrifts form Regelverk utvikler seg Presisjonen på et regelverk kan nå et nivå som innebærer at det blir disse generelle reglene som avgjør utfallet av en søknadsbehandling Da vil borgernes rettsstilling bestemmes mer av de generelle reglene enn av den individuelle avgjørelsen De generelle reglene kan oppfylle forvaltningslovens definisjon av en forskrift Forvaltningsloven har egne saksbehandlingsregler for utarbeidelse av forskrifter Saksbehandlingsreglene gir de personene forskriften får betydning for rettssikkerhet Saksbehandlingsreglene skaper åpenhet, tillitt og legitimitet for forvaltningen

6 JD lovavdeling uttalelse Siste avsnitt under avsnitt 3.5: Som nevnt oppstiller bestemmelsene pkt krav om relativt presis angivelse av mål for tilskuddsordningen, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier. Etter lovavdelingens syn vil fastsettelse av generelle bestemmelser i samsvar med disse kravene i de fleste tilfeller innebære at det gis en forskrift i forvaltningslovens forstand.

7 Forskrift i Fylkesmannen i forvaltningslovens forstand En forskrift er legaldefinert i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav c). Definisjonen lyder: Et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Ved å gi generelle regler som danner grunnlaget (normene) for de individuelle avgjørelsene fatter tilskuddsforvalter en avgjørelse som kan være et vedtak i forvaltningslovens forstand

8 Vedtaksbegrepet Legaldefinert i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a 1) En avgjørelse som 2) treffes under utøving av offentlig myndighet og som er 3) bestemmende 4) for rettigheter eller plikter til 5) private personer Forvaltningsloven 2 fjerde ledd: Offentlige organer likestilles med private der de har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha.

9 Avgjørelse Avgrenses mot meningsutsagn som inneholder Råd, veiledning, uttalelser, innstillinger og forslag Må være bindende for tjenestemennene Det kan ha betydning hvem som har avgitt uttalelsen, oppfattes den som førende/bindende? Også avgjørelser som er bestemmende for prosessuelle rettigheter og plikter Her avviker forskrifter og enkeltvedtak. Når vi kategoriserer avgjørelser under enkeltvedtaksbegrepet kan prosessuelle avgjørelser falle utenfor vedtaksbegrepet fordi de er prosessledende Saksbehandlingsregler faller inne under forskriftsbegrepet fordi de gir private prosessuelle rettigheter Forvaltningsloven har saksbehandlingsregler for individuelle avgjørelsen som er enkeltvedtak

10 Offentlig myndighetsutøvelse Bruk av bevilgede midler regnes som utøving av offentlig myndighet Unntak: Ytelser på et forretningsmessig grunnlag som kjøp av eiendom, varer og tjenester (privat) Holdes adskilt fra organisasjons- og instruksmyndigheten (regjeringen) Offentlig myndighet springer ut av statens høyhetsrett overfor borgerne og følger av forfatningen

11 Bestemmende for privates rettigheter Kravene til innholdet i et tilskuddsregelverk følger av ØR ØR er en instruks Instrukser er bestemmende for tjenestemenn, ikke for private Innholdet av regelverket blir en del av grunnlaget når søknadene skal behandles Hvor langt går dette grunnlaget i å bestemme hvem som får tilskudd?

12 Regelstyring eller skjønn Hvis de individuelle avgjørelsene (søknadsbehandlingen) i større eller mindre grad er styrt av regelverket så har regelverket fått materiell betydning for søkerne Regler av materiell betydning skal gis som forskrifter Spørsmålet er i hvor stor grad tildelingen av tilskudd er overlatt til forvaltningens eget skjønn Bindende vilkår for å få tilskudd er forskrifter Løse, helt fragmentariske reguleringer av rettsstillingen til potensielle søkere er ikke forskrifter Hvor langt har man gått i å utpensle kriterier for hvem som skal være berettiget tilskudd, hvilke ord og uttrykk er brukt og hvordan er regelverket stilt opp?

13 Skjønn og retningslinjer for skjønnsutøvelsen Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvelsen Er disse retningslinjene blitt faste kriterier og egentlig bestemmende for hvem som skal få tilskudd Bør retningslinjene inn i en forskrift Forskrifter er juridisk bindende Avgjørelser som fattes i medhold av forskrifter, kan kontrolleres Kontrollen gjennomføres på basis av forskriften Fylkesmannen i

14 Skjønn eller regelstyrt - et eksempel fra dagliglivet Regelverk for innetider i en familie 1. Barn mellom 12 og 14 år skal være inne kl på hverdager og kl på fredager og lørdager. 2. Barn mellom 14 og 16 år skal være inne kl på hverdager og innen rimelig tid på fredager og lørdager Når er man hjemme innen rimelig tid?

15 Konsekvenser for forvaltningen hvis det blir forskrift Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter må følges 37 første ledd pålegger forvaltningen å sikre at saken er så godt opplyst som mulig (utredningsplikten) 37 andre til fjerde ledd stiller krav om forhåndsvarsling og gir berørte rett til å uttale seg Høringen gjennomføres ved å varsle offentlige og private institusjoner og organisasjoner Forskriften må kunngjøres hjemmelshenvisningen kan være Stortingets årlige budsjettvedtak Endring av forskriften krever ny forskrift Endring kan ikke gjennomføres med tilbakevirkende kraft Dispensasjonsadgang må følge av forskriften selv, jf forvaltningsloven 40

16 Bedre søknadsbehandling med forskrift? Får vi de søkerne vi ønsker i dag Blir det lettere for folk å ta stilling til om de skal bruke ressurser på å søke hvis kriteriene er mer faste Er det enklere å begrunne avslag på søknader når det kan vises til bestemmelser i en forskrift Vil søknadene bli bedre opplyst for forvaltningen når kriteriene er mer bestemte

17 Helhetsvurdering Bestemmelser i et regelverk må vurderes samlet Bestemmelser som isolert synes å ha forskrifts karakter kan falle utenfor forskriftsbegrepet etter en samlet vurdering, og omvendt bestemmelser som isolert sett neppe kan sies å ha forskrifts karakter, kan måtte regnes som forskrift når regelverket ses som helhet En formålsbestemmelsen kan for eksempel legge såpass strenge bånd på den skjønnsutøvelsen som skal skje etter andre bestemmelser i regelverket at bestemmelsene til sammen må anses å ha forskrifts karakter

18 Et eksempel fra Tilskudd til regionale miljøtiltak o Fylkesmannen har fått delegert myndighet fra LMD til å utarbeide regionale tilskuddsordninger o Fylket disponerer 50 mill. av totalt 450 mill. Nasjonalt miljøprogram er godkjent av LMD etter samråd med avtalepartene Regionalt miljøprogram er utarbeidet i samarbeid med kommunene, fylkeskommunen, næringsorganisasjonene og Fylkesmannen

19 Stadiet i regelverksarbeidet Ordningen var godt gjennomarbeidet Forskriften var kort, men veilederen anga ganske presist hvilke ordninger det kunne søkes på Praktisk å ha ordningene i veileder, enkelt å endre/justere fra år til år Ordningen hadde fått en utforming som tilsa at den fylte forvaltningslovens definisjon av en forskrift

20 Forskriftsarbeidet Ord og uttrykk med tolkningstvil ble fanget opp og definert innledningsvis i forskriften Bestemmelsene ble utformet med hovedregler og unntak Kriterier som var vanskelig å kontrollere ble erstattet med kriterier som var mer kontrollerbare Forskriften gikk ut på høring

21 Erfaringer Bare positive Økt engasjement der ute Gode, konstruktive innspill Noe frustrasjon hos de som ikke fikk gehør, men debatten pågår Forskriften kan evalueres ved at den sendes ut i sin nåværende form på høring