Ny finansforskrift. Konsekvenser sett med en overvåkers øyne. Jan P. Jørgensen AF Kommunepartner

Transkript

1 Ny finansforskrift - Konsekvenser sett med en overvåkers øyne Jan P. Jørgensen AF Kommunepartner

2 Et non profit arbeidsfellesskap: Kommunalbanken KLP Forsikring Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) Jan Petter Jørgensen Hjemmeside:

3 Ot.prp. nr. 43 ( ) - finansforskriftene Hva var finansfaglig nytt? kommunene fikk anledning til å ta valutarisiko kommunens samlete lånegjeld skal avdras med like årlige avdrag i h. t. den veide levetiden på anleggsmidlene forbudet mot bruk av annuitetslån falt vekk Et viktig prinsipp i styrings-/ansvarsforholdet mellom stat og kommune ligger i kommunenes autonomi. Det vil si at de har anledning til å foreta en hvilken som helst disposisjon som de gjennom lov ikke er forhindret fra.

4 1. Virkeområde Forskriften gjelder for kommuners og fylkeskommuners virksomhet Merknader: Bestemmelsen angir at forskriften gjelder for kommuners [ ] virksomhet. Dette omfatter også virksomhet i kommunale [ ] foretak etter kommuneloven kapittel 11 og interkommunalt [ ] samarbeid etter kommuneloven 27. Også disse virksomhetene skal utøve forvaltningen i tråd med finansreglementet

5 Utdrag fra forslag til finansreglement 1.2 Hvem reglementet gjelder for Reglementet gjelder for kommune. Reglementet gjelder også for virksomhet i kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11 og interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27. I den grad disse virksomhetene har en egen finansforvaltning skal denne utøves i tråd med dette reglementet.

6 2. Reglement for finansforvaltning Kommunestyret og fylkestinget skal selv gi regler for kommunens eller fylkeskommunens finansforvaltning Reglementet skal vedtas minst én gang i hver kommunestyre- og fylkestingsperiode. Merknader: Herunder følger det at kommunestyret [ ] selv tar stilling til krav til avkastning og hvor stor risiko kommunen [ ] påtar seg. Delegeringsadgang[ ] vil [ ] være avgrenset til saker hvor ikke kommunestyret [ ] selv er pålagt å fatte vedtak Det kan være hensiktsmessig at finansreglementet vurderes årlig av kommunestyret [ ] med tanke på om det er behov for endringer Hvor ofte finansreglementet bør vurderes, utover reglementets minimumskrav, vil også kunne bero på kompleksiteten i finansforvaltningen

7 3. Rammer for reglementet [ ] Reglementet skal inneholde bestemmelser som hindrer kommunen eller fylkeskommunen fra å ta vesentlig finansiell risiko i sin finansforvaltning. [ ] Det skal i kommunen eller fylkeskommunen være kunnskap om finansforvaltning som til enhver tid er tilstrekkelig for at kommunen eller fylkeskommunen kan utøve sin finansforvaltning i tråd med finansreglementet. Dette gjelder også når kommune eller [ ] kjøper finansforvaltningstjenester fra andre. Merknader: Det enkelte kommunestyre [ ] må selv gjennom fastsettelsen av finansreglementet ta nærmere stilling til hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell risiko Hvorvidt den finansielle risiko en kommune [ ] tar på seg i sin finansforvaltning er forsvarlig, må ses i sammenheng med kommunens [ ] økonomiske evne til å bære risiko Med kunnskap om finansforvaltning forstås kompetanse til å kunne foreta faglig kvalifiserte vurderinger av finansielle risiko og den løpende finansforvaltningen, og kompetanse til å kontrollere om forvaltningen utøves i tråd med finansreglementet, kommunelovens regler og reglene i finansforskriften

8 Utdrag fra forslag til finansreglement 5. Generelle rammer og begrensninger Kommunestyret skal selv gjennom fastsettelse av dette finansreglement, ta stilling til hva som er tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansielle risiko, jfr. kommunelovens 52. Reglementet skal baseres på kommunens egen kunnskap om finansielle markeder og instrumenter. Kommunestyret skal ta stilling til prinsipielle spørsmål om finansforvaltningen, herunder hva som regnes som langsiktige finansielle aktiva. Det påligger rådmannen en selvstendig plikt til å utrede og legge frem saker for kommunestyret som anses som prinsipielle. Rådmannen skal fortløpende vurdere egnetheten av reglementets forskjellige rammer og begrensninger, og om disse på en klar og tydelig måte sikrer at kapitalforvaltningen utøves forsvarlig i forhold til de risikoer kommunen er eksponert for. Det tilligger rådmannen å inngå avtaler i overensstemmelse med dette reglementet. Det tilligger rådmannen med hjemmel i dette finansreglement, å utarbeide nødvendige fullmakter/ instrukser/rutiner for de enkelte forvaltningsformer som er i overensstemmelse med kommunens overordnede økonomibestemmelser. Finansielle instrumenter og/eller produkter som ikke er eksplisitt tillatt brukt gjennom dette reglementet, kan ikke benyttes i kommunens finansforvaltning.

9 4. Innholdet i reglementet [ ] Reglementet skal minimum angi: a) [ ] b) Hva som regnes som langsiktige finansielle aktiva c) Rammer og begrensninger for forvaltningen av de ulike forvaltningstyper som angitt i første ledd, herunder tillatt risikonivå, krav til risikospredning og tillatte finansielle instrumenter d) Tidspunkt og innhold i statusrapporteringen for finansforvaltningen, jf. forskriften 6 og 7. e) Håndtering av avvik fra finansreglementet. Merknader: [ ] bokstav b innebærer at kommunestyret [ ] i finansreglementet skal foreta en avgrensning av hvilke av kommunens [ ] midler som regnes for å være langsiktige finansielle aktiva, og som kan forvaltes innenfor en lang tidshorisont. Bestemmelsen [bokstav c] må forstås slik at finansreglementet må angi hvordan finansiell risiko skal håndteres ved å fastsette hvordan plasseringene skal fordeles på ulike aktivaklasser, debitorgrupper og utstedere, herunder hvilke finansielle midler som skal være tillatt, og begrensninger for hvor stor del av midlene som kan plasseres i ett enkelt verdipapir. Kravet i bokstav e er basert på at det unntaksvis (av ulike grunner) vil kunne oppstå situasjoner hvor finansforvaltningen likevel bryter med de rammer og begrensninger for finansforvaltningen som er fastsatt i finansreglementet

10 Utdrag fra forslag til finansreglement 6.2. Andeler i pengemarkedsfond (kortsiktig likviditet) For plassering i pengemarkedsfond gjelder følgende: a) Midler kan kun plasseres i fond forvaltet av selskap med bred verdipapirforvaltning og som inngår som en del av anerkjent institusjon/finanskonsern. b) Det skal kun plasseres i fond med rentefølsomhet kortere enn 12 måneder c) Ingen av fondets enkeltpapirer skal ha lavere kredittrating enn BBB- ( investment grade ), eller de skal være vurdert av forvalter til å ha minimum tilsvarende kredittkvalitet. d) Porteføljen i aktuelle pengemarkedsfond kan bestå av papirer med inntil 20 % BIS-vekt, herunder: -Rentebærende papirer utstedt eller garantert av den norske stat. -Rentebærende NOK denominerte papirer utstedt eller garantert av OECD/EØS sone A stater [1]. -Obligasjoner med fortrinnsrett (særskilt sikrete obligasjoner) [2] -Rentebærende papirer utstedt eller garantert av norske kommuner eller fylkeskommuner. -Rentebærende papirer, i form av senior sertifikat og obligasjonslån, utstedt eller garantert av norske banker eller kredittinstitusjoner. e) Det kan ikke plasseres midler i pengemarkedsfond som inneholder industriobligasjoner eller ansvarlige lån. f) Samlet gjennomsnittlig løpetid for kreditten (kredittdurasjonen) i et enkelt pengemarkedsfond skal ikke overstige 1,5 år. [1] Stat i sone A: Stater innen OECD området, samt Det europeiske økonomiske fellesskap. Stater som reforhandler sin statlige utenlandsgjeld, skal utelukkes i et tidsrom på 5 år. [2] Obligasjoner utstedt av kredittforetak med fortrinnsrett i en sikkerhetsmasse bestående av offentlige lån, utlån med pant i bolig eller annen fast eiendom.

11 5. Kvalitetssikring av reglementet Kommunestyret og fylkestinget skal påse at uavhengig instans med kunnskap om finansforvaltning vurderer om finansreglementet legger rammer for en finansforvaltning som er i tråd med kommunelovens regler og reglene i finansforskriften. Vurderingen skal skje før reglementet vedtas i kommunestyret og fylkestinget. Merknader: Med uavhengig instans siktes det til et miljø, et selskap eller en person som står fritt fra: den kommunale eller [ ] administrasjonen de/den som skal forvalte porteføljene, dersom kommunen [ ] kjøper forvaltningstjenester fra andre. Bestemmelsen innebærer at kvalitetssikringen skal skje i forkant av kommunestyrets [ ] vedtak om finansreglement. Det følger av bestemmelsen at tilsvarende kvalitetssikring i forkant skal foretas dersom reglementet endres. Når kommunestyret [ ] har ansvaret for å påse kvalitetssikring fra uavhengig instans, anses det naturlig at uttalelsen fra uavhengig instans også legges fram for kommunestyret [ ]. Før finansreglementet legges fram for kommunestyret [ ] til behandling følger det av kravet om forsvarlig saksutredning at det vil måtte vurderes om uttalelsen fra uavhengig instans innebærer at det er nødvendig å justere finansreglementet i tråd med eventuelle merknader i uttalelsen. Dersom vesentlige merknader i uttalelsen ikke tas til følge, bør dette begrunnes i saksframstillingen.

12 Utdrag fra forslag til finansreglement 9.2 Kvalitetssikring Finansforskriften pålegger kommunestyret å la uavhengig kompetanse vurdere om finansreglementet legger rammer for en finansforvaltning som er i tråd med kommunelovens regler og reglene i finansforskriften. I tillegg skal uavhengig kompetanse vurdere rutinene for vurdering og håndtering av finansiell risiko, og rutiner for å avdekke avvik fra finansreglementet. Rådmannen pålegges ansvar for at slike vurderinger innhentes, eksternt eller gjennom kommunerevisjonen. Kvalitetssikring av finansreglementet skal finne sted ved hver endring av reglementet, og før kommunestyret vedtar nytt, endret finansreglement. Det skal rapporteres på utført kvalitetssikring av rutinene som del av den årlige rapporteringen.

13 6. Rapportering til kommunestyret eller fylkestinget Administrasjonssjefen skal minst to ganger i året legge fram rapporter for kommunestyret eller fylkestinget som viser status for kommunens eller fylkeskommunenes finansforvaltning. I tillegg skal administrasjonssjefen etter årets utgang legge fram en rapport for kommunestyret eller fylkestinget som viser utviklingen gjennom året og status ved utgangen av året. Merknader: Dersom det skjer vesentlige endringer i porteføljen på grunn av utviklingen i markedet, enten med hensyn på risiko eller avkastning, bør administrasjonssjefen rapportere til kommunestyret [ ] uten ugrunnet opphold. Dersom avkastningen avviker fra det budsjetterte og en forventer at dette ikke rettes opp i løpet av budsjettåret, skal dette meldes kommunestyret [ ], og kommunestyret [ ] må foreta endringer av budsjettet, jf. kommuneloven 47 nr. 2. Andre ledd angir at det i tillegg skal rapporteres en gang etter årets slutt. På grunn av at årsberetningen i kommuner [ ] blir lagt fram for kommunestyret [ ] et stykke ut i det nye året, vil det være mest naturlig for administrasjonssjefen å legge fram en egen rapport om status for finansforvaltningen til kommunestyret [ ] nærmere budsjettårets slutt. Årsberetningen bør i tillegg inneholde et sammendrag av utviklingen gjennom året og status ved årets slutt, jf. krav til årsberetningens innhold i henhold til Kommunal regnskapsstandard (F) nr. 6.

14 7. Innholdet i rapporteringen Rapporteringen skal inneholde en beskrivelse og vurdering av: a) Aktiva - Sammensetningen av aktiva (passiva) - Løpetid for passiva - Markedsverdi, (verdi), samlet og fordelt på de ulike typer aktiva (passiva) - Vesentlige markedsendringer - Endringer i risikoeksponering - Avvik mellom faktisk forvaltning og kravene i finansreglementet - Markedsrenter og egne rentebetingelser Merknader: Kravene er de samme uavhengig av hvordan kommunen [ ] har innrettet sin finansforvaltning. For kommuner [ ] med en lite kompleks finansforvaltning er det lagt til grunn at rapporteringen til kommunestyret [ ] under ett eller flere av underpunktene vil kunne gjøres meget enkel innenfor rammene av forskriftens krav. Det kan være formålstjenlig å foreta rapporteringen på et detaljeringsnivå som tilsvarer detaljeringsnivået i finansreglementets krav til fordeling av aktiva, jf. 4. Videre skal det rapporteres om vesentlige endringer i markedet, herunder gis en vurdering av hvilken betydning dette har for kommunen [ ]. Det skal også rapporteres om endringer i den finansielle risiko som kommunen [ ] er utsatt for, og det skal gis en vurdering av dette. Dersom det har oppstått avvik mellom kravene i finansreglementet og den faktiske forvaltning, skal dette angis i rapporten. I tillegg skal det både for egne aktiva og egen gjeld rapporteres aktuelle markedsrenter og hvilke rentebetingelser kommunen [ ] har avtalt.

15 Utdrag fra forslag til finansreglement 8.9 Rapportering (langsiktige finansielle aktiva) Rådmannen skal i forbindelse med tertialrapportering per 30. april og per 31. august, legge frem rapporter for kommunestyret som viser status for forvaltningen av langsiktige finansielle aktiva. I tillegg skal rådmannen etter årets utgang legge frem en rapport for kommunestyret som viser utviklingen gjennom året og status ved utgangen av året. Rapporten skal ta utgangspunkt i tabellen i punkt 8.6, og som et minimum angi følgende: Fordeling på de ulike aktivaklasser i kroner (markedsverdier) og i prosent av de samlede langsiktige finansielle aktiva Avkastning hittil i år sammenlignet med referanseindeks per aktivaklasse og samlet Rådmannens kommentarer knyttet til den faktiske aktivafordelingen, endringer i risikoeksponering, vesentlige markedsendringer, samt avkastningen i forhold til markedet og målt mot kommunestyrets budsjetterte avkastning. Rådmannens beskrivelse og vurdering av avvik mellom faktisk forvaltning og risikorammene i finansreglementet

16 Utdrag fra forslag til finansreglement I tillegg skal plasseringen av kommunens langsiktige finansielle aktiva ved hver rapportering stresstestes med følgende parametere: + 2 % parallelt skift i rentekurven - 10 % verdiendring på eiendom og hedgefond - 20 % verdiendring på utenlandske aksjer - 30 % verdiendring på norske aksjer Samlet verdifall på langsiktige finansielle aktiva skal oppgis, og rådmannen skal kommentere kommunens evne til å bære det potensielle tapet. Dersom rådmannens vurdering er at det potensielle tapet er for stort i forhold til kommunens risikobærende evne, skal rådmannen legge frem forslag til endring i reglementet og sammensetningen av den risikobærende porteføljen.

17 8. Rutiner for finansforvaltningen Det skal etableres administrative rutiner som sørger for at finansforvaltningen utøves i tråd med finansreglementet, gjeldende lover og finansforskriften, og at finansforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll. Det skal herunder etableres rutiner for vurdering og håndtering av finansiell risiko, og rutiner for å avdekke avvik fra finansreglementet. Kommunestyret [ ] skal påse at uavhengig instans med kunnskap om finansforvaltning vurderer rutinene. Kommunestyret [ ] skal påse at slike rutiner er etablert og etterleves. Merknader: Det vises til kommuneloven 23 nr. 2 om administrasjonssjefens ansvar for å etablere et betryggende system for internkontroll. Bestemmelsen presiserer et krav om administrativ internkontroll for finansforvaltningen. Det vil være naturlig at rutinene som utarbeides er tilpasset forvaltningens kompleksitet. Rutiner for vurdering av finansiell risiko vil inneholde prosedyrer og retningslinjer for vurdering av alle typer av finansiell risiko i finansielle avtaler før avtaleinngåelse. Kommunen [ ] må selv kunne foreta nødvendige faglige vurderinger forut for inngåelse av finansielle avtaler, jf. kravet i forskriften 3 om at finansreglementet skal baseres på egen kunnskap. Rutiner for håndtering av finansiell risiko vil inneholde prosedyrer og retningslinjer for hvordan finansiell risiko skal håndteres i tråd med finansreglementet.