Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo

Transkript

1 Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Dato: Vår ref.: 2011/ Deres ref.: Saksbehandler: Hilde Valved, telefon: Behov for forskriftsbestemmelser om disponering av betongavfall For å tydeliggjøre hvilke krav som gjelder, redusere behovet for enkeltsaksbehandling og fremme miljømessig forsvarlig nyttig bruk av lite forurenset betong, anbefaler Klif at adgangen til å bruke betongavfall til utfyllingsformål uten tillatelse etter forurensningsloven 11 reguleres i forskrift. Vi vil starte arbeidet med å utarbeide et forslag til forskriftstekst om disponering av betongavfall. Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) viser til brev om økt materialgjenvinning av ulike avfallstyper til Miljøverndepartementet (MD) av 11. januar 2013, gitt som innspill til nasjonal avfallsstrategi. I brevet anbefaler vi at adgangen til å bruke lite forurenset betongavfall til utfyllingsformål uten tillatelse etter forurensningsloven 11 reguleres i forskrift. I dag er det mye usikkerhet om når slikt avfall kan brukes og når det må leveres til et godkjent deponi. Et tydeligere regelverk vil være enklere for de ulike aktørene å forholde seg til, sikre likere behandling, redusere behovet for enkeltsaksbehandling og kunne bidra til å fremme miljømessig forsvarlig bruk av lett forurenset betong. Ofte kan det også bli kortere transportvei fra der hvor avfallet oppstår til der det kan brukes. I det følgende vil vi utdype anbefalingen om forskriftsregulering. Bakgrunn I følge informasjon vi har fått tilgang til, vil mengden betongavfall øke betydelig de kommende årene 1,2. Spørsmålet om betongavfall skal leveres til deponier som har tillatelse etter forurensningsloven eller om det kan brukes til et nyttig formål oppstår i mange rive- og rehabiliteringsprosjekter. Vi får allerede i dag en rekke spørsmål knyttet til dette. 1 SSB ved Skullerud, Håkon og Eika, Torbjørn. Framskrivning av ordinært avfall 2011 til 2020 (notat 30/2012) 2 NTNU ved Bohne, Rolf André. Presentasjon ved Byggavfallskonferansen Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 5 Bruk av betongavfall vil kunne erstatte for eksempel uttak av nye steinmasser. Dette har flere fordeler fordi det blant annet kan minske naturinngrep og energibruk knyttet til pukkverk. Fri bruk av betongavfall må ikke tillates, fordi en del betong er forurenset med tungmetaller, polyklorerte bifenyler (PCB) eller andre miljøskadelige stoffer. Dette skyldes eksempelvis at en for mange år tilbake brukte en type maling som inneholdt PCB for å overflatebehandle betong. Bruk av slik forurenset betong kan føre til at de miljøskadelige stoffene lekker ut og forurenser grunn, vann og sedimenter. PCB er en svært alvorlig miljøgift, og det er et nasjonalt resultatmål at utslipp og bruk av PCB skal reduseres kontinuerlig med det målet å stanse utslippene innen For betongavfall som bare inneholder små mengder miljøgifter finnes det imidlertid flere muligheter for nyttiggjøring som ikke forventes å påføre miljøet nevneverdig skade eller ulempe. EUs rammedirektiv om avfall, som Norge er bundet av, har satt som mål at 70 prosent av bygg- og anleggsavfall (unntatt farlig avfall) nyttiggjøres på en slik måte at materialressursene utnyttes innen Bruk av bygg- og anleggsavfall til utfyllingsformål der avfallet erstatter materialer som ellers ville vært benyttet, teller med ved vurderingen av om målet er nådd. Også dette taler for at det bør legges til rette for bruk av lett forurenset betong som fyllmasse, der dette er miljømessig uproblematisk. Dagens regelverk og forslag til forbedringer Utgangspunktet i forurensningsloven er at det er forbudt å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning, jf. forurensingsloven 7 første ledd. Forurensinger som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper kan imidlertid finne sted uten tillatelse etter forurensningsloven 11, jf. forurensningsloven 8 tredje ledd. For lett forurenset betongavfall finnes det anvendelsesmuligheter som vi mener ikke vil medføre nevneverdig skade eller ulemper. Fordi formuleringen "ikke ( ) nevneverdige" i forurensningsloven 8 tredje ledd krever en skjønnsmessig vurdering, kan det være vanskelig for aktørene i bransjen å vurdere om et konkret tiltak kan finne sted uten tillatelse fra forurensningsmyndigheten eller ikke. Resultatet kan bli mindre gjenvinning av lett forurenset betong som kunne vært brukt. Klif mottar henvendelser fra flere aktører som er usikre på om de kan bruke betongavfall som fyllmasse uten tillatelse etter forurensningsloven 1. På grunn av usikkerhet rundt dette velger de fleste seriøse aktører å levere lett forurensede betongmasser til deponi. I en dom avsagt 7. januar 2013 (i Tromstun-saken) påpekte Hålogaland lagmannsrett at det råder en viss usikkerhet rundt behandlingen av saker som gjelder håndtering av PCB-forurenset betongavfall, både innen bygg- og anleggsbransjen og innen miljøforvaltningen. Vi mener at det er behov for å utarbeide forskriftsbestemmelser som sier mer om når betongavfall kan brukes som fyllmasse uten tillatelse fra forurensningsmyndigheten, og anbefaler et nytt kapittel i avfallsforskriften om dette. Klarere regler vil gjøre det enklere og mer attraktivt å nyttiggjøre lite forurenset betongavfall der dette kan skje uten at omgivelsene påføres nevneverdig skade eller ulempe. I tillegg forventer vi at klarere regler vil kunne bidra til at forurensningsmyndigheten kan bruke mindre ressurser på behandling av enkeltsaker på dette området. Klarere regler vil også gjøre det enklere å sikre likebehandling samt å føre

3 Side 3 av 5 tilsyn med disponering av betongavfall. Det er Fylkesmannen som fører tilsyn med at næringsavfall herunder betongavfall håndteres lovlig. Aktører som ønsker å bruke betongavfall som fyllmasser, til tross for at innholdet av miljøgifter overstiger grenseverdiene som settes i forskrift, bør fortsatt ha mulighet til å søke om tillatelse etter forurensningsloven 11. Selv om Fylkesmannen har mange oppgaver på avfallsområdet, har de ikke fått delegert myndighet til å gi tillatelse etter forurensningsloven 11 til gjenvinning av avfall som ikke finner sted i et avfallsanlegg. Denne myndigheten ligger dermed hos Klif. Dette gjelder med mindre tiltaket skal finne sted på bedriftsområdet til en virksomhet som har tillatelse fra Fylkesmannen. Klifs faglige vurderinger Vi har sett nærmere på miljøkonsekvensene ved bruk av lite forurenset betong til noen utvalgte bruksområder. Vi har konsentrert oss om betong forurenset av metaller (arsen (As), kadmium (Cd), kobber (Cu), krom (Cr), nikkel (Ni), bly (Pb) og sink (Zn)) og PCB, fordi det er disse stoffene som oftest finnes i slike konsentrasjoner at de kan utgjøre en potensiell miljøfare. Selve betongen kan inneholde forhøyede mengder av enkelte tungmetaller, men det er som regel gammel maling eller murpuss med PCB som utgjør den alvorligste forurensningsfaren. Maling kan også inneholde høye nivåer av bly og sink. Ulike parametere som påvirker utlekking har blitt vurdert. Vurderingene er knyttet til bestemte bruksområder der det kan være aktuelt å benytte knust betong som erstatning for eksempel pukk. Bruksområdene vi har sett på er gang- og sykkelveg og parkeringsplasser, og terrengregulering. Det som vil være akseptabelt for gang og sykkelveger og parkeringsplasser, vil også være akseptabelt for bilveier. For hvert bruksområde har vi beregnet hvor mye PCB og tungmetaller som kan lekke ut til omgivelsene uten at dette vil påvirke helse og miljø. Beregningene i undersøkelsene våre er utført av SINTEF Byggforsk (vedlagt). Blant annet viser beregningene at utlekkingen til omgivelsene avhenger av flere forhold som stedlige geologiske betingelser (om det for eksempel er sand eller leire i grunnen), nedbørs- og temperaturforhold og ikke minst mengde og type annet materiale som legges oppå betongen. Kriterier for bruk av betongavfall uten tillatelse Dersom departementet er enig i at det er hensiktsmessig å gi forskriftsbestemmelser om bruk av betongavfall til utfyllingsformål, vil Klif formulere forslag til kriterier som må være oppfylt dersom betongavfall skal kunne brukes som fyllmasse uten tillatelse fra forurensningsmyndigheten. I dette arbeidet kan vi bruke vurderingene vi har gjort basert på undersøkelsene fra SINTEF Byggforsk, samt annen erfaring vi har skaffet oss. I teksten under diskuterer vi noen kriterier vi mener er sentrale: Grenseverdier for innhold av helse- og miljøfarlige stoffer Vi mener at det er helt nødvendig å sette konsentrasjonsgrenseverdier for PCB og tungmetaller. Dette for å hindre forurensning som kan medføre nevneverdige skader eller ulemper.

4 Side 4 av 5 I mangel av andre grenseverdier ser vi at mange aktører/avfallsbesittere bruker systemet med helsebaserte tilstandsklassene for forurenset grunn, som er beskrevet i Klifs veileder TA 2553/2009, for å vurdere om lett forurenset betong kan brukes som fyllmasse uten tillatelse. Dette er ikke bra nok da tilstandsklassene for forurenset jord er utarbeidet for å sikre en felles standard for opprydningstiltak i forurenset grunn, tilpasset arealbruken. Tilstandsklassene er, med unntak av tilstandsklasse 1, kun ment å ivareta helsen til de menneskene som skal oppholde seg på det opprydda området. Tilstandsklassene bør derfor ikke brukes i saker der det er snakk om å tilføre forurensede masser til nye områder. Dette gjelder selv om knust betong holder bedre på PCB og tungmetaller enn jord, slik at det vil være mindre utlekking av miljøfarlige stoffer fra betong enn fra jord. Klif ser derfor behov for å utvikle andre grenseverdier for nyttiggjøring av forurenset betongavfall. SINTEF Byggforsk har utført beregninger og anslått hvor høy konsentrasjonen av PCB og tungmetaller kan være i betongavfall til ulike bruksformål dersom en skal unngå negative effekter på grunnvann og overflatevann. De har basert seg på akvatiske økotoksikologiske tester. På dette grunnlag har de foreslått konsentrasjonsnivåer for PCB og tungmetaller i betongavfall. SINTEF Byggforsk har gjort en del forutsetninger og forenklinger i beregningene. De har for eksempel benyttet en konstant for nedbøren (som igjen påvirker utlekkingsgraden), mens denne i virkeligheten er steds- og tidsvarierende. Klif mener derfor at det er behov for noe strengere grenseverdiene enn det SINTEF Byggforsk har vurdert som akseptabelt. Videre har de lagt til grunn at forurensningene er jevnt fordelt i betongmassene, og at en målt konsentrasjon av for eksempel PCB, vil gjelde hele betongvolumet. I virkeligheten er dette sjeldent tilfelle, da vi som oftest finner de høyere konsentrasjonene av PCB i maling og murpuss. Gjennomsnittskonsentrasjonen av PCB i betong er derfor ofte svært lav, men vi mener at fri bruk ikke er forsvarlig dersom for eksempel malingssjiktet eller pusslaget har høy konsentrasjon. Vi ser derfor at det er viktig å stille krav til prøvetaking i disse lagene, mer om dette i kriteriepunkt under. I tillegg til konsentrasjonsgrenser for stoffene er det, spesielt for PCB, viktig å fastsette en øvre mengdegrense. Selv om det i et gitt tilfelle er målt lave konsentrasjoner av PCB, kan mengden gi grunn til bekymring hvis betongvolumet er tilstrekkelig stort. Vi har kun undersøkt forurensningen av tungmetaller og PCB. Betongavfall kan også være forurenset av andre miljøfarlige stoffer. Etter Klifs syn taler mye for at den som ønsker å bruke betong som er forurenset av andre miljøskadelig stoffer enn PCB og tungmetaller må søke om tillatelse fra forurensningsmyndighete, men dette må vi vurdere nærmere før vi ferdigstiller et forskriftsforslag. Krav til prøvetaking og testing for å beregne innholdet av helse- og miljøfarlige stoffer For å få tilstrekkelige sikre anslag om konsentrasjon og mengde av PCB, er det viktig at prøvene tas av maling, murpuss eller andre elementer som danner kilden til forurensningen. Vi foreslår at en forskrift gir enkle retningslinjer for prøvetaking.

5 Side 5 av 5 Krav til tiltak for å begrense utlekking av helse- og miljøfarlige stoffer Overdekkende masser vil påvirke hvor mye vann som infiltrerer gjennom betongmassene. Vanngjennomtrengeligheten varierer med typen dekke og tykkelsen på dekket og vedlikeholdet. Ved bruk under asfaltdekte veier er det lite infiltrasjon av nedbørsvann, og vi kan forvente tilfredsstillende vedlikehold av asfalten. Derfor viser beregninger at det kan legges betong med høyere konsentrasjoner av PCB under asfalterte veier enn for eksempel ved terrengregulering med toppdekke av jord. Miljøet der betongen nyttiggjøres vil påvirke utlekkingen. For eksempel vil bruk i et myrområde (surt miljø) påvirke ph og betongens kjemiske stabilitet, og dermed øke utlekkingen av PCB. Alderen til betongen vil også spille inn på betongens ph. Krav om at avfallet erstatter andre materialer Betongmasser som ønskes nyttiggjort er i de fleste saker å anse som næringsavfall slik begrepet er definert i forurensningsloven 27. Næringsavfall skal i utgangspunktet bringes til lovlig avfallsanlegg, jf. forurensningsloven 32. Bestemmelsen åpner imidlertid også for at næringsavfall kan "gjenvinnes eller brukes på annen måte". Med alternativet "brukes på annen måte" menes bruk der avfallet tjener et nyttig formål ved å erstatte anvendelsen av andre materialer som ellers ville blitt benyttet. Saneringsplikt Klif kjenner til at det i noen enkelttilfeller fra mange år tilbake har vært brukt maling med særskilt høyt innhold av PCB. Bruken er gjerne knyttet til ulike typer industribygg eller andre bygg med høye krav til malingen. Klif mener at det er grunn til å vurdere om det bør innføres en forskriftsfestet plikt, for bygg som skal rives eller rehabiliteres, til å sanere og destruere PCB-holdig maling i de tilfeller der konsentrasjonene er særlig høye, og hvor miljøgevinsten ved sanering derfor vil være stor. Dette må utredes nærmere. Veien videre Med mindre MD skulle ha innvendinger vil vi starte arbeidet med å utarbeide et forslag til forskriftstekst om disponering av betongavfall. I dette brevet har vi tatt opp en del faglige problemstillinger som er aktuelle i forhold til et slikt forskriftsarbeid. Dette er med på å gi noen tidlige signaler, og forhåpentligvis hjelp, til de som vil bli omfattet av en slik forskrift. Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Vedlegg: Rapport. Estimering av utlekking fra betong forurenset med metaller og PCB, SINTEF Byggforsk Kopi til: fylkesmennene