ECON-notat nr , Prosjekt nr GLU/pil, EBO, 11. september 2007

Transkript

1

2 ECON-notat nr , Prosjekt nr GLU/pil, EBO, 11. september 2007 Offentlig ECON Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: 1 SAMMENDRAG Bakgrunn og mandat ECONs vurderinger av Alta kommunes økonomi Hva er en bærekraftig økonomisk utvikling Vurderinger av Alta Følsomhetsberegninger ECONs vurdering av Alta kommunes metoder i økonomiplanarbeidet INNLEDNING Bakgrunn Nærmere om problemstillingen BUDSJETT FOR 2007 OG ØKONOMIPLANEN Budsjettvedtak desember Reviderte tall for Oppdatert budsjettframskrivning ECONs vurderinger av Alta kommunes økonomi og finanser FØLSOMHETSBEREGNINGER Konsekvenser av alternative forutsetninger om renteutviklingen Konsekvenser av alternative forutsetninger om inntektsutviklingen for Alta kommune VURDERING AV HOVEDPRINSIPPENE I ØKONOMIPLAN Hovedprinsippene i økonomiplan ECONs vurderinger...15 VEDLEGG: UTSIKTER FOR RENTEUTVIKLINGEN OG INNTEKTSUTVIKLINGEN FOR KOMMUNESEKTOREN...17

4 1 Sammendrag 1.1 Bakgrunn og mandat Alta kommune har bedt ECON bistå i å gjøre vurderinger av den økonomiske og finansielle utviklingen i kommunene fram til Vurderingene er basert på de siste tilgjengelige tall for den økonomiske og finansielle utviklingen frem til Reviderte budsjettall for 2007 og vedtatte investeringer som ikke var innarbeidet i den opprinnelige økonomiplanen, er den viktigste informasjonen som er innarbeidet i våre analyser. ECON har i tillegg foretatt såbarhetsanalyser av budsjettene i forhold til alternative renteforutsetninger og alternative forutsetninger om inntektsutviklingen til Alta kommune. ECON har også gjort vurderinger av metodene som Alta kommunes administrasjon benytter i sine budsjettframskrivninger. 1.2 ECONs vurderinger av Alta kommunes økonomi Hva er en bærekraftig økonomisk utvikling Det er ikke opplagt hva vi skal legge i begrepet økonomisk bærekraft for en kommune. En intuitiv tilnærming kan være at økonomisk bærekraft innebærer at kommunenes budsjetter i en eller annen forstand skal kunne skal kunne videreføres uten at det fører kommunen inn i noen krise. Formuesbevaring er viktig prinsipp i kommuneloven for å sikre en forsvarlig økonomiforvaltning over tid. Prinsippet er ikke formelt nedfelt i loven eller dens forskrifter, men er avledet av formuleringer i loven. For å bevare formuen i kommunesektoren mener Det Tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 3 prosent av brutto driftsinntekter. En slik regel innbærer at kommunene løpende dekker alle sine driftsutgifter, renteutgifter og gjenanskaffelsesverdien av avskrivninger på realkapitalen i kommunene. For Altas del har ikke hatt tilgang til nødvendige data for gjenanskaffelsesverdien av avskrivningene på realkapitalen 1 for å vurdere på hvilket nivå netto driftsresultat bør ligge. ECON vil derfor som et utgangspunkt legge til grunn at Alta bør ha et netto driftsresultat på om lag 3 prosent av driftsinntektene for å sikre en forsvarlig økonomiforvaltning. I våre vurderinger vil også utviklingen i netto driftsresultat og netto rentebærende gjeld være viktige vurderingskriterier; i første rekke hvordan disse utvikler seg i forhold til Alta kommunes inntekter. 1 Avskrivningen i kommunenes regnskaper føres til historiske anskaffelsespriser, dvs at verdien av avskrivningene i regnskapene ikke gir uttrykk for hva det vil koste kommunene å anskaffe realkapitalen som avskrives. Det innebærer at avskrivningene undervurderer kostnadene ved å opprettholde formuen som er plassert i realkapital. 1

5 1.2.2 Vurderinger av Alta På basis av reviderte budsjett-tall for 2007 og vedtatte investeringsplaner for årene har ECON utarbeidet reviderte anslag for utviklingen i Alta kommunes økonomi i planperioden. ECON har i dette arbeidet benyttet reviderte tall for budsjettet i 2007 mottatt fra administrasjonen i Alta kommune. ECON har konsekvensjustert tallene for økonomiplanperioden mekanisk. ECON har innarbeidet vedtatte investeringer i sine tall. ECON har verken hatt tid eller ressurser til å utarbeide egne anslag eller vurdere tallmaterialet som ligger til grunn for det opprinnelige budsjettet eller den opprinnelige økonomiplanen, noe som heller ikke var målsettingen med dette oppdraget. Figur 1.1 illustrerer utviklingen i netto driftsresultatet og brutto gjeld i Alta kommune, basert på de anslagene ECON har utarbeidet. Figur 1.1 Netto driftsresultat og brutto gjeld i Alta. Prosent av brutto driftsinntekter 4 % 3 % Netto driftsresultat (venstre akse) Brutto gjeld 120 % 100 % 2 % 80 % 1 % 60 % 0 % 40 % -1 % 20 % -2 % % Kilde: KOSTRA, Alta kommune, ECON Brutto gjeld er gjeld utenom formidlingslån. Den historiske serien er basert på netto lånegjeld i KOSTRA, som er brutto gjeld fratrukket kommunens utlån til private. De reviderte tallene innebærer en klar svekkelse av kommunens økonomi i forhold til den opprinnelige økonomiplanen. Dette skyldes dels svekkelsen av driftsbudsjettet i 2007, som ECON har lagt til grunn videreføres i årene 2008 til 2010, dels skyldes svekkelsen at de vedtatte, høyere investeringene må lånefinansieres. Dette innbærer blant annet at Alta kommunes netto rentebærende gjeld i 2010 øker fra 776 millioner kroner i opprinnelig økonomiplan til 929 millioner kroner i de reviderte tallene. Netto gjeld vil øke mer enn det som kreves for å dekke inn investeringene, siden kommunene må redusere sine bruttofordringer for å finansiere økte renteutgifter og også redusert overskudd på driften i alle år, som følge av justeringen av driftsinntektene og driftutgiftene i 2007 og framover. 2

6 Tabell 1.1 Nøkkeltall for Alta Kommunes økonomi. Millioner kroner priser Opprinnelig Netto gjeld økonomiplan Netto driftsresultat 12,0 11,2 0,0 3,9 Reviderte anslag Netto gjeld for økonomiplan Netto driftsresultat 3,2 1,3-15,8-14,3 Kilde: ECON Tabellen over viser at netto rentebærende gjeld øker fra 725 millioner kroner i 2007 til 929 millioner kroner i 2010 i de reviderte tallene som ECON har utarbeidet. Tilsvarende er netto driftsresultat i 2007 svekket fra 3,2 millioner kroner i 2007 til minus (!) 15,8 millioner kroner i 2009 og minus 14,3 millioner kroner i Tabell 1.2 Nøkkeltall for Alta Kommunes økonomi. Prosent av driftsinntekter Reviderte anslag Netto gjeld 71,5 84,3 92,2 92,2 for økonomiplan Netto driftsresultat 0,3 0,1-1,6-1,4 Kilde: ECON Tabell 1.2 viser utviklingen i netto gjeld og netto driftsresultat som andel av driftsinntektene i Alta kommune. Andelen netto gjeld utgjør av driftsinntektene øker markert i årene I 2010 ligger andelen konstant. Netto driftsresultat svekkes fra 0,2 prosent av driftsinntektene i 2007 til minus 1,6 prosent i 2009, mens det skjer en liten forbedring i De reviderte anslagene for budsjett og økonomiplan tilsier at Alta kommune er inne i en økonomisk og finansiell utvikling som ikke er bærekraftig dersom de vedtatte investeringene gjennomføres. Våre beregninger viser at netto driftsresultat svekkes klart og ligger langt under TBUs anbefalte nivå på 3 prosent. Mest sannsynlig risikerer Alta kommune å måtte stramme inn sine budsjetter kraftig senere, dersom en tillater en gjeldsoppbygging som følger av de vedtatte investeringsplanene. Siden netto driftsresultatet ligger langt under det som normalt vil gi en bærekraftig økonomisk og finansiell utvikling, vil ikke et lavere investeringsnivå etter 2010 alene bidra til å rette opp de ubalansene som et høyt investeringsnivå i perioden 2007 til 2010, innebærer. Heller ikke eventuell utsettelse av deler av de planlagte investeringene fra 2007 til 2008 vil endre dette hovedbildet. ECON vil også bemerke at Alta kommunes økonomiske og finansielle situasjon i 2007 må karakteriseres som svak sett i forhold til den svært gunstige inntektsveksten som kommunesektoren har hatt de siste årene. 2 Netto gjelden inkluderer også gjeldsposter som ikke vil belaste kommunekassen med renteutgifter, enten som følge av at de finansieres av gebyrer (i selvkostsektorer) eller at staten dekker renteutgiftene i sektorer der staten gir øremerkede tilskudd til det. Jfr. omtale i Kapittel 4. 3

7 1.3 Følsomhetsberegninger ECON har beregnet de økonomiske og finansielle konsekvensene av høyere rentenivå og lavere skatteinntekter enn det som var forutsatt i opprinnelig budsjett og økonomiplan. ECON har beregnet konsekvensen av at det generelle rentenivået blir 0,5 prosentpoeng høyere i 2008 og 1,0 prosentpoeng høyere i 2009 og På inntektssiden har ECON beregnet konsekvensene av at skatteinntektene blir 1 prosent lavere i alle årene enn antatt i økonomiplanen. Tabell 1.3 Konsekvenser av høyere rentenivå og lavere skatteinntekter. Avvik i millioner kroner Konsekvenser for Høyere Netto gjeld 2,8 9,7 17,7 rentenivå Netto driftsresultat -2,8-6,9-7,8 Lavere Netto gjeld -3,0-6,2-9,7 skatteinntekter Netto driftsresultat -3,0-3,1-3,3 Kilde: ECON Selvsagt vil både økte renter og lavere inntekter svekke Alta kommunes økonomi. Dette illustrerer i første rekke den risiko Alta kommune løper, dersom de økonomiske rammebetingelsene svekkes i forhold til det som er forutsatt. Med en svært svak økonomi i utgangspunktet vil en svekkelse av de økonomiske rammebetingelsene forsterke de problemene Alta kan komme opp. Dersom det skjer en slik svekkelse, kan det innebære at Alta kan bli tvunget til å gjennomføre betydelige innstramninger for å rette opp sine økonomiske og finansielle ubalanser. 1.4 ECONs vurdering av Alta kommunes metoder i økonomiplanarbeidet Slik ECON oppfatter Alta kommunes metode for å utarbeide økonomiplan, tar man utgangspunkt i tall for budsjettåret og deretter legges det inn null reell endring for de fleste inntekts- og utgiftsposter, bortsett fra på poster man har relativt sikker informasjon om at utviklingen vil avvike fra dette hovedprinsippet. På inntektssiden (for skatteinntekter og rammetilskudd) tar man hensyn til befolkningsutviklingen i Alta i forhold til utviklingen i landet sett under ett, slik at man legger inn en liten reell vekst på deler av inntektssiden. Hovedbegrunnelsen for det forsiktige inntektsanslaget er at eventuell reell vekst som måtte komme utover dette, ofte er øremerket til bestemte formål. For utgiftene er prinsippet at man legger til grunn uendret antall stillinger i kommunen. For investeringene legger man inn vedtatte investeringsplaner. Hovedprinsippene for utarbeidelsen av i økonomiplanen innebærer i stor grad at planen blir et instrument til å vurdere konsekvenser av en videreføring av dagens aktivitetsnivå, men medregnet vedtatte investeringsplaner. Økonomiplanen vil således i all hovedsak synliggjøre konsekvensene over tid av å videreføre nåværende aktivitetsnivå og gjennomføre planlagte investeringer, men uten forutsetning om realvekst i inntektene i det samlede kommuneopplegget og uten forutsetning om vekst i aktiviteten i tjenestesektorene. Etter ECONs syn gir dette verdifull og relevant informasjon til synliggjøre konsekvensene av nåværende aktivitet og investeringsplaner. 4

8 ECON er enig med administrasjonen i Alta kommune om at det er sannsynlig at en stor del av inntektsveksten i framtiden vil bli øremerket til formål som Stortinget og Regjeringen ønsker å prioritere. Likevel synes ECON det er grunn til å tro at en del av veksten i inntektene vil komme som frie inntekter. Etter ECONs syn ville det i tillegg ha vært nyttig å gjennomføre framskrivninger under alternative forutsetninger, både om inntekter og utgifter. Særlig mener ECON det kunne ha vært formålstjenelig å analysere konsekvensene av å opprettholde dekningsgrader på tjenester der det er aktuelt. Det vil gi et bedre grunnlag for å vurdere konsekvensene av å opprettholde tjenestetilbudet. 2 Innledning 2.1 Bakgrunn Alta kommunestyret vedtok i desember 2006 budsjettet for 2007 og økonomiplanen for perioden Ved budsjettreguleringen og ekstraordinær regulering av økonomiplanens investeringsdel vedtok kommunestyret blant annet, pkt. 1: Kommunestyret slutter seg til rådmannens vurdering om at låneopptaket i revidert investeringsbudsjett er for ekspansivt. og videre i pkt 4: Kommunestyret oppretter en arbeidsgruppe for å vurdere investeringsporteføljen, årlig investeringsnivå og totale investeringer for planperioden Gruppens arbeid må være ferdig tids nok til å kunne innarbeides i prosessen med å utarbeide rådmannens forslag til investeringsbudsjett for planperioden Alta kommunes administrasjon kontaktet ECON for å gjennomføre analyser av Alta kommunes budsjetter som et hjelpemiddel for den nedsatte arbeidsgruppen. En ønsker blant annet å avdekke hvorvidt gjennomføring av foreslåtte investeringer gir kommunen en bærekraftig økonomisk og finansiell utvikling. Alta kommune ba ECON om å gjennomføre sårbarhetsanalyser av kommunens økonomi. ECON har gjennomført analysene med utgangspunkt i kommunens egne budsjettprognoser. 2.2 Nærmere om problemstillingen ECON har utarbeidet sårbarhetsanalyser av budsjettutviklingen basert på alternative forutsetninger om renteutviklingen (i Norge) og alternative forutsetninger om inntektsutviklingen i Alta kommune. I alternativene har ECON beregnet de økonomiske resultatene i kommunen (blant annet netto driftsresultat) og den finansielle utviklingen, herunder utviklingen i kommunens gjeld og netto renteutgifter. ECON har også vurdert om Alta kommune er inne i en bærekraftig økonomisk og finansiell utvikling, og av hvor sårbar kommunens økonomi er for endringer i de ytre rammebetingelsene. ECONs har dessuten foretatt grove vurderinger av hovedforutsetningene i fremskrivningene til Tiden til gjennomføring av dette oppdraget har imidlertid ikke tillatt ECON å gjøre vurderinger av detaljer i budsjettet eller økonomiplanen. ECON har konsentrert sine vurderinger om hovedmetodene som brukes for å utarbeide økonomi- 5

9 planen, mens forutsetningene for budsjettet for 2007 er basert på detaljert informasjon som ECON ikke har nødvendig kunnskap til å vurdere. 3 Budsjett for 2007 og økonomiplanen Budsjettvedtak desember 2007 Tabell 3.1 viser noen av de mest sentrale finansielle og økonomiske nøkkeltallene for Alta kommune i opprinnelig vedtatt budsjett og økonomiplan 3. Budsjettet og økonomiplanen viser et brutto driftsresultat som utgjør mellom 3 og 4 prosent av de anslåtte driftsinntekter i planperioden frem til Netto driftsresultatet, som andel av driftsinntektene faller fra 1,2 prosent i 2007 til 0,0 prosent i 2009 og 0,4 prosent i Tabell 3.1 Budsjett 2007 og økonomiplan økonomiske og finansielle nøkkeltall. Millioner kroner/prosent 4 Budsjett Sum Driftsinntekter -912,1-985,2-986,0-976,8-981,0 Sum Driftsutgifter 883,2 951,9 946,1 945,1 945,0 Driftsresultat -28,9-33,3-39,9-31,7-36,0 - prosent av driftsinntekter 3,2 3,4 4,0 3,2 3,7 Netto renteinntekter og utbytte 14,7 24,1 27,5 28,0 26,8 Netto avdrag på lån 27,7 32,5 36,8 39,4 41,0 Motpost avskrivninger -24,3-35,3-35,6-35,8-35,8 Netto driftsresultat -10,8-12,0-11,2 0,0-3,9 - prosent av driftsinntekter 1,2 1,2 1,1 0,0 0,4 Netto gjeld 1) prosent av driftsinntekter 61,0 69,6 76,6 79,3 79,1 1) Anslag. Lån til videreformidling er holdt utenfor. Netto gjeld er differansen mellom lån til investeringsformål og et anslått nivå på brutto rentebærende fordringer på 200 millioner kroner. Kilde: Alta kommune/econ Regnskapet for 2006 viste sterkere inntektsvekst og høyere netto driftsresultat enn budsjettert. Ifølge KOSTRA, ble brutto driftsresultat i 2006 på 40 millioner kroner, 4 millioner mer enn budsjettert. Netto driftsresultat ble knapt 32 millioner kroner, 28 millioner mer enn budsjettert. Det var 3,2 prosent av driftsinntektene. En viktig grunn til at netto driftsresultat ble såpass mye høyere enn forventet, var den sterke skatteveksten mot slutten av Den sterke inntektsveksten i 2006 motsvares av en svak inntektsvekst til kommunene, også Alta, i Tallene for brutto gjeld ved utgangen av året er basert på økonomiplanen. Gjeldstallene omfatter ikke lån til videreutlån. Det var ikke innarbeidet i økonomiplanen konsekvens- 3 4 Vedtatt av Alta kommunestyret 11. desember Tallene for er i faste 2007 kroner. 6

10 ene for renter og avdrag av låneopptak på 35,7 millioner kroner i perioden ECON har anslått brutto rentebærende fordringer (bankinnskudd med mer) på basis av KOSTRA-tall for Vi har lagt til grunn bruttofordringer på 200 millioner kroner i alle år. Netto gjeld framkommer som differansen mellom brutto gjeld i økonomiplanen og brutto fordringer. 3.2 Reviderte tall for 2007 Tabell 3.2 viser de samme nøkkeltallene som i Tabell 3.1 etter revisjoner av budsjettet for 2007 per juni 2007, som ECON har mottatt fra administrasjonen i Alta kommune. Justeringen av budsjettet for 2007 innebærer en klar svekkelse av Alta kommunes økonomiske stilling. Brutto driftsresultat svekkes med 6,5 millioner kroner fra opprinnelig budsjett til de reviderte tallene. Netto driftsresultatet svekkes noe mer som følge av at avdrag og renteutgifter nå anslås å øke noe mer enn anslått økning i avskrivningene. Netto driftsresultat anslås nå til 4,2 millioner kroner. Det utgjør 0,4 prosent av driftsinntektene. Tabell 3.2 Revidert budsjett 2007 økonomiske og finansielle nøkkeltall. Millioner kroner/prosent Opprinnelig 2007 Revidert 2007 Forskjell Sum Driftsinntekter -985,2-1015,0-29,8 Sum Driftsutgifter 951,9 988,1 36,3 Bto driftsresultat -33,3-26,8 6,5 - prosent av driftsinntekter 3,4 2,6-0,7 Netto renteinntekter og utbytte 24,1 28,2 4,1 Netto avdrag på lån 32,5 32,8 0,3 Motpost avskrivninger -35,3-38,3-3,0 Netto driftsresultat -12,0-4,2 7,9 - prosent av driftsinntekter 1,2 0,4-0,8 Netto gjeld 1) ,6 - prosent av driftsinntekter -71,4-73,6-2,2 Kilde: Alta kommune og ECON Budsjettert netto gjeld i 2007 vil ifølge de reviderte tallene øke med i overkant av 40 millioner kroner i forhold til opprinnelig budsjett. Imidlertid har administrasjonen i Alta kommune opplyst at det er usikkert om alle investeringene som er vedtatt, er mulig å gjennomføre i år. Lavere investeringer i 2007 vil i så fall føre til lavere gjeldsvekst og lavere utgifter til å betjene gjelden i Signalene er at investeringer med et samlet omfang på millioner kroner kan bli utsatt til Oppdatert budsjettframskrivning Vi har oppdatert budsjettframskrivingen i økonomiplanen med økte rente- og avdragsbetalinger knyttet til låneopptak der slike anslag ikke var innarbeidet i økonomiplanen, samt vedtak om nye investeringer som ble gjort våren ECON har konstruert 7

11 tallene for økonomiplanperioden ved at nivået fra økonomiplanen er justert i takt med nivåjusteringen som revisjonen innebærer for budsjettåret Ved budsjettbehandlingen i desember 2006 ble det vedtatt lånefinansierte endringer i investeringsbudsjettet på til sammen 35,7 millioner kroner (2007-priser) i årene , uten at utgiftene til økte renter og avdrag ble inkludert i driftsbudsjettet. ECON har beregnet disse økte rente- og avdragsutgiftene. Dessuten har vi beregnet konsekvensene for rente- og avdragsutgifter, samt netto gjeld, av investerings- og lånevedtak våren 2007, som over perioden , medførte en økning i låneopptak på knapt 120 millioner kroner. I beregningene har vi også beregnet de akkumulerte konsekvensene for kommunens netto gjeld av de økte renteutgiftene på disse nye lånene, som til sammen utgjør 155 millioner kroner, jf. tabellen nedenfor. Tabell 3.3 Nye årlige låneopptak etter budsjettbehandlingen i desember Mill kroner Sum Låneopptak vedtatt desember ,2-7, ,7 Nye vedtatte låneopptak i , ,7 Sum nye låneopptak 40,2 49, ,4 Kilde: Saksframstilling, Alta kommune, arkivsak 07/1484 Vi forutsetter i samsvar med hva Alta kommune gjør i arkivsak 07/1484 et rentenivå på 4,5 % på nye lån i 2007 og 5 % på nye lån i De økte lånene innebærer en økning i renteutgiftene på 0,9 millioner i 2007, stigende til bortimot 7 millioner i Med forutsetning om 30 års avdragstid, øker avdragene gradvis til knapt 5 millioner årlig i Avskrivningene er økt tilsvarende avdragene på de nye lånene. Dette bidrar til å redusere brutto driftsresultat, men har ingen effekt på netto driftsresultat. I tillegg til disse justeringene har vi beregnet økningen i Altas nettogjeld som følge av at driftsinntektene i beregningsperioden er oppjustert mer enn driftsutgiftene. Fra økonomiplan til vår reviderte framskrivning reduseres differansen mellom driftsinntekter og driftsutgifter (ekskl. avskrivninger) med 3,5 millioner i 2007, stigende til drøyt 5 millioner i Inkludert de økte rentebetalingene som denne gjeldsøkningen drar med seg, medfører endrede nivåer på driftsinntekter og driftsutgifter en økning i Altas netto rentebærende gjeld på mellom 15 og 20 millioner kroner ved utgangen av

12 Tabell 3.4 Revidert budsjett 2007 og revidert økonomiplan økonomiske og finansielle nøkkeltall. Millioner kroner/prosent Opprinnelig 2007 Revidert Sum Driftsinntekter -985,2-1015,0-1015,2-1004,4-1008,4 Sum Driftsutgifter 951,9 988,1 985,0 985,7 986,2 Bto driftsresultat -33,3-26,8-30,2-18,6-22,2 - prosent av driftsinntekter 3,4 2,6 3,0 1,9 2,2 Netto renteinntekter og utbytte 24,1 29,1 30,7 33,8 34,3 Netto avdrag på lån 32,5 34,2 39,8 44,2 46,4 Motpost avskrivninger -35,3-39,7-41,7-43,6-44,2 Netto driftsresultat -12,0-3,2-1,3 15,8 14,3 - prosent av driftsinntekter 1,2 0,3 0,1-1,6-1,4 Netto gjeld prosent av driftsinntekter 69,6 71,5 84,3 92,2 92,2 Kilde: Alta kommune og ECON Ved å innarbeide revidert budsjettall for 2007 og legge inn tall for vedtatt investeringer i planperioden, blir Alta kommunes økonomi vesentlig svekket. Vi drøfter i neste kapittel nærmere vår vurdering av denne utviklingen i forhold til en bærekraftig finansiell utvikling for kommunen. 3.4 ECONs vurderinger av Alta kommunes økonomi og finanser Innledning: Hva er bærekraftig økonomisk utvikling? Formålet med virksomheten til Alta kommune er å bidra til høyest mulig velferd for Altas innbyggere, blant annet gjennom produksjon av velferdstjenester og andre tjenester som kommunen har ansvar for. Kommunen må sørge for at den forvalter sine inntekter på en slik måte at økonomien er bærekraftig, dvs. at ressursbruken i dag ikke truer velferden til innbyggerne i Alta fremtiden. Å sikre en bærekraftig økonomisk utvikling krever at kommunen har en god løpende økonomistyring og budsjettrutiner som gir nødvendig informasjon både om den løpende utvikling og betydningen av politiske beslutninger for fremtidig utvikling i økonomien. Budsjettarbeidet og økonomiplanen er sentrale virkemidler i økonomistyringen i Alta kommune. Det er ikke opplagt hva vi skal legge i begrepet økonomisk bærekraft for en kommune. En intuitiv tilnærming kan være at økonomisk bærekraft innebærer at kommunenes budsjetter i en eller annen forstand skal kunne skal kunne videreføres uten at det fører kommunen inn i noen krise. En slik framoverskuende vurdering er vanskelig å gjennomføre i praksis. Økonomiplanen i Alta kommune med framskrivninger av budsjettene tre år utover budsjettåret, er et nyttig og viktig hjelpemiddel i å vurdere bærekreften i Alta kommunes økonomi og finanser. Formuesbevaring er viktig prinsipp i kommuneloven for å sikre en forsvarlig økonomiforvaltning over tid. Prinsippet er ikke formelt nedfelt i loven eller dens forskrifter, men er avledet av formuleringer i loven. 9

13 Det Tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), har definert formuesbevaring slik: 5 Formuesbevaring innebærer at brutto driftsresultat (løpende driftsinntekter fratrukket løpende driftsutgifter) skal være tilstrekkelig til å dekke netto renteutgifter (renteutgifter fratrukket renteinntekter) og avskrivninger/kapitalslit. Utvalget knytter formuesbevaring til at det må være tilstrekkelig ressurser til å erstatte det løpende kapitalslitet, dvs. at kapitalslitet skal måles til gjenanskaffelsesverdi. Siden låneavdragene for kommunene sett under ett er lavere enn kapitalslitet målt til gjenanskaffelsesverdi, konkluderer utvalget med at netto driftsresultat må være større enn null for at kommunen skal kunne opprettholde formuen. TBU har beregnet at for kommunesektoren under ett må netto driftsresultat over tid være på om lag 3 prosent av brutto driftsinntekter. For Altas del har ikke hatt tilgang til nødvendige data for gjenanskaffelsesverdien av avskrininger på realkapitalen for å vurdere på hvilket nivå netto driftsresultat bør ligge. ECON vil derfor som et utgangspunkt legge til grunn at Alta bør ha et netto driftsresultat på om lag 3 prosent av driftsinntektene for å sikre en forsvarlig økonomiforvaltning. I våre vurderinger vil også utviklingen i netto driftsresultat og netto rentebærende gjeld være viktige vurderingskriterier; i første rekke hvordan disse utvikler seg i forhold til Alta kommunes inntekter over tid. Vurdering av Altas utvikling Vurdert på grunnlag av de reviderte tallene får Alta kommune svekket sin økonomi vesentlig. Den viktigste indikatoren, netto driftsresultat, som i budsjettet for 2007, var anslått til 1,2 prosent av driftsinntektene inntektene, anslås nå til 0,4 av driftsinntektene i I perioden frem til 2010 svekkes netto driftsresultatet til minus 0,2 prosent av driftsinntektene. Figuren nedenfor viser netto driftsresultat og gjeldsutviklingen i Alta for den historiske perioden og framskrivningsperioden De historiske seriene er basert på KOSTRA-tall. Nivåtallene for gjeldsvariablene er noe ulike i KOSTRA og i økonomiplanen. Vi har kalibrert de historiske gjeldstallene for å passe med gjeldsnivået i 2007 ifølge vår reviderte framskrivning basert på økonomiplanen. 5 Utvalgets rapport fra november

14 Figur 3.1 Netto driftsresultat og brutto gjeld i Alta. Prosent av brutto driftsinntekter 4 % 3 % Netto driftsresultat (venstre akse) Brutto gjeld 120 % 100 % 2 % 80 % 1 % 60 % 0 % 40 % -1 % 20 % -2 % % Kilde: KOSTRA, Alta kommune, ECON Brutto gjeld er gjeld utenom formidlingslån. Den historiske serien er basert på netto lånegjeld i KOSTRA, som er brutto gjeld fratrukket kommunens utlån til private. De vedtatte investeringsplanene innebærer at Alta kommunes netto rentebærende gjeld øker fra knapt 560 millioner kroner i 2006 til nesten 930 millioner kroner i Som andel av driftsinntektene stiger netto gjeld fra om lag 70 prosent i 2006 til 92 prosent i I våre framskrivninger har vi latt brutto gjeld øke tilsvarende vedtatte låneopptak. Økte renteutgifter som følge av de økte lånene, samt redusert løpende driftsoverskudd forutsettes finansiert ved å bygge ned brutto formue. Dermed vil økningen i netto rentebærende gjeld i framskrivningsperioden bli noe større enn økningen i brutto gjeld. Fra 2006 til 2010 øker brutto gjeld med ca 340 millioner, mens økningen i i kommunens netto rentebærende gjeld blir drøyt 370 millioner. En eventuell utsettelse av investeringene i 2007 (70 millioner) som antydet av Alta kommune, vil dessuten gi et kraftig fall i momsrefusjon (som er en del av driftsinntektene) og dermed på kort sikt redusere netto driftsresultat. Påløpt moms på disse investeringene kan anslås til 14 millioner (25 prosentsats). Dersom utsettelse av investeringer på 70 millioner fører til 14 millioner kroners nedgang i driftsinntektene i 2007, svekkes netto driftsresultat tilsvarende. Svekkelsen er imidlertid en ren likviditetseffekt og kan ikke anses å gi uttrykk for noen svekkelse i kommunens finansielle stilling. Likevel kan dette gi problemer idet kommunen kan få et regnskapsmessig merforbruk, noe som bryter med kommunelovens krav. At reduserte investeringer medfører svekkelse i den viktigste indikatoren for kommunaløkonomisk balanse (netto driftsresultat), er et problem, noe som også gjenspeiler seg i at inntekter fra momsrefusjon på investeringer er vedtatt flyttet fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet fra

15 Tabell 3.5 Nøkkeltall for Alta Kommunes økonomi. Prosent av driftsinntekter Reviderte anslag Netto gjeld 71,5 84,3 92,2 92,2 for økonomiplan Netto driftsresultat 0,3 0,1-1,6-1,4 Kilde: ECON Tabell 3.5 viser utviklingen i netto gjeld og netto driftsresultat som andel av driftsinntektene i Alta kommune. Andelen netto gjeld utgjør av driftsinntektene øker markert i årene I 2010 ligger andelen konstant. Netto driftsresultat svekkes fra 0,2 prosent av driftsinntektene i 2007 til minus 1,6 prosent i 2009, mens det skjer en liten forbedring i Netto driftsresultat ligger altså lang under nivået TBU anbefaler for kommunene i gjennomsnitt. Konklusjon: Etter ECON vurdering tilsier de tallene som ECON har anslått på basis av input fra administrasjonen i Alta kommune, at Alta kommune inne i en økonomisk og finansiell utvikling med betydelig svekkelse fram mot Etter ECONs syn er ikke dette en bærekreftig utvikling. Mest sannsynlig risikerer Alta kommune å måtte stramme inn sine budsjetter senere, dersom en tillater en gjeldsoppbygging som følger av de vedtatte investeringsplanene. Siden netto driftsresultatet ligger langt under det som normalt vil gi en bærekraftig økonomisk og finansiell utvikling, vil ikke et lavere investeringsnivå etter 2010 alene bidra til å rette opp de ubalansene som et høyt investeringsnivå i perioden 2007 til 2010, innebærer. Heller ikke en eventuell utsettelse av deler av de planlagte investeringene fra 2007 til 2008 vil endre dette hovedbildet. ECON vil også bemerke at Alta kommunes økonomiske og finansielle situasjon i 2007 må karakteriseres som svak sett i forhold til den svært gunstige inntektsveksten som kommunesektoren har hatt de siste årene. 4 Følsomhetsberegninger 4.1 Konsekvenser av alternative forutsetninger om renteutviklingen Vi anslår i dette avsnittet konsekvensene for Altas økonomi av at rentenivået blir høyere enn forutsatt. I beregningen beregner vi konsekvensene av at rentenivået (pengemarkedsrenten) i 2008 blir 0,5 prosentpoeng høyere enn hva Alta har lagt til grunn og av at rentenivået i 2009 og 2010 blir 1 prosent høyere enn lagt til grunn. Konsekvensene for renteutgiftene av alternativ utvikling i pengemarkedet, avhenger av i hvilken grad rentenivået på Alta kommunes lån følger pengemarkedsrentene. Renten på lån med fastrente endres på bestemte tidspunkt slik at det tar noe tid før endret rentenivå slår ut i renteutgiftene på fastrentelån. ECON anslår omfanget og betydningen av fastrentelån for effektene av økt rente for Altas økonomi. 12

16 Den 31/ hadde Alta kommune en samlet gjeld på 872 millioner kroner. Ifølge tilsendt materiale fordelte denne gjelden seg slik: Tabell 4.1 Gjeld i mill kr per 31/ Fast rente Flytende rente I alt Lån til investeringer 238, ,6 Lån til videreformidling 15,1 101,7 116,8 I alt 253,7 618,7 872,4 Kilde: Alta kommune Vi holder videreformidlingslånene utenfor. Av den resterende gjelden på 756 millioner kroner ved utgangen av 2006, hadde knapt en tredjedel fast rente, mens drøyt to tredjedeler av gjelden til investeringsformål hadde flytende rente. Fast rente medfører at det tar lengre tid fra en hypotetisk økning i pengemarkedsrenten slår ut i lånerenten enn det som er tilfellet med flytende rente. Konsekvensene av renteendringer avhenger også av nivået på kommunens brutto rentebærende fordringer. Økt rentenivå vil gi økte inntekter på disse fordringene. Basert på data fra KOSTRA for bankinnskudd, kasse med videre fra 2005, legger vi skjønnsmessig til grunn at Alta har rentebærende bruttofordringer på 200 millioner kroner i 2006, og at dette nivået holdes uendret framover. En brutto gjeld på 756 millioner i 2006 er således konsistent med en netto rentebærende gjeld på 556 millioner kroner. Ikke alle renteøkninger belaster kommunens økonomi. Det gjelder særlig kommunens lån for å finansiere investeringer til selvkostområder og lån der renter og/eller avdrag finansieres ved statlige refusjonsordninger. Ifølge Alta kommune dekker 96 millioner kroner av gjelden i ved utgangen av 2006 investeringer i selvkostsektorer. Økte kostnader som følge av økt rentenivå på lån til disse sektorene belaster ikke kommunens økonomi, da kostnadsøkningene kan overveltes i brukerbetalingene i disse sektorene. Videre anslår Alta at renter og/eller avdrag på til sammen ytterligere 108 mill kr i 2006 helt eller delvis dekkes av statlige refusjoner. Vi trekker derfor også denne gjelden fra når vi anslår konsekvensene for Alta kommune av en tenkt renteøkning. Vi forutsetter videre at drøyt 70 millioner kroner av gjelden er fastrentelån med rentereguleringstidspunkt etter 2010, slik at renteendringer ikke slår ut på denne gjelden. Vi legger ut fra det foregående til grunn at Alta ved utgangen av 2006 hadde en netto rentebærende gjeld på drøyt 370 millioner kroner 6 som utsettes for økte renter. Denne gjeldsstørrelsen øker til drøyt 850 millioner kroner fram til 2010, som følge av låneopptak som ligger inne i økonomiplanen og økningen i lån som følge av investeringsvedtak i desember 2006 som ikke var innarbeidet i økonomiplanen og nye investeringsvedtak i Vi legger til grunn at andelen fastrentelån av kommunens samlede lån til investeringsformål vil gå noe ned, fra drøyt 30 prosent i 2006 til 20 prosent i Brutto gjeld på 756 millioner minus 200 millioner i brutto fordringer minus 108 millioner gjeld til selvkostsektorer minus 74 millioner med renteregulering først etter Det er mulig at denne regnemåten overvurderer den netto rentebærende gjelden hvor renteøkninger ikke slår ut i økte renteutgifter for Alta, siden en del av gjelden til selvkostsektorer og gjeld med statlig renterefusjon også kan være langsiktig gjeld med renteregulering etter I så fall gir våre beregninger et konservativt anslag på de samlede konsekvensene for Altas økonomi av en renteøkning. 13

17 Resultatene er vist nedenfor. Tabell 4.2 Konsekvenser av økt generelt rentenivå. Mill kr Endring netto gjeld 2,8 9,7 17,5 Endring netto driftsresultat -2,8-6,9-7,8 Note: Vi forutsetter at økt netto rentebærende gjeld slår ut i reduserte bruttofordringer, slik at avdragsbetalingene ikke påvirkes. Kilde: ECON Økte rentesatser fører til høyere renteutgifter og økt netto rentebærende gjeld, som i sin tur øker renteutgiftene ytterligere. Vi anslår at økte renter medfører en økning i nettogjelden på i størrelsesorden 17 millioner kroner innen utgangen av Netto renteutgifter stiger da med mellom 7 og 8 millioner kroner, slik at netto driftsresultat i 2010 i referansebanen på -14 millioner, reduseres ytterligere til i størrelsesorden -22 millioner. 4.2 Konsekvenser av alternative forutsetninger om inntektsutviklingen for Alta kommune Vi redegjør i dette avsnittet for beregninger av konsekvensene av at inntektsutviklingen i Alta skulle bli svakere enn forutsatt. Forutsetninger og resultater er vist i tabellen nedenfor. Vi har nedjustert skatteinntektene med 1 prosent fra 2007 til Tabell 4.3 Konsekvenser av 1 prosent lavere skatteinntekter fra 2008 til Mill kr Endring netto gjeld -3,0-6,2-9,7 Endring netto driftsresultat -3,0-3,1-3,3 Kilde: ECON En nedgang i skatteinntektene med 1 prosent medfører et årlig inntektstap på ca 3 millioner kroner. Med uendrede øvrige inntekter og drifts/investeringsutgifter, vil nettogjelden gradvis øke. Det bidrar til en gradvis økning i netto renteutgifter i kommunen til ca 0,5 millioner kroner i Samlet svekkes netto driftsresultat i 2010 med 3,5 millioner kroner i Vi legger her ikke til grunn økte avdragsbetalinger. Konklusjon: Med en svært svak økonomi i utgangspunktet vil en svekkelse av de økonomiske rammebetingelsene forsterke de problemene Alta kommune kan komme opp. Dersom det skjer en svekkelse av de økonomiske rammebetingelsene, kan det innebære at Alta kommune kan bli tvunget til å gjennomføre betydelige innstramninger for å rette opp økonomiske og finansielle ubalanser. 14

18 5 Vurdering av hovedprinsippene i økonomiplan 5.1 Hovedprinsippene i økonomiplan Økonomiplanen i Alta kommune er basert på følgende hovedprinsipper: Både inntekter og utgifter regnes i faste priser, der prisindeksen for kommunesektorens aktivitet brukes som deflator. For de fleste inntekst- og utgiftsposter legges det inn null reell endring, bortsett fra på poster man har relativt sikker informasjon om at utviklingen vil avvike fra dette hovedprinsippet. Det legges inn null reell vekst i skatteinntekter og i rammetilskudd (innbyggertilskudd) fra staten til kommunesektoren sett under ett. Hovedbegrunnelsen er at eventuell reell vekst som måtte komme utover dette, ofte er øremerket til bestemte formål. Det innebærer at ekstra inntektsvekst i så fall ikke fritt kan disponeres av kommunene. Anslagene for skatteinntekter og rammetilskudd for landet under ett brukes som grunnlag for Alta kommunes skatteinntekter og rammetilskudd. Veksten i skatteinntektene for Alta justeres med avviket mellom Altas totale befolkningsvekst og landets befolkningsvekst. Rammetilskuddet justeres tilsvarende med utgangspunkt i veksten i de ulike aldersgruppene i befolkningen som er grunnlaget for innbyggertilskuddet. For driftssiden legger man til grunn nullvekst i antall stillinger. For investeringer legges inn vedtatte investeringsplaner. Normalt vil en legge inn betydningen som planlagte investeringer har for driftsutgiftene. For overføringer med krav til motytelse er anslått utvikling i kompensasjon for merverdi for investeringene lagt inn. For renter legges det inn anslag på rentenivået, som er en beste gjetning på fremtidig rentenivå basert på tilgjengelig informasjon på tidspunktet da budsjett og økonomiplan utarbeides. 5.2 ECONs vurderinger Hovedprinsippene i økonomiplanen Etter ECONs syn benytter Alta kommunene prinsipper ved utarbeidelsen av økonomiplan som kan anses som sunne, men forsiktige for inntektssiden. For utgiftssiden er det etter ECONs syn krevende at antall stillinger ikke skal øke, gitt veksten i befolkningen, ikke minst veksten i antall personer over 90 år i kommunen. Hovedprinsippene for utarbeidelsen av i økonomiplanen innebærer i stor grad at planen blir et instrument til å vurdere konsekvenser av en videreføring av dagens aktivitetsnivå, men medregnet vedtatte investeringsplaner. Økonomiplanen vil således i all hovedsak synliggjøre konsekvensene over tid av å videreføre nåværende aktivitetsnivå og gjennomføre planlagte investeringer. Etter ECONs syn gir dette verdifull og relevant informasjon til synliggjøre konsekvensene av nåværende aktivitet og investeringsplaner. Etter ECONs syn ville det i tillegg ha vært nyttig å gjennomføre andre framskrivninger under alternative forutsetninger, både om inntekter og utgifter. Særlig mener ECON det 15

19 kunne ha vært formålstjenelig å analysere konsekvensene av å opprettholde dekningsgrader på tjenester der det er aktuelt. Det vil gi et bedre grunnlag for å vurdere konsekvensene av å opprettholde tjenestetilbudet. Renteforutsetningene ECON har gjennomgått utsiktene for renteutviklingen i vedlegg 1 og konkluderer der med at renteforutsetningene i Alta kommune økonomiplan ligger under det de fleste prognosermakere, inkludert Norges Bank, venter. Dette kan ha sammenheng med at de fleste prognosemakere nå, på sensommeren 2007, venter et høyere rentenivå (især for 2008) enn det de gjorde i fjor høst, da Alta kommunes budsjett ble utarbeidet. Etter ECONs syn er det derfor fare for at rentene kan utvikle seg mer ugunstig sett fra Alta kommunes perspektiv enn det som ligger i økonomiplanen. Følsomhetsberegningene, som er dokumentert i kapittel 4, illustrerer betydningen som høyere renter vil ha for Alta kommunes økonomi og finanser. Forutsetninger for inntektsvekst Basert på historiske erfaringer og signaler fra den sittende regjeringen, jf. diskusjonen i vedlegget, synes det å være grunn til å tro at den samlede inntekstveksten i kommunene i årene fremover kan bli relativt god. Men det er også god grunn til å anta at en stor del av inntektsveksten også i fremtiden vil bli øremerket til formål som Stortinget og Regjeringen ønsker å prioritere. Likevel synes ECON det er grunn til å tro at en del av veksten vil komme som frie inntekter. Det innebærer at de inntektsforutsetningene som Alta kommune benytter, ligger lavt i forhold til hva ECON mener er et forventingsrett anslag. Sett fra et risikoperspektiv kan det likevel være grunn til å være klar over konsekvensene av at inntektsveksten kan svikte. Følsomhetsberegningene i forhold til skatteinntektene, som dokumenteres i kapittel 4, illustrerer betydningen av en (uventet) svikt på inntektssiden for Alta kommune. 16

20 VEDLEGG: Utsikter for renteutviklingen og inntektsutviklingen for kommunesektoren Renter For å utarbeide budsjett og økonomiplaner for Alta kommune kreves det anslag på renteutviklingen fremover. Anslagene bør være mest mulig realistiske og basere seg på best mulig tilgjengelig informasjon. Alta kommunes har lån med ulik løpetid og ulik rentebinding. Dermed vil utviklingen både i de kortsiktige pengemarkedsrentene og de langsiktige obligasjonsrentene ha betydning i utviklingen i Alta kommunes renteutgifter. Dermed kreves det anslag på utviklingen i både kortsiktige og langsiktige rentesatser som grunnlag for anslag på renteutgiftene. Rentene er på vei opp Det norske rentenivået er på vei opp, jf. Figur V1.1. Norges Bank her satt opp sine styringsrenter med 3 prosentpoeng siden de startet å heve renten sommeren Økningen av styringsrenten har ført til at pengemarkedsrentene har økt litt mer enn styringsrenten. De langsiktige rentene i Figur V1.1 illustrert ved 10 års statsobligasjonsrente har økt klart mindre enn pengemarkedsrentene. Oppgangen i de lange rentene har vært om lag 1 ¼ prosentpoeng siden sommeren Det er normalt at de lange rentene øker mindre enn de kortsiktige rentene når styringsrentene settes opp. Men de lange rentene har vist en tendens til fall de siste ukene. Det har i første rekke sammenheng med internasjonale forhold, særlig i USA. De lange statsobligasjonsrentene i USA har vist nedgang de siste ukene som følge av den finansielle uroen og forventinger om lavere politikkrenter. 17

21 Figur V1.1 Norske renter. Prosent Renteutsikter For å bedømme renteutsiktene gjengir vi her anslag på rentene gitt av ulike prognosemiljøer, inkludert Norges Bank, jf. Tabell V1.1. Tabell V1.1 Anslag på renteutviklingen. Renter i prosent Norges Bank, juni 2007 Foliorenten Statistisk Sentralbyrå, sept Pengemarkedsrente (3 mnd.) DnBNOR, august 2007 Pengemarkedsrente, (3 mnd.) DnBNOR, august 2007 Statsobligasjonsrente (10 år) Kilde: ECON ,7 4 ½ 5 ¾ 5 ¾ 5 ½ 3,1 4,8 5,5 5,5 5,5 3,1 4,9 5¾ - - 4,1 4,9 5½ - - Norges Bank gir prognoser for sine styringsrenter i Inflasjonsrapporten, sist publisert i juni i år. 7 Anslagene er basert Bankens bedømning av fremtidig utvikling i inflasjon, konjunkturer og kursen på norske kroner. Sentralbanken bedømmer nå at styringsrentene vil nå toppen i første del av 2008, og deretter vil det bare være behov for beskjedne justeringer av rentenivået frem til utgangen av Sentralbanken hevet sin rentebane med om lag ½ prosentpoeng i 2008 i sin siste Inflasjonsrapport. 7 Pengepolitisk rapport nr. 2, Norges Bank, juni

22 Statistikk Sentralbyrå publiserte sine siste prognoser i september måned. Deres anslag for pengemarkedsrenten, ligger lavere enn det Norges Banks anslag på foliorenten innebærer for pengemarkedsrenten. Normalt ligger 3-måneders pengemarkedsrente om lag ¼ prosentpoeng høyere enn Norge Banks foliorente. Tas det hensyn til dette, ligger SSBs anslag i størrelsesorden ½ prosentpoeng lavere enn Norges Bank i årene Størst er forskjellen i 2008 og DnBNORs anslag for pengemarkedsrentene er i stor grad i sammenfallende med Norges Banks anslag. DnBNOR har også hitt anslag for de langsiktige rentene. Anslagene innbærer en moderat oppgang i statsobligasjonsrentene. ECON vurderer at det er mest sannsynlig at renteutviklingen fremover vil bli i tråd med forventingene til Norges Bank og DnBNOR, vesentlig som følge av økende press i norsk økonomi og faren for tiltakende inflasjon. SSB kan imidlertid få rett dersom den økonomiske utviklingen blir klart svakere enn antatt. Det kan skje dersom uroen på boligmarkedet i USA forplanter seg til resten av amerikansk økonomi og derfra til internasjonal økonomi. Selv om det kan skje, vil ECON likevel legge til grunn en renteutvikling i tråd med Norges Banks forventinger. Vurderinger av Alta kommunes renteforutsetninger Alta kommune har lagt til grunn at forutsetninger om en moderat oppgang i rentene på nye lån fremover. Oppgangen er mindre enn det ulike prognosemakere legger til grunn om utviklingen både i pengemarkedsrenter og statsobligasjonsrenter. Etter ECON syn er det derfor fare for at rentene kan utvikle seg mer ugunstig sett fra Alta kommunes perspektiv enn det som ligger i økonomiplanen. Dette taler for å beregne konsekvensene av et høyere rentenivå for Alta kommune, slik kommunens administrasjon har bedt ECON å gjøre. Følsomhetsberegningene er dokumentert i kapittel 4. Tabell V1.2 Renter på Alta kommunes nye lån Lån tatt opp i ,8 4,5 5,0 5,0 Kilde: Årsbudsjett 2007 og økonomiplan Kommunenes inntekter Statens styring av kommunenes inntekter De årlige økonomiske rammene for kommuner og fylkeskommuner vedtas av Stortinget hver høst. Rammene bestemmes av handlingsrommet i finanspolitikken og selvsagt av politiske prioriteringer. Stortinget fastsetter omfanget av overføringene til kommunene, mens skatteinntektene anslås på grunnlag av gjeldende skatteregler og økonomiske prognoser for inntektene som beskattes. Samlet innebærer kommuneopplegget at det styres mot en gitt vekst i realinntektene til kommunene. Faktisk inntektsvekst kan imidlertid avvike fra dette, særlig som følge av at skatteinntektene vokser mer eller mindre enn det som ble antatt før budsjettåret. Normalt vil sterkere eller svakere vekst føre til at det økonomiske opplegget korrigeres, enten i budsjettåret eller året etter. 19

23 Hva sier historien? Inntektsveksten til kommuner og fylkeskommuner har vært svært sterk de siste tre årene. Oppgangkonjunkturen har trukket skatteinntektene opp samtidig har den sittende regjeringen prioritert kommunesektoren gjennom sterkere samlet inntektsvekst gitt i kommuneoppleggene. Inntektene har økt med i gjennomsnitt knapt 4 prosent per år i disse tre årene, når det korrigeres for prisveksten. Ser vi lenger tilbake i tid, var veksten i kommunesektorens inntekter relativt svak fra 1998 til I denne perioden økte inntektene reelt sett med i gjennomsnitt med 1,3 prosent per år, mens gjennomsnittlig vekst for hele perioden fra 1990 til 2006 var 2,4 prosent. Figur V1.2 Inntektsutviklingen i kommunesektoren. Prosent volumvekst fra året før 8 6,0 BNP fastlandets-norge: 3,2 prosent per år 5,0 Gjennomsnitt = 2,4 prosent 4,0 3,0 2,0 1,0 0, Kilde: Statistisk sentralbyrå og Teknisk beregningsutvalg for kommuneøkonomien Figur V1.2 viser dessuten av veksten i kommunesektorens inntekter lå klart under veksten i BNP for fastlands-norge, når vi ser perioden fra 1990 til 2006 under ett. Ser vi på hvert enkelt år i hele perioden var det kun i ett eneste år at den reell inntekstveksten i kommunene var større enn veksten i BNP for Fastlands-Norge, nemlig i Som et hjelpemiddel for å bedømme inntektsutviklingen for kommunesektoren gjengir vi anslag på BNP for Fastlands-Norge, gitt av ulike prognosemiljøer, 8 Inntektstallene for kommunesektoren er korrigert for effekten av sykehusreformen som ble gjennomført fra 1. januar

24 Tabell V1.3 BNP i fastlands-norge, anslag. Prosent vekst i faste priser Realisert årlig vekst Finansdepartementet, mai , Statistisk Sentralbyrå, mai ,1 3,4 2,7 3,0 Norges Bank 4 ½ 3 2 ¼ 2 ¼ DnBNOR, august ,6 2,7 2,5 2,5 Gjennomsnitt 4,5 4,4 3,0 2,5 2,6 Vi ser at alle prognosermakerne venter at den økonomiske veksten i Norge vil dempe seg klart fra 2008 og holde seg på en vekst på i størrelsesorden vel 2½ prosent per år. ECON finner det rimelig at veksten vil avta klart, som følge av høyere renter og mangel på arbeidskraft. Rammene for kommunesektorens inntektsvekst fremover De årlige økonomiske rammene for kommuner og fylkeskommuner vedtas av Stortinget hver høst. Rammene bestemmes av handlingsrommet i finanspolitikken og selvsagt av politiske prioriteringer. Under forutsetninger om skatteregler, veksten i norsk økonomi, utviklingen i statens oljeinntekter og den automatiske veksten i utgiftene, ikke minst til alderspensjoner kan det gjøres bergninger av handlingsrommet for Finanspolitikken på både kort og lang sikt. Slike beregninger er selvsagt svært usikre særlig når tidshorisonten er lang. Finansdepartementet publiserer løpende slike beregninger i nasjonalbudsjettene. Den sist bergningen ble publisert i Nasjonalbudsjettet Denne beregningen viste at det er et innstramningsbehov i finanspolitikken, fordi inntektene over statsbudsjettet ikke vil dekke utgiftene på lang sikt. Ser vi på tilsvarende beregninger foretatt tidligere, er bildet det samme, men omfanget av innstramningsbehovet har variert noe mellom beregningene. Konjunkturutsiktene i perioden frem til 2010 tilsier, som nevnt over, at veksten vil dempe seg nokså klart fra Dette innbærer at det økonomiske rommet for vekst i kommunenes inntekter er mindre enn i perioden fra 2003 til Den sittende regjering har gitt klare signaler av at den vil prioritere kommunesektoren også i årene fremover. Hva dette signalet betyr for veksten i kommunenes inntekter er selvsagt høyst usikkert. Men det kan tolkes i retning av at veksten i kommunesektorens inntekter vil vokse sterkere sammenlignet med veksten i BNP-for fastlands-norge enn det som har vært normalen, nemlig at den reelle veksten i kommunesektoren inntekter har ligget om lag ¾ prosentpoeng lavere enn veksten i BNP i fastlands-norge. Imidlertid har veksten i kommunenes inntekter i de to første årene i denne regjeringsperioden vært høye, slik at det kan dempe vekstambisjonene fremover. På den annen side har den sittende regjering varslet fortsatt prioritering av kommunesktoren fremover. I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2008 signaliserer Regjeringen en vekst fra et anslått inntektsnivå i 2007 (anslag fra mai 2007) på 1¾ til 2,0 prosent, dvs. klart lavere enn i 2006 og hva som vil bli realisert i I Kommuneproposisjonen 2008 ble den reelle inntektsveksten for kommunesektoren anslått til x prosent fra 2006 til