Beslutningsgrunnlag for ny organisering av brann- og redningsvesenet

Transkript

1 Tønsberg 1. desember 2015

2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 2 av 68

3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning og sammendrag Bakgrunn og mandat Sammendrag og anbefaling Arbeid og involvering Rapportens struktur Reformbehov, utviklingstrekk og presisering av oppdraget Dagens organisering Plikten til å etablere og drifte et brann- og redningsvesen Særskilte beredskapsordninger og samarbeid om oppgaveutførelsen Brannsikkerhet et kommunalt ansvar Statlig styring av kommunene gjennom lov og forskrift for å sikre måloppnåelse Riktig balanse mellom lokalt handlingsrom og sentral styring Økt slagkraft betinger kommunalt samarbeid Kommunenes plikt, og statens mulighet til å påby, samarbeid om brannredningsvesenets oppgaver Bakgrunn for brann- og eksplosjonsvernloven Rekkevidden for pålegg etter brann- og eksplosjonsvernloven Pålegg om interkommunalt samarbeid i kommuneloven Særlig om plikt til regionalt samarbeid om etablering og drift av 110-sentraler Etablering av mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap Generalistkommuneprinsippet ikke til hinder for en oppgavedifferensiert portefølje Hovedutfordring mange små brann- og redningsvesen uten tilstrekkelige robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap Små fagmiljøer en følge av dagens kommunestruktur Kriterier for et godt fagmiljø innen brannforebygging og håndtering av større og/eller komplekse hendelser Krav til økt kvalitet i oppgaveløsningen Behov for mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging Behov for økt håndteringsevne ved hendelser Behov for økt profesjonalisering av ledelsen Økte forventninger til brann- og redningsvesenets rolle i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid Hva er minstestørrelsen for et robust fagmiljø? Oppsummering: Etablering av regionale brann- og redningsvesen Eksempler fra tre fremtidige politidistrikt og hvordan nye brannregioner kan utformes Hvordan kan kommunene samarbeide om oppgaver? Delegering av offentlig myndighetsutøvelse Gjennomgang av interkommunale samarbeidsmodeller Vertskommunesamarbeid Kommunalt foretak Kommuneloven Interkommunale selskaper etter IKS-loven Konsekvenser av statlige pålegg om samarbeid Overordnet Økt profesjonalitet og robuste fagmiljø Større grad av involvering i det kommunale samfunnssikkerhetsarbeidet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 3 av 68

4 8.4 Økt grad av samvirke Kostnadseffektiv tjeneste Bedret internkontroll Redusert behov for statlig detaljstyring Økt oversikt over ressurser og kompetanse innenfor brannregionen Ivaretakelse av kommunal styring og kontroll Økonomiske og administrative konsekvenser Vedlegg Datagrunnlag fra tre fremtidige politidistrikt/brannregioner Tilsynsdata Finnmark Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 4 av 68

5 1 Innledning og sammendrag 1.1 Bakgrunn og mandat I brev av 9. juni 2015 fikk Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) å utarbeide et beslutningsgrunnlag for ny organisering av brann- og redningsvesenet. Av oppdraget fremkommer det følgende: Bakgrunn for oppdraget Regjeringen mener det er behov for færre og større brann- og redningsvesen. Brannstudien 1 anbefaler å organisere brannvesenene fylkesvis, i 18 eller 19 brannvesen, avhengig av om Oslo og Akershus slås sammen eller ikke. Regjeringen fremmet 6. mars 2015 et forslag om reform av politiet, som blant annet foreslår å redusere antall politidistrikter fra 27 til 12. Mye tyder på at det er noe å vinne på en mer ensartet organisering nødetatene imellom, og at ulik struktur gir unødvendige utfordringer ved håndtering av hendelser som krever innsats fra flere nødetater. I arbeidet med ny organisering av brann- og redningsvesenet er det derfor naturlig å se på muligheten for felles beredskapsgrenser for nødetatene snarere enn på fylkesgrensene, slik som Brannstudien foreslår. Regjeringen vil derfor utrede en løsning med etablering av ett eller flere brann- og redningsvesen innenfor yttergrensene til de fremtidige politidistriktene. Brannstudien tar ikke stilling til hvordan kommunene skal samarbeide om større brann- og redningsvesen. Det er nødvendig å komme frem til samarbeidsformer som sikrer større enheter, og som samtidig ivaretar kommunal styring og kontroll. I Justis- og beredskapsdepartementets (JD) tildelingsbrev av 11. februar 2015 til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) fremgår det av styringsparameter 1 oppgave 1 at: «DSB skal bidra i arbeidet med å lage beslutningsgrunnlag for omstrukturering av brann- og redningsvesenet.» Beskrivelse av oppdraget JD ber DSB om å: utrede en løsning med etablering av ett eller flere brann- og redningsvesen innenfor yttergrensene til de fremtidige politidistriktene utrede/redegjøre for modeller for samarbeid, organisering og styring av brann- og redningsvesenene som ivaretar kommunal styring og kontroll vurdere behovet for og, om nødvendig, komme med forslag til regelverksendringer Føringer for oppdraget DSB skal i utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget ta hensyn til at ny organisering av brann- og redningsvesenet skal: legge til rette for ledelse på heltid, både når det gjelder brannsjef og lederfunksjoner innen forebygging og beredskap etablere fag- og kompetansemiljøer, som gir bred erfaring og god kunnskapsutvikling innen forebygging, håndtering av hendelser og samvirke med andre beredskapsaktører, blant annet de frivillige, Fylkesmannen, Sivilforsvaret og Interkommunalt Utvalg mot Akutt forurensning (IUA) 1 Brannstudien, desember 2013; Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 5 av 68

6 sikre lokal tilstedeværelse av brannmannskaper og -ressurser, ved at dagens krav til innsatstid opprettholdes legge til rette for at ressursene til et brannvesen kan forflyttes og brukes nasjonalt dersom det er behov for det forholde seg til grensene for de nye politidistriktene og brannvesenets 110-sentraler kunne gjennomføres innenfor dagens kostnadsramme og ressursbruk hos de kommunale brannvesenene DSB skal under utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget holde seg orientert om avsluttede og pågående utredningsarbeider og prosesser som har betydning for arbeidet. DSB skal ha kontakt og dialog med relevante aktører og kompetansemiljøer. Kontakt med Kommunalog moderniseringsdepartementet og øvrige relevante departementer, skal gå via JD, og ta utgangspunkt i bakgrunnsnotater utarbeidet av DSB. JD legger til grunn at DSB straks orienterer departementet om hendelser eller problemstillinger som kan forsinke fremdriften i arbeidet. JD viser for øvrig til oppdragsbrev nr. 6 av 10. april 2015 om forslag til gjennomføring av et pilotprosjekt. Frist DSB skal rapportere om status og fremdrift i arbeidet i møter med departementet 15. september og 28. oktober JD ber om å motta beslutningsgrunnlaget innen 1. desember DSB skal gjennomføre oppdraget innenfor eksisterende budsjettramme. 1.2 Sammendrag og anbefaling Brann- og redningsvesenene er en svært viktig ressurs for det samlede samfunnssikkerhetsarbeidet. Brannsikkerhet er et kommunalt ansvar, noe som innebærer at kommunen plikter å stille de midler som trengs for gjennomføring av lovens bestemmelse, til rådighet for brann- og redningsvesenet. Ulempene ved å legge ansvaret til kommunene er at det uvilkårlig oppstår forskjeller i kvalitet, kapasitet og oppbygging av brann- og redningsvesenene. I forarbeidene til tidligere lov om brannvesen og brannvern er det problematisert rundt forholdet at mange kommuner ikke har økonomisk evne til å bygge ut et fullgodt brann- og redningsvesen. Denne utfordringen har siden 1970 vært forsøkt løst gjennom en lovfestet plikt for kommunene til å samarbeide om lovpålagte brannverntiltak. Når vi ennå ikke i 2015 har oppnådd tilstrekkelig grad av samarbeid, anses det nødvendig med sterkere grad av statlig styring, gjennom etablering av robuste regionale brann- og redningsvesen. Dette vil sikre etablering av større fag- og kompetansemiljøer, som kan bidra til økt kvalitet i det brannforebyggende arbeidet, og øke håndteringsevnen ved større og/eller komplekse hendelser. Dagens utfordringer vedrørende kompetanse og kvalitet i brann- og redningsarbeidet er påpekt gjennom flere tiår som grunnlag for lovfesting av den generelle samarbeidsplikten. I 1986 uttalte Kommunal- og arbeidsdepartementet at: "det anses som meget viktig å få etablert rasjonelle og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 6 av 68

7 kostnadseffektive enheter også på brannvernområdet". 2 Til tross for gode erfaringer fra vellykkede interkommunale brann- og redningsvesen, har vi i dag totalt brann- og redningsvesen. Det er fortsatt store variasjoner mellom de ulike brann- og redningsvesen, både når det gjelder organisering, kvalitet, effektivitet og evne til å håndtere og forebygge branner og andre hendelser. 4 Målsettingen om et større interkommunalt samarbeid er ikke oppnådd. DSB anbefaler nå at staten med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd pålegger kommunene regionalt samarbeid om oppgaver innen brannforebygging og beredskap. Et pålegg om samarbeid vil være rammepreget, og ikke detaljstyrende, og kan gis i forskrifts form. Pålegget vil avgrense den enkelte kommunes frihet til styring på overordnet nivå, men anses nødvendig for å fremme brannfaglige nasjonale målsettinger, og samtidig oppnå en rasjonell drift av brann- og redningsressursene. Det er identifisert tre hovedutfordringer med dagens organisering og ledelse av brann- og redningsvesenet; fagmiljøene innen brannforebygging er for små beredskapsmiljøene for sårbare deltidsledelse Når vi ser hen til definerte kriterier for et godt fagmiljø (kvalitet, kapasitet, effektivitet og likeverdighet), kravet til økt kvalitet i oppgaveløsningen, og behovet for sammensettingen av tilstrekkelig kompetanse er størrelsen kritisk med tanke på å utvikle et robust brann- og redningsvesen. I henhold til JDs oppdragsbrev nr. 7 5 gir vi med dette en anbefaling om hvordan kommunene i fremtiden skal samarbeide om større brann- og redningsvesen. Vi har også, med bakgrunn i blant annet kommunereformen, kommet med noen konkrete eksempler på etablering av ett eller flere brann- og redningsvesen innenfor yttergrensene til de fremtidige politidistriktene, avhengig av politidistriktets/brannregionens størrelse (innbyggertall) og behovet for et robust fagmiljø. Det er avgjørende å se hen til gjeldende dimensjoneringsforskrift i vurderingen av en minstestørrelse for et robust brann- og redningsvesen, idet den er avgjørende for dagens ressursbruk til brann- og redningsoppgaver i kommunene. I valg av modell for samarbeid er det naturlig å se hen til kommunelovens egne samarbeidsmodeller. DSB har så langt ikke gjort noen egen vurdering av hvorvidt en av modellene her skal foretrekkes. Dette kan det være naturlig å gjøre som et ledd i etterfølgende regelverksarbeid (gjennom en forskriftsendring). Den lokale beredskapen står sentralt og forutsettes ivaretatt av den enkelte kommune også i fremtiden, blant annet gjennom de lokale brannstasjonene. Dette innebærer at dagens krav til innsatstid som sikrer lokal tilstedeværelse ligger fast. DSB anbefaler at politidistriktsgrensene/110-regionene blir bestemmende for hvilke kommuner og brann- og redningsvesen som skal samarbeide om de regionale oppgavene som staten pålegger. Dette 2 Ot.prp.nr.43 Om lov om brannvern m.v. side 30 3 Oppdatert tall fra DSB pr. november Brannstudien side 66 og 67 5 Brev datert 9. juni 2015 fra Justis- og beredskapsdepartementet til direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Oppdrag beslutningsgrunnlag for ny organisering av brann- og redningsvesenet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 7 av 68

8 er hensiktsmessig i forhold til samvirke mellom brann- og redningsvesenet og politiet, og i forhold til at 110-regionene skal følge de geografiske grensene til et politidistrikt. 6 Anbefaling 1) DSB anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet gir sin tilslutning til utarbeidelse av et statlig pålegg til kommunene om regionalt samarbeid om brann- og redningsoppgaver, med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd, hvor de nye politidistriktsgrensene vil bli bestemmende for hvilke kommuner som skal samarbeide. DSB peker særlig på behovet for å etablere samme yttergrenser som politidistriktsgrensene for den interkommunale beredskapen mot akutt forurensning. 2) DSB anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet gir sin tilslutning til å igangsette revisjon av forskrift 26. juni 2002 nr. 729 om organisering og dimensjonering av brannvesen, blant annet i lys av rapportens anbefalinger. a. Regelverksarbeidet skal blant annet ivareta: i. Etablering av regionalt samarbeid mellom brann- og redningsvesenene ii. Krav til ledelse av brann- og redningsvesen på heltid, ikke bare når det gjelder brannsjef, men også for leder av hhv. forebygging og beredskap. iii. Enhetlig ledelsessystem (ELS) benyttes av alle brann- og redningsvesen. iv. En gjennomgang og vurdering av brann- og eksplosjonsvernloven 11 om oppgaver, herunder særlig om 110-sentralenes rolle og ansvar i alarmmarkedet. v. Alle brann- og redningsvesen må være underlagt en overordnet/regional vaktordning. vi. En felles nasjonal norm for minstestørrelse på et fag- og kompetansemiljø innen brannforebygging. vii. Den brannsjefen som utpekes til å sitte i redningsledelsen i lokal redningssentral (LRS), må ha ansvar for og myndighet til å kunne koordinere brann- og redningsvesenressurser innen sitt LRS ansvarsområde. 3) DSB anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet gir sin tilslutning til en gjennomgang og vurdering av de interkommunale samarbeidsmodellene som følger av kommuneloven og IKSloven opp mot brann- og eksplosjonsvernregelverket. Det er særlig viktig å få belyst grunnlaget for myndighetsutøvelse i de ulike modellene. 6 Prop. 61 LS ( ) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) s. 94. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 8 av 68

9 1.3 Arbeid og involvering DSB har sett det som viktig å involvere bredt underveis i prosessen. Dette er også gitt som føring i oppdragsbrevet fra JD. Underveis i arbeidet med rapporten har DSB avholdt tre innspillskonferanser i våre lokaler, med bred deltakelse både fra brann- og redningsvesenene og andre interessegrupper. DSB har også gjennom høsten 2015 vært i ni av de 12 nye politidistriktene og avholdt informasjonsog dialogmøter med kommunene om samlokalisering av nødmeldingssentralene 110 og operasjonssentralene 112, beslutningsgunnlag ny organisering av brann- og redningsvesenet og ny fagskole for brann. Deltakere på møtene har vært ordførere, kommunepolitikere, rådmenn, brannsjefer, ledende brannbefal og personell fra 110-sentraler. I tillegg har representanter fra politiet og de regionale helseforetakene deltatt på møtene. Fylkesmannen har arrangert møtene, mens DSB har hatt ansvar for det faglige innholdet. De regionene som gjenstår er Nordland, Innlandet og Møre og Romsdal. Disse møtene er planlagt gjennomført på nyåret i DSB har også helt fra oppstarten av arbeidet med denne rapporten bedt om innpill, også gjennom egen epostadresse bnob@dsb.no. I tråd med føringer gitt i oppdragsbrevet har det også vært avholdt to møter med Justis- og beredskapsdepartementet. 1.4 Rapportens struktur Rapporten innledes i første kapittel med en beskrivelse av reformbehovet med en gjennomgang av utviklingstrekk og en presisering av oppdraget. I andre kapittel gjennomgås kort dagens organisering med gjennomgang av noen særlige beredskaps- og samarbeidsordninger. I kapittel tre og fire gis det en vurdering av handlingsrommet for statlig styring av kommunesektoren, hvor behovet for statlige føringer hva gjelder måloppnåelse på brann- og redningsområdet balanseres mot hensynet til kommunal selvbestemmelse. I kapittel fem vurderes hjemmelen til å pålegge kommunene å samarbeide om oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd. I kapittel seks vurderes hvilke oppgaver det anbefales å pålegge samarbeid om, og hvor stort et fagmiljø bør være for å etablere mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap. Mulige samarbeidsmodeller som kommunen kan benytte etter dagens regelverk behandles i kapittel sju. I kapittel åtte beskrives noen konsekvenser av mer robuste fagmiljøer. 1.5 Reformbehov, utviklingstrekk og presisering av oppdraget I "Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk" (Brannstudien) fra desember 2013, er det foretatt en omfattende og grundig gjennomgang av blant annet: Dagens organisering og dimensjonering av kommunens brann- og redningsvesen Brann- og redningsvesenets oppgaver Regionale/nasjonale beredskapsressurser Sentrale samvirke- og samarbeidsaktører og beredskapsgrenser Styrker og svakheter ved dagens organisering: reformbehovet Forhold som vil påvirke organisering og dimensjonering av fremtidens brann- og redningstjeneste, herunder utviklingstrekk Kriterier for en fremtidig organisering og dimensjonering Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 9 av 68

10 Brannstudien har gjennom en analyse av dagens situasjon og utviklingstrekk synliggjort at det er utfordrende for de minste brann- og redningsvesenene, som det er flest av, å ivareta sine oppgaver på en like god måte som de større med mer robuste fag- og kompetansemiljøer. Mange brann- og redningsvesen har for små fagmiljøer, eller kompetansen finnes rett og slett ikke. Evnen til å håndtere store eller komplekse hendelser er varierende, og det kan være krevende for mindre brann- og redningsvesen å opprettholde nødvendig spesialkompetanse knyttet til beredskap. Når hendelser inntreffer, spesielt omfattende og komplekse hendelser, vil det normalt føre til forventinger om at brann- og redningsvesenet skal kunne håndtere tilsvarende hendelser også i fremtiden. For å imøtekomme dette behovet er det viktig med kompetente fagmiljøer lokalt, men også regionale og nasjonale ressurser som kan benyttes ved behov. Denne utviklingen synliggjør også behovet for kompetanse innen og risiko- og sårbarhetsanalyser, for å forebygge hendelser og redusere konsekvensen av de hendelsene som likevel oppstår. Det mangler en overordnet struktur for hvor slik kompetanse er plassert. Utviklingen, herunder blant annet ny infrastruktur med lange tunneler og flere store naturskapte hendelser, utfordrer kompetansen og skaper en bredde i forventet oppgaveportefølje for brann- og redningsvesenene. Innenfor oppgaver er fellesnevneren et behov for organisasjoner som legger til rette for risikoforståelse, mer kompetanse innen sentrale områder og mer robuste kompetansemiljøer. Viktigheten av en systematisk kompetanseutvikling og systematisk erfaringslæring samt analysekompetanse står sentralt for å sikre analyse og læring, og dermed bidra til et mer kunnskapsdrevet brann- og redningsvesen. En annen nøkkel er involvering i kommunenes generelle forvaltning, beredskapsarbeid og planlegging. Brannstudien understreker også behovet for heltidsledelse da dette vil gi større mulighet for å holde fokus på fagområdet, og gi bedre forutsetninger for å utvikle både lederrollen og tjenesteområdet. Utviklingen de siste to årene etter at Brannstudien ble levert, understreker også behovet for endringer. Behov for økt kompetanse i brann- og redningsvesenet er påpekt i flere utredninger 7. Behovet for fag- og kompetansemiljøer i fremtidens brann- og redningsvesen ble beskrevet i NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer. Utvalget påpekte blant annet et behov for evaluering og læring fra hendelser. På bakgrunn av fremtidig kompetansebehov, krav til utdanningen og brannfaglig innhold, anbefalte utvalget å gå fra dagens etatsutdanning til grunnutdanning på fagskolenivå og leder- og videreutdanning på høgskolenivå. Flere større hendelser de siste årene har også ført til et økt fokus på øvelser, evalueringer og erfaringslæring, generelt i samfunnet og dermed også i brann- og redningsvesenet. I forslaget til ny forskrift om brannforebygging, er det inntatt en plikt for kommunen til å evaluere effekten av det forebyggende arbeidet etter branner som har hatt eller kunne fått store konsekvenser for liv, helse og materielle verdier. 8 Plikten for kommunene til å evaluere hendelser er også kommet inn som ny bestemmelse i brann- og eksplosjonsvernloven 9, 2. ledd. I 2013 gjennomførte DSB et forprosjekt om effektiv erfaringslæring i brann- og redningsvesenet. Arbeidet resulterte i en rapport som inneholdt forslag til tiltak som kan bidra til systematisk erfaringslæring i brann- og redningsvesenet. I forprosjektet ble det sendt en spørreundersøkelse som omhandlet hvordan erfaringslæring ivaretas til alle landets brann- og redningsvesen. Resultatene fra spørreundersøkelsen viste at det er stor interesse for erfaringslæring, men at det mangler systemer og strukturer for å lære av erfaringer. For å få god effekt av erfaringslæring må man ha systematikk og kompetanse innen innsamling, analyse og formidling. 7 Blant annet NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer og Brannstudien (2013) 8 Utkast til veiledning til forskrift om brannforebygging Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 10 av 68

11 Regjeringen besluttet i 2014 at det skal etableres en offentlig fagskole for utdanning av brann- og redningspersonell. Dette medfører at utdanningen blir mer åpen og tilgjengelig enn dagens etatsutdanning. Lederutdanning av brann- og redningspersonell blir lagt til høgskolenivå og underlegges Kunnskapsdepartementet (KD). For samfunnet vil ny utdanning føre til bedre beredskap, redusert sårbarhet, bedre samvirke, økt læringsevne og mer effektiv styring av utdanningen. For brann- og redningsvesenet og kommunen som helhet, vil ny utdanning føre til et jevnere og høyere kompetansenivå, mer anvendbart personell, høyere kvalitet på ROS- arbeid, mer effektive forebyggende tiltak og økt håndteringsevne. Den nye rapporteringsløsningen for brann- og redningsvesenet - BRIS (Brann, Redning. Innrapportering og Statistikk), tas i bruk av landets brann- og redningsvesen 1. januar , etter at Nødnett er rullet ut på landsbasis. Den nye rapporteringsløsningen skal gi brann- og redningsvesenene, 110- sentralene og DSB tilgang til mer relevant informasjon om branner og andre oppdrag. Hovedformålet er at disse dataene skal gi brann- og redningsvesenet et bedre grunnlag for å utvikle statistikk og drive mer effektivt og målrettet forebyggende arbeid. Data fra BRIS vil således gi nasjonale og lokale beslutningstagere viktig styringsinformasjon og dermed et godt grunnlag for å utvikle organiseringen av brann- og redningsvesenene de nærmeste årene. BRIS skal også bidra til mindre dobbeltregistrering og manuelt arbeid med registrering, samt økt datakvalitet. BRIS skal erstatte tidligere rapport om hendelser fra brann- og redningsvesenene til DSB. Brann- og redningsvesenets årlige melding om brannvernet vil også ligge i BRIS. Løsningen legger til rette for at brann- og redningsvesenene selv kan ta ut statistikk om egen håndtering og sitt beredskapsområde. BRIS henter hendelsesdata fra oppdragshåndteringsverktøyet Vision, som er installert i 110- sentralene når Nødnett er rullet ut. BRIS er en brukervennlig løsning som gjør det enklere å ta ut statistikk, og vil gi et godt analysegrunnlag for brann- og redningsvesenene. Det fordrer at man (også brann- og redningsvesenene) tar ut de gevinstene som finnes i løsningen, og at dataene benyttes til analyse og målrettede tiltak. DSB vil også understreke det ekspertutvalget for kommunereformen 10 sier i sin anbefaling for en god kommunestruktur, om at en kommune bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Gjennomgangen viser at fagmiljøene i de minste kommunene må styrkes for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen. For stor ulikhet i hvor gode fagmiljøene i de ulike kommunene er - gjør at det blir stor variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene som innbyggerne mottar i dag. Det vises til at fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse er nødvendig for å ivareta oppgavene innen alle kommunens fire roller (tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena). Forslag til ny forskrift om brannforebygging ble sendt på høring med høringsfrist I brev av 11.juni 2015 ber DSB JD om å fastsette revidert forslag til ny forskrift. Det er store forskjeller i virksomhetenes evne og vilje til å ivareta brannsikkerheten i byggverk de eier eller bruker, og dermed stor variasjon i brannobjektenes reelle risiko. I gjeldende forskrift er det likevel kategoriske krav til frekvens på tilsynene, og ressurser kan dermed bli brukt på brannobjekter med lav risiko, samtidig som det ikke er tilstrekkelige ressurser til andre objekter eller mer hensiktsmessige 9 De 50 kommunene i Nordland og Sør- Troms som tilhører 110 nødalarmeringssentral i Bodø tar løsningen i bruk noe senere, grunnet utsatt implementering av Vision. 10 Del- og sluttrapport fra ekspertutvalget (hhv. mars og desember 2014) Kriterier for god kommunestruktur, kap.8.2 (i delrapporten) og kap 1.6 (i sluttrapporten) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 11 av 68

12 tiltak i kommunen. I forslaget til ny forskrift er frekvenskravene både til tilsyn og feiing fjernet og erstattet av bestemmelser som forplikter kommunene til å gjøre en lokal vurdering av risiko og sårbarhet, planlegge og gjennomføre egnede tiltak og evaluere om tiltakene generelt og i enkelttilfeller har vært hensiktsmessige. Kommunene er gitt en spesiell plikt til å kartlegge brannobjekter der brann kan føre til tap av mange menneskeliv og utsatte grupper som har en særlig risiko for å omkomme eller bli skadet i brann. Videre skal kommunene bidra til å innhente og formidle kunnskap om brann. Den økte friheten for kommunene balanseres dermed av en forventning om at de etablerer og dokumenterer et tilfredsstillende system for vurdering og håndtering av den reelle risikoen i kommunen. Resultater fra tilsyn med det forbygggende arbeidet i perioden 2010 til 2013 viser at flere brann- og redningsvesen ikke oppfyller kvalifikasjonskravet til kompetanse i regelverket. 11 Tilsyn med beredskapen i 2014 og 2015 i Finnmark viste også flere avvik. Det ble avdekket regelverksbrudd i alle åtte kommunene på brann- og redningsområdet. Seks av åtte kommuner fikk avvik på alle de tre områdene som var temaene under tilsynene. Tilsynene i Finnmark avdekket store mangler. Brann- og redningsvesen var blant annet ikke organisert i tråd med kravene i regelverket, overordnet ledelse var ikke formalisert gjennom rutiner, dokumentasjon eller beskrivelser i tråd med kravene i forskrift om organisering av brannvesenet og brann- og redningsvesen hadde ikke et tilfredsstillende system for øving. 12 Endringer i politiets organisering har stor betydning for brann- og redningsvesenet. Utover samlokaliseringen av nødmeldingstjenestene for brann og politi, uttaler justiskomiteen i sin innstilling 13 følgende omkring den fremtidige organiseringen av brann- og redningsvesenet: "Mens det i politianalysen er anbefalt en betydelig reduksjon i antall politidistrikter, foreligger det forslag til endringer i den fremtidige organiseringen av brann- og redningsvesenet..brannstudien har vært på alminnelig høring, og det er en bred tilbakemelding at ny organisering i brann- og redningsvesenet må sees i sammenheng med den nye organiseringen av politidistrikter". Den videre omtalen av saken er imidlertid avgrenset til samlokaliseringen av nødmeldingssentralene for brann og politi. Dette gir en klar føring for det videre arbeidet i oppfølgingen av Brannstudien, og det er naturlig å legge til grunn felles beredskapsgrenser for nødetatene, snarere enn fylkesgrenser, slik som Brannstudien foreslår. Dette fremkommer også som en føring i mandatet i oppdragsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet. Etter DSBs syn er reformbehovet, altså begrunnelsen for hvorfor det må gjennomføres en omorganisering av brann- og redningsvesenet, ivaretatt i Brannstudien og ytterligere synliggjort i etterfølgende arbeid. Regjeringen vurderer det også slik at det foreligger et reformbehov ved at det i oppdragsbrevet fra JD fremgår at regjeringen "mener at det er et behov for færre og større brann- og redningsvesen" 14. På bakgrunn av dette mener DSB at det ikke er behov for en ny vurdering og gjennomgang av reformbehovet, men at det nå er et ønske om å ta arbeidet med en omstrukturering av brann- og redningsvesenene et steg videre fra Brannstudien. I rapporten har DSB følgelig fokusert på hvordan brann- og redningsvesenene kan omstruktureres for å imøtegå føringene som JD har skissert i oppdragsbrevet funn på 232 i ( ) tilsyn knytter seg til at ansatte på forebyggende avdeling mangler yrkesutdanning i forebyggende brannvern, eller mangler yrkesutdanning og ikke har fått dispensasjon fra kvalifikasjonskravet i regelverket. Kommunen selv har avdekket kompetanseavvik, men ikke lukket avviket grunnet økonomiske årsaker. 12 Se vedlegg to til rapporten. 13 Se prop. 1 S for Justis- og beredskapsdepartementet ( ) side Oppdragsbrev nr. 7 Beslutningsgrunnlag for ny organsiering av brann- og redningsvesenet s. 1. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 12 av 68

13 I Brannstudien ble fylkesgrensen og befolkningsgrunnlag benyttet for å definere og differensiere mellom modellene for en ny organisering av brann- og redningsvesenet. 15 DSB har valgt en annen tilnærming ved å definere oppgaver som brann- og redningsvesenene må løse i samarbeid på et regionalt nivå, i stedet for å stille krav til befolkningsgrunnlag. 2 Dagens organisering 2.1 Plikten til å etablere og drifte et brann- og redningsvesen Plikten til å etablere og drifte et brann- og redningsvesen er en kommunal oppgave, og ansvaret ligger hos kommunestyret som øverste myndighet i kommunen. Selv om kommunen kan sette bort deler av oppgavene til andre kommuner eller virksomheter, ligger myndighetsansvaret fortsatt hos kommunen. Det er staten gjennom lovverket som styrer kommunene. Det foreligger rammer for statlig styring av en kommunal tjeneste, dette vil bli vurdert inngående senere. Etter brann- og eksplosjonsvernloven 16 skal kommunen etablere og drifte et brann- og redningsvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver på en effektiv og sikker måte. Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse slik at brann- og redningsvesenet blir best mulig tilpasset de oppgaver det kan bli stilt overfor. I tillegg er det fastsatt flere krav til brannog redningsvesenet som skal sikre at tjenesten tilfredsstiller et visst minimumsnivå. Hovedregelen er likevel at det er risiko- og sårbarhetsanalysen som skal ligge til grunn for dimensjoneringen av brannog redningsvesenet. Brann- og eksplosjonsvernloven og tilhørende forskrifter 17 stiller blant annet følgende krav til kommunene: Minimumskrav som følge av antall innbyggere i kommunen: Andel årsverk ledere (brannsjef, leder av beredskapsavdelingen, leder av forebyggende avdeling) Antall årsverk i forebyggende avdeling Minimumskrav som følge av antall innbyggere i tettsted: Type vaktberedskap Antall vaktlag Overordnet vakt Sammensetningen av et vaktlag Kompetanse innen alle funksjoner Innsatstid Hyppighet på tilsyn med særskilte brannobjekter Hyppighet på tilsyn med fyringsanlegg og feiing av skorsteiner 15 Brannstudien s Lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver. 17 Forskrifter +++ Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 13 av 68

14 2.2 Særskilte beredskapsordninger og samarbeid om oppgaveutførelsen Mange kommuner har valgt å samarbeide om brann- og redningsoppgaver. De aktuelle samarbeidsordningene i dag er samarbeid etter 27 i kommuneloven, vertskommunesamarbeid etter 28-1a i kommuneloven eller etablering av interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper. Flere kommuner har inngått fullt samarbeid mens andre samarbeider kun om enkelte oppgaver, eksempelvis felles ledelse og/eller felles forebyggende avdeling. Det er likevel mange små kommuner som har valgt å løse de lovpålagte oppgavene alene. Når det gjelder andre beredskapsordninger/samarbeid hvor brann- og redningsvesenene spiller en sentral rolle kan nevnes: Samarbeid om kommunenes beredskapsoppgaver etter forurensningsloven i form av Interkommunale utvalg mot akutt forurensing (IUA) Den kommunale beredskapen mot akutt forurensning er organisert i 32 beredskapsregioner som ledes av et interkommunalt utvalg mot akutt forurensning (IUA). En kommune er utpekt som vertskommune i hver region, og samarbeidet er forpliktende for kommunene i regionen. Vertskommunen har en sentral plass, både administrativt og operativt. Som kommunens tekniske redningsressurs, er det brann- og redningsvesenet som i første rekke håndterer hendelser med akutt forurensning på land. 18 IUA'et drifter beredskapen i regionen og leder aksjoner mot akutt forurensning etter prinsippene i Enhetlig ledelsessystem. Når en kommunal aksjon skal håndteres av IUA, forutsettes det at IUA har fått delegert fullmakter og dermed kan ta ansvaret for kommunens bistandsplikt etter loven. Ved en akutt forurensning skal kommunen eller IUA iverksette tiltak med eget materiell, og skal så snart som mulig melde ytterligere materiellbehov til Kystverket. Kommunen har også aksjonsplikt i situasjoner der den ikke har beredskapsplikt etter forurensningsloven Lederstøtteordning ved håndtering av skogbranner DSB har avtale med tre brann- og redningsvesen om lederstøtte ved håndtering av skogbranner 20 for å sikre effektiv bruk av statens skogbrannhelikopter. Lederstøtteordningen skal bidra til at kommunenes håndtering av store skogbranner styrkes. 21 Målsettingen med ordningen er god og riktig samhandling mellom bakkestyrker og skogbrannhelikopteret, og at tiltak iverksettes så tidlig som mulig. Lederstøtteordningen iverksettes når det er satt inn beredskap med skogbrannhelikopter, og finansieres av DSB. Lederstøtteordningen rokker ikke ved ansvaret for brannbekjempelsen, men skal være en støtte for brannsjefen og er obligatorisk ved anmodning om bruk av statens skogbrannhelikopter. Samarbeid om brann- og redningsvesenets redningsinnsats til sjøs (RITS) gjennom avtaler staten har gjort med syv brann- og redningsvesen Brann- og redningsvesenet har etter anmodning plikt til å yte innsats ved branner og andre ulykkessituasjoner i sjøområder innenfor eller utenfor den norske territorialgrensen. Brannen på passasjerfergen Scandinavian Star i april 1990 førte til at brann- og redningsvesenet fikk lovpålagt bistandsplikt ved branner på passasjerskip innenfor og utenfor den norske territorialgrensen. På midten av 1990-tallet ble det opprettet en særskilt ordning kalt brannvesenets redningsinnsats til sjøs, forkortet RITS. Med ny brann- og eksplosjonsvernlov i 2002 ble plikten til å yte bistand endret til plikt til å yte innsats. 18 Brannstudien Midt- Hedmark brann- og redningsvesen IKS, Drammensregionens brannvesen IKS og Skien brannvesen Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 14 av 68

15 For å yte innsats til skip ved ulykker i rom sjø har staten inngått avtale med syv brann- og redningsvesen med særlig kompetanse og trening for bistand til skip. Bistanden omfatter brannfaglig råd til skipets kaptein ved at RITS- mannskaper settes om bord på skipet fra helikopter eller båt. Det gjennomføres årlig trening med eksempelvis 330-skvadronen, hovedredningssentralene (HRS), Kystvakten, Redningsselskapet og rederier. I tillegg gjennomføres det kurs og samtrening med skipenes egne mannskaper. Samarbeid om beredskap for søk- og redningsoperasjoner i katastrofeområder ved avtale inngått mellom Norwegian Search and Rescue Team (NORSAR) og Oslo Brann- og Redningsetat (OBRE) NORSAR er en beredskapsorganisasjon for søk- og redningsoperasjoner i katastrofeområder. Erfarne redningsmannskaper kan i løpet av kort tid mobiliseres og sendes på oppdrag i hele verden. NORSAR ledes av Norske Redningshunder (NRH) med samarbeidspartner Oslo Brann- og Redningsetat (OBRE). I tillegg består teamet av medisinsk personell fra Luftambulansetjenesten ved Oslo Universitetssykehus. Disse er spesialtrent for å lete etter overlevende, redde dem ut av ruiner og yte nødvendig førstehjelp. I 2008 ble NORSAR FN-sertifisert som et medium Urban Search and Rescue (USAR) Team. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 15 av 68

16 3 Brannsikkerhet et kommunalt ansvar For samfunnssikkerhet generelt og brannsikkerhet spesielt utgjør kommunene det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen. Som det fremgår av brann- og eksplosjonsvernloven innbefatter kommunens ansvar på brannområdet forebyggende oppgaver og tilsyn samt beredskap og håndtering i form av brann- og redningsinnsats. De kommunale brann- og redningsvesenene utgjør en svært viktig ressurs for det samlede samfunnssikkerhetsarbeidet i den enkelte kommune. Regjeringen understreket i St.meld. nr. 35 viktigheten av at kommunene inkluderer det kommunale brann- og redningsvesenet i kommunens samlede beredskaps- og kriseorganisasjon. Dette begrunnes både i forhold til det forebyggende brannvernarbeid (informasjons- og tilsynsarbeid) og i forhold til brannog redningsvesenet som kommunens viktigste redningstekniske ressurs. I forarbeidene til tidligere lover om brannvesen og brannvern av hhv. 1954, 1970 og samt i forarbeidene til någjeldende brann- og eksplosjonsvernlov av 14. juni 2002 nr er det lagt til grunn at brannsikkerheten skal være et kommunalt ansvar. I tilrådningen fra kommunal- og arbeidsdepartementet av 3. april 1987 fremgår det at; "Brannlovgivingen bygger på prinsippet om at organiseringen av brannvesenet er en kommunal oppgave. Dette innebærer at kommunene må bære utgiftene ved gjennomføring av bestemmelsene i brannvernlovgivningen og at kommunestyret som kommunenes bevilgende myndighet plikter å stille de midler til rådighet for kommunens brannvesen som trengs for gjennomføring av lovens bestemmelse". 24 I utvalgets forutgående innstilling 25 legges det til grunn (side 28) at lokalsamfunnets drift er den beste løsningen fordi denne vil være tilpasset de beredskapsoppgaver som lokalsamfunnet har behov for. Den kommunale driften er videre begrunnet i redusert innsatstid og lokal bemanning. Ulempene ved å legge ansvaret til kommunene er at det uvilkårlig oppstår forskjeller i brann- og redningsvesenets kapasitet og oppbygging. Til tross for at en fylkesvis eller statlig organisering av brannsikkerhetsarbeidet naturlig ville bidratt til en mer ensartet oppbygging av brann- og redningsvesenene, har man så langt vektlagt den lokale og desentraliserte modellen for beredskapsarbeidet foran likhet i kapasitet og oppbygging. Imidlertid er det i de samme forarbeidene til tidligere og gjeldende lovgivning problematisert rundt forholdet om at mange kommuner ikke har økonomisk evne til å bygge ut et fullgodt brann- og redningsvesen. Denne utfordringen har siden 1970 vært forsøkt løst gjennom en lovfestet plikt for kommunene til å samarbeide om lovpålagte brannverntiltak. I 1991 uttalte kommunaldepartementet at; 26.,"men departementets hovedinntrykk er likevel at en god del kommuner i for liten grad har maktet å løse lovpålagte oppgaver på en rasjonell og faglig god måte Den enkelte kommune vil i forbindelse med planlegging og gjennomføring av lovpålagte brannverntiltak først og fremst forholde seg til de behov som eksisterer i egen kommune, og skal forutsetningsvis dekke disse behov med egne ressurser. I mange tilfeller vil det i praksis kun være mulig å oppnå akseptable løsninger gjennom å etablere et samarbeid mellom flere kommuner. I tillegg vil regionale eller nasjonale hensyn kunne tilsi at viktige brannverntiltak må løses gjennom regionale samarbeidsordninger". 22 Ot.prp.nr.21 (1954), Ot.prp.nr.59 ( ) og Ot.prp.nr.20 ( ), Ot.prp.nr.43 ( ) samt Ot.prp.nr.28 ( ) 23 NOU 1999:4, Ot.prp.nr.28 ( ), Innst.O.nr.45 ( ) til lov av 14. juni 2002 nr. 20, om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver 24 Ot.prp.nr.43 ( ) side 5 25 NOU 1982:32 Brannvesenets arbeidsoppgaver 26 St.meld.15 ( ) side 22 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 16 av 68

17 I Brannstudien 27 fremkommer det at man ennå, i 2013, ikke har oppnådd tilfredsstillende regionale samarbeidsordninger. Til tross for gode erfaringer fra vellykkede interkommunale brann- og redningsvesen, eksempelvis Salten brann IKS (ni deltakende kommuner), Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS (10 kommuner inngår), Rogaland brann og redning IKS (10 kommuner inngår) og Brannvesenet Sør IKS (ni kommuner inngår) 28, har vi i dag totalt brann- og redningsvesen. Ifølge Brannstudien 30 er det fortsatt store variasjoner mellom de ulike brann- og redningsvesen både når det gjelder organisering, kvalitet, effektivitet og evne til å håndtere og forebygge branner og andre hendelser. Gjennomgående er det vanskelig for de minste brann- og redningsvesenene å ivareta sine oppgaver på en like god måte som de store, og fagmiljøene blir for små. Evnen til å håndtere store og/eller komplekse hendelser er varierende, det mangler kompetanse til arbeidet med det brannforebyggende arbeidet, eksempelvis i forhold analyser og ROS, erfaringslæring, brannevaluering osv., og det er større potensial for samarbeid med eksterne aktører. I tillegg har utgiftene til driften av de kommunale brann- og redningsvesen økt vesentlig fra ca. 1,8 mrd. kroner i 2002 til 3,2 mrd. kroner i I 2015 er utgiftene til driften på 3,48 mrd. Kroner, 31 det vil si en økning på over 250 millioner siden Det er også store variasjoner mellom fylkene når det gjelder netto driftsutgifter pr. innbygger. 32 Allerede i 1986 uttalte kommunal- og arbeidsdepartementet at: 33 "det anses som meget viktig å få etablert rasjonelle og kostnadseffektive enheter også på brannvernområdet". Dagens utfordringer vedrørende kompetanse og kvalitet i arbeidet ble påpekt allerede den gang, som grunnlag for lovfesting av den generelle samarbeidsplikten. Det kommunale ansvaret for brannsikkerheten ligger fast. Tilsvarende ligger også dagens krav til innsatstid fast, og sikrer lokal tilstedeværelse. For å oppnå målsettingen om økt evne til å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann, samt krav til effektivisering av driften, anbefaler DSB at staten nå pålegger kommunene interkommunalt samarbeid. Prinsippene om interkommunalt samarbeid har ligget til grunn for brann- og redningsvesenets oppgaveløsning i flere tiår, herunder i lov om brannvesen tilbake til Til tross for en vesentlig utvidelse av loven fra 1954, som innebar en lovfesting av muligheten til å pålegge samarbeid mellom kommunene for konkrete oppgaver i brannloven av 1970 (regional slokkingstjeneste), og en lovfesting av en generell samarbeidsplikt i brannvernloven av 1987 (samarbeid om alle oppgaver), er målsettingen om større grad av interkommunalt samarbeid ikke oppnådd. Pålegget kan gis i forskrifts form med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd. Et pålegg om regionsamarbeid vil avgrense den enkelte kommunes frihet til styring på overordnet nivå, men er nødvendig for å fremme brannfaglige nasjonale målsettinger og samtidig oppnå en rasjonell drift av brann- og redningsressursene. 27 Brannstudien, desember 2013; Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk 28 NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer 29 Oppdatert tall fra DSB pr. november Side 66 og Regnskapssytemet KOSTRA 32 Brannstudien, side Ot.prp.nr.43 Om lov om brannvern m.v. side 30 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 17 av 68

18 4 Statlig styring av kommunene gjennom lov og forskrift for å sikre måloppnåelse Et pålegg om interkommunalt samarbeid for å sikre gjennomføring av kravene i brann- og eksplosjonsvernloven, er et sterkt statlig styringsvirkemiddel. I vurderingen av behovet for økt grad av samarbeid om brannsikkerheten inngår følgende hensyn: Hensynet til det kommunale selvstyret Hensynet til samfunnssikkerhet generelt og brannsikkerhet spesielt Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk Det lokale selvstyret har en sterk stilling i vårt politiske system. Det er utfordrende å finne den riktige balansen mellom statens behov for styring og kommunens behov for lokal deltakelse, ansvar og oppgaveløsning (se pkt nedenfor). Hensynet til samfunnssikkerhet er knyttet til ivaretakelse av særlige viktige samfunnsfunksjoner, herunder brannberedskapen. Det er grunnleggende å sikre at brannberedskapen, selv i krisesituasjoner, ikke bryter sammen. Det er utfordringer innen både det brannforebyggende arbeidet samt i håndteringen av store og/eller komplekse hendelser, og derfor naturlig å se nærmere på den statlige styringen (se pkt og 1.3 nedenfor). Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet viser til kommunens sentrale rolle som ansvarlig for brannberedskapen. Størrelsen og sammensetningen av fagmiljøet i kommunens brann- og redningsvesen har betydning for kvaliteten i de tjenestene som tilbys innbyggerne. Ønske om større grad av samarbeid mellom kommunene generelt og brann- og redningsvesenene spesielt, har vært strategien for å sikre ivaretakelse av lovpålagte oppgaver. Videre er handlingsrommet for bruken av offentlige ressurser begrenset, både på kommunalt og statlig nivå, og det tilligger staten å vurdere samt stille spørsmål ved om dagens organisering av brann- og redningsvesenet er egnet til å nå målene på området. 4.1 Riktig balanse mellom lokalt handlingsrom og sentral styring Det går frem av kommuneloven 6 34 at kommunene er egne rettssubjekt. Det er videre en lang tradisjon for at det kommunale selvstyret er såkalt negativt avgrenset. Dette innebærer at kommunenes kompetanse til å råde over egne økonomiske ressurser og sette i gang, videreføre, endre eller legge ned ulike former for virksomhet bare er underlagt innskrenkninger som følger av særlige regler. 35 Kommunalt selvstyre er definert på følgende måte i den europeiske konvensjon om lokalt selvstyre som Norge er bundet av; 36 " Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til, så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender". Dersom staten skal gjøre inngripen i det kommunale selvstyret må det foreligge en lovhjemmel (legalitetsprinsippet). Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet overfor kommuner og fylkeskommuner, og må derfor i utgangspunktet styre gjennom lovgivning, budsjettvedtak og dialog. 37 Statsforvaltningen kan altså gripe inn i den kommunale virksomheten dersom Stortinget som 34 Lov av 25. september 1992 nr Meld. St.12 ( ) Stat og kommune styring og samspel, side The European Charter of Local Self-Government, artikkel 3 37 Meld. St. 7 ( ) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 18 av 68

19 lovgiver ønsker dette. Som det fremgår av stortingsmelding nr. 12 ( ) 38 kan staten ha et legitimt behov for å styre også på en måte som avgrenser handlefriheten til kommunene. Det lokale selvstyret må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Blant annet vil mål om effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser og samfunnssikkerhet kunne gi grunnlag for sterkere statlig styring. Det er akseptert at når kommunene løser viktige velferdsoppgaver på vegne av staten, må staten sette premisser for den kommunale virksomheten. Staten har eksempelvis et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet blir brukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte, slik at oppgaveløsningen kommer fellesskapet til gode. Dette innebærer blant annet å organisere offentlig forvaltning på en måte som totalt fremmer helhetlige og effektive løsninger. 39 Det er variasjoner i kommunestørrelse, kompetansetilgang, behov og utfordringer. Det er variasjoner mellom kommuner, men også mellom ulike sektorområder innad i samme kommune. Disse variasjonene utfordrer den statlige styringen som skal bidra til å oppnå sentrale politiske målsettinger på enkeltområder og sikre helhetlige løsninger, samtidig som det skal gi rom for lokal variasjon og tilpasning. Balansegangen mellom det lokale handlingsrommet og statlig styring er en hovedutfordring i relasjonen mellom stat om kommune. Kommunal- og regionaldepartementet påpeker eksempelvis i sine retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren 40, at pålegg og særlige regler om interkommunalt samarbeid i særlov bør unngås. Når man gjennom brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd, likevel har gitt staten hjemmel til å pålegge samarbeid mellom kommunene, er dette for å sikre oppfyllelse av nasjonale mål på området. Ifølge Kommunal- og regionaldepartementets melding til Stortinget 41 vedrørende gjennomgangen av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene, er det uttalt (side 11) at; "Det lokale selvstyret er en sentral verdi i det norske samfunnet, men denne verdien kan komme i konflikt med andre målsettinger. Det er derfor ansett som nødvendig at kommunene blir underlagt statlig styring, tilsyn og kontroll for å fremme nasjonale mål". 4.2 Økt slagkraft betinger kommunalt samarbeid Samfunnssikkerhets- og beredskapskjeden er kjennetegnet av mange aktører som ivaretar ulike deler av beredskapen, eksempelvis nødetatene, Sivilforsvaret, Fylkesmannen, kommunene, fylkeskommunene, Forsvaret, private aktører, frivillige organisasjoner m.fl. Som det fremkommer i Prop. 1 for Justis- og beredskapsdepartementet (JD) 42 har aktørene i kjeden ansvar for å ha tilstrekkelig kunnskap og oversikt over risiko og sårbarheter, drive effektiv og målrettet forebygging, ha tilstrekkelig beredskap og krisehåndteringsevne, kunne gjenopprette funksjoner ved ødeleggelser samt lære av erfaringer fra øvelser og hendelser. Dette gjelder også for kommunene. Justis- og beredskapsdepartementet har et overordnet ansvar for at nødvendig koordinering og samordning blir ivaretatt innenfor nærmere definerte områder, herunder brann- og redningstjenesten, hvor det kommunale ansvaret for brannsikkerheten inngår. Behovet for større grad av samarbeid innen brannberedskap (som ett område) krever at Justis- og beredskapsdepartementet tar initiativ- og pådriverrollen samtidig som Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) bidrar som 38 Meld.St.12 ( ) Stat og kommune styring og samspel, side 6 39 Meld.St.12 ( ) Stat og kommune styring og samspel, side Kommunal- og regionaldepartementets veileder i statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren 41 Meld.St.7 ( ) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene 42 Prop. 1 S ( ) Justis- og beredskapsdepartementet Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) for budsjettåret 2016, kap.1.5 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 19 av 68

20 eierdepartement. I tillegg kommer JDs ansvar som regelverksforvalter for brann- og eksplosjonsvernloven. Når det gjelder hovedutfordringer på samfunnssikkerhetsområdet er det forebyggende arbeidet fremhevet som særlig utfordrende. 43 Tilsvarende gjelder for det brannforebyggende arbeidet. I Brannstudien 44 fremkommer det, som en hovedutfordring for dagens brann- og redningsvesen, at fagmiljøene blir for små, og at man ikke har den nødvendige kompetanse til å ivareta det brannforebyggende arbeidet som eksempelvis; informasjon, analyser og ROS, erfaringslæring, brannevaluering og forvaltningskompetanse. Videre er det et behov for å styrke brann- og redningsvesenets tilsyn med virksomheter, med utgangspunkt i lokale risikovurderinger 45, herunder tilsyn med boligselskapers oppfølging av internkontrollen. I NOU 2012:4 46 er det videre understreket behovet for kompetansebygging på lokalt nivå som bidrag til kunnskapsbasert og effektivt brannforebyggende arbeid. Utvikling av bedre kunnskap om branner, brannårsak og risikofaktorer er avgjørende for å øke kunnskapsnivået. Det overordnede målet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap er å redusere sårbarheten i samfunnet. Denne målsettingen er konkretisert som følger for brann- og redningsvesenet (utledet av mål for redningstjenesten, samfunnssikkerhet og beredskap); "Økt handlekraft og gjennomføringsevne ". 47 Brannstudien viser videre, som en hovedutfordring ved dagens brann- og redningsvesen, at det er varierende hvorvidt man kan håndtere store og/eller komplekse hendelser. Særlig krevende synes det å være for de de mindre brann- og redningsvesenene. Brannstudien påpker også at den store andelen deltidsledere samlet sett er en svakhet ved dagens organisering. Dette kan vanskeliggjøre enhetlig og strategisk ledelse av større hendelser. Når det gjelder det brannforebyggende arbeidet er det behov for samarbeid og sentralisering for å sikre nødvendig kapasitet og fagkompetanse i arbeidet. Etablering av større fag- og kompetansemiljøer for å ivareta lovpålagt brannforebyggende arbeid, samt kravet til økt evne til håndtering av større og/eller komplekse hendelser og heltids ledelse - tilsier færre og større brann- og redningsvesen. I kommunereformen 48 fremgår det at: "Størrelse og sammensetningen av fagmiljøet i en kommune har betydning for kvaliteten i de tjenestene som tilbys innbyggerne. Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, samtidig som de har færre ressurser til (videre)utvikling av tjenestene. Stor ulikhet i hvor gode og store kommunens fagmiljøer er, gjør at det blir stor variasjon i kvaliteten på de tjenester som innbyggerne mottar ekspertutvalget for kommunereformen viste i sin første delrapport at det også innenfor tekniske tjenester som vann-avløp-renovasjon (VAR-sektoren) og brann- og ulykkesvern er små fagmiljøer i de små kommunene Undersøkelser viser også at små kommuner kan oppleve vanskeligheter med å rekruttere folk med god forvaltningskunnskap i tillegg til tilstrekkelig fagkunnskap". Spørsmålet om statlig styring av kommunene dreier seg ikke om staten skal styre, men hvordan det skal styres. Et pålegg om samarbeid mellom kommunene vil være rammepreget, og ikke 43 Prop. 1 S ( ) kap Brannstudien Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk, Desember 2013 kap NOU 2012:4 Trygg hjemme brannsikkerhet for utsatte grupper, kap NOU 2012:4 kap Prop. 1 S ( ) kap. 2 Programkategori Redningstjenesten, samfunnssikkerhet og beredskap (side 117) 48 Meld.St.14 ( ) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner, pkt. 1 (side 6) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 20 av 68

21 detaljstyrende, og det er naturlig å velge kommunelovens egne samarbeidsmodeller som utgangspunkt for et statlig pålegg om samarbeid. Et pålegg om samarbeid etter brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd vil i all hovedsak bidra til å opprettholde generalistkommuneprinsippet. Den lokale beredskapen er meget viktig og forutsettes ivaretatt av den enkelte kommune også i fremtiden, gjennom blant annet de lokale brannstasjonene. 5 Kommunenes plikt, og statens mulighet til å påby, samarbeid om brann- redningsvesenets oppgaver 5.1 Bakgrunn for brann- og eksplosjonsvernloven 15 Ifølge brann- og eksplosjonsvernloven 49 15, 1.ledd foreligger det en plikt til kommunalt samarbeid om løsningen av brann- og redningsvesenets oppgaver. Herunder fremgår det at kommunene skal samarbeide om " lokale og regionale løsninger av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver med sikte på best mulig utnyttelse av samlede ressurser". Bakgrunnen for denne generelle samarbeidsplikten er behovet for økt slagkraft og en best mulig utnyttelse av kompetanse og ressurser. 50 Plikten til samarbeid er ytterligere presisert i forhold til etablering og drift av nødalarmeringssentraler, hvor en kommune innen en fastlagt region kan pålegges å knytte seg til en bestemt nødalarmeringssentral, jf. lovens 16, 1.ledd. Prinsippene om interkommunalt samarbeid omkring brann- og redningsvesenets oppgaver var ivaretatt allerede i lov om brannvesen av 19. november 1954, og senere videreført i lov om brannvern av hhv. 29. mai 1970, 5. juni 1987 og i gjeldende brann- og eksplosjonsvernlov av 14.juni Loven av 1954 åpnet for et interkommunalt samarbeid gjennom søknad i 15: "Med departementets samtykke kan det treffes avtale om at slokking av brann i en kommune overtas av et annet brannvesen. Hvor slik avtale er brakt i stand, kan departementet inntil videre helt eller delvis frita kommunen for plikten etter 14 og for plikten til å holde brannmester etter i loven av 1954 omhandlet blant annet kommunens plikt til å anskaffe: " de slokkingsmidler, holde den mannskapsstyrke og treffe de foranstaltninger som er nødvendig for at stedet etter forholdene kan anses tilfredsstillende sikret mot brannfare", og 18 påla en kommune plikt til å yte slokkingsbistand til en annen kommune. Etter 47 i 1954-loven kunne også departementet fastsette at brann- og redningsvesenet skulle ha plikt til å rykke ut til nærliggende kommune. I Ot.prp.nr 21 (1954) sies det om bakgrunn for bestemmelsen (side 11) at: "Bestemmelsen tar sikte på at distriktsvis samarbeid mellom kommunene vil gjøre brannvesenet på de enkelte steder mer effektivt og bety en bedre utnytting av den kapital som er lagt ned i de større steders brannkorps og materiell. En har funnet det påkrevd, særlig når det gjelder yrkesbrannvesener, at departementet får denne myndighet hvis enighet mellom kommunene ikke oppnås". I loven av 1970 ble det stilt krav til samarbeid mellom kommunene, og den hjemlede utrykningsplikten til nærliggende kommune ble videreført i 13, 3.ledd nr. 2: "Brannsjefen i den kommune som får anmodning om slokkingshjelp, skal la brannvesenet rykke ut i den utstrekning han finner at det kan skje uten vesentlig risiko for brannsikkerheten i egen kommune". I 13, siste ledd 49 Lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlige stoff og om brannvesenets redningsoppgaver 50 NOU 1999:4 Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern, side 83 og Innst. O. nr Innstilling fra kommunalkomiteen om lov om vern av brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsloven), side 9 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 21 av 68

22 innføres det videre en hjemmel for departementet til å pålegge samarbeid: "Departementet kan fastsette at brannvesenet skal ha en plikt til å rykke ut med nærmere bestemt personellstyrke og brannvernmateriell til hjelp ved brann i nærliggende kommune". Muligheten til å gi et slikt pålegg synes imidlertid avgrenset til slokkingsbistand, jf. 13, 1.ledd, 1.setning, og ble for øvrig nærmere spesifisert for skogbrann i lovens 14, 2.ledd. I en høringsuttalelse fra Statens branninspeksjon inntatt i kommunal- og arbeidsdepartementets tilrådning om ny brannlov 51 fremkom det følgende: "Bestemmelsene om regionalt samarbeid er foreslått nærmest i kravs form. Heri ligger vel en spire til konfliktstoff med hensyn til kommunenes selvbestemmelsesrett som i visse tilfeller kan gjøre forslagets intensjoner vanskelig å gjennomføre". Til dette uttaler kommunal- og arbeidsdepartementet på samme side: "Departementet mener at det foreligger et særskilt behov for bestemmelser om regionalt samarbeid når det gjelder skogbrannvakthold og/eller slokkingstjeneste ved brann i skogmark, og tilrår bestemmelse som åpner adgang til å gi pålegg om slikt samarbeid (lovutkastets 14). Bortsett fra dette slutter departementet seg til Branninspeksjonenes oppfatning om at regional slokkingstjeneste bør baseres på frivillighet. Kommunen bør imidlertid ved utarbeidelse av "brannordning" og ved inngåelse av slokkingsavtale så vidt mulig ta de nødvendige regionale hensyn ved organisering av varslings- og slokkingstjenesten. Departementet forutsetter videre at Statens branninspeksjon ved godkjenning av "brannordninger" og slokkingsavtaler påser at disse hensynene blir ivaretatt". En regulering av muligheten til å gi et generelt påbud om samarbeid mellom kommunene, om alle brann- og redningsvesenets oppgaver, ble foreslått allerede i I 12 i loven av 1987 ble det åpnet for muligheten til å inngå avtale om samarbeid omkring alle brann- og redningsvesenets oppgaver (ikke bare slokkingshjelp): "Det kan treffes avtale om at oppgavene etter 8 i en kommune helt eller delvis overtas av en annen kommune.". I forarbeidene til loven av 1987 fremkommer det at: "Det må forutsettes at samarbeid over kommunegrensene tvinger seg frem der forholdene ligger til rette for det. Utvalget har villet tilpasse lovverket slik at dette ikke skal være til hinder for utvidet bruk av regionale ordninger". Innstillingen fra utvalget, som ble oppnevnt i 1977, omhandler spørsmålet om hvilke gjøremål som kan eller bør legges til brann- og redningsvesenet, utover de oppgaver som følger av gjeldende brannvernlovgivning. 53 I tillegg omhandler innstillingen en vurdering av tiltak med sikte på en hensiktsmessig samordning av oppgavene sentralt og lokalt. Utvalget gikk den gang inn for; "at det i større grad enn nå etableres regionbrannvesen.lovverket bør inneholde hjemmel for å påby slikt samarbeid". 54 Forslaget er begrunnet i at små kommuner ikke kan bygge ut et effektivt brann- og redningsvesen. Det vises til at bare et fåtall av kommunene har økonomisk mulighet til å holde et beredskapskorps med heltidsansatte mannskaper. Om behovet for å påby samarbeid sier utvalget (side 33) at; "Ved de forsøk som har vært gjort, viser det seg at man lett støter på vanskeligheter som saklig sett synes bagatellmessig, men som allikevel kan føre til at rasjonelle løsninger forhindres. Utvalget har for slike tilfelles skyld villet gi myndighetene adgang til å påby samarbeid (lovforslagets 13a)". I kommunal- og arbeidsdepartementets Ot.prp.nr 43 ( ) fremgår det at påleggsdelen er en vesentlig utvidelse av gjeldende lov, og hjemler pålegg om samarbeid innenfor alle brann- og redningsvesenets oppgaver. 55 Det vises videre til at grunnlaget for å etablere samarbeidsordninger på brannvernområdet må være at dette er lønnsomt enten ved at oppgavene ivaretas på en samfunnsmessig bedre måte, eller ved at kostnadene pr. innbygger blir 51 Ot.prp.nr.59 ( ) Om ny brannlov, side NOU 1982:32 Brannvesenets oppgaver 53 Brannloven av 29. mai Side Side 20 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 22 av 68

23 mindre enn om kommunene skulle dekke oppgavene hver for seg. Samtidig fremgår det at kommunenes kvalitet på arbeidet forventes å ville øke gjennom muligheten for å skaffe seg personell med høyere kompetanse for de aktuelle oppgaver. Aktuelle områder for samarbeid opplyses å være: beredskap, forebyggende arbeid, alarmering samt øvelser og opplæring. Det kom den gang ingen vesentlige merknader til forslaget i forbindelse med høringen. I stortingsmelding fra ble økt samarbeid mellom kommuner fastsatt som et satsingsområde innen brannsikkerhet. Kommunaldepartementet uttalte den gang (side 22) at; "Det har skjedd en positiv utvikling i de siste par år, men departementets hovedinntrykk er likevel at en god del kommuner i for liten grad har maktet å løse lovpålagte oppgaver på en rasjonell måte Den enkelte kommune vil i forbindelse med lovpålagte brannverntiltak først og fremst forholde seg til de behov som eksisterer i egen kommune, og skal forutsetningsvis dekke disse behov innenfor egne ressurser. I mange tilfeller vil det i praksis kun være mulig å oppnå akseptable løsninger gjennom å etablere et samarbeid mellom flere kommuner. I tillegg vil regionale eller nasjonale hensyn kunne tilsi at viktige brannverntiltak må løses gjennom regionale samarbeidsordninger..departementet anser det som meget viktig å få etablert rasjonelle og kostnadseffektive enheter på brannvernområdet I de tilfeller hvor et samarbeid mellom kommuner ut fra en samlet vurdering er sterkt ønskelig, men hvor kommunene seg imellom ikke når fram til en avtale, er departementet innstilt på å benytte sin myndighet til å pålegge et slikt samarbeid." Gjeldende brann- og eksplosjonsvernlov av 2002 fastsetter en samarbeidsplikt for kommunene i 15, 1.ledd: "Kommunene skal samarbeide om lokale og regionale løsninger av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver med sikte på best mulig utnyttelse av samlede ressurser". Videre hjemler bestemmelsens annet ledd en adgang for at departementet kan; "gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner for gjennomføring av krav fastsatt i eller i medhold av loven". Det er forutsatt at pålegg om samarbeidsordninger skal være lønnsomme, enten ved at oppgavene ivaretas på en samfunnsmessig bedre måte, eller ved at kostnadene pr. innbygger blir mindre enn om kommunene skulle dekke oppgavene hver for seg. Motivasjonen for å påby samarbeid vil naturlig være behovet for bedre sikkerhetsstyring i tråd med lovens formål om å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann osv. Når det gjelder ansvarsdelingen mellom stat og kommune, la lovutvalget i 1999 til grunn, at det ikke var aktuelt å foreslå noen grunnleggende endring. Brann- og redningsvesenet skulle fortsatt være et kommunalt ansvar. Loven forutsetter at kommunene i utgangspunktet selv skal finne frem til de beste måtene for et samarbeid på området. 57 Det er imidlertid på det rene at lovgiver gjennom denne bestemmelsen har sett det som særlig viktig å få frem behovet for samarbeid mellom kommunene innen brannsikkerhet, gitt lovens formålsbestemmelse om vern av liv, helse, miljø og materielle verdier. Samarbeidsplikten innen brannsikkerhet er å anse som en klar føring til kommunene i sin styring. Komiteen uttaler, i Innst.O. nr 45 ( ) side 11 at; "det finnes for mange små brannvesen, og at det derfor bør stimuleres til økt interkommunalt samarbeid på dette området". Frem til i dag er hjemmelen til å påby samarbeid mellom kommunene ikke benyttet, utover det pålegg som er gitt konkret for etablering og drift av nødalarmeringssentraler, idet det har vært ønskelig at kommunene selv finner frem til de beste måtene å samarbeide på. Som nevnt innledningsvis er det, til tross for at prinsippet om interkommunalt samarbeid om brann- og redningsvesenets oppgaver allerede lå til grunn for lov om brannvesen av 1954, ikke oppnådd en nødvendig grad av samarbeid. 56 St.meld.nr.15 ( ) Tiltak mot brann, side Ot.prp.nr.28 ( ) side 62 om lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) og om endringer i arbeidsmiljøloven Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 23 av 68

24 Dette er bakgrunnen for at staten nå anser det nødvendig med en sterkere grad av statlig styring, gjennom et pålegg om et interkommunalt -/regionsamarbeid. 5.2 Rekkevidden for pålegg etter brann- og eksplosjonsvernloven 15 Etter brann- og eksplosjonsvernloven 15, 2.ledd kan departementet "gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner for gjennomføring av krav fastsatt i eller i medhold av loven". Etter 15, 4.ledd kan departementet "gi forskrifter om lokalt og regionalt samarbeid til løsning av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver." Etter ordlyden kan det gis pålegg om "krav" og "oppgaver". Alle plikter for kommunen ("kommunen skal") i lov og forskrift er det naturlig å anse som krav. Ordlyden omfatter også krav "fastsatt i[ ] medhold av loven, altså krav i forskrift. Staten kan altså gi pålegg om samarbeid mellom kommunene for alle brann- og redningsvesenets oppgaver. Departementets merknader til 15 er som følger: "Loven forutsetter at kommunene selv finner frem til de beste måtene å samarbeide på for å oppfylle plikten etter første ledd. Eventuelle pålegg skal være motivert ut fra sikkerhetsstyring i tråd med formålet med loven." 58 Frem til i dag har de enkelte kommuner selv bestemt hvordan de vil organisere et interkommunalt samarbeid om de lovpålagte oppgavene etter brann- og eksplosjonsvernloven. At kommunene velger organisasjonsmodell selv vil kunne medføre en ulik organisering av de regionale brann- og redningsoppgavene fra region til region. DSB har så langt ikke gjort noen vurdering av hvorvidt en av modellene bør foretrekkes. Gitt fullmakten som kommunene/brann- og redningsvesenet er gitt som myndighetsutøver er det naturlig at DSB ser nærmere på dette i forbindelse med en etterfølgende regelverksgjennomgang. I tråd med prinsipper for statlig styring av kommunene vil pålegget, som kan gis i forskrifts form, være rammepreget, og ikke detaljstyrende. Pålegget kan omfatte "samarbeid mellom to eller flere kommuner". Under hensyn til behovet for etablering av mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap (se pkt.6) underbygges grunnlaget for å etablere egne brannregioner. Ved å pålegge alle kommunene innenfor et politidistrikt å samarbeide om regionale brann- og redningsoppgaver, vil det etableres en geografisk avgrenset region. Slike regioner kan eksempelvis omtales som "brannregioner". Det vil være hensiktsmessig om brann- og redningsvesenene innenfor de regionale oppgavene har felles yttergrense med politiet i forhold til samvirke, og i forhold til at 110-regionene skal følge de geografiske grensene til et politidistrikt. 59 Det er naturlig at DSB vurderer slike forhold som er nevnt her og andre forhold nærmere, i arbeidet med en forskrift om pålegg om interkommunalt samarbeid om regionale brann- og redningsoppgaver. Et pålegg om samarbeid vil ikke medføre noen endringer i hovedprinsippene for gjeldende brann- og eksplosjonsvernlov. 60 Følgende gjelder fortsatt: Brann- og redningsvesenet skal fortsatt være et kommunalt ansvar, selv om det etableres egne brannregioner som tilsvarer de geografiske grensene til de nye politidistriktene Pålegg om samarbeid vil være tilpasset kommunelovens prinsipper om juridisk rammestyring og kommunal handlefrihet 58 Ot.prp. nr. 28 ( ) s Prop. 61 LS ( ) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) s St.meld.nr.41 ( ) om brann- og eksplosjonsvern side 3 og 4 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 24 av 68

25 Tilsynet skal fortsatt organiseres med et sentralt og et lokalt nivå. DSB som sentral tilsynsmyndighet og de kommunale brann- og redningsvesenene som lokal myndighet 5.3 Pålegg om interkommunalt samarbeid i kommuneloven Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) varslet i Prop.95 S ( ) at det vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven, for å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske avstander gjør at kommunen ikke kan slå seg sammen. I kommunereformen 61 fremgår det at formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Det vises herunder til at slike hjemler eksisterer i dag i særlovgivningen, og at en slik generell hjemmel vil kunne erstatte disse særlovhjemlene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sier videre om behovet for en hjemmel om samarbeidsplikt (side 10) 62 at: "Den aktuelle kommunens fagkompetanse vil være en sentral faktor i vurderingen av når det vil være aktuelt å anvende bestemmelsen. Departementet vil også utrede om pålegget skal kunne brukes for å sikre innbyggernes rettssikkerhet i kommunalforvaltningen. I utredningen vil det også vurderes om man på forhånd kan angi særskilte tjenesteområder som vil kunne være aktuelt for pålagt samarbeid. Den fremtidige kommunestrukturen og omfanget av nye oppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfanget av slike pålagte samarbeid". Det fremgår videre av kommunereformen at KMD tar sikte på å fremme et forslag om hjemmel for Stortinget våren Med bakgrunn i KMDs egen kunnskap om utfordringene mht. meget små fagmiljøer innen "brann- og ulykkesvern" (se pkt ovenfor) og vurderingen av behovet for hjemmel om samarbeidsplikt i kommuneloven, må det legges til grunn at JD og KMD vil kunne samarbeide om gjennomføringen og oppfølgingen av et pålegg. 5.4 Særlig om plikt til regionalt samarbeid om etablering og drift av 110-sentraler Som det fremgår i pkt. 1.3 foran er plikten til samarbeid mellom kommunene ytterligere presisert i forhold til etablering og drift av nødalarmeringssentraler, hvor en kommune innen en fastlagt region kan pålegges å knytte seg til en bestemt nødalarmeringssentral, jf. lovens 16, 1.ledd. Herav fremkommer det at: "Sentral tilsynsmyndighet kan pålegge en kommune å etablere en nødalarmeringssentral for mottak av meldinger om branner og andre ulykker innen en fastsatt region som kan omfatte flere kommuner". Sentral tilsynsmyndighets mulighet til å påby regionalt samarbeid om 110-sentralene kom inn i gjeldende brann- og eksplosjonsvernlov i Brannvernloven av 1987 hadde ingen konkrete bestemmelser om etablering og drift av nødalarmeringssentraler. 16, 1.ledd etablerer en uttrykkelig hjemmel for krav om slik etablering, og for krav om at kommunene i en region, som fastsettes av sentral tilsynsmyndighet, skal slutte seg til sentralen. Det er siden 2002 gjennomført en vesentlig reduksjon i antall 110-sentraler på landsbasis. I 2003 valgte DBE 63 å legge politidistriktenes inndeling til grunn for antall 110-sentraler. Som en følge av Politireform 2000, ble antall 112-sentraler redusert fra 54 til 27. Som en konsekvens av dette ble antall 110-sentraler redusert fra 41 til 24 i løpet av Antall 110-sentraler er ytterligere redusert i etterkant og utgjør i dag Meld. St. 14 ( ) pkt. 1 (side 10) 62 Meld. St. 14 ( ) 63 Direktoratet for brann og el-sikkerhet, i dag Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 25 av 68

26 Behovet for en reduksjon i nødmeldingssentraler, og samlokalisering av disse, er nærmere begrunnet i en omfattende utredning av nødmeldingstjenesten som ble lagt frem ved utgangen av Nasjonalt nødmeldingsprosjekt har i samarbeid med nødetatene dokumentert at dagens tjeneste ikke er god nok. Ofte handler det om svakheter i samvirket mellom etatene, eller at etatsinterne rutiner har sviktet. Det anbefales at oppgavene løses i større fagmiljøer med flere ansatte, og at det er større fleksibilitet i organisasjonen. Det vises til at færre og større sentraler vil kunne sikre bedre kapasitet, mer effektiv utnyttelse av tilgjengelig kompetanse, mer mengdetrening for operatørene og bedre mulighet for øving. 65 I Justis- og beredskapsdepartementets tilrådning til Stortinget om endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) den 6. mars 2015, 66 fremgår det at brann- og redningsvesenets nødmeldingstjeneste skal tilpasses de geografiske grensene til de nye politidistriktene. Proposisjonen er en oppfølging av blant annet 22. juli kommisjonenes funn, 67 Traavik-utvalgets analyse av PST, 68 DIFIs evaluering av Politidirektoratet, 69 politianalysen 70 og gjennomgangen av politiets etterforskningsarbeid. 71 I omtalen av den fremtidige inndelingen i politidistrikter viser departementet til Brannstudiens forslag til reduksjon av antall brann- og redningsvesen og nødmeldingssentraler for brann. Departementet uttaler (på side 93): "At det nå er påpekt behov for endringer i nødmeldetjenesten for både politi og brann, gir en god mulighet til å se de to elementene under ett, med tanke på å oppnå best mulig samhandling fremover". Om samlokaliseringen av 110- og 112-sentralene sier departementet videre at 72 : "Siden tidlig på 90-tallet har det vært et prinsipp at brannvesenets 110- sentraler følger de geografiske grensene til ett politidistrikt, men samtidig slik at en 110-sentral kan omfatte mer enn ett politidistrikt. Departementet vil videreføre dette prinsippet ved etablering av nye politidistrikter I tillegg til at politiets operasjonssentral og 110-sentralen skal følge de samme geografiske grensene, vil det være hensiktsmessig å lokalisere begge sentralene i samme by eller tettsted, og i samme bygg". Justiskomiteens innstilling til Stortinget, 73 om blant annet 12 politidistrikter og samlokalisering av nødmeldingssentralene for brann og politi i samme bygg, oppnådde flertall. Sentral tilsynsmyndighet 74 vil dermed, med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven 16, 1.ledd, pålegge kommunene et regionalt samarbeid om etablering og drift av 110-sentralene, når Politidirektoratets beslutning om hovedsteder i de nye politidistriktene er besluttet. Det vil avsettes tid til en god prosess før endelig beslutning om tidspunkt for samlokalisering tas, i tråd med komiteens tilrådning. Stortinget skal videre presentere en kompensasjonsordning for 110-sentraler som blir nedlagt. 64 Nasjonalt nødmeldingsprosjekt 65 Prop. 61 LS ( ) Endringer i politiloven m.v. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) side Prop. 61 LS ( ) Endringer i politiloven m.v. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) side NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli kommisjonen 68 Rapport fra Traavikutvalget 2012 Ekstern gjennomgang av politiets sikkerhetstjeneste 69 Rapport 2013:3 Evaluering av Politidirektoratet 70 NOU 2013:9 Ett politi rustet til å møte fremtidens utfordringer 71 Politidirektoratets rapport Etterforskning i politiet Prop.61 LS ( ) side 94 og Innst.306 S ( ) Innstilling fra justiskomiteen om endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) 74 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 26 av 68

27 6 Etablering av mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap 6.1 Generalistkommuneprinsippet ikke til hinder for en oppgavedifferensiert portefølje Kommunene har ansvar for et bredt spekter av oppgaver. Samtlige kommuner forventes å ivareta alle disse oppgavene på en forsvarlig måte, herunder de lovpålagte oppgavene i henhold til brann- og eksplosjonsvernloven. Det er dette som kalles systemet med generalistkommuner. Systemet innebærer at alle kommuner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur og lignende skal imøtekomme de samme kravene til tjenester, planleggings- og utviklingsoppgaver, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner. 75 Ifølge kommunereformen kap.2 har generalistkommunesystemet både fordeler og ulemper. En enhetlig oppgavefordeling bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og lave prosesskostnader, et enhetlig overføringssystem og lovgrunnlag for kommunal virksomhet. Imidlertid kan generalistkommunesystemet innebære fare for ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser. En følge herav er at innbyggerne ikke mottar likeverdige tjenester. Videre kan det oppstå lav kostnadseffektivitet på grunn av dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler. Interkommunalt samarbeid er en måte kommunene har svart på denne type utfordring. 76 I henhold til forskningsrapport om små kommuners evne til å ivareta generalistkommunekravet 77 (case-studie), fremkommer det at små kommuner står overfor en rekke utfordringer i tjenesteproduksjonen. Utfordringen er særlig knyttet til rekruttering av fagfolk, etablering av fagmiljø, og muligheten for å ha spisskompetanse. De ansatte i små kommuner blir generalister, og jobber med et mangfold av saker. Mangelen på spesialister vil ha betydning for kvaliteten i oppgaveløsningen. Funnene herunder er direkte overførbare i forhold til små brann- og redningsvesen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter en vurdering kommet til at generalistsystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. 78 Samtidig mener departementet at det vil være gevinster å hente på å gi enkelte oppgaver til de store kommunene en oppgavedifferensiert portefølje. Det er lagt til grunn to forutsetninger for overføring av oppgaver til de største kommunene; (1) tilstrekkelig kapasitet og kompetanse samt geografiske funksjonelle områder, samt (2) at oppgavene utenfor storkommunene håndteres slik at det sikres en likeverdig løsning for innbyggerne. Når det gjelder kompetansesituasjonen i kommunene, er det gjort en kartlegging av AGENDA, på vegne av Kommunal- og regionaldepartementet. 79 Denne viser blant annet at 244 kommuner ikke har sivilingeniører og at 291 kommuner ikke har jurister. Gjennom intervjuene fremkommer det at kompetanseforskjellen mellom kommunene har betydning for hvordan kommunene løser sine oppgaver. Kommunene oppgir at de løser de daglige driftsoppgavene, mens de overordnede spørsmålene om utvikling av kommunen som lokalsamfunn ikke blir godt nok ivaretatt. Enkelte kommuner opplyser videre at for små fagmiljøer også gjør det vanskelig å rekruttere enkelte grupper. 75 Meld. St. 14 ( ) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner, pkt Meld. St. 14 ( ) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner, kap NIBR (Norsk Institutt for by- og regionforskning) prosjektrapport 2001:8 Er det størrelsen den kommer an på? Små kommuners evne til å ivareta generalistkommunekravet 78 Meld. St. 14 ( ) forts. kap AGENDA Utredning og Utvikling AS (juli 2006) Kompetanseutfordringer i kommunene, kap 6 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 27 av 68

28 I sin avsluttende refleksjon (kap. 6.4) stiller AGENDA spørsmål til om kommunene som fordelingsenheter vil være det naturlige og faglig sett mest egnede dimensjonerende utgangspunkt for å bygge opp nye og kompetansekrevende tjenester. AGENDA sier videre: "Kanskje kunne en idé være å ta utgangspunkt i noen faglige normer for hva slags faglig kompetanse og miljø som bør bygges opp for å kunne betjene en befolkning på for eksempel innbyggere på en forsvarlig måte. Ut fra en slik norm kunne så de organisatoriske og institusjonelle rammene som er best egnet for å ivareta en slik tjeneste regisseres". Et pålegg om samarbeid mellom kommuner om beredskap og brannforebyggende oppgaver vil naturlig kunne medføre at de største kommunene vil få flere oppgaver enn de mindre. Overordnet vil konsekvensen bli at den daglige beredskapen håndteres gjennom de lokale brannstasjonene, mens de brannforebyggende oppgavene samt håndtering av store og/eller komplekse hendelser håndteres i samarbeid med ett eller flere større brann- og redningsvesen, med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, beliggende i de nye politidistriktene/brannregionen. Alle landets kommuner vil i utgangspunktet opprettholde den lokale beredskapen gjennom brannstasjoner med tilknyttede brannmannskaper. Oppgaver innen det forebyggende arbeidet løses av et sammensatt fagmiljø tilknyttet et større brann- og redningsvesen i politidistriktet/brannregionen. Forutsetningene fra kommunal- og regionaldepartementet, om tilstrekkelig kapasitet og kompetanse i et større brann- og redningsvesen, samt kravet til at oppgavene utenfor storkommunene håndteres, er oppfylt. Generalistkommunesystemet er fortsatt hovedmodellen for den lokale beredskapen, men endringen medfører en oppgavedifferensiert portefølje for kommunen innen det brannforebyggende arbeidet. Når det gjelder innbyggernes behov for nærhet til kommunens tjenester sier ekspertutvalget for kommunereformen 80 at det er nærhet til de store tjenestene som skole, barnehage og pleie- og omsorgstjenestene som er viktigst for innbyggerne. Overført til brannvernområdet vil innbyggerne naturlig være opptatt av nærheten til brannberedskapen/brannstasjonene. Dette vil naturlig også sikre at kravet til innsatstid i dimensjoneringsforskriften 81 opprettholdes. En arbeidsdeling av brannvernarbeidet i kommunesektoren, hvor beredskapsarbeidet i utgangspunktet fortsatt organiseres lokalt i alle kommuner, mens det brannforebyggende arbeidet regionaliseres, vil bidra til å styrke kommunens rolle innen tjenesteyting, som myndighetsutøver og innen samfunnsutvikling. Dette fordi man oppnår brannforebyggende fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse, som er nødvendig for å ivareta kommunenes roller og ansvar. Fagmiljøet må videre sammensettes på en slik måte at man kan håndtere de større og komplekse hendelsene fra sentralt hold. 6.2 Hovedutfordring mange små brann- og redningsvesen uten tilstrekkelige robuste fagmiljøer innen brannforebygging og beredskap Små fagmiljøer en følge av dagens kommunestruktur Med robust menes her et fagmiljø som holder høyt faglig nivå på sine leveranser, samt at miljøet er stabilt, og at det tåler konjunkturelle svingninger. 82 Videre et miljø som kan beherske bredden i oppgaveporteføljen, og har en kapasitet og kompetanse til å være en god "samarbeidspart" (overfor 80 Delrapport fra ekspertutvalg (mars 2014) Kriterier for god kommunestruktur, pkt Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen av 26. juni 2002 nr NIFU (12/2014) Robuste fagmiljøer, en arbeidsrapport til Kunnskapsdepartementet (KD) som innspill til KDs arbeid med Meld. St.18 ( ) Konsentrasjon for kvalitet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 28 av 68

29 kommunene i deres forvaltning av den kommunale beredskapen, samt i forhold til interne og eksterne samarbeidspartnere, som eksempelvis de andre nødetatene, tilsynsobjektene, helse- og omsorgssektoren osv). Et robust fagmiljø må også ha tilgang til tilstrekkelig og godt materiell, kunne håndtere ekstraordinære oppgaver/hendelser, samt endringer i oppgaver og nye utfordringer. Størrelsen anses som viktig i denne sammenheng, noe også brann- og eksplosjonsvernloven gir uttrykk for gjennom bestemmelsen om samarbeidsplikt for kommunen om brann- og redningsvesenenes oppgaver. Som det fremkommer i Brannstudien 83 har landets 428 kommuner organisert brannsikkerhetsarbeidet i brann- og redningsvesen. Mange brann- og redningsvesen har av beredskapsmessig hensyn flere brannstasjoner, og det totale antallet brannstasjoner i landet er På tidspunktet for Brannstudien (desember 2013) var 26 brann- og redningsvesen organisert som interkommunale foretak (IKS) jf. kommuneloven kap. 5 og 10 hadde inngått avtale om andre samarbeidsformer enn IKS. 86 Det store flertall er fortsatt selvstendige brann- og redningsvesen, hvorav ca. 225 er beliggende i kommuner med mindre enn innbyggere. 87 Det er videre totalt ca heltids- og ca deltids-ansatte i brann- og redningsvesenene. Ekspertutvalget for kommunereformen 88 sier i sin anbefaling for en god kommunestruktur, at en kommune bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Gjennomgangen viser at fagmiljøene i de minste kommunene må styrkes for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen. For stor ulikhet i hvor gode fagmiljøene i de ulike kommunene er - gjør at det blir stor variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene innbyggerne i dag mottar. Det vises til at fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse er nødvendig for å ivareta oppgavene innen alle kommunens fire roller (tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena). 225 av dagens brann- og redningsvesen er organisert i småkommuner med mindre enn innbyggere, hvorav 113 er lagt til kommuner under innbyggere. Med bakgrunn i ekspertutvalgets vurdering, kan det stilles spørsmål om hvorvidt brann- og redningsvesenet, gjennom dagens organisering, er gitt en reell mulighet til god kvalitet i sin oppgaveløsning? Beredskapsoppgavene blir naturlig prioritert. Det forebyggende arbeidet, som i hovedsak omfatter informasjon og tilsyn, blir skadelidende. Det er i liten grad mulighet til evalueringer og øvelser, og det lokale brannmiljøet har i begrenset grad tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til utviklingsarbeid på området. Som det fremgår av Brannstudien kap. 5.3, har det over tid vært en utvikling av færre og større brannog redningsvesen, gjennom etablering av ulike former for interkommunalt samarbeid. Imidlertid går denne utviklingen sakte (for ti år siden var det cirka 400 brann- og redningsvesen). Med bakgrunn i Brannstudien er det identifisert tre hovedutfordringer med dagens organisering og ledelse: 83 Brannstudien (2013) Rapport fra arbeidsgruppen som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk, kap Ifølge oppdatert tall fra DSB er det pr november brann- og redningsvesen 85 St.meld.nr.35 ( ) Brannsikkerhet, kap Brannstudien kap. 4.2 tabell 3 87 Brannstudien kap. 4.2 tabell 4 88 Del- og sluttrapport fra ekspertutvalget (hhv. mars og desember 2014) Kriterier for god kommunestruktur, kap.8.2 (i delrapporten) og kap 1.6 (i sluttrapporten) 89 Ifølge oppdatert tall fra DSB er det pr november brann- og redningsvesen Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 29 av 68

30 Fagmiljøene innen brannforebygging er for små (mangler spesialistkompetanse og har ikke en systematisk tilnærming til erfaringslæring) Beredskapsmiljøene er for sårbare (evnen til å håndtere store og/eller komplekse hendelser er spesielt krevende for små brann- og redningsvesen gitt dagens ressurser/kapasitet og materiell) Den store andelen deltidsledere er en svakhet ved dagens organisering og vanskeliggjør enhetlig og strategisk ledelse av større hendelser Kriterier for et godt fagmiljø innen brannforebygging og håndtering av større og/eller komplekse hendelser Kommunene har et omfattende ansvar for tjenestetilbudet for sine innbyggere, herunder også for brannsikkerheten. Med bakgrunn i St.meld.nr 35 ( ) Brannsikkerhet, NOU 2012:4 Trygg hjemme, NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer og Brannstudien legger vi følgende kriterier for godt fagmiljø innen brannforebygging og håndtering av større og/eller komplekse hendelser til grunn: Tilstrekkelig kvalitet i det brannforebyggende arbeidet Tilstrekkelig kapasitet i beredskapsarbeidet/håndteringen Effektivitet og likeverdighet Kvalitet i det brannforebyggende arbeidet God kvalitet i det forebyggende arbeidet vil bidra til færre branner og mindre konsekvenser der brann oppstår. Det er dermed viktig med gode kvalitetsmål. Kvalitet i brannforebygging er viktig for dagens leveranser fra kommunene, men også med tanke på utvikling av tjenesten fremover. Justis- og beredskapsdepartementet viser til at tjenestene må gjennomføres effektivt og med god kvalitet for å sikre økt handlekraft og gjennomføringsevne. De overordnede nasjonale målene for samfunnssikkerheten generelt, og brannsikkerheten spesielt fremgår av Prop. 1 S og er som følger: 90 Kunnskapsbasert forebygging Redusert sårbarhet i samfunnet Styrke samhandling i beredskap og krisehåndtering Bedre ledelse og styrket ledelseskultur For å oppnå tilstrekkelig kvalitet i det brannforebyggende arbeidet må vi sikre god kvalitet i oppgaveløsningen hos den lokale saksbehandler i alle kommuner, uansett størrelse. I tillegg til grunnkompetansen må vi sikre spisskompetanse som kan bidra i arbeidet med den viktige utviklingen av brannforebygging på lokalt nivå. Saksbehandlerne må beherske bredden i oppgaveporteføljen og samtidig være en god samarbeidspart for kommunen i deres forvaltning av den kommunale beredskapen. Fagmiljøet må være så vidt robust at det kan tåle utforutsette hendelser. 90 Prop. 1 S Justis- og beredskapsdepartementet, Programkategori Redningstjenesten, samfunnssikkerhet og beredskap, side Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 30 av 68

31 Kapasitet i brannberedskapen Når det gjelder målene for kapasitet i brannberedskapen, vises det til punktet om kvalitet over. God beredskap forutsetter god kvalitet i oppgaveløsningen. Også her er det behov for tilstrekkelig kapasitet og grunnkompetanse hos de lokale brannmannskapene i alle kommuner for å kunne løse de mer dagligdagse hendelsene. Når det gjelder håndteringen av større og/eller komplekse hendelser er det videre behov for tilstrekkelig med mannskaper, materiell og spisskompetanse. Videre er det behov for utvikling gjennom evaluering og læring etter større hendelser. Her forutsettes det et fagmiljø som er så vidt robust og spesialisert at det også kan drive utvikling. Effektivitet og likeverdighet Kravet til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjelder gjennomgående for hele den offentlige forvaltningen. I ekspertutvalgets innspill til kommunereformen 91 fremgår det at prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet er sentralt for den kommunale tjenesteproduksjonen. Med prioriteringseffektivitet menes at tjenestetilbudet skal være tilpasset befolkningens behov, og at kommunene, som blant annet med utgangspunkt i lokalkunnskap, er bedre i stand til å tilpasse oppgavene til lokale preferanser og dermed utnytte ressursene bedre enn staten. Med kostnadseffektivitet menes at den enkelte kommune skal produsere tjenesten med gitt kvalitet til lavest mulig kostnad. Effektiv ressursutnyttelse forutsetter at potensielle stordriftsfordeler blir utnyttet. Dette er vanskelig gitt dagens kommunestruktur. Når det gjelder likeverdighet legges det til grunn at alle landets kommuner skal tilby innbyggerne den samme kvaliteten på tjenesten. Gitt dagens kommunestruktur, med veldig mange små kommuner, og små brann- og redningsvesen, er det ikke mulig å oppnå effektive eller likeverdige tjenester innen brann- og redningsvesenets oppgaver. DSB mener at potensielle stordriftsfordeler først kan oppnås dersom kommunene inngår et langt større grad av samarbeid på tvers av kommunegrensene, både for det brannforebyggende arbeidet samt i forhold til håndtering av store og/eller komplekse hendelser. For å sikre den nødvendige kvalitet og kapasitet i oppgaveløsningen er det avgjørende med etablering av større fagmiljøer på regionalt nivå Krav til økt kvalitet i oppgaveløsningen Brann- og redningsvesenets oppgaver fremgår av brann- og eksplosjonsvernloven kap. 3 om Kommunens plikter og fullmakter. Lovens 9, som omhandler kommunens plikt til etablering og drift av et brann- og redningsvesen, inndeler oppgavene i hhv. beredskapsmessige- og forebyggende oppgaver. Det forebyggende arbeidet omfatter følgende oppgaver: Informasjons- og motivasjonstiltak om farer for bann, brannverntiltak ol. Tilsyn med særskilte brannobjekter Feiing og tilsyn med fyringsanlegg Analysering og evaluering 91 Delrapport fra ekspertutvalget (mars 2014) Kriterier for god kommunestruktur, kap.4.1 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 31 av 68

32 Krav til kommunens brannforebyggende arbeid er nærmere regulert i forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn av 26. juni 2002 nr Beredskapsarbeidet omfatter følgende oppgaver: Forberedelse/planlegging for håndtering (risiko- og sårbarhetsanalyser samt planverk) Innsatsstyrke ved brann slukking/håndtering Øvelser Analysering og evaluering Brann- og eksplosjonsvernloven 11 gir en oppstilling av de konkrete, lovpålagte oppgavene til brann- og redningsvesenet. Både når det gjelder det brannforebyggende arbeidet og beredskapsarbeidet viser Brannstudien (kap. 8 og 9) og NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer, til økt kompleksitet i oppgaveløsning og håndtering som grunnlag for ny modell for hhv. organisering og endring i utdanningen for fremtidens brann- og redningsvesen. En stadig større bredde i oppgavene samt økt krav til håndtering av store og/eller komplekse hendelser stiller større krav til brann- og redningsvesenets kompetanse og kapasitet. Følgende områder kan nevnes hvor det stilles økt krav til utvikling: Kunnskapsutvikling gjennom evaluering Risikokartlegging og planlegging av det brannforebyggende arbeidet ROS-analyser i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid Kvalitet i utføringen av det forebyggende arbeidet Utvikling innen teknologi og utstyr Profesjonell og strategisk ledelse Når det gjelder kunnskapsutvikling er det blant annet innført en plikt for kommunene til å evaluere hendelser slik at det sikres kontinuerlig forbedring og utvikling av brann- og redningsvesenet, jf. brann- og eksplosjonsvernloven 9, 2.ledd. Som det fremkommer i Brannstudien kap.7.3 utvikler brann- og redningsvesenet i stor grad sin evne til håndtering gjennom reelle hendelser eller planlagte øvelser. Erfaringslæring er derfor et meget viktig element i utviklingen av operativ håndteringsevne. Resultatet fra en spørreundersøkelse som underlag for Brannstudien viste at systematikken for evaluering av hendelser samt kompetansen til gjennomføring av evalueringer er mangelfull. Brannstudien viser videre (kap.7.2) til behovet for at brann- og redningsvesenet bruker statistikk aktivt i sitt arbeid med kunnskapsutvikling. Oversikt over årsak til branner og hvordan brannene utvikler seg, samt kunnskap om karakteristika ved personer som omkommer, kan bidra til bedre forebygging og beredskap. Nevnte forhold stiller krav til robuste og kompetente fagmiljøer. I NOU 2012:4 Trygg hjemme ble utvalget bedt om å se nærmere på omfanget av branner i asylmottak på bakrunn av at det de siste 10 årene hadde vært gjennomsnittlig 19 branner per år i asylmottak. Utvalget sier i sin tilrådning 92 (pkt ) at det er et tydelig behov for bedre kunnskap på lokalt nivå. Dagens kunnskapsnivå er ikke tilstrekkelig til å definere risikoutsatte grupper presist nok til å spisse tiltak der hvor risikoen er høyest, og viser til at det er behov for kompetansebygging på lokalt nivå som bidrar til kunnskapsbasert og effektivt brannvern. Utvalget anbefaler videre at brann- og 92 NOU 2012:4 Trygg hjemme- Brannsikkerhet for utsatte grupper Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 32 av 68

33 redningsvesenet etablerer seg som kompetente granskingsorganer, slik at de kan anvendes som kompetente fagmiljøer inn i politiets brannetterforskning. Det foreligger videre et forslag til ny forskrift om brannforebygging hvor kommunens plikter til risikokartlegging, planlegging av det forebyggende arbeidet, og gjennomføring av målrettede tiltak er understreket. Innenfor disse rammene vil kommunen ha stor frihet til å bestemme hvordan de skal løse de forebyggende oppgavene. Dette stiller igjen krav til nødvendig kompetanse og kapasitet for gjennomføring. Bakgrunnen for endringen er blant annet gitt i NOU 2012:4, 93 hvor det blant annet fremgår at; "Kommunens arbeid med skadeforebyggelse og brannsikkerhet må styrkes og systematiseres. Arbeidet må integreres i kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser og internkontrollsystemer, slik at ressursene prioriteres riktig og ansvarsforhold og arbeidsprosesser klarlegges". Når det gjelder brann- og redningsvesenets forebyggende arbeid er kvaliteten avgjørende for at samfunnet skal oppnå en hensiktsmessig brannforebygging. Videre bør nevnes at ny teknologi og utstyr kan endre forutsetningene for hvordan brann- og redningsvesenet organiseres og dimensjoneres (jf. Brannstudien kap. 5.3), samt endrer kravet til kompetanse. Dette kan dreie seg om å bruke mer avansert slokkeutstyr, kunnskap om håndtering av forskjellig typer drivstoff, brann i el-biler, samt bruk og videreutvikling av nytt Nødnett. Bant annet vil Nødnett bidra til bedre koordinering og samhandling internt i kommunen og med eksempelvis politi, ambulanse-/helsepersonell og Sivilforsvaret. Økt samhandling mellom nødetatene vil bidra til mer effektiv beredskap/håndtering, og dermed økt brannvern for landets innbyggere Behov for mer robuste fagmiljøer innen brannforebygging Både i St.meld. 35 ( ) Brannsikkerhet og i St.meld. 29 ( ) Samfunnssikkerhet legges det til grunn at et systematisk forebyggende brannvernarbeid over tid vil reduserer tap av liv og materielle verdier som følge av brann. Det er derfor viktig at dette arbeid blir vektlagt i kommunene. Målsettingene for brannvernarbeidet er: færre omkomne i brann, unngå tap av uerstattelige kulturhistoriske verdier og branner som lammer kritiske samfunnsfunksjoner samt redusere tapet av materielle verdier. For å sikre at kommunen gjennomfører de lovpålagte oppgavene etter brann- og eksplosjonsvernloven, herunder brannforebygging, er kravene til organisering og dimensjonering av brannvesenet forskriftsregulert. 94 For å sikre at kommunene avsetter ressurser til det brannforebyggende arbeidet angir dimensjoneringsforskriften 3-2 et krav om ett årsverk per innbyggere i kommunen eller brannvernregionen. Videre ( 3-1) at kommunen skal søke samarbeid med andre kommuner for best mulig å utnytte samlet kompetanse i regionen, slik at det forebyggende arbeid blir utført tilfredsstillende. Det stilles krav til heltidsledelse for kommuner eller brannvernregioner med mer enn innbyggere ( 2-5). Det medgår ca årsverk totalt til det brannforebyggende arbeidet i dag, hvorav 600 til feieretjenester. 95 Spredt på 295 brann- og redningsvesen er det ikke mulig å etablere gode brannforebyggende fagmiljøer innen det store flertall av kommunene. Når 279 av landets NOU 2012:4 Trygg hjemme brannsikkerhet for utsatte grupper pkt Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen av 26. juni 2002 nr dimensjoneringsforskriften 95 SINTEF NBL as (8. september 2011) Rapport om vurdering av brannvesenet Kvaliteten i brannvesenets brannforebyggende arbeid, side 2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 33 av 68

34 kommuner har under innbyggere, 96 har flesteparten av kommunene heller ikke krav til ett brannforebyggende årsverk. I SINTEFs rapport om kvaliteten i det brannforebyggende arbeid 97 konkluderes det med at kvaliteten er høyere for interkommunale brann- og redningsvesen enn for kommunale brann- og redningsvesen. Det vises i denne forbindelse til at årsaken trolig er at større organisasjoner (som et IKS) i større grad kan utarbeide gode arbeidsprosesser og rutiner, enn mindre brann- og redningsvesen. SINTEF anbefaler derfor at det brannforebyggende arbeidet organiseres i større enheter, og viser til at man gjennom et større samarbeid vil oppnå synergieffekter både med tanke på ressurser og kompetanse. Oslo Economics viser i sin rapport, 98 som underlag til Brannstudien, til at store brann- og redningsvesen har gjennomgående sterkere fagmiljøer, med mer spesialkompetanse og trening i håndtering av ekstraordinære hendelser gjennom erfaring, enn mindre deltids brann- og redningsvesen. Det vises også til at det er enklere for de større brann- og redningsvesenene å prioritere ressurser til utstyr og mannskaper. Når det gjelder brannforebygging sier Oslo Economics følgende; "Tydeligst er imidlertid forskjellen mellom de større og de mindre brann- og redningsvesenene når det gjelder kvaliteten på det forebyggende arbeidet. Mye tyder på at de større brann- og redningsvesener har kompetansemiljøer som gir bedre forutsetninger for å lykkes med brannforebygging". Dagens krav til kompetanse er gitt i dimensjoneringsforskriften 7-6; personellet skal ha gjennomført yrkesutdanning innen forebyggende brannvern, og ha enten ingeniørutdanning, yrkesutdanning for brannkonstabel i heltidsbrann- og redningsvesen eller fagutdanning som feiersvenn. Endringer i oppgavene for brann- og redningsvesenet medfører at også kompetansebehovet endres. I NOU 2012:8 99 vises det til behovet for at forebyggende personell i sitt arbeid må ivareta faglige hensyn i kombinasjon med forvaltningsmessige hensyn. Forebyggende personell trenger derfor både faglig kompetanse og forvaltningskompetanse. Utvalget sier videre (side 14); "Uten god faglig kompetanse vil kvaliteten på de brannforebyggende tiltakene bli mindre gode, og manglende forvaltningskompetanse kan påvirke kvaliteten på forvaltningsutøvelsen". Med utgangspunkt i utvalgets forslag har Regjeringen besluttet at det skal etableres en to-årig fagskole for utdanning av brann- og redningspersonell, med mulighet for spesialisering innen forebygging det andre året. I Brannstudien (pkt 8.5) angis at det innen det brannforebyggende arbeidet er behov for kompetanse innen analyse (risikoanalyse), virkemiddelbruk, juridisk kompetanse, brannteknikk, informasjon og kommunikasjon. Brannstudien gir i samme punkt en oppsummering av kompetansebehovet som en kritisk suksessfaktor innen det brannforebyggende arbeid som følger; "Risikoanalyser/risikoforståelse, juridisk kompetanse, informasjon/kommunikasjon, brannteknikk, farlige stoffer, elektrisitet, kulturverdier, feiing, kritiske samfunnsfunksjoner og brannevaluering". Andre kritiske suksessfaktorer er involvering i kommunens beredskapsarbeid og planlegging, fleksibel utnyttelse av de forebyggende ressursene i og utenfor brann- og redningsvesenet samt lokalkunnskap. Til sistnevnte faktor understrekes det at lokalkunnskap kan opparbeides og forvaltes også fra et sentralt fagmiljø. I tilsynsarbeidet vil det eksempelvis være en fordel med en viss distanse for å bevare objektiviteten. 96 Delrapport fra ekspertutvalget (mars 2014) Kriterier for god kommunestruktur, kap SINTEF NBL as (8. september 2011) Rapport om vurdering av brannvesenet Kvaliteten i brannvesenets brannforebyggende arbeid, side 2 98 Oslo Economics (2013) Samfunnsøkonomisk analyse av ny organisering av brann- og redningsvesenet, kap NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer helhetlig utdanningsmodell for fremtidig personell i brannvesenet, kap. 1.3 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 34 av 68

35 I forslag til ny forebyggendeforskrift skal brann- og redningsvesenet kartlegge risiko og sårbarhet, og på bakgrunn av kartleggingen planlegge det forebyggende arbeidet slik at ressursene utnyttes best mulig til å sikre befolkningens trygghet og sikkerhet mot brann. Etter å ha kartlagt risiko må brannog redningsvesenet prioritere satsningsområder for så å vurdere hvilke tiltak som skal gjennomføres for å redusere risikoen. Kommunene har allerede en plikt til å evaluere hendelser, jf. 9, 2.ledd i brann- og eksplosjonsvernloven, og denne plikten blir ytterligere utdypet i den nye forskriften. Utgangspunktet for disse pliktene er at ressursene som kan brukes til det forebyggende arbeidet er gitt. God planlegging er avgjørende både for å styre ressursene dit risikoen er størst, og for å sikre at gjennomføringen av tiltak gir forventet effekt. Herunder er det viktig å kartlegge og forstå hvordan samhandling mellom aktørene på brannområdet kan bidra til en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene. For eksempel er det hensiktsmessig at helse- og omsorgssektoren i kommunen bidrar i det forebyggende arbeidet mot risikoutsatte grupper. For å kunne oppfylle pliktene i den nye forskriften på en tilfredsstillende måte er det behov for spesialkompetanse innen de ulike fagområdene, noe som forutsetter store og robuste fagmiljøer. Dialog og samarbeid med relevante tjenester i det kommunale apparatet er sentralt for å lykkes med det forbyggende arbeidet. Det synes for eksempel å være en åpenbar gevinst i et samarbeid mellom helse- og omsorgstjenesten og brann- og redningsvesenet i forhold til oppfølging av risikoutsatte grupper. Godt forebyggende arbeid fordrer derfor at det foreligger kunnskap om kommunale samarbeidsaktører, deres arbeid, og at man har evne til å arbeide tverretatlig. Det er politiet som etterforsker branner, og i noen politidistrikter er det opprettet distriktsvise brannetterforskningsgrupper. Dette er et samarbeid mellom politi, det lokale eltilsyn (DLE) og brannog redningsvesenet, og gruppen ledes av politiet. DLE er pålagt å delta gjennom forskrift om det lokale elektrisitetstilsyn 17, mens brann- og redningsvesenet deltar på frivillig basis da dette per i dag ikke er en lovpålagt oppgave. Gruppene er organisert slik at alle etatene får utbytte av samarbeidet selv om de hver for seg har forskjellig fokus. Det er ønskelig at deltagelse i distriktsvise brannetterforskningsgrupper blir en lovpålagt oppgave også for brann- og redningsvesenet, men dette forutsetter interkommunalt samarbeid. Forebyggende personell fra brann- og redningsvesenet som deltar i en brannetterforskningsgruppe må ha spesiell opplæring i dette arbeidet, og betjene flere kommuner for å få tilstrekkelig erfaring. Selv om deltagelse i brannetterforskningsgrupper ikke er spesielt regulert i den nye forskriften, vil dette likevel kunne inngå i brann- og redningsvesenets evalueringsarbeid. Fra statlige myndigheter er det over tid gitt føringer om at det brannforebyggende arbeidet skal styrkes. Likevel har det vært utfordrende å få kommunene til å avsette tilstrekkelige ressurser til dette. Når det gjelder de brannforebyggende oppgavene, er det avgjørende for kvaliteten i oppgaveløsningen med et større, og godt sammensatt fagmiljø. Noe som betinger en viss ressursallokering på tvers av kommunegrensene Behov for økt håndteringsevne ved hendelser Tall fra DSB viser at brann- og redningsvesenet rykker ut ca ganger per år. 100 Ca. 1/3 av utrykningene er feilalarmer og uønskede alarmer. Utviklingen de senere år har gått i retning av at brann- og redningsvesenet rykker ut til færre bygningsbranner og flere andre typer akutthendelser, eksempelvis trafikkulykker, noe som stiller andre kompetansekrav enn tidligere. Kort innsatstid til de 100 St.meld.35 ( ) Brannsikkerhet, kap.4.7 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 35 av 68

36 viktigste brannobjektene er ett av suksesskriteriene for den kommunale brann- og redningsberedskapen. I mange mindre kommuner er brann- og redningsvesenet ofte første innsatsenhet på et skadested, og leder skadestedsarbeidet inntil politiet ankommer. Antall døde i brann er fortsatt for høyt. Personer over 70 år er overrepresentert i brannstatistikken. Det antas at dette tallet vil stige som en følge av en økning i forventet levealder og det faktum at flere eldre bor i egne hjem fremfor i institusjoner. Ifølge Brannstudien pkt har antall omkomne i brann variert mellom de siste 30 årene. Per 1. desember 2015 er det registrert 31 døde. Videre er brannskadeerstatningene generelt høyere i Norge enn i de øvrige landene i Norden. I Brannstudien kap. 9.4 er det gitt en oversikt over hendelser som brann- og redningsvesenet forventes å kunne håndtere. Oppgaveporteføljen er naturlig hendelsesstyrt. I tillegg til brannslokking er brannog redningsvesenet også i innsats ved naturhendelser, forurensning, tilsiktede hendelser og ved andre ulykker. Figur 44 i Brannstudien gir en forenklet fremstilling av potensiell kompleksitet i håndteringen, med alt fra branner i campingvogner og biler (lav kompleksitet) til branner i eldre bygårder, tunneler, jernbane, kjemikalier og gass mv, skip og skogbranner (høy kompleksitet). Det store flertall av branner, har lav kompleksitet og håndteres av de lokale brannmannskapene. Slokking av branner med høy kompleksitet, hvor det blant annet stilles krav til spesialkompetanse i håndteringen, utfordres imidlertid av dagens lokale struktur. I slike tilfeller vil det være behov for mer mannskap og materiell, enn små brann- og redningsvesen/små kommuner har tilgang til. I tillegg til kjerneoppgaven/brannslokking, skal brann- og redningsvesenet ved alle branner prioritere søk og redning, evakuering og livreddende innsats. Brannstudien 101 har listet opp en rekke oppgaver (ikke uttømmende) som i tillegg dekker alt fra røykdykking, sikre skadested, begrense skade på materiell og kulturhistoriske verdier - til kjemikaliedykking, håndtering av farlige stoffer, bistå i kommunal kriseledelse samt sikre kommunikasjon og kritisk infrastruktur. Som særlig krevende kan spesielt nevnes håndteringen av trafikkulykker med tungbiler, jernbane, luftfart, skip eller farlig gods, tunnelulykker, akutt forurensning, CBRNe-hendelser og håndtering av hendelser som involverer kjemikalieuhell. I tillegg kommer brann- og redningsvesenets rolle ved naturhendelser (store flommer, skred og ekstremvær), som i likhet med håndteringen av skogbranner, krever langvarig innsats, mange mannskaper og samarbeid med mange aktører. Kritiske suksessfaktorer for organisering og dimensjonering i håndteringen/innsatsene er ifølge Brannstudien 102 blant annet responstid, tilgang på nok personell, spesialutstyr, spesialkompetanse, gode teknologiske løsninger for samband, og oversikt over ressursregister og digitalt kartverk. Når det gjelder håndteringen er det kravet til innsatstid i dimensjoneringsforskriften som i all hovedsak er avgjørende for dimensjoneringen/ressursbehovet. Med heltids- og deltidsbrannmenn fordelt på 650 brannstasjoner, vil det gjennomsnittlig være hhv. 5 heltids- og 13 deltidsmannskaper tilknyttet hver brannstasjon. Når vi da vet at storbyene naturlig har en langt større bemanning enn beregnet gjennomsnitt (spesielt heltidsmannskaper) medfører dette at veldig mange brannstasjoner kun har tilknyttet deltidsmannskaper. Som det blant annet fremkommer i Brannstudien 104 vil det ved større og/eller komplekse hendelser være behov for tilleggsinnsats for å forsterke førsteinnsatsen. Nødvendig spesialutstyr og spesialkompetanse blir for krevende og dyrt å opprettholde i alle brann- og redningsvesenene. Et 101 Brannstudien, kap Brannstudien, kap Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen av 26. juni 2002 nr dimensjoneringsforskriften 104 Brannstudien, kap Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 36 av 68

37 pålegg om kommunalt samarbeid omkring nevnte store og/eller komplekse hendelser vil medføre at et større brann- og redningsvesen vil bidra med tilleggsinnsats i form av mannskaper, materiell og ledelse. Også her er det avgjørende for kvaliteten i oppgaveløsningen, med et større og godt sammensatt fagmiljø. Gitt den forutsetning at den lokale beredskapen gjennom dagens brannstasjoner består, kan dette bety en begrenset ressursallokering på tvers av kommunegrensene. Den nye fagutdanningen 105 for brann- og redningsvesenetvil ta høyde for en bredere utdanning som gjør det mulig for en medarbeider å jobbe med faglige oppgaver knyttet til samfunnssikkerhet og beredskapsplanlegging i en mindre kommune, og samtidig være deltidskonstabel. Dette vil avhjelpe kompetansebehovet. Imidlertid vil det fortsatt være behov for spesialistutstyr, og store mannskapsstyrker når hendelsen strekker seg ut i tid. I vedlegg 2 til NOU 2012:8 er det gitt en oversikt over ni større hendelser for perioden Dette for å vise variasjonen i kompetansen som kreves av brann- og redningsvesenet, og hvilke utfordringer de kan bli stilt overfor i sitt arbeide. Når det gjelder togkollisjonen, Åsta 4. januar 2000, sier granskingskommisjonen i sin rapport; Kommisjonens oppfatning er at et brannvesen som omfatter flere kommuner, og dermed har råderett over større ressurser enn det er i den enkelte kommune, vil være fordelaktig ved større ulykker som krever at det raskt settes i innsats ressurser som går utover hva den kommunen hvor ulykken inntreffer selv kan mobilisere". I oppsummeringen viser utvalget til at de ni større hendelsene illustrerer omfanget og kompleksiteten i hendelser som brann- og redningsvesenet må håndtere. Følgende forbedringspunkter er nevnt: lederkompetanse til brannbefal, kompetanse til håndtering av farlig gods og farlige stoffer, spesialistkompetanse, samhandlingskompetanse, samt behovet for samarbeidsløsninger for de mindre brann- og redningsvesen. Om kompetansekravet for brannkonstabel (innsatspersonell) angir dagens dimensjoneringsforskrift 7-3 at personellet skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel. Rekruttering av personell, særlig i distriktene, er en utfordring i mange kommuner. En deltidskonstabel må ha bopel og jobb i nærheten av brannstasjonen for å ivareta innsatstiden, noe som vanskeliggjør rekruttering av kvalifisert arbeidskraft. Man er også avhengig av at hovedarbeidsgiver godtar at deltidskonstabelen forlater sitt arbeid når hendelser inntreffer. De fleste kommuner er stort sett, gjennom sin lokalebrannberedskap, i stand til å håndtere de vanligst forekommende hendelsene, enten alene eller gjennom avtaler med andre kommuner. Hendelser de senere år viser imidlertid at det er et klart forbedringspotensiale når det gjelder å håndtere store hendelser med behov for kontinuerlig tilførsel av mannskaper og utstyr over tid. Håndtering av store hendelser krever brann- og redningsvesen med profesjonell ledelse, godt planverk, riktig utstyr og mannskaper som er regelmessig øvet. Når det gjelder håndteringen av store og/eller komplekse hendelser, er det i likhet med det brannforebyggende arbeidet, avgjørende for kvaliteten i oppgaveløsningen med et større, og godt sammensatt fagmiljø. Beredskapsressurser må fortsatt være lokalisert i alle landets kommuner for å sikre kort innsatstid til hendelsene, men noen flere ressurser må samles i enkelte større brann- og redningsvesen for å sikre håndteringen av komplekse hendelser. 105 NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 37 av 68

38 6.2.6 Behov for økt profesjonalisering av ledelsen Som det fremgår av punkt ovenfor er behovet for økt profesjonalisering av ledelsen en overordnet målsetting innen samfunnssikkerhet: 106 Bedre ledelse og styrket ledelsesstruktur En annen målsetting av betydning i denne sammenheng er følgende: Styrke samhandling i beredskap og krisehåndtering Sistnevnte punkt sier noe om bakgrunnen for behovet om økt profesjonalisering av ledelsen innen brann- og redningsvesenet. Det er krevende å lede innsatser ved store og/eller komplekse hendelser, hvor mange mannskaper fra alle nødetatene er involvert og naturlig innehar eget ansvar gitt rollen. Dette stiller krav til godt samvirke mellom mannskapene/nødetatene, og en samordnet ledelse. For å avhjelpe ledelsesutfordringen i denne sammenheng benytter Sivilforsvaret, Kystverket samt brannog redningsvesenet et felles ledelsessystem (ELS). En styrke med ELS er at hendelser håndteres på en gjenkjennbar måte, og etter et system som kan utvides hvis en hendelse eskalerer. Politi og helse benytter sitt eget ledelsessystem, og det er viktig at nødetatene kjenner hverandres ledelsessystemer. Det er naturlig at bruken av ELS videreføres i de nye brannregionene. Det etablerte regionale lederelementet delegeres myndighet til å koordinere brann- og redningsressurser innenfor de nye politidistriktene ved store og/eller komplekse hendelser. En brannsjef i hvert av de nye politidistriktene bør inngå i "Lokal redningssentral" (LRS), og være det regionale lederelementet med myndighet til å lede samarbeidende brann- og redningsvesen i regionen. Alle brann- og redningsvesenene skal i utgangspunktet ha kunnskap om ELS, og dermed oppnår man en dynamisk flyt i håndtering av hendelser, der alle brann- og redningsvesenene i regionen skal ha kompetanse til å fylle funksjonene som er påkrevd ved håndteringen. For å sikre at ledelsessystemet som brann- og redningsvesenet benytter er fullt ut kompatibelt med samvirkende aktører, anbefales det en gjennomgang av ELS-konseptet opp mot Politiets beredskapssystem og ny organisasjonsplan for redningstjenesten. Et annen utfordring når det gjelder den strategiske ledelsen av brann- og redningsvesen, er det store omfanget av deltidsbrannsjefer, som igjen er en direkte følge av dagens kommunestruktur. Ifølge brannstudien 107 er to tredjedeler av landets 264 brannsjefer deltidsansatt med ansvar for de lovpålagte oppgavene etter brann- og eksplosjonsvernloven. En brannsjef i deltidsstilling ivaretar også gjerne andre oppgaver for kommunen, noe som bidrar til at kommunen og samfunnet ikke oppnår tilstrekkelig oppmerksomhet på det brannfaglige området. Gitt pålegg om samarbeid og kravet til etablering av robuste fagmiljøer er en naturlig konsekvens at det i fremtiden stilles krav til regionale brannsjefer i heltidsstillinger. Med utgangspunkt i bredden i oppgaveporteføljen og kompetanseforskjellen i det brannforebyggende fagmiljøet kontra det beredskapsfaglige miljøet, er det naturlig at det også stilles krav til ledelse på heltid for hhv. brannforebygging og beredskap. For de største brann- og redningsvesen er det naturlig med flere ledernivåer med heltidsledelse, avhengig av størrelsen på fagmiljøene. Som beskrevet i kap. 6.3 nedenfor om minstestørrelsen for et robust fagmiljø vil en konsekvens herav bli at de brannforebyggende ressursene i størst mulig grad samles i et regionalt brann- og 106 Prop. 1 S Justis- og beredskapsdepartementet, Programkategori Redningstjenesten, samfunnssikkerhet og beredskap, side Brannstudien, kap. 2 og 4.10 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 38 av 68

39 redningsfaglig miljø, underlagt en brannsjef i heltidsstilling, og tilsvarende en leder for forebygging også i heltidsstilling. Det kan være hensiktsmessig at forebyggende-ressurser lokaliseres i flere kommuner innen regionen, gitt eksempelvis geografiske utfordringer. Det er likvel viktig at disse styres/koordineres og samarbeider med sentralt/regionalt brannforebyggende fagmiljø, for å sikre en felles strategi, planlegging og metodikk i arbeidet. Gjennom dimensjoneringsforskriften ( 2-5) stilles det i dag krav til at kommuner eller brannvernregioner med mer enn innbyggere skal ledes av en brannsjef i hel stilling. Dette kravet kan revurderes i forbindelse med regelverksgjennomgangen, slik at kravet til heltidsledelse for eventuelle lokale brannsjefer, knyttes til antall oppdrag heller enn innbyggertallet. Dette i erkjennelsen av at erfaring er avgjørende for god ledelse under hendelser. Innen 15. januar 2016 vil DSB utpeke hvilke brannsjefer som inngår i redningsledelsen i Lokal redningssentral (LRS). Det vil gi en mulighet til å peke på både plikter og fullmakter for disse brannsjefene. Også når det gjelder den operative beredskapen er det behov for økt profesjonalisering av ledelsen. Evalueringen av brann- og redningsvesenets store og/eller komplekse hendelser i perioden trekker særlig frem at mange brannbefal ikke har erfaring i eller kompetanse til å håndtere store og/eller komplekse hendelser. I brannstudien fremheves viktigheten av at brannbefalet innehar den nødvendige kompetansen til å kunne utøve ledelse i tråd med til ELS-systemet. Brannstudien anbefaler også et skille mellom strategisk og taktisk ledelse under innsats. I forbindelse med revisjon av dimensjoneringsforskriften er det naturlig å se nærmere på det å skille mellom strategisk og taktisk ledelse under innsats, og hvordan dette forholdet bør reguleres videre. For at vi skal oppnå bedre kvalitet i det brannforebyggende arbeidet, og samtidig oppnå en økt håndteringsevne er det nødvendig med god styring og profesjonell og strategisk ledelse. Ledelsen vil fremme kvalitet gjennom strategisk rekruttering og klare prioriteringer av ressursene og en god internkontroll. Det er nødvendig med profesjonelle brannsjefer som analyserer og evaluerer for å oppnå læring og utvikling, og som evner å ivareta de lokale hensyn i det regionale helhetsbildet. I dagens kommunestruktur, med mange små brann- og redningsvesen, finner vi som nevnt veldig mange deltids-brannsjefer. For å illustrere utfordringen vises det til statsråd Sanners innlegg på samfunnssikkerhetskonferansen 2015, hvor han henviser til en e-post som han hadde fått fra en kommunal etatssjef; "Eg er Etatssjef Landbruk/Næring og Teknisk. I tillegg er eg Brannsjef. Staben min består av 4,5 årsverk i tillegg til meg sjølv. Denne vesle staben skal handtere alt frå brann og forureining til landbruksstøtte, næringsarbeid og plan- og bygningslovverket. Dette er ikkje mogleg å gjennomføre". Sanner sier avslutningsvis i sitt innlegg (datert 3. februar 2015) at dersom vi ønsker at kommunene fortsatt skal være sentral i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, må vi gjøre noe med hverdagen til denne etatssjefen. DSB mener at forslaget om å pålegge samarbeid for brannforebygging og beredskap nettopp vil bidra til å gjøre noe med hverdagen til denne etatssjefen. For fremtiden vil en liten kommune, gjennom et samarbeid med flere andre kommuner, få levert nevnte tjenester fra et regionalt fagmiljø, med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Dette større fagmiljøet vil nødvendigvis ledes av en brannsjef på "heltid", som igjen har fullmakt til å bistå alle kommunene i brannregionen. 108 NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer, vedlegg 2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 39 av 68

40 6.2.7 Økte forventninger til brann- og redningsvesenets rolle i kommunens samfunnssikkerhetsarbeid Som planmyndighet er kommunen gitt viktige oppgaver i å ivareta samfunnssikkerhet i planer og byggesak. Også her handler det om å bygge trygge og robuste lokalsamfunn, men med en større oppmerksomhet på det forebyggende, og samfunnssikkerhet som perspektiv i utviklingen av kommunen og kommunesamfunnet. Kommunenes arbeid med kommunal beredskapsplikt skal legges til grunn for planer etter plan- og bygningsloven, og inngår som et viktig premiss i de mer strategiske planene som kommunal planstrategi og kommuneplanen. For å ivareta hensynet til samfunnssikkerhet i arealplanleggingen er det stilt krav om risiko- og sårbarhetsanalyser for planområdene som skal utbygges. Hensikten er å få kunnskap om planområdet for å unngå arealdisponeringer som skaper ny eller økt risiko og sårbarhet. Risiko- og sårbarhetsanalysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som kan ha betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging, og forslag til tiltak som kan redusere risiko og sårbarhet i planområdet. Risiko og sårbarhet kan knytte seg til: Arealet slik det er fra naturens side Konsekvenser av klimaendringene Utbyggingsformålet og arealbruken Viktige samfunnsfunksjoner i området Risiko og sårbarhet utenfor områder som kan påvirke planområdet Ulike risiko- og sårbarhetsforhold i kombinasjon I forslag til plan må det fremgå at det er gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyse for planområdet, hvilke funn som må følges opp i det videre planarbeidet og på hvilke måte risiko og sårbarhet kan kompenseres i plan og utbygging. I utgangspunktet kan arealet kun bebygges dersom det oppnås tilstrekkelig sikkerhet mot farer og ulempe. Kommunen som planmyndighet avmerker områder med fare, risiko og sårbarhet som hensynssone, og kan gi krav om forebyggende tiltak i planleggingen f.eks. at flom- og skredvoller må utarbeides som ledd av den planlagte utbyggingen, at krav til fremkommelighet til utrykningskjøretøyer ivaretas etc. Kommuneundersøkelsen 2015 viser at kommunen som planmyndighet i stor grad ser til at krav til samfunnssikkerhet i arealplanleggingen ivaretas. Det vi er mer usikre på, er kvaliteten på risiko- og sårbarhetsanalysene som gjennomføres for planområdene, og om kunnskap fra analysene og identifiserte tiltak ivaretas for å oppnå tilstrekkelig sikkerhet i dag og i fremtiden. Kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid er i utvikling. Samtidig ser vi at det er en vei å gå før kvalitet og utvikling av arbeidet når de forventingene som er stilt til kommunenes helhetlige og systematiske samfunnssikkerhetsarbeid og rollen som lokal samordningsmyndighet. Kommunene gir tilbakemeldinger om knappe ressurser på tid, økonomi og kompetanse, som lett kan bli barrierer i utviklingen av samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunene. Det kommunale brann- og redningsvesenet en viktig aktør i kommunenes samlede samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. De er en viktig førstelinjeressurs i håndtering av hverdagsulykker som brann, trafikk og ulike naturhendelser, og en viktig barriere når uønskede hendelser som går utover kommunens ordinære kapasitet rammer. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 40 av 68

41 Brann- og redningsvesenet er også en viktig intern aktør som skal involveres i arbeidet med å etterleve kommunal beredskapsplikt. Brann- og redningsvesenene er i denne sammenheng en vesentlig ressursleverandør med betydelig erfaring og lokalkunnskap både gjennom å etablere et plan- og kunnskapsgrunnlag for kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid gjennom helhetlig ROS, og i arbeidet med å samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i overordnet beredskapsplan. I DSBs kommuneundersøkelse spørres det årlig om interne aktører er involvert i kommunens arbeid med helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyser (helhetlig ROS), og samordning og integrering av øvrige beredskapsplaner i kommunen i overordnet beredskapsplan. I 2015 svarte hele 99 prosent av kommunene at kommunens virksomheter er involvert i arbeidet med helhetlig ROS. 91 prosent av kommunene svarte at overordnet beredskapsplan var samordnet med beredskapsplaner innen kommunens ansvarsområder. Det er ikke spurt spesifikt om brann- og redningsvesenets deltakelse. I arbeidet med samfunnssikkerhet i planer etter plan- og bygningsloven er brannsikkerhet i planplanprosesser et viktig hensyn å få synliggjort i tidlig fase. Brann- og redningsvesen bør delta i kommunens interne planprosesser, og som lokale branneksperter når det gjennomføres risiko- og sårbarhetsanalyser til planer for utbygging. Brannrisiko i planleggingen kan for eksempel dreie seg om utbygging i skogbrannutsatte områder, eller utbygging av nye boliger nær industri som håndterer farlige stoffer, og hvor avstand til omkringliggende bebyggelse vil være en viktig barriere for å redusere risiko og sårbarhet. Det kan også dreie seg om utbygging av viktige samfunnsfunksjoner som sykehus, sykehjem skoler etc, hvor brann- og redningsvesenets innsatstid er en viktig risikoreduserende barriere. Som vist er brann- og redningsvesenet en sentral aktør i kommunens arbeid med samfunnssikkerhet. Samtidig ser vi at kommunene sliter med ressurser og kompetanse. For å utvikle gode kommunale fagmiljøer er det behov for kompetanseutvikling, spesielt innen metode- og prosessutvikling på risiko- og sårbarhetsanalyser, forebygging, øvelser og beredskapsplanlegging. Her kan et mer profesjonelt og kompetansesterkt brann- og redningsvesen spille en avgjørende rolle. 6.3 Hva er minstestørrelsen for et robust fagmiljø? For å sikre at kommunen, gjennom brann- og redningsvesenet, styrker evnen til å løse sine lovpålagte oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven, er det som nevnt behov for et langt større grad av samarbeid mellom kommunene. Det må etableres regionale fagmiljøer, med riktig sammensatt kompetanse. Det vil ikke være mulig å styrke både det forebyggende arbeidet og beredskapsevnen uten et langt større grad av samarbeid. Gitt dagens ressursbruk er det behov for en regionalisering av oppgavene for å oppnå et kvalifisert og tilstrekkelig nivå på fagmiljøet. Spørsmålet er hva som er den kritiske massen? Hvor stort bør det brannforebyggende fagmiljøet være for at vi skal oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveutførelsen? Og hvor stort bør det beredskapsfaglige miljøet være for at vi skal oppnå tilstrekkelig kapasitet til håndtering av store og/eller komplekse hendelser? For å kunne besvare spørsmålene er det nærliggende å se hen til Kunnskapsdepartementets (KD) vurdering av et robust fagmiljø. Vurderingen er gjort som bakgrunn for anbefalingen om en "strukturreform" 109 innen universitets- og høyskolen. KD viser her til en rekke utfordringer innen 109 Meld. St. 18 ( ) Konsentrasjon for kvalitet Strukturreform i Universitets- og høyskolesektoren Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 41 av 68

42 universitets- og høyskolesektoren, "som særlig er knyttet til små, sårbare forskningsmiljøer og mange spredte, små utdanningstilbud med sviktende rekruttering" 110. KD anbefaler derfor å endre strukturen i universitet- og høyskolesektoren og samle ressursene på færre, men sterkere institusjoner. Konkret skal flere av dagens høyskoler slås sammen med et av dagens åtte universiteter, noe som bidrar til langt færre statlige universiteter og høyskoler enn de 33 som vi har i Det vises til at strukturreformen vil bidra til å styrke kvaliteten på utdanningen og forskningen. Tilgangen til høyere utdanning skal være god over hele landet, og institusjonenes regionale rolle skal videreutvikles. Målene for strukturreformen er: (1) utdanning og forskning av høy kvalitet, (2) robuste fagmiljøer, (3) god tilgang til utdanning og kompetanse over hele landet, (4) regional utvikling, (5) verdensledende fagmiljøer og (6) effektiv ressursbruk. Konkret om robuste fagmiljøer viser KD til at en rekke fagevalueringer har pekt på at små- og fragmenterte fagmiljøer er et hinder for kvalitet. 111 Videre uttales at: "Det er avgjørende at fagmiljøene er av en viss størrelse, at de tåler skiftende konjunkturer, har kapasitet til omstilling, god tilgang på vitenskapelig utstyr og er konkurransedyktige og internasjonalt attraktive..en viss institusjonsstørrelse med flere sterke forskningsmiljøer kan gi grunnlag for å utvikle nye fag og disipliner gjennom å sette sammen komplementær kompetanse og gi grobunn for intellektuell kreativitet og innovasjon". Om regional utvikling uttales det at dette ikke er ensbetydende med å være en lokal eller regional institusjon. Når det gjelder effektiv ressursbruk sier KD (pkt ) at; "Institusjoner med tilstrekkelig størrelse gir mulighet til å utnytte de finansielle, faglige og administrative ressursene fleksibelt og langsiktig og samtidig oppnå stordriftsfordeler på utstyr og administrasjon. Samtidig vil en omfattende studieportefølje gi rom for at institusjonene bedre kan nyttiggjøre seg administrative og undervisningsmessige ressurser, jobbe mer systematisk med kvalitetsutvikling og evalueringspraksis og ha et målrettet arbeid mot frafall". Stortinget har sluttet seg til hovedlinjene i strukturmeldingen fra KD. Flertallet har også gitt sin tilslutning til behovet for robuste fagmiljøer, og viser til at "flere uavhengige utvalg og rapporter de siste årene har pekt på at mange miljøer er sårbare.det vil i mange tilfeller være en styrke for disse å være tilknyttet større enheter med flere studenter, forskere og større mulighet for tverrfaglighet". 112 Utfordringene i forhold til små og spredte miljøer er langt større for brann- og redningsvesener enn for universitet- og høyskolesektoren. Men KDs vurdering i forhold til robuste fagmiljøer er i all hovedsak direkte overførbare. Flere NOUer og stortingsmeldinger viser til behovet for økt utvikling innen brannforebygging, om enn ikke forskning. Behovet for økt håndteringsevne er kjent. Med bakgrunn i KDs arbeid med "Strukturreformen" ble NIFU 113 bedt om å sammenstille en del av forskningslitteraturen om robuste fagmiljøer. I sitt arbeidsnotat viser forskerne Vabø og Kårstein til Hernes-utvalgets anbefaling (NOU 1988:28) som argumenterte for at en minstestørrelse på ca. 20 faglige ansatte var nødvendig for at et universitetsinstitutt skulle ha mulighet til å utgjøre noe faglig tyngdepunkt. Forskerne viser imidlertid til at begrepet robust og kritisk masse er normative policy begrep, og at sammenhengen mellom størrelse/robusthet og kvalitet er vanskelig og operasjonalisere fordi kvalitet også er et relativt fenomen, og begrep. 110 Meld. St. 18 ( ) - sammendraget 111 Meld. St. 18 ( ) pkt Innst. 348 S ( ) Innstilling fra kirke,- utdannings- og forskningskomiteen om konsentrasjon for kvalitet strukturreform i universitet- og høyskolesektoren, pkt NIFU (nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning) arbeidsnotat 12/2014 (september 2014) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 42 av 68

43 Med utgangspunkt i brannstudien er de to identifiserte hovedutfordringene med dagens organisering av brann- og redningsvesenet at; 1) fagmiljøene innen brannforebygging er for små og 2) beredskapsmiljøene for sårbare (pkt ). Når vi ser hen til definerte kriterier for et godt fagmiljø (kvalitet, kapasitet, effektivitet og likeverdighet - pkt ), kravet til økt kvalitet i oppgaveløsningen (pkt ), og behovet for sammensettingen av tilstrekkelig kompetanse (6.2.4) er størrelsen kritisk med tanke på å utvikle et robust brann- og redningsvesen. I vurderingen av en minstestørrelse for et robust regionalt brann- og redningsvesen er det nærliggende å se hen til vurderingene fra KMD (kommunereformen) når det gjelder en minstestørrelse på innbyggertallet i kommunen som grunnlag for en kommunes mulighet til å etablere fagmiljøer ( ), og KD (strukturreformen og forskernes innspill) når det gjelder kritisk masse på et robust fagmiljø (anslått ca. 20 årsverk). Gitt kravet til dimensjonering av det brannforebyggende arbeidet i kommunen (1 årsverk pr innbyggere) samt kravet til innsatstid, som er hovedgrunnlaget for dagens brann- og redningsressurser, kan vi eksempelvis anslå at Nordland politidistrikt/brannregion vil kunne utgjøre ett brann- og redningsvesen med ca. 200 ansatte (se eksempel). Et pålegg om samarbeid mellom kommunene i Nordland vil innebære et brannforebyggende fagmiljø med ca. 20 medarbeidere og et beredskapsmiljø med ca. 180 medarbeidere. 114 Det er avgjørende å se hen til gjeldende dimensjoneringsforskrift i vurderingen av en minstestørrelse for et robust brann- og redningsvesen, idet den er avgjørende for dagens ressursbruk til brann- og redningsoppgaver i kommunene. Det er også naturlig med et driftsmiljø av en viss størrelse, som blant annet kan ha ansvaret for driften av regionens mange brannstasjoner. Mens beredskapsmiljøet fortsatt skal lokaliseres spredt fordelt på de lokale brannstasjonene og i det regionale brann- og redningsvesenet, er det viktig at de brannforebyggende ressursene samles i størst mulig grad. På denne måten vil man oppnå et robust fagmiljø innen brannforebygging, og et beredskapsmiljø med økt håndteringsevne. Det vil også oppnås faglige synergier, idet økt kunnskap gjennom et robust forebyggende fagmiljø, vil bidra til økt kvalitet i beredskapen. Videre må det forutsettes en mer effektiv ressursutnyttelse gitt at potensielle stordriftsfordeler blir utnyttet. Når det gjelder behovet for heltidsledelse og lokalisering av ressursene vises det til punkt foran, og oppsummeringen av kap. 6 i punkt 6.4. Hver enkelt "brannregion" må i sin helhetlige risikovurdering ta stilling til om det foreligger regionale eller lokale hensyn som tilsier behov for flere brann- og redningsvesen innad i distriktet, eksempelvis store geografiske avstander. Så lenge de lokale brannstasjonene, med tilknyttede mannskaper, i all hovedsak opprettholdes som i dag vil den lokale beredskapen ivaretas. 6.4 Oppsummering: Etablering av regionale brann- og redningsvesen I 2009 ga Justis- og politidepartementet, gjennom St.meld.nr. 35, 115 en tilrådning om etablering av regionale brannvesen. I kap 5.5 Styrket beredskap og håndteringsevne sier departementet at; "For å få mer effektiv utnyttelse av ressursene, og sikre en fremtidsrettet, moderne og mobil brann- og redningsberedskap, vil samarbeid mellom kommuner om etablering av større regionale brannvesen være en mulighet". 114 Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen av 26. juni 2002 nr St.meld.nr.35 ( ) Brannsikkerhet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 43 av 68

44 Med bakgrunn i vurderingen ovenfor er DSBs anbefaling at fagmiljøene innen brannforebygging samles på tvers av kommunene, og etableres i ett eller flere større regionale brann- og redningsvesen. Videre bør beredskapsmiljøene (gjennom brannstasjonene) i utgangspunktet opprettholdes i hver enkelt kommune, men med bistand fra et sentralt/regionalt fagmiljø, etablert ved et større brann- og redningsvesen i regionen/distriktet, for håndtering av større og/eller komplekse hendelser. DSBs tilrådning vil medføre en regionalisering av oppgaver innen brannforebygging i robuste fagmiljøer, og bidra til økt håndteringsevne for de store og/eller komplekse hendelsene. Et pålegg om samarbeid vil gi grunnlag for økt kvalitet i oppgaveløsningen, gjennom et fagmiljø med en bedre og bredere kompetanse, herunder et mer kompetent forebyggende arbeid, samt tilstrekkelige innsatsressurser og en mer effektiv ressursbruk. Helhetlig, forebyggende brannvernarbeid med tilstrekkelig kompetanse fordrer etablering av mer robuste fagmiljøer, hvor kontinuitet i kompetanse og oppfølging av regelverk og informasjonsaktiviteter, preger arbeidet. Pålegg om samarbeidet gis med hjemmel i brann- og eksplosjonsloven 15, 2.ledd, og omfatter følgende oppgaver: Informasjons- og motivasjonstiltak om farer for brann, brannverntiltak ol. Tilsyn av særskilte brannobjekter Feiing og tilsyn med fyringsanlegg Analysering og evaluering Håndtering av store og/eller komplekse hendelser Dialogen mellom stat og kommune når det gjelder resultatmåling av leveranser innen brannsikkerhet, bør videreutvikles. Å finne gode resultatbaserte indikatorer er noe enklere for hendelser enn for det brannforebyggende arbeidet. For å kunne måle utviklingen av det brannforebyggende arbeidet fremover anbefales det å videreutvikle noen gode resultatindikatorer som sier noen om kvaliteten på leveransene. Disse kvalitetsindikatorene-/styringsparameterne bør være utgangspunktet for dialogen med kommunene vedrørende leveransen, herunder kvalitet og robusthet. Vi går ikke inn på spørsmålet om lokaliseringen av fagmiljøet. Det blir opptil den enkelte kommune, eventuelt i dialog med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med hensyn til en vurdering av effektive løsninger. Det forventes imidlertid at kommunene ivaretar forutsetningene som fremkommer i denne rapporten for sammensetting av tilstrekkelig kompetanse til løsning av oppgavene (robuste fagmiljøer). Dette slik at innbyggerne oppnår god kvalitet i kommunens leveranse av brannsikkerhet. Videre vises det til justiskomiteens innstilling/behandling av nærpolitireformen kap. 12.2, hvor følgende fremkommer: 116 "Mens det i politianalysen er anbefalt en betydelig reduksjon i antall politidistrikter, foreligger det forslag til endringer i den fremtidige organiseringen av brann- og redningsvesenet..brannstudien har vært på alminnelig høring, og det er en bred tilbakemelding at ny organisering i brann- og redningsvesenet må sees i sammenheng med den nye organiseringen av politidistrikter". Når det gjelder oppgaver med feiing og tilsyn av fyringsanlegg er det naturlig at disse er tilknyttet det regionale brannforebyggingsmiljøet, og styres derfra. Hvor kommunen ønsker at feierne faktisk skal plasseres/lokaliseres må bli opptil kommunen. For de regioner med utstrakt geografiske avstander kan det være hensiktsmessige med en lokal plassering, eksempelvis på brannstasjonene. I regioner 116 Innst. 306 S ( ) Innstilling til Stortinget fra justiskomiteen om endringer i politiloven m.v. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 44 av 68

45 med korte avstander mellom kommunene, kan det være hensiktsmessig med en sentral plassering, sammen med det regionale forebyggingsmiljøet. Som beskrevet i JDs oppdragsbrev nr gir DSB med dette en anbefaling på hvordan kommunene i fremtiden skal samarbeide om større brann- og redningsvesen. DSB har også, med bakgrunn i blant annet kommunereformen, kommet med noen konkrete eksempler på etablering av ett eller flere brann- og redningsvesen innenfor yttergrensen til de fremtidige politidistriktene, avhengig av politidistriktets/brannregionens størrelse (innbyggertall), og behovet for et robust fagmiljø. I valg av modell for samarbeid er det naturlig å se hen til kommunelovens og IKS-lovens egne samarbeids/selskapsmodeller. DSB har så langt ikke gjort noen egen vurdering av hvorvidt en av modellene her skal foretrekkes. Dette kan det være naturlig å gjøre som et ledd i etterfølgende regelverksarbeid (gjennom en forskriftsendring). DSB har videre ivaretatt føringene fra JD i beslutningsgrunnlaget som følger: Det er lagt til rette for ledelse på heltid, både når det gjelder regionale brann- og redningssjefer og for mellomlederfunksjoner innen forebygging og beredskap Forslaget forutsetter etablering av robuste fag- og kompetansemiljøer Anbefalingen sikrer den lokale tilstedeværelsen av brannmannskaper og -ressurser, og innsatstid gjennom opprettholdelse av de lokale brannstasjonene Gjennom robuste regionale fagmiljøer legges det til rette for at brann- og redningsvesenet kan forflyttes og brukes nasjonalt etter behov Anbefalingen forholder seg til grensene for de nye politidistriktene og 110-regionene Anbefalingen har videre lagt til grunn dagens ressursbruk ved de kommunale brann- og redningsvesenene (med utgangspunkt i dimensjoneringsforskriften), og forutsettes gjennomført innenfor dagens kostnadsramme 117 Brev datert 9. juni 2015 fra Justis- og beredskapsdepartementet til direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Oppdrag beslutningsgrunnlag for ny organisering av brann- og redningsvesenet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 45 av 68

46 6.5 Eksempler fra tre fremtidige politidistrikt og hvordan nye brannregioner kan utformes I det følgende vises kart for politidistriktene Nordland, Vest og Øst med oversikt over kommuner, brannstasjoner, og brann- og redningsvesen i samarbeid. Nordland politidistrikt/ ny brannregion Samlet areal (fastland og øyer): km 2 Innbyggertall: Antall kommuner: 44 Høyest og lavest befolkede kommune: Bodø: innbyggere Træna: 510 innbyggere Politiets administrasjonssenter er foreslått lagt til Bodø Gjennomsnitt antall innbyggere pr. kommune: 5492 Kun to av 44 kommuner har mer enn innbyggere. 16 av 44 kommuner inngår i samarbeid i tre brann- og redningsvesen etter konkrete avtaler.* Årsverk på brann- og redning i Nordland**: Beredskap: 124 årsverk Forebyggende: 28 årsverk *= Noen kommuner har samarbeidsavtaler innenfor enkelte områder, men har ikke et formelt samarbeid for sine tjenester. **= Tall er hentet fra den årlige meldingen om brannvern som kommunene rapporterer til DSB. Feilkilder her kan være at tall som blir innrapportert er krav om årsverk og ikke utført årsverk. Det kan også forekomme dobbeltrapportering i forbindelse med kjøp og slag av tjenester, der begge kommunene oppgir samme ressurs. Scenario: Gitt krav til størrelse på fagmiljø i vurderingene gjort i kommunereformen, innbyggertall og krav til dimensjonering, kan man anslå et behov for ett til to brann- og redningsvesen innenfor de geografiske grensene til Nordland politidistrikt/ny brannregion. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 46 av 68

47 Vest politidistrikt/ny brannregion Vest politidistrikt består av 53 kommuner i Hordaland og Sogn og Fjordane. Samlet areal (fastland og øyer): km 2 Innbyggertall: Antall kommuner: 53 Høyest og lavest befolkede kommune: Bergen: innbyggere Modalen: 378 innbyggere Politiets administrasjonssenter er foreslått lagt til Bergen Gjennomsnitt antall innbyggere pr. kommune: Kun tre av 53 kommuner har mer enn innbyggere. 14 av 53 kommuner inngår i samarbeid i fem brann- og redningsvesen etter konkrete avtaler.* Årsverk på brann- og redning i Vest**: Beredskap: 355 årsverk Forebyggende: 62 årsverk *= Noen kommuner har samarbeidsavtaler innenfor enkelte områder, men har ikke et formelt samarbeid for sine tjenester. **= Tall er hentet fra den årlige meldingen om brannvern som kommunene rapporterer til DSB. Feilkilder her kan være at tall som blir innrapportert er krav om årsverk og ikke utført årsverk. Det kan også forekomme dobbeltrapportering i forbindelse med kjøp og slag av tjenester, der begge kommunene oppgir samme ressurs. Scenario: Gitt krav til størrelse på fagmiljø i vurderingene gjort i kommunereformen, innbyggertall og krav til dimensjonering, kan man anslå et behov for tre til fire brann- og redningsvesen innenfor de geografiske grensene til Vest politidistrikt/ny brannregion. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 47 av 68

48 Øst politidistrikt/ny brannregion Øst politidistrikt består av 36 kommuner i Akershus og Østfold. Samlet areal (fastland og øyer): km 2 Innbyggertall: Antall kommuner: 36 Høyest og lavest befolkede kommune: Fredrikstad: innbyggere Rømskog: 672 innbyggere Lokalisering av politiets administrasjonssenter er ikke avgjort. Gjennomsnitt antall innbyggere pr. kommune: av 36 kommuner har mer enn innbyggere. 27 av 36 kommuner inngår i samarbeid i seks brann- og redningsvesen etter konkrete avtaler.* Årsverk på brann- og redning i Øst**: Beredskap: 285 årsverk Forebyggende: 63 årsverk *= Noen kommuner har samarbeidsavtaler innenfor enkelte områder, men har ikke et formelt samarbeid for sine tjenester. Fra inngår de syv kommunene Marker, Trøgstad, Askim, Eidsberg, Skiptvedt, Spydeberg og Hobøl samarbeid. Dermed vil 34 av 36 kommuner inngå i samarbeid. **= Tall er hentet fra den årlige meldingen om brannvern som kommunene rapporterer til DSB. Feilkilder her kan være at tall som blir innrapportert er krav om årsverk og ikke utført årsverk. Det kan også forekomme dobbeltrapportering i forbindelse med kjøp og slag av tjenester, der begge kommunene oppgir samme ressurs. Scenario: Gitt krav til størrelse på fagmiljø i vurderingene gjort i kommunereformen, innbyggertall og krav til dimensjonering, kan man anslå et behov for tre til fire brann- og redningsvesen innenfor de geografiske grensene til Øst politidistrikt/ny brannregion. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Side 48 av 68