Barnehage og skolestruktur

Transkript

1 Barnehage og skolestruktur Saksbehandler: Frank Westby Saksnr.: 22/ Behandlingsrekkefølge Møtedato Kommunalt foreldreutvalg for grunnskolen Ungdomsrådet Hovedutvalget for oppvekst og kultur Formannskapet Kommunestyret Rådmannens innstilling: 1. I en fremtidig barnehagestruktur skal Frogn kommune ha 3 kommunale barnehager i tillegg til Dal barnehage. 2. I en fremtidig skolestruktur skal Frogn kommune ha 3 barneskoler i tillegg til Dal skole. 3. I en fremtidig skolestruktur skal Frogn kommune ha 1 ungdomsskole, på Seiersten. Alle elevene samles på Seiersten ungdomsskole fra skoleåret 2024/ Kostnader synliggjøres i Handlingsprogrammet for Vedlegg: Frogn kommune rapport til sak barnehage og skolestruktur Skole og barnehagestruktur - innspill fra Utdanningsforbundet FAU Dyrløkkeåsen skole innspill skolestruktursaken Skolestruktur notat januar 2022 Drøbak skole FAU Side 1 av 14

2 SAKSUTREDNING: Sammendrag: Frogn kommune har en presset kommuneøkonomi og det er etter rådmannens ikke økonomisk bærekraftig å ikke tilpasse skolestrukturen til befolkningsendringene. Dersom grunnskolen ikke tilpasses endringene vil enhetskostnadene i grunnskolen øke dramatisk, samtidig som rammetilskuddet fra staten reduseres i takt med at det er færre innbyggere i skolepliktig alder (KS-rapport, s. 75). Reduksjon av antall barn og inntekter/budsjett til skolene, har ført til at viktige ikke lovpålagte funksjoner i Frognskolen har blitt er fjernet de siste årene. Det gjelder spesielt funksjoner knyttet til tidlig innsats og andre pedagogiske støttefunksjoner. Frognskolen har på det nåværende tidspunktet store utfordringer med å levere forventet kvalitet innenfor vedtatte rammer. Ansatte, tillitsvalgte og ledere er nå bekymret for de fremtidige resultatene. Det fremgår også av involveringsaktivitetene. Både barnehage og skole står foran viktige endringer, styrt av nasjonale føringer. KS-rapporten redegjør grundig for dette s Rådmannen vurderer at det er nødvendig med endringer i struktur, for å gi barnehager og skoler et grunnlag for å lykkes med kvalitetsutvikling, i tråd med beskrivelsene fra KS. Det er nødvendig å gjøre noe med vedlikeholdsetterslepet av både barnehager og skoler. Det er også et argument for at endringer er nødvendig, slik at skoler og barnehager og Frogn kommune i sin helhet blir mer attraktiv for barnefamilier. Kapasiteten i dag er vesentlig større enn antall elever. Frognskolen har plass til ca. 500 flere elever og det er et overskytende areal på ca m2. Kostnadene på areal det ikke er behov for, har en kostnad på ca. 10 millioner per år. Vedlikeholdsbehovet og kostnadene til forvaltning og drift er store. KS estimerer at en endret strukturendring vil gi ca. 15,5 millioner kroner i årlig effektiviseringsgevinst. Rådmannen vurderer et potensial på > 20 millioner kroner per år. Effektiviseringen gjelder kostnader på Frognskolens budsjett. Forskjellen skyldes hovedsakelig de mulighetene som ligger i endring av Forskrift for skoletilhørighet og muligheten for å organisere opplæringen mest mulig effektivt. Vedlikeholdsbehovene er store for både barnehage og skole. Samlet kostnad estimeres i dag til ca. 260 millioner kroner. Frogn kommune har vedtektsfestet en arealnorm på 4 m2 for barn over 3 år og 6 m2 for barn under 3 år. Dagens barnehagebygninger har et totalt vedlikeholdsetterslep på ca. 24 mill. kroner. Det er et behov for en mer fremtidsrettet størrelse og bygningsmasse. Det finnes lite forskningsmessig belegg for å si at størrelse på barnehager har betydning for kvalitet. Mellomstore og store barnehager bidrar til et større fagmiljø, og gir et bedre utgangspunkt for å utvikle kvalitet dersom struktur, organisering og ledelse er godt ivaretatt. Barnehager med et større fagmiljø vil sannsynligvis også gjøre det enklere å rekruttere kompetente fagpersoner. De siste ti årene har det i Frogn vært en boligvekst og en positiv netto innflytting, men det har ikke medført en vekst i barnetall i den samme perioden. KS skriver i sin rapport: Det må et betydelig trendskifte til for å vri den negative barnetallutviklingen. Det er Side 2 av 14

3 KSKs vurdering at det ikke er grunnlag til å legge til grunn i planleggingen, at det vil være et slikt trendskifte i Frogn kommune frem mot I planleggingen vil det derfor være en stor risiko for feil dimensjonering av barnehage- og skolestrukturen dersom det legges til grunn at hele boligreserven vil bli realisert (s ). Det er avsatt nok areal i Kommuneplanens arealdel til formålet barnehage og skole. Rådmannen vurderer det som mest bærekraftig å utvide og rehabilitere nåværende skoler framfor å bygge nytt. Barnehagene er grunnet levealder ikke optimale for bærekraftig drift. Ved eventuell nedleggelse av skole vil det vurderes å benytte eksisterende areal avsatt til skole, til fortsatt bruk for barn og unge. For eksempel kan eksisterende areal oppgraderes og fungere som nærlekeplass/sosial møteplass. Det kan også være mulig å bruke arealet til barnehage, idrettshall og/eller andre møteplasser for barn og unge som er etterspurt. Dette vil sees i sammenheng med pågående arealrevidering. KS har gjennomført involveringsprosesser med forskjellige interessenter. Oppsummeringen fra involveringsprosessene viser: Elever, ansatte og ledere er stolte over barnehagene og skolene og trekker frem mange kvaliteter i oppvekstsektoren. Alle involverte er enige om at ressurssituasjonen er svært krevende, og at en videreføring på dagens nivå vil gå ut over tjenestekvaliteten. Det må legges noen prinsipper til grunn før avgjørelser tas slik at enheter og interesser ikke settes opp mot hverandre. En grunnstruktur som gir et økonomisk og faglig handlingsrom for videre utvikling er ønsket. Elever, tillitsvalgte, ledere og FAU vil bli hørt, og har et tydelig ønske om å medvirke i det videre arbeidet som bør preges av å være en transparent og åpen prosess. Bakgrunn for saken: Rådmannen har i arbeidet med utredning av en bærekraftig barnehage- og skolestruktur siden mars I forbindendelse med behandling i kommunestyret 15. Juni 2021, utarbeidet rådmannen et omfattende Grunnlagsdokument. I kommunestyrets behandling av barnehage og skolestruktur 6. september 2021, ble det fattet følgende vedtak for videre utredning: Rådmannen bes svare ut følgende spørsmål til ny sak i mars 2022 gjennom bruk av overordnede kalkyler: - Forventede fremskrevne barnetall på de ulike barneskolene hensyntatt høy- og middel alternativ og planlagte utbygginger. - Synliggjøring av forventet innsparing ved strukturendring for barnehager og skoler. Barneskoler og ungdomsskoler skal behandles separat. Kalkyler for kapitalkostnader ved investering til rehabilitering og eventuelle nybygg skal synliggjøres og inngå i oversikts over kommunens kostnadsbilde ved 0-alternativet sammenlignet med strukturendring. - Ved behov for modulbygg skal det gjøres en vurdering av hvorvidt det kan være mer lønnsomt å kjøpe (eventuelt for senere videresalg) enn å leie med tanke på at det kan være behov for slike bygg flere steder på ulike tidspunkter ved en eventuell endring i struktur. Side 3 av 14

4 Kommunestyret presiserte: Det gjennomføres omfattende involveringsaktiviteter innenfor rammene av felleskapskommunen frem mot kommunestyrets behandling av saken innen mars Alternativer: 1. Som Rådmannens innstilling. 2. Det gjøres ingen endringer i barnehage- og skolestrukturen. Rådmannen innarbeider kostnadene for 0-alternativet i Tertialrapport 1 og Handlingsprogrammet. Rådmannen fremmer ny sak med vurdering av inntaksområder. Miljømessige konsekvenser: Barnehager og skoler er en vesentlig del av kommunens totale utslipp av klimagasser. Antall kvadratmeter og byggenes kvalitet har innvirkning. En reduksjon av antall barnehager og skoler vil gi en miljømessig positiv effekt. Økonomiske vurderinger: Frogn kommune har en krevende oppgave med å nå handlingsreglene som er vedtatt av kommunestyret. Kostnadene til drift av barnehager og skoler utgjør ca. 35 % av kommunens samlede netto driftsutgifter. Den demografiske utviklingen med redusert antall barn, som KS-rapporten redegjør nærmere for, gir kommunen mindre inntekter til oppvekstområde gjennom inntektssystemet. Barnehage og skole har store utfordringer med å levere god kvalitet. Reduksjonen av elever i Frognskolen har vært stor de siste årene. Barnekull på elever har gått ut fra grunnskolen og antall skolestartere har vært De økonomiske vurderingene er grundig belyst i vedlagte KS-rapport. Den konkluderer blant annet med: Dersom kostnadene til grunnskole holdes på dagens nivå vil grunnskolen i praksis ha blitt prioritert opp med 50 millioner kroner fra 2022 til 2032, og enhetskostnadene på grunnskoletjenesten vil øke dramatisk. I 2032 vil reduksjonen i rammetilskuddet være på vel 59 millioner kroner (2021 kroner). Frognskolen vil kunne redusere kostnadene innenfor eksisterende struktur med ca. 15 millioner kroner. Årsaken til at kostnadene ikke kan reduseres ytterligere, er antall elever på trinnene på skolene. Muligheten for å organisere opplæringen effektivt, er sterkt begrenset. Vedlikeholdsbehovene er store. Ved å beholde eksisterende struktur er kostnadene for skolene totalt ca. 183 millioner kroner og for barnehagene totalt 77 millioner kroner. I tillegg kommer kostnaden for ny barnehage på Bilitt, som er estimert til 70 millioner kroner. Side 4 av 14

5 Vurderinger: Framskriving av barnetall i Frogn kommune Figuren nedenfor er utarbeidet av KS. Begge SSBs alternativer viser en sterk nedgang av elevtall fram til Det vil ifølge KS være risikabelt å dimensjonere barnehage og skolestruktur, basert på forventninger til realisering av eksisterende planer for utbygging. Den historiske utviklingen de siste 10 årene viser en negativ utvikling av antall barn, på tross av netto innflytting og en boligbygging på ca. 55 enheter per år. Figurene nedenfor viser anslag på elevtallsutvikling på skolene i Frogn frem til Hovedalternativet og høy-vekst alternativet (SSB) er presentert. En eventuell endring av Forskrift for skoletilhørighet vil kunne endre fordelingen mellom skolene. KS skriver i sin rapport: Det understrekes at KS anbefaling er at det tas utgangspunkt i hovedalternativet, men at høy-vekst alternativet kan legges til grunn for barneskolene og en ungdomsskole i byplanområdet hvor det er planlagt høy boligutbygging, forutsatt at kommunen mener at boligplanene blir realisert. Det er ikke faglig grunnlag for å planlegge skolestrukturen med utgangspunkt i høy-vekst alternativet i andre områder. Side 5 av 14

6 Side 6 av 14

7 Side 7 av 14

8 En mer detaljert redegjørelse finnes i KS-rapporten, s En ungdomsskole Rådmannen innstiller på en ungdomsskole, Seiersten ungdomsskole, i Frogn. Det vil gi en effektiviseringsgevinst på ca. 6 millioner kroner per år. Deter i tillegg mange faglige argumenter for en ungdomsskole. De er relatert til større fagmiljøer, potensial for kvalitetsutvikling, flere språk og valgfag og mer attraktiv for rekruttering av kompetente fagpersoner. Rådmannen foreslår at alle ungdomsskoleelevene samles på Seiersten ungdomsskole fra og med skoleåret 2024/2025. Seiersten ungdomsskole har uansett behov for en omfattende rehabilitering. Ved et eventuelt vedtak om at Seiersten ungdomsskole skal ta alle ungdomsskoleelevene, vil Rådmannen starte arbeidet med å utrede muligheter og kostnader. Det vil da ses i sammenheng med vedlikeholdsbehovet, og muligheter for å få flere klasserom i bygget med de største behovene for rehabilitering. 3 barneskoler i Drøbak Figuren nedenfor viser kostnader for skolene i Frogn Administrasjonens kostnader som blant annet inkluderer skoleskyss, eksterne elever og IKT-kostnader, kommer i tillegg. Kostnader til drift av Regnbuen, Innføringsklassene og Voksenopplæring er ikke inkludert i figuren. Dal skole holdes utenfor sammenligningene. Variasjonen blant de andre skolene skyldes hovedsakelig antall elever med store utfordringer og omfattende vedtak om spesialundervisning. Reduserte muligheter for effektiv organisering gir generelt høye kostnader. Side 8av 14

9 Reduksjon av en barneskole vil redusere netto driftsutgifter med 9-12 millioner per år. Summen er avhengig av hvilke skoler som skal bestå i en fremtidig skolestruktur og hvordan Forskrift for skoletilhørighet endres. 3 kommunale barnehager i Drøbak Ifølge SSB er antall barn i alderen 0-6 år redusert med 264 i perioden Det utgjør en årlig reduksjon på i overkant av 26 barn per år. I de kommunale barnehagene er antall barn redusert fra 386 til 355, i samme periode. Figuren nedenfor viser forventet utvikling frem til Hovedalternativet og høyvekst alternativet vises. Prognosene viser en vekst i aldersgruppen 1-5 år frem til Mer detaljert informasjon finnes i KS-rapporten, s Sammenslåing av barnehager gir mindre gevinst når det gjelder bemanning, men antall styrere begrenses ved reduksjon av antall barnehager. Den største økonomiske gevinsten er reduksjon av kostnader til bygg, herunder FDV-kostnader. Mellomstore og store barnehager gir større og mer robuste fagmiljøer. God struktur, organisering og ledelse er grunnlaget for å utvikle god kvalitet. Rådmannen innstiller på 3 kommunale barnehager i tillegg til Dal barnehage, for å sikre gode tjenester i fremtiden. Overordnede kalkyler bygningsmassen Kostnadene for et nybygg prosjekt eller et rehabiliteringsprosjekt avhenger av mange faktorer. De mest vesentlige kostnadsdriverne i et byggeprosjekt er: - Eiet tomt eller anskaffelse, tomtepriser - Lønns og prisnivå (materialkost) - Infrastruktur og teknologi (adgangskontroll, ventilasjon, etc) - Energikilder - Størrelse og kompleksitet - Prosjektadministrasjon - Standardvalg - Miljøkrav i byggeprosjektet/rehabiliteringsprosjektet Side 9 av 14

10 I alle prosjekter må det jobbes med kostnadsreduksjoner og gjennomføres gode Life Cycle Cost Analyser (LCCA) for å beregne investeringens totalkostnad med å eie, drift og vedlikeholde bygget i hele levetiden og LCA (Life Cycle Analyses) for å vurdere investeringens bærekraft. Frogn kommunes vedlikeholdsetterslep for skole vil tilsvare 0- alternativet ved å ikke gjøre endringer i skolestrukturen, i tillegg til FDVU inkludert overskytende areal på kvm når det gjelder porteføljens undervisningsbygg. Kommunen må da ha FDVU kostnader på de overskytende arealene i tillegg til kvm som benyttes optimalt. FORVALTNING, DRIFT OG VEDLIKEHOLDSKOSTNADER INKLUDERT UTVIKLING Årlig FDV Vedlikeholdsetterslep Kommentar Areal BTA Heer skole C- bygg 4585 Drøbak skole B-Bygg 4675 Dyrløkkeåsen B-Bygg Sogsti B-Bygg 4844 Dal B-Bygg 3180 Seiersten B-Bygg 8287 *standard tall *analysert *kategori Årlig FDVU (FDVU forvaltning, drift og vedlikehold, inkludert, utskifting, utvikling, strøm og renhold) avhenger av skolens størrelse og regnes i BTA. Dette gjelder formålsbygg og regnes etter kostnader i norsk prisbok. Vurdering av kostnader ved å bygge ny skole er krevende uten en grundig utredning. Norsk prisbok 2022 anslår en kostnad på kr/kvm, på byggeklar tomt. En barneskole med plass til ca. 450 elever vil med alle de forbehold som må tas, ha en årlig kapitalkostnad på millioner kroner (2,75 % rente / 30 år). Nedenfor en oversikt over kostnader knyttet til barnehager slik de står i dag. 0- alternativet innebærer å bygge en ny barnehage som erstatning etter vedtak om ny barnehage i forbindelse med stengingen av Bilitt barnehage i Navn Trollberget Heer Dyrløkkeåsen Ullerud Dal (utenfor skolen) Bilitt Ny barnehage Rehabiliteringskost 40 mill 22 mill 10 mill 3 mill 2 mill Bygget for/ 0- alternativ Areal BTA Antall plasser kapasitet godkjent leke og opph areal Årlig FDVU Det å rehabilitere og oppgradere byggene betydelig der det er hensiktsmessig, er det beste i et bærekraftperspektiv er det likevel en stor kostnadsdriver i den eksisterende bygningsmassen når det gjelder undervisningsbygg i kommunen. Byggeår vil medføre at ombygging/rehabilitering vil utløse byggteknisk forskrift som svarer til TEK alternativet betyr at vi betaler ned på låneopptak på eksisterende bygg, FDVU kostnader og avskrivingskostnader. Kommunen må ta nye låneopptak for å gjøre Side 10 av 14

11 vedlikeholdsprosjekter på byggporteføljen som kommer i tillegg. På sikt vil det føre til at vi må til med større investeringer på grunn av levealder på bygningskomponenter og etter hvert fundament. Barnehage og skole bør vurderes i forbindelse med porteføljestyring og 10-årig investeringsplan. I et 5-10 års perspektiv vil flere av barnehagene og skolene måtte oppgraderes betydelig for å være forskriftsmessig stand. Involveringsaktiviteter KS har gjennomført kvalitative intervjuer etter representasjonsprinsippet. I rapporten skriver de: Det er et omfattende datamateriale KS Konsulent har fått tilgang til gjennom disse samtalene. Her er det mange gode refleksjoner, og vi anbefaler politikere, administrativ ledelse, ansatte og innbyggere å lese dette grundig. Å belyse oppvekstfeltet og framtidig organisering gjennom alle disse perspektivene bidrar til en dypere innsikt i kvalitet og dermed et grundigere beslutningsgrunnlag. Hovedfunnene i samtalene: Elever: Vi møtte en fantastisk gjeng med elever som var godt forberedt og veldig reflektert om skole, fritid og det å være ung. Vi anbefaler politikere, ledere, ansatte i skole og barnehage og foresatte lese grundig igjennom det elevene har sagt. Her er det mye viktig, og ikke minst flere konkrete spor å følge opp. Elevene vektlegger trivsel, trygghet og et godt læringsmiljø. Elevene er opptatt av tilpasset opplæring som både hjelper elever med faglige utfordringer, elever som vil lære mer. Elevene etterspør en balanse i bruk av digitale læremidler og bøker, og ønsker mer utstyr/materiell i kunst og håndverk. Det er for lite informasjon og undervisning om seksualitet, alkohol, narkotika og nettvett. Elevene ønsker ansatte i skolen, foresatte og politikere som er tettere på. Skoleledere: Skolelederne gir et bilde av en skole med gode resultater og dyktige medarbeidere. Det gis et tydelig bilde på en meget krevende ressurssituasjon som går på bekostning av faglig kvalitet og et videre utviklingsfokus. Rektorene er samstemte i at det er nødvendig å se på skolestrukturen, og gjøre nødvendige grep som sikrer en mer kostnadseffektiv drift enn i dag. Tillitsvalgte skole: Tillitsvalgte i skole gir et bilde av skolen som er sterkt berørt av knappe ressurser. Det gir konsekvenser for det fysiske arbeidsmiljøet for elever og ansatte, og for den faglige kvaliteten. De tillitsvalgte etterspør en større helhet og sammenheng i utviklingsarbeidet. Side 11 av 14

12 FAU skole: Det er nødvendig med et vedtak om skolestruktur som gir forutsigbarhet. Tillitsvalgte og ansatte ønsker å bli involvert i prosessen med sammenslåing av skoler. FAU er opptatt av at struktursaken er transparent, åpen og at det legges opp til stor grad av medvirkning. FAU bekrefter at knappe ressurser er en utfordring for videre utvikling av skolen. FAU er delte i synet på skolestørrelse, og trekker fram kvaliteter ved små og større skoler. FAU barnehage: FAU forteller om store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene i kommunen. Ressurssituasjonen oppleves som kritisk, og at det går på sikkerheten løs ved enkelte barnehager. FAU ønsker en mer strategisk tilnærming til hvordan tjenesten skal organiseres i fremtiden Styrere i barnehage: Styrere i barnehagene opplever at det er knappe ressurser, og at dette går på bekostning av utviklingsarbeid og faglig kvalitet. Det er på den annen side mye kvalitet i tjenesten og stor faglig autonomi for ledere og ansatte. Det er et vedlikeholdsetterslep i byggene og på lekeapparater/utstyr. Styrere ønsker at sektoren blir involvert i prosessen framover. Tillitsvalgte barnehage: Tillitsvalgte i barnehage beskriver ressurssituasjonen som svært krevende. Det er mye god kvalitet i barnehagene, men det er også en opplevelse av en ressurssituasjon som går på bekostning av kvalitet, f. eks i oppfølgingen av barn med behov for spesialpedagogiske hjelp. Det er gode eksempler på samhandling med de andre tjenestene, men også store variasjoner på dette området. En mer detaljert redegjørelse finnes i KS-rapporten s FAU ved flere skoler gir tilbakemelding om at de savner en større grad av involvering. Uttalelser er vedlagt saken. En attraktiv kommune med god kvalitet i barnehager og skoler Det er en meget krevende økonomisk hverdag, spesielt for skolene. Reduksjon av antall barn og inntekter/budsjett til skolene, har ført til at viktige ikke lovpålagte funksjoner er fjernet de siste årene. Det gjelder spesielt funksjoner knyttet til tidlig innsats og andre pedagogiske støttefunksjoner. Frognskolen leverer gode resultater, blant annet målt gjennom grunnskolepoeng og gjennomføring av videregående Side 12 av 14

13 opplæring. Disse resultatene er en konsekvens av mangeårig innsats fra barnehage, skole og Enhet for psykososialt arbeid. Ansatte, tillitsvalgte og ledere er nå bekymret, for de fremtidige resultatene. Det fremgår også av involveringsaktivitetene. Lærerutdanningen er vesentlig endret de siste årene. Tidligere var en lærer kvalifisert til å undervise trinn. Nå er utdanningen delt i trinn og trinn, og det viser seg at de fleste velger trinn. Utfordringen med å få nok kvalifiserte lærere på barneskolene er der allerede. Utfordringen med både rekruttering og sammensetning av gode lærerteam, vil bli større ved å beholde eksisterende skolestruktur sammenlignet med en reduksjon av antall barneskoler. Både barnehage og skole står foran viktige endringer, styrt av nasjonale føringer. KS-rapporten redegjør grundig for dette s Rådmannen vurderer at det er nødvendig med endringer i struktur, for å gi barnehager og skoler et grunnlag for å lykkes med kvalitetsutvikling, slik KS beskriver det. Elever og ansatte er opptatt av bygningsmessige forhold og hvordan uteområdene fungerer. Kostandene opp mot eksisterende struktur er betydelig. Ved en strukturendring vil det være et bedre grunnlag for gode skolebygg og uteområder, og som vil styrke attraktiviteten for barnefamilier. Modulbygg På det nåværende tidspunkt er det usikkert om det er nødvendig med modulbygg. Det vil være avhengig av hvordan en eventuell strukturendring løses. Generelt ses det en økende bruk av modulbygg de siste årene. Det finnes mange gode løsninger på markedet. I en Sintef Byggforsk rapport (oppdrag fra Husbanken 2014), om bruk av modulære løsninger konkluderes det med at bygningstype, lokalklima, logistikk og økonomi er blant forholdene som avgjør bruk av modulbygg. Modulbygg har både begrensninger og muligheter. Det anbefales for midlertidige bygg med levetid på mindre enn 10 år, å leie moduler. Medbestemmelse: Uttalelse fra Utdanningsforbundet er vedlagt. Konklusjon: Rådmannen anbefaler at endringer i barnehager og skolestruktur vedtas slik det fremkommer av innstillingen. Rådmannen i Frogn Harald K. Hermansen Side 13 av 14

14 Øvrige dokumenter på saken: Side 14 av 14