Fullmaktsstrukturen ved Helgelandssykehuset HF

Transkript

1 Fullmaktsstrukturen ved Helgelandssykehuset HF Internrevisjonsrapport nr 10/

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING Bakgrunn, formål Avgrensing og tilnærming FUNN OG VURDERINGER Fullmaktsstruktur Budsjettansvarliges mulighet til å påvirke kostnaden Budsjettoppfølging OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER VEDLEGG 1: DOKUMENTER, REGISTRE, INTERVJUER VEDLEGG 2: KORT OM FULLMAKTSREGISTER OG GODKJENNING AV LØNN. 12 2

3 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn, formål Styret i Helse Nord RHF ga i sak oppdrag til internrevisjonen og revisjonskomiteen om å foreta en utredning av Håndtering av fullmaktsstrukturen i helseforetakene. Bakgrunnen for oppdraget var helseforetakenes vanskelige økonomiske situasjon, jf også styresak Hovedformålet med revisjonsprosjektet er å fastslå hvorvidt fullmakts- og ansvarsstrukturene er innrettet på en slik måte at det er samsvar mellom tildelt fullmakt og budsjettansvar. Kjernen i denne problemstillingen er hvorvidt den som har budsjettansvar også har reell mulighet og gode forutsetninger for å styre kostnadene på det området han/hun har ansvaret for. Revisjonsprosjektet ved Helgelandssykehuset HF er ett av flere delprosjekter. Det er gjort tilsvarende undersøkelser ved Helse Finnmark HF, Universitetssykehuset Nord-Norge HF, Nordlandssykehuset HF og Helse Nord IKT. Revisjonen ble varslet helseforetaket i brev av 16. november Avgrensing og tilnærming Internrevisjonen har kartlagt de overordnede linjene i fullmaktsstrukturen ved Helgelandssykehuset HF. Vi har videre sett nærmere på hvordan organiseringen av fullmakter er på medisinsk avdeling, N2. Rapporten baserer seg på denne gjennomgangen. Organiseringen kan være annerledes ved andre avdelinger. Helgelandssykehuset har i 2007/2008 hatt en gjennomgang av fullmaktsstrukturen. På bakgrunn av dette arbeidet er det besluttet å foreta endringer i strukturen som nå implementeres. Internrevisjonens gjennomgang og rapport bygger på foretakets beskrivelse av den nye strukturen. Revisjonen er gjort ved dokumentgjennomgang, intervjuer og skriftlige og muntlige tilbakemeldinger. Vi viser til vedlegg 1 for oversikt over sentrale dokumenter som er gjennomgått og hvem som er intervjuet. Oppsummeringsmøte ble avholdt hos foretaket 14. april

4 2 FUNN OG VURDERINGER 2.1 Fullmaktsstruktur Den nye fullmaktsstrukturen ved Helgelandssykehuset HF bygger på at det skal være samsvar mellom det å ha en attestasjonsfullmakt og budsjettansvar. Prinsippene om den nye strukturen fremkommer av skjemaet Fullmakt signaturprøve. Den som får tildelt fullmakt får muntlig informasjon om hva dette innebærer, og aksepterer budsjettansvar med signatur på skjemaet. En attestasjonsrett gir fullmakt både til å attestere lønn, reiseregninger og inngående fakturaer på ett og samme koststed. Stillingsbetegnelsene er harmoniserte og gjennomgående for hele helseforetaket. Totalt er det 4 nivåer med attestasjonsrett i organisasjonen: 1. Foretaksdirektør 2. Avdelingsdirektør 3. Avdelingssjef 4. Avdelingsleder Det å inneha en av disse stillingsbetegnelsene innebærer at man vil bli tildelt fullmakter, fullmaktene er med andre ord stillingsstyrt. Det må like fullt utarbeides et skjema med signaturprøve før tildelte fullmakter kan registreres i de forskjellige systemene. Foretaksdirektør, avdelingsdirektør eller avdelingssjef signerer skjemaene for tildeling av fullmakt for sine nærmeste underordnede. Laveste nivå som kan signere skjemaet er følgelig avdelingssjef, gjerne i samarbeid med avdelingsdirektøren. Delegering av budsjettansvar på Helgelandssykehuset er gjort slik at på hvert nivå i organisasjonen har den enkelte ansvar for en spesifikk del av budsjettet, dette ansvaret deles ikke med andre på samme nivå. Vi viser til vedlegg 2 for en kort beskrivelse av fullmaktsregisteret. Attestasjon og anvisning: Foretaket oppgir at bl.a. følgende inngår i en attestasjon: - Kontroll av at kostnaden er reell og vedrører foretaket - Kontroll av at varen/tjenesten er mottatt og har riktig pris - Kontroll av at det er budsjettmessig dekning - Kontering av bilaget Ved anvisning ligger det blant annet kontroll av at den som har attestert, faktisk har fullmakt til det. Selv om kontroll av budsjettmessig dekning ligger til attestant, opplyses det at anviser normalt vil sjekke store utbetalinger mot budsjettet. Beløpsgrenser: Det er forskjellige beløpsbegrensinger for attestasjon og anvisning av inngående faktura på de ulike nivåene: 4

5 Stillingsbetegnelse Attestasjon Anvisning Foretaksdirektør Ingen beløpsgrense Skal anvise alle fakturaer over ,- Avdelingsdirektør Ingen beløpsgrense Anvisningsrett på fakturaer inntil ,- Avdelingssjef Attestasjonsrett på fakturaer inntil ,- Anvisningsrett på fakturaer inntil ,- Avdelingsleder Attestasjonsrett på fakturaer inntil ,- Ingen anvisningsrett Per i dag er det ikke teknisk mulig å legge inn beløpsgrense på attestasjon i BasWare (system for behandling av inngående fakturaer). Denne funksjonaliteten er kun satt opp for anvisningsfullmakt. Kontroll mot beløpsgrense må derfor gjøres manuelt av den som anviser. Tabellen viser at anvisningsfullmakt er lagt direkte til nivået over den som har attestasjonsfullmakten. Anvisning av reiseregninger for hele helseforetaket er delegert til økonomisjef; en kontroll som i noen grad skjer i ettertid. Reiseregningen vil imidlertid alltid være attestert av den ansatte og dennes overordnede før utbetaling. Kontroll av budsjettmessig dekning: Som det fremgår ovenfor har Helgelandssykehuset valgt å legge kontroll av budsjettmessig dekning inn som en del av de kontrollene man skal gjøre ved attestasjon av kostnader og ikke ved anvisning, slik man ofte ser i andre fullmaktsstrukturer. Dette er naturlig når fullmaktsstrukturen i foretaket nettopp bygger på at det skal være samsvar mellom attestasjonsfullmakt og budsjettansvar. Og som nevnt foran, så vil store utbetalinger normalt bli sjekket mot budsjettet også av den som anviser. Fullmaktsregister: I fullmaktsregisteret pr. 30. april 2008 er det ved Helgelandssykehuset registrert 104 personer med attestasjonsfullmakt og 103 som har anvisningsfullmakt. Dette skyldes at fullmakt tidligere kunne være delegert til personer uten leder- og budsjettansvar. Foretaket har fått inn alle skjemaene som skal brukes til registrering av fullmakt i henhold til den nye strukturen, men er ikke ferdige med å registrere dette inn i BasWare hvor fullmaktsregisteret ligger. Når arbeidet er sluttført, forventes antall personer tildelt fullmakt å bli redusert. 5

6 2.2 Budsjettansvarliges mulighet til å påvirke kostnaden Som det fremgår av avsnittet foran er Helgelandssykehuset HF i ferd med å implementere en fullmaktsstruktur hvor det er samsvar mellom det å ha attestasjonsfullmakt og å ha budsjettansvar. En kostnad påføres normalt på bestillingstidspunktet. For at en budsjettansvarlig skal kunne styre økonomien innenfor sine rammer, vil det derfor være avgjørende at vedkommende har tilstrekkelig kontroll med hva som rekvireres til avdelingen. Her er det naturlig å nevne protokollen fra foretaksmøtet for Helse Nord RHF fra 24. januar 2008, hvor det forutsettes at fullmaktsstrukturen i foretaksgruppen er utformet slik at fullmakt til å ansette eller opprette stillinger, bruke innleid arbeidskraft og godkjenne overtid skal ligge på høyere eller samme nivå som tildelt budsjettansvar. For flere viktige typer anskaffelser har vi undersøkt hvem som bestiller, attesterer og anviser. Resultatet er oppsummert i tabellen nedenfor: Type anskaffelse/ kostnad Bestilling Attestasjon (inkl kontroll av budsjettmessig dekn.) Anvisning Konklusjon: Er bestilling godkjent av budsjettansvarlig før effektuering? Arbeidskraft Variable tillegg via GAT (overtid, ekstravakt) Med avd N2: Rekvireres av avdelingsleder på dagtid. Delegert til postansvarlig sykepleier eller ansvarlig vakthavende. Avdelingsleder. Anvises ikke. Men rimelighetskontroll i lønnsavdelingen. Ja, ved rekvirering fra avdelingsleder. Nei, ved delegering til postansvarlig sykepleier eller til ansvarlig vakthavende. Innleie av arbeidskraft fra vikarbyrå Med avd N2: Avdelingsleder etter godkjenning av avdelingssjef. Avdelingsleder. * Enten på faktura eller på lønnsutbetaling. Inngående faktura: Nærmeste overordnede, normalt avdelingssjef. * Ordinær lønnsutbetaling anvises ikke, men rimelighetskontroll i lønnsavdelingen. Ja. 6

7 Type anskaffelse/ kostnad Bestilling Attestasjon (inkl kontroll av budsjettmessig dekn.) Anvisning Konklusjon: Er bestilling godkjent av budsjettansvarlig før effektuering? Faste stillinger og vikariater Behov meldes tjenestevei. Intern utlysning: Besluttes av avd.direktør i samråd med spl.faglig rådgiver. Avdelingsleder. Anvises ikke, men rimelighetskontroll i lønnsavdelingen. Ja. Ekstern utlysning: Besluttes av foretaksdirektør. Forsyningslager Anskaffelser til forsyningslageret Lageransvarlig rekvirerer via Clockwork. Ingen attestasjon utover bestilling. (Ingen systemteknisk sperre mot at samme person kan bestille og motta varer. Kun to ansatte på lager; vanlig at samme person gjør begge arbeidsoperasjonene.) Ingen anvisning av varer bestilt via Clockwork. Ikke relevant innkjøp til lager er normalt ingen kostnad. (Kostnadsføring skjer først ved uttak fra lageret, på den enkelte avdeling.) Uttak av lagervarer fra forsyningslageret Aktiv forsyning. Ingen attestasjon. Ingen anvisning. Nei. Annet Skaffevarer Vanligvis avdelingsleder eller bemyndiget. Avdelingsleder. Nærmeste overordnede. * Ja. 7

8 Type anskaffelse/ kostnad Bestilling Attestasjon (inkl kontroll av budsjettmessig dekn.) Anvisning Konklusjon: Er bestilling godkjent av budsjettansvarlig før effektuering? Anskaff. fra leverandør uten rekvisisjon (kurs, reiser o.l.) Den enkelte ansatte. Beslutning sentralisert til personalrådgiver etter innspill fra avd.sjef og avd.leder. Nærmeste overordnede. * Økonomisjef. Ja. Med. teknisk utstyr ikke egne budsjett på avdelingene Avdelingen melder inn behov via avdelingssjef. Besluttes i ledermøte med avdelingsdirektør. Avdelingsleder medisinsk teknisk avdeling. * Nærmeste overordnede, normalt avdelingssjef. * Ja. Inventar (husøkonom har budsjett) Avdelingen melder inn behov via avdelingssjef. Besluttes i ledermøte med avdelingsdir. Avdelingsleder (husøkonom). * Nærmeste overordnede, normalt avdelingssjef. * Ja. * Innenfor beløpsgrense for tildelt fullmakt Tabellen viser at bestilling av mange varer og tjenester iverksettes/forhåndsgodkjennes av den budsjettansvarlige, mens noen er delegert til ansatte uten budsjettfullmakt. Vi vil knytte kommentarer til noen av disse temaene: Innleie av ekstravakter/bruk av overtid: Gjennom intervjuer og samtaler, både på Helgelandssykehuset og ved andre helseforetak, er vi kjent med at variabel lønn er den kostnaden som vurderes vanskeligst å styre. Det er derfor viktig at det er retningslinjer for hvem som er bemyndiget til å rekvirere ekstravakt og overtid. På medisinsk avdeling N2 er det avdelingsleder med budsjettansvar som har ansvaret for at avdelingene er forsvarlig bemannet. På kveld og natt og i helgene er avdelingsleder normalt selv ikke tilstede, og ansvaret for å sørge for forsvarlig bemanning er derfor delegert til postansvarlig sykepleier (dagtid helg) eller til sykepleier på vakt (kveld og natt). Dette innebærer at rekvirering 8

9 av ekstravakter og overtid som gjøres utenfor avdelingsleders arbeidstid ikke vil være forhåndsgodkjent av den budsjettansvarlige. Det aller meste av rekvirering av ekstravakt gjøres imidlertid av avdelingsleder på dagtid, det antydes at dette sannsynligvis er opp mot 90 %. Det skyldes at mye av behovet for ekstravakt gjelder sykefravær (ofte langtidssykemeldte), som avdelingen er kjent med i forkant. Uttak av lagervarer fra Forsyningsavdelingen: Helgelandssykehuset bruker Aktiv Forsyning til rekvirering av lagervarer. Aktiv Forsyning innebærer at ansatte i avdelingene henger opp en brikke på ei tavle, som angir hvilken vare de trenger. Ansatte fra forsyningsavdelingen skanner inn bestillingen fra brikkene. Det skjer ingen godkjenning av bestillingen, og dette er gjort for at reglene skal være praktikable. Bestilling av lagervarer vil dermed ikke være godkjent av budsjettansvarlig på forhånd. Skaffevarer: Dette gjelder kjøp av varer som ikke føres som ordinære lagervarer, men må bestilles særskilt fra leverandør. På grunn av begrenset kapasitet ved innkjøpsavdelingen er det avdelingene selv som foretar bestillingen. Dette gjøres i hovedsak av avdelingsleder, men vedkommende har myndighet til å delegere bestillingsfullmakt på inntil kr 5.000,-. For å sikre at inngåtte leverandøravtaler benyttes, må alle som foretar bestillinger være informert om hvilke avtaler som er inngått. Foretaket opplyser at dette er en stor utfordring. De ønsker derfor en automatisering av bestillingsprosessen, og planlegger på sikt å ta i bruk Clockwork til bestilling av skaffevarer. Systemet er tenkt bygget opp slik at en rekvirent med bestillingsfullmakt legger inn bestilling. Denne går til godkjenner (definert rolle i Clockwork) som må bekrefte bestillingen før den effektueres. Rollen som godkjenner er planlagt lagt til en med budsjettansvar, som dermed forhåndsgodkjenner bestillingen før den effektueres. Vurdering: Som det fremgår ovenfor er delegering av en bestillingsfullmakt som oftest gjort for at rutinene skal være praktikable, og det er ikke alltid slik at den budsjettansvarlige godkjenner en bestilling før den effektueres (se bl.a. uttak av lagervarer og rekvirering av ekstravakter). Dette betyr at fullmaktsstrukturen alene ikke gir den budsjettansvarlige den fulle styringen av slike kostnader. Å etablere en fullmaktsstruktur hvor den budsjettansvarlige selv iverksetter eller forhåndsgodkjenner samtlige anskaffelser/kostnader, er for øvrig neppe mulig i praksis, jf. bl.a. behovet for overtid/ekstravakter i helger og på nattestid. Man bør likevel tilstrebe en fullmaktsstruktur som så langt det er praktisk mulig bringer den budsjettansvarlige inn i prosessene allerede på stadiet for bestilling/rekvirering av varer og tjenester. Internkontrollen som er bygget inn i denne strukturen må så suppleres med andre rutiner og tiltak for å gi den budsjettansvarlige en reell mulighet og gode forutsetninger for å styre de kostnadene han/hun har ansvar for. Slike tiltak vil naturlig omfatte bl.a. klare retningslinjer for rekvirering av overtid og ekstravakter samt gode rutiner for løpende budsjettoppfølging. For øvrig vil en gjennomført risikovurdering ved foretaket være den beste måten å avklare hvilke rutiner og tiltak som bør iverksettes på dette området. 9

10 2.3 Budsjettoppfølging I og med at ikke alle anskaffelser av varer og tjenester blir godkjent av den budsjettansvarlige før regnskapsføring, er det viktig med gode rutiner for budsjettoppfølging. Internrevisjonen har i dette revisjonsprosjektet ikke vurdert budsjettoppfølgingsrutinene ved foretaket nærmere, men vi har notert oss følgende: Helgelandssykehuset har etablert en foretaksovergripende controllerfunksjon. Controlleren har arbeidssted på Mo og fungerer også som økonomirådgiver for sykehuset på Mo. I tillegg er det egne økonomirådgivere i Mosjøen og i Sandnessjøen. Avdelingssjefene sender inn månedlige oppfølgingsskjema til økonomirådgiver hvor resultat, avvik mot budsjett, forslag på tiltak og prognose ut året kommenteres. 3 OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER Helgelandssykehuset HF er i ferd med å implementere en ny ansvars- og fullmaktsstruktur. Strukturen inneholder flere elementer internrevisjonen vurderer som positive: Det skal være sammenheng mellom det å ha en rettighet og det å ha ansvar, attestestasjonsfullmaktene er derfor lagt til ledere med ansvar for økonomi, personal og fag. Videre er det i strukturen lagt inn klare beløpsgrenser for hhv. attestasjon og anvisning. For mange viktige anskaffelser er den budsjettansvarlige også med i bestillingsprosessen og har innflytelse på denne. Som påpekt i pkt 2.2 kan likevel ikke en hensiktsmessig fullmaktsstruktur alene sikre at den budsjettansvarlige har reell mulighet og gode forutsetninger for å styre kostnadene på sitt ansvarsområde. Internrevisjonen anbefaler derfor at det foretas en risikovurdering for å avklare om denne strukturen og øvrige rutiner og tiltak samlet sett gir tilfredsstillende sikkerhet for at de budsjettansvarlige har slik styringsmulighet, eller om rutinene bør forbedres, eventuelt suppleres med nye tiltak. En slik vurdering vil naturlig omfatte bl.a. gjeldende rutiner for budsjettoppfølging, retningslinjer for rekvirering av overtid og ekstravakter, innhold i attestasjons- og anvisningsfunksjoner, m.m. 10

11 VEDLEGG 1: DOKUMENTER, REGISTRE, INTERVJUER Følgende dokumenter har vært benyttet i revisjonsprosjektet: - Organisasjonskart - Fullmaktsregister - Skjema for fullmakt - signaturprøve - Internnotat økonomioppfølging - Retningslinjer for Ressursbanken - Informasjon innhentet fra nettsidene til Helgelandssykehuset HF (både interne og eksterne) Internrevisjonen har intervjuet/innhentet informasjon fra følgende medarbeidere: - Terje Hanssen, økonomisjef - Tove Lyngved, avdelingsleder lønn/regnskap - Per Martin Knutsen, avdelingsdirektør Rana - Sigrun Hoem Evensen, avdelingsleder Ressursbanken - Ninja Hansen, avdelingsleder medisinsk avdeling post N2 - Martin Kaspersen, lageransvarlig 11

12 VEDLEGG 2: KORT OM FULLMAKTSREGISTER OG GODKJENNING AV LØNN Fullmaktsregisteret til Helgelandssykehuset HF ligger i BasWare som er fakturabehandlingssystem for inngående fakturaer. Registeret viser hvem som har fullmakter til å godkjenne både inngående fakturaer og lønn. Ansvaret for oppdatering av fullmaktsregisteret er lagt til avdelingsleder for lønn/regnskap. Tildelte rettigheter i Clockwork fremkommer ikke av fullmaktsregisteret. Anvisning av variabel lønn i GAT: Det skjer ingen ordinær anvisning av lønn. Variable tillegg må godkjennes på forskjellige nivåer i GAT før det overføres lønns- og personalsystemet NLP (Norsk Lønn og Personal) for videre behandling og rimelighetskontroller. To av nivåene i GAT kalles Ledelseskontroll 1 og 2. På det første nivået kontrolleres detaljer om antall timer, prosentsats for overtid mv, mens det andre nivået gjelder opplysninger på et mer aggregert nivå. På Helgelandssykehuset er Ledelseskontroll 1 lagt til linjen. Ledelseskontroll 2 utføres i dag av lønningskontoret, men foretaket vurderer å endre det slik at også denne kontrollen gjøres ute i linjen. 12