Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken. På oppdrag for Viken fylkeskommune Oslo Economics rapport 10/2020

Transkript

1 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken På oppdrag for Viken fylkeskommune Oslo Economics rapport 10/2020

2 Om Oslo Economics Oslo Economics utreder økonomiske problemstillinger og gir råd til bedrifter, myndigheter og organisasjoner. Våre analyser kan være et beslutningsgrunnlag for myndighetene eller et informasjonsgrunnlag i rettslige prosesser. Vi forstår problemstillingene som oppstår i skjæringspunktet mellom marked og politikk. Oslo Economics er et samfunnsøkonomisk rådgivningsmiljø med erfarne konsulenter med bakgrunn fra offentlig forvaltning og ulike forsknings- og analysemiljøer. Vi tilbyr innsikt og analyse basert på bransjeerfaring, sterk fagkompetanse og et omfattende nettverk av samarbeidspartnere. Samfunnsøkonomisk utredning Oslo Economics tilbyr samfunnsøkonomisk utredning for departementer, direktorater, helseforetak og andre virksomheter. Vi har kompetanse på samfunnsøkonomiske analyser i henhold til Finansdepartementets rundskriv og veiledere. Fra samfunnsøkonomiske og andre økonomiske analyser har vi bred erfaring med å identifisere og vurdere virkninger av ulike tiltak. Vi prissetter nyttevirkninger og kostnader, eller vurderer virkninger kvalitativt dersom prissetting ikke lar seg gjøre. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken/nummer 10/2020 Oslo Economics, 12. februar 2020 Kontaktperson: Ove Skaug Halsos / Senior Partner osh@osloeconomics.no, Tel Foto/illustrasjon: Getty Images (istockphoto.com)

3 Innhold Sammendrag og konklusjoner 5 1. Om oppdraget Bakgrunn for oppdraget Om Viken Om oppdraget Informasjonskilder og metode Leseveiledning 9 2. Kort om drosjemarkedet og behovet for regulering Ulike tjenestemarkeder i drosjemarkedet Variasjon i etterspørselen Markedssvikter i drosjemarkedet Gjeldende drosjeregulering i Viken Hovedprinsipper i gjeldende regulering: Driveplikt og behovsprøving Hvordan dagens drosjemarked er regulert Yrkestransportloven med tilhørende forskrift Taxireglement i det enkelte fylke Forskrift om takstberegning og maksimalpriser Kontraktskrav Dagens drosjetilbud i Viken Løyver per område og innbygger Kjøreplaner Overordnede funn om dagens tilbud i Viken Funn fra spørreundersøkelsen om drosjetilbudet i Viken Hvordan drosjetilbudet kan bli uten sikringstiltak Introduksjon Informasjonskilder og usikkerhet Leseveiledning Viktigste endringer i ny drosjeregulering Hvordan ny regulering forventes å påvirke drosjetilbudet Bortfall av driveplikt forventes å påvirke tilbudet de fleste steder Kryssubsidieringen mellom ulike delmarkeder vil brytes Øvrige forhold som kan påvirke hvordan tilbudet blir uten sikringstiltak _ Forventede endringer i drosjetilbudet for ulike grupper Vanlige kunder Mennesker med nedsatt funksjonsevne Mennesker med beredskapsbehov Oppsummering av virkninger per gruppe 27

4 5.5 Tre eksempler på mulig fremtidig tilbud uten sikringstiltak Hurdal Hol Halden Mulighetene for bruk av sikringstiltak Hvor ulike typer sikringstiltak kan brukes Hvor sikringstiltak forventes å koste relativt mye Hvordan sikringstiltak bør utformes Introduksjon Om prisen for sikringstiltak og konkurransen i drosjemarkedet Fylkeskommunens valg i utforming av sikringstiltak Omfang av eventuelle fylkeskommunale tiltak Kombinasjon av tiltak med andre kontrakter Områdestørrelse og -varighet Tiltak i form av enerett eller tjenestekjøp Bruk av krav versus bruk av tildelingskriterier Andre valg/relevante forhold Samlet oversikt: Valgmuligheter og fordeler og ulemper ved alternativer _ Alternative tilnærminger på kort sikt/før ny regulering Referanser 44 Vedlegg A Oversikt over antall drosjeløyver per kommune og innbygger 45 Vedlegg B Oversikt over hovedløyver og reserveløyver 48 Vedlegg C Observasjonsgrunnlag og regresjonsresultater 49 Vedlegg D Oversikt over kommuner 51 Vedlegg E Markedsdata og markedsmodell 53 Vedlegg F Områder rangert etter enkeltturmarkedenes attraktivitet 56

5 Sammendrag og konklusjoner Ny drosjeregulering trer i kraft 1. juli Den nye reguleringen kan føre til at attraktive kundesegmenter (grupper, områder og tider) får et bedre tilbud, mens uattraktive kundesegmenter får et dårligere tilbud. På vegne av Viken fylkeskommune har Oslo Economics utredet hvordan drosjetilbudet kan bli uten sikringstiltak, hvilke typer sikringstiltak som er relevante å vurdere og hvordan de eventuelt bør utformes. Dagens drosjetilbud Den tradisjonelle løyveordningen for drosjer har bygget på en kryssubsidiering mellom attraktive og uattraktive kundesegmenter. Mot å få konkurranseskjerming i attraktive segmenter (kontraktsmarkedet og enkelturer på tidspunkter med høy etterspørsel) har løyvehaverne tatt på seg driveplikt og ansvaret for å kjøre uattraktive kundesegmenter (for eksempel nattkjøring i hverdagen). Hvordan drosjetilbudet kan bli uten sikringstiltak i ny regulering Når driveplikten og løyvebegrensningen bortfaller i ny regulering, er det sannsynlig at drosjesentraler og løyvehavere flere steder vil redusere tilbudet helt eller delvis i uattraktive delsegmenter. Etter vår vurdering er det sannsynlig at det vil være enkelte delsegmenter i samtlige kommuner i Viken som vil få et dårligere tilbud enn i dag til visse tider. Vi forventer at relativt flere kunder og tidspunkter vil bli berørt av et dårligere tilbud i kommunene med minst kundegrunnlag. Det er særlig kveld/natt på hverdager og dagtid i helger/helligdager som vil rammes. Samtidig forventer vi at tilbudet til attraktive kundegrupper vil øke. Beredskapsfunksjonen drosjer yter i dag i Viken er blant annet sikret av helseforetakenes kontrakter, og vil kun bli delvis påvirket av ny regulering. Mulighetene for, og kostnadene av, sikringstiltak Den nye reguleringen retter seg hovedsakelig inn mot enkeltturmarkedet. Dette er tjenestetilbudet som vanlig drosjekunder møter når de praier en drosje på gata eller bestiller en drosje via telefon, app eller internett. Vi har kartlagt at enkeltturmarkedet i gjennomsnitt utgjør om lag prosent av antall turer til dagens drosjeaktører i Viken (enkeltturmarkedet utgjør om lag prosent av antall turer dersom TTordningen inkluderes). Resten av drosjemarkedet består av kontrakter, i hovedsak pasientkjøring og skoleskyss. Blant annet fordi omsetningen i mange enkeltturmarkeder er svært begrenset, forventer vi at tilbudet av enkeltturer vil reduseres flere steder når driveplikten faller bort. Å sikre drosjetilbudet i enkeltturmarkedet kan enten gjøres gjennom tjenestekjøp eller tjenestekonsesjoner (eneretter). Alternativt kan transporttilbudet sikres på andre måter (for eksempel gjennom kollektivtilbudet). Vi forventer at det i flere områder vil være nødvendig å betale aktører for å sikre et tilbud tilsvarende dagens (selv om sikringstiltaket gjøres i form av en enerett). Grunnen er at det i flere områder ikke er lønnsomhet i enkeltturmarkedet samlet. Fordi sikringstiltak flere steder kan kreve fylkeskommunale utgifter, vil slike tiltak måtte vurderes opp mot andre politiske formål. Eventuelle sikringstiltak bør kobles til fylkeskommunens skoleskysskontrakter Dersom fylkeskommunen velger å iverksette sikringstiltak, bør disse gjøres i kombinasjon med fylkeskommunens øvrige drosjekontrakter, herunder kjøp av skoleskyss. Dette vil bidra til å sikre kostnadsdeling mellom skoleskyssdriften og enkeltturmarkedet, samt bidra til økt konkurranse om skoleskyssdriften og sikringstiltaket. Det hypotetisk sett mest kostnadseffektive ville være å kombinere alle offentlige kontrakter i ett område (inkludert pasientkjøring), men dette kan være vanskelig å finne en løsning for. Eneretter vil begrense tilbudet, men kan være et billigere tiltak enn tjenestekjøp i en del kommuner I valget av sikringstiltak vil tjenestekjøp være det beste for tilbudet, ettersom tilgjengeligheten sikres samtidig som øvrige kan kjøre og utvikle innovative løsninger. Eneretter kan potensielt redusere drosjetilbudet i et område. I verste fall risikerer fylkeskommunen at eneretten tildeles en annen aktør enn den eller de som har pasientreise- og skoleskysskontraktene i området. I et slikt tilfelle vil pasientreise- og skoleskyss-sjåfører mv. ikke ha anledning til å plukke opp reisende til enkeltturer. En annen ulempe med bruk Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 5

6 av eneretter er at de virker kompliserende for drosjeselskaper og forbrukere, som må vil måtte sette seg inn i lokale reguleringsbestemmelser når du vurderer hvem de kan kjøre og hvem de kan bestille fra. Bruk av eneretter vil også medføre håndhevingskostnader for myndighetene, som må sørge for at ingen andre drosjeselskaper eller løyvehavere henter kunder i området. Fordelen med eneretter sammenlignet med tjenestekjøp er at en enerett kan sikre tilbudet til en lavere utgift for fylkeskommunen, ved at en del av kompensasjonen til tjenestekonsesjonæren gjøres i form av konkurranseskjerming i attraktive enkelttursegmenter. Enerett er derfor mest relevant i områder med betydelige, attraktive enkelttursegmenter. I områder med få og små attraktive enkelttursegmenter vil eneretter i liten grad redusere fylkeskommunens utgifter. I valget mellom eneretter og tjenestekjøp som sikringstiltak, bør fylkeskommunen se på større, helhetlige områder, slik at drosjene kan brukes på en effektiv måte med forståelige regler for alle. Eventuelle skal-krav i sikringstiltaket bør i første omgang begrenses til ren behovsdekning For fylkeskommunens utgifter er utformingen av anskaffelsens krav og kriterier vel så viktig som valget mellom enerett eller tjenestekjøp. Jo flere og strengere krav og kvalitative tildelingskriterier, desto høyere blir kostnaden knyttet til sikringstiltaket, og desto færre tilbydere vil evne å levere tilbud. Gitt få og små leverandører i mange områder, kort tid til konkurransegjennomføring og begrensede fylkeskommunale budsjetter, bør krav i første anskaffelsesrunde begrenses til ren behovsdekning (nattberedskap og tilgjengelighet for grupper med nedsatt funksjonsevne). Sikringstiltak bør som nevnt kombineres med skoleskyssavtalen. Dersom enerett/ tjenestekjøp likevel utlyses uten andre kontrakter, bør fylkeskommunen bestemme vederlaget den er villig til å betale (makspris) og definere kriteriene for behovsdekning. Ved å sette en makspris eller kombinere sikringstiltak med andre kontrakter, samt at en lar aktører konkurrere om best mulig behovsdekning fremfor å sette mange skal-krav, reduseres risikoen for 1) null tilbud, 2) høyt vederlag og 3) søksmål for manglende oppfølging av krav. Alternativer på kort sikt/før ny regulering: Ikke gjøre noe, teste tiltak eller tiltak i mange/alle områder Fylkeskommunen har et utall muligheter i valget av alternative sikringstiltak i de til sammen 51 kommunene i Viken. Hypotetisk sett kan tilpassede sikringstiltak iverksettes i samtlige kommuner (i form av kjøp av drosjetjenester, tildeling/kjøp av eneretter og eventuell bedring av kollektivtilbudet). Det første spørsmålet fylkeskommunen må ta stilling til er i hvilket omfang det skal gjøres sikringstiltak som skal gjelde allerede fra ny drosjeregulering trer i kraft 1. juli Følgende tilnærminger er mulig: Ikke gjøre noen sikringstiltak se an hvor mye tilbudet reduseres før eventuelle sikringstiltak iverksettes. Teste noen sikringstiltak bruke den begrensede tiden frem til 1. juli 2020 til å gjennomføre konkurranser for ulike typer sikringstiltak. Erfaringen fra områdene med og uten ulike typer sikringstiltak kunne så blitt brukt til å vurdere eventuelle utvidelser av tiltakene. Gjøre sikringstiltak i prioriterte områder Fylkestinget kunne vedtatt hvor mye midler de har til sikring av drosjetilbudet og hva slags områder og kundegrupper som bør prioriteres. Deretter kunne fylkeskommunen fått i ansvar å sikre et best mulig drosjetilbud, gitt budsjett og føringer. Gjøre sikringstiltak i alle områder Administrasjonen i fylkeskommunen eller kollektivselskapene kunne fått i oppgave å gjøre noe tiltak i alle områder, med en sikringsgrad tilpasset tilgjengelige midler. Hvilke av disse overordnede tilnærmingene som vil være mest riktig for Viken fylkeskommune avhenger i stor grad av politiske prioriteringer (hvor viktig sikring av drosjetilbudet er sammenlignet med andre politiske formål), samt den administrative kapasiteten til fylkeskommunen og kollektivselskapene det vil si hvor mange kontrakter de har kapasitet til å utlyse, forhandle og inngå på en god måte før 1. juli Det er stor usikkerhet knyttet til hvordan drosjemarkedene vil se ut når dagens regulering faller bort. Hva som skjer, vil avhenge av innholdet i den nye reguleringen, blant annet krav til sjåfører, kjøretøy, og annet utstyr (taksameter mv.), samt hvordan etablerte og eventuelle nye aktører tilpasser seg de nye rammebetingelsene. Den store usikkerheten kan tilsi at det er lurt å se an markedsutviklingen en viss tid før sikringstiltak iverksettes i stor skala. Ulempen med å se an situasjonen er at flere kunder som reiser på uattraktive steder og/eller til uattraktive tider sannsynligvis vil kunne oppleve en reduksjon i drosjetilbudet. 6 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

7 1. Om oppdraget 1.1 Bakgrunn for oppdraget Våren 2019 kom det innstilling til Stortinget fra transport- og kommunikasjonskomiteen om Endringer i yrkestransportlova (oppheving av behovsprøvingen for drosje mv.). Det het i innstillingen at «forslagene til lovendringer innebærer en stor revisjon av drosjereguleringen og har til formål å legge til rette for velfungerende konkurranse i drosjemarkedet, noe som skal bidra til gode tilbud til de reisende.» Bakgrunnen for lovendringene knytter seg til flere utviklingstrekk i samfunnet; Markedet for transport med personbil har endret seg betydelig siden dagens regulering ble innført. Videre har ESA avgitt en grunngitt uttalelse til norske myndigheter der det konkluderes med at Norges regler om tilgang til taximarkedet er i strid med EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsfrihet. 1 I tillegg har Delingsøkonomiutvalget argumentert for å fjerne løyveplikten i drosjemarkedet og få bedre konkurranse i markedet, blant annet gjennom å legge til rette for applikasjonsbaserte delingstjenester. I lovendringene er det flere forhold som kan tenkes å ha vesentlige virkninger på markedssituasjonen. De viktigste endringene i den nye reguleringen er: Oppheve antallsreguleringen med tilhørende driveplikt, tildelingskriterier og krav om hovederverv for drosjeløyver. Gi fylkeskommunene adgang til å tildele eneretter for drosjetransport. Oppheve sentraltilknytningsplikten for drosjer. Selv om adgangen til enkelte markeder trolig vil bli enklere med den nye drosjereguleringen, vil det fortsatt være opp til fylkeskommunene å definere hva som er et tilfredsstillende drosjetilbud i deres fylke. Fylkeskommunene gis mulighet til å tildele eneretter i bestemte områder for å sikre et tilfredsstillende tilbud i kommunene. 2 eneretter. I kommuner med færre enn innbyggere og/eller færre enn 80 innbyggere per kvadratkilometer står fylkeskommunen fritt til å tildele eneretter. I denne sammenheng har Viken fylkeskommune gitt Oslo Economics i oppdrag å utrede hvordan drosjetilbudet kan bli uten sikringstiltak, hvilke typer sikringstiltak (herunder eneretter) som er relevante å vurdere og hvordan sikringstiltak eventuelt bør utformes. 1.2 Om Viken Viken fylke ble etablert 1. januar 2020 ved at fylkene Akershus, Buskerud og Østfold, samt Svelvik kommune i Vestfold, og Jevnaker og Lunner kommuner i Oppland ble slått sammen. Viken består av 51 kommuner med samlet innbyggerantall på 1,2 millioner. 1.3 Om oppdraget Oppdraget som Oslo Economics har gjennomført for Viken fylkeskommune har vært delt i fire faser: 1. I den første fasen har vi gjort analyser for å kartlegge dagens drosjetilbud i Viken, herunder om det finnes et tilgjengelig drosjetilbud på alle steder og til alle tider under dagens regulering. 2. I den andre fasen har vi kartlagt etterspørselen etter drosjetjenester i potensielle enerettskommuner i Viken. 3. I den tredje fasen har vi gjort vurderinger av hvor et deregulert marked forventes å gi et tilbud som er vesentlig dårligere enn dagens. 4. I fjerde fase har vi undersøkt hvordan eneretter og andre sikringstiltak kan dekke drosjebehovet der tilbudet ellers vil svekkes. Oppdraget er gjennomført i perioden desember 2019 til februar I kommuner som har flere enn innbyggere og flere enn 80 innbyggere per kvadratkilometer vil alle som har en løyve få tilgang til markedet, og fylkeskommunen har ikke anledning til å tildele 1 ESA mente det var problematisk med hensyn til lovverket at det er satt en begrensning på antall løyver, at vilkårene for å få innvilget løyve ikke er objektive, ikkediskriminerende og transparente, og at det stilles krav om at løyvehaveren skal være tilknyttet en drosjesentral. 2 I tillegg har fylkeskommunen, og andre myndigheter, som i den tidligere reguleringen, anledning til å gjøre tjenestekjøp for å sikre et transporttilbud. Dette gjøres blant annet for pasientreiser (av helseforetakene) og for skoleskyss (av fylkeskommunene). Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 7

8 1.4 Informasjonskilder og metode Utredningen har basert seg på en rekke informasjonskilder og metoder Intervjuer Spørreundersøkelse Data og skriftlige kilder Regresjonsanalyser Intervjuer Den viktigste informasjonskilden har vært intervjuer med representanter fra næringen og andre som kjøper inn drosjetransport. Til sammen har vi intervjuet 19 personer i forbindelse med denne utredningen. I forkant av de fleste samtalene har vi utarbeidet en intervjuguide som er blitt oversendt til informantene i forkant av intervjuene. Intervjuguiden har bestått av konkrete spørsmål knyttet til ulike tema som skal diskuteres under intervjuet, men hvor det legges opp til at informantene kan snakke fritt om forhold de mener er særlig relevant innenfor de ulike temaene for intervjuet. Ved bruk av en slik intervjuteknikk har vi sørget for å få enkelte svar som kan sammenlignes på tvers av informanter, samtidig som man åpner for andre gode innspill som kan belyse utredningsspørsmålene. Tabell 1-1: Informantliste Kontaktperson Dag Bakke Ole Emil Johansen Trond Granerud Geir Finnevolden Odd Harald Olsen Bent Skogli Carsten Von der Fehr Sigbjørn Julien Bjørn Arild Lundquist Terje Halland Olav Tunold Unni Snowdon Lars Husvik Bjørn Svendsen Aktør Øvre Romerike Taxi Ski Taxi Aurskog-Høland og Sørum Taxi Krødsherad (bopel) Geilo Taxi Halden Taxi 0-Taxi Asker og Bærum Indre Østfold Taxi Østfold Sykehus helseforetak Næringskonsulent Nore og Uvdal Akershus fylkeskommune (nå en del av Viken) Akershus fylkeskommune (nå en del av Viken) Østfold fylkeskommune (nå en del av Viken) Buskerud fylkeskommune (nå en del av Viken) Erik Holmeide Jarle Ekelund Tor Johansen Kjersti Guneriussen Cato Lie Konsentra Brakar Vestre Viken helseforetak Oslo universitetssykehus helseforetak Funksjonshemmedes fellesorganisasjon Kilde: Oslo Economics Spørreundersøkelse Videre har vi utarbeidet en digital spørreundersøkelse som er sendt ut til alle sentraler og bostedsløyver i Viken. 3 Formålet med spørreundersøkelsen har vært å kartlegge dagens drosjetilbud i Viken. Av 36 sentraler og bostedsløyver som har fått tilsendt spørreundersøkelsen i Viken har vi fått svar fra 21. Det gir en svarprosent på rundt 58 prosent. 3 Med unntak av drosjeaktører i tidligere Oppland (Jevnaker og Lunner) og Vestfold (Svelvik). 8 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

9 Tabell 1-2: Respondenter på spørreundersøkelsen Bopelsløyve Krødsherad Bopelsløyve Flå Follo Taxi Øvre Romerike Taxi Ski Taxi Geilo Taxi Hurum og Røyken Taxi Viken Buskerud Taxi Bopelsløyve Flesberg Bopelsløyve Nore og Uvdal Bopelsløyve Sigdal Din Taxi Hemsedal Taxi sentral (Bopelsløyve) Taxisentralen Fredrikstad og Sarpsborg Østfold Taxitjenester Bopelsløyve Nore og Uvdal Bopelsløyve Sigdal Taxi 3 Romerike Taxi 3 Østfold Moss Taxi Bopelsløyve Krødsherad Halden Taxi Kilde: Oslo Economics Data og skriftlige kilder Det er videre innhentet statistikk fra SSB på demografiske data og NHO på skatteinntekter fra reiseliv. Disse dataene er benyttet til å estimere etterspørselen etter drosjetjenester i Vikens kommuner. Videre er det innhentet statistikk om antall hoved- og reserveløyver i kommunene som utgjorde Buskerud, Akershus og Østfold frem til Det er også innhentet informasjon om inngåtte skoleskysskontrakter mellom drosjeaktører og henholdsvis Brakar, Ruter og Østfold kollektivtransport. 4 Avslutningsvis har vi også innhentet informasjon om inngåtte kontrakter mellom helseforetakene i Viken og drosjeaktører. Regresjonsanalyser Som en del av prosjektet er det gjennomført en rekke ulike regresjonsanalyser. Målet med regresjonsanalysene har vært å gi informasjon om hvilke forhold (antall innbyggere, befolkningstetthet, kommunens sentralitet, turisme mv.) i en kommune som kan bidra til å forklare etterspørselen etter drosjetjenester. 1.5 Leseveiledning I kapittel 2 gis det en kort innføring i grunnleggende kjennetegn ved drosjemarkedet og behovet for regulering. I kapittel 3 og 4 beskrives henholdsvis dagens drosjeregulering og dagens drosjetilbud i Viken. I kapittel 5 beskrives de viktigste endringene i den nye drosjereguleringen og hvordan drosjetilbudet forventes å bli i Viken dersom det ikke innføres sikringstiltak når ny regulering trer i kraft. I kapittel 6 beskriver vi mulighetene for å gjennomføre sikringstiltak i ulike områder og kommuner i Viken. Avslutningsvis, i kapittel 7, vil vi gi våre vurderinger på hvordan sikringstiltak bør utformes. 4 Vi har i denne sammenheng også forhørt oss med de samme kollektivtransportselskapene i Viken om mulighetene for å få tilsendt informasjon om antall bussavganger per døgn i hver kommune. Dette er informasjon som vi ikke har vært i stand til å fremskaffe i løpet av prosjektets gjennomføringsperiode. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 9

10 2. Kort om drosjemarkedet og behovet for regulering I oppdraget som Oslo Economics har fått av Viken fylkeskommune er vi bedt om å vurdere hvor det er behov for å innføre sikringstiltak i Viken når ny drosjeregulering trer i kraft fra 1. juli. For å kunne svare på dette spørsmålet er det nødvendig å ha kjennskap til sentrale karakteristikker ved drosjemarkeder. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det slik at ulike markeder har ulike behov for reguleringer for å fungere optimalt. Det er videre slik at jo flere former for markedssvikt et marked er rammet av, dess større er behovet for reguleringer. Drosjemarkedet er et marked som er kjennetegnet av en rekke former for markedssvikt. I dette kapittelet vil vi gi en beskrivelse av de ulike delmarkedene for drosjetjenester, variasjonen i etterspørsel over tid, samt beskrive de ulike formene for markedssvikt som eksisterer i drosjemarkedet. 2.1 Ulike tjenestemarkeder i drosjemarkedet Det er upresist å prate om drosjemarkedet som ett marked. Drosjemarkedet består av en rekke ulike tjenestemarkeder. Figur 2-1viser ulike tjenester som leveres i drosjemarkedet. I hovedsak skiller vi mellom enkelttursegmentet, som er kjøring basert på bestilling av en enkelt reise, og kontraktsegmentet, som er kjøring basert på inngåtte avtaler med store kunder etter forhandlinger eller anbudskonkurranser. 5 Enkelttursegmentet kan igjen deles inn i ulike tjenester, herunder forhåndsbestilte turer og praiing av ledig drosje på holdeplass eller på gaten (spotmarkedet). Kontraktsegmentet omfatter også ulike tjenester som pasientreiser, skoleskyss, TTtjeneste 6 og andre offentlige og private kjørekontrakter. Figur 2-1: Drosjemarkedets ulike delmarkeder Drosjemarkedet Kontraktsegmentet Enkelttursegmentet Private kontrakter Offentlige kontrakter Bestilling hos sentral eller sjåfør Spotmarked (holdeplass eller «praiing» på gate Skoleskyss Syketransport Underkontraktør buss Kommunal transport TT Kilde: Oslo Economics 2.2 Variasjon i etterspørselen Et viktig kjennetegn ved drosjemarkedet er at etterspørselen etter de ulike tjenestene varierer betydelig over tid, både gjennom døgnet, uken og mellom sesonger. I Oslo Economics (2017) 7 illustreres variasjonen i etterspørselen over døgnet 5 Her kan drosjetilbydere i flere tilfeller konkurrere med andre aktører som turbuss-operatører og busselskaper. 6 TT-ordningen er et todelt system der én del gjelder kjøp av transporttjenester med spesialutstyr, og én del (hovedparten av ordningen) er en avtale knyttet til refusjoner der TT-bruker kun betaler en egenandel og løyvehaver får refundert resterende beløp for reisen. I praksis er TT-tjenesten flere steder ikke mer formell enn at drosjene aksepterer TT-kort som betalingsmiddel. Markedsmessig vil denne ordningen i slike tilfeller være en plass mellom enkelttursegmentet og kontraktssegmentet. 7 OE-rapport «Behov for antallsregulering av drosjeløyver en samfunnsøkonomisk analyse» 10 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

11 mandag tirsdag onsdag torsdag fredag lørdag søndag og uken ved hjelp av data over antall turer fra Oslo taxi. Figur 2-2: Etterspørsel etter drosjetjenester varierer over tid Oslo - antall turer per time gjennom uken Kilde: Oslo Economics. Fra OE-prosjekt «Behov for antallsregulering av drosjeløyver» for Norges Taxiforbund. Grafen viser gjennomsnittlig antall turer per time summert for områdene Oslo Vest, Oslo Sør og Oslo sentrum i mars Vi ser av figuren over at etterspørselen er høyest på morgenen og om ettermiddagen i ukedagene, og i nattetimene natt til lørdag og søndag. Videre ser man at det også er svært få turer nattestid på hverdager. I tillegg til variasjon over tid er det også betydelige forskjeller i etterspørselen etter drosjetjenester i ulike deler av landet, særlig avhengig av geografiske og befolkningsmessige forhold. Typisk er det langt høyere etterspørsel i byene enn i mer grisgrendte strøk. De store svingningene i etterspørselen over tid og mellom ulike geografiske områder innebærer at det ikke nødvendigvis er bedriftsøkonomisk lønnsomt å tilby drosjetjenester i alle delsegmenter av markedet. Samtidig har det i et samfunnsperspektiv vært et ønske om en viss tilgjengelighet av drosjetjenester i hele landet gjennom hele døgnet. Dette har gitt et behov for å regulere markedet slik at samfunnets behov for tjenester dekkes. 2.3 Markedssvikter i drosjemarkedet Markedssvikt viser til situasjoner der en markedet ikke fører til en effektiv ressursallokering. De seks viktigste typene markedssvikt er: Informasjonssvikt (asymmetrisk informasjon) Mangelfull konkurranse (for eksempel pga. stordrifts/skalafordeler, nettverkseffekter og byttekostnader) Eksternaliteter Kollektive goder Ufullstendige markeder Makroøkonomisk ustabilitet Markedet for drosjetjenester kjennetegnes blant annet av asymmetrisk informasjon, fordi informasjon om pris og kvalitet ofte er vanskelig tilgjengelig for kunden. Videre er det stordrifts- og skalafordeler i markedet som kan bidra til mangelfull konkurranse. Det er betydelige kostnadsfordeler for sentraler med mange løyvehavere, noe som trekker i retning av få og store sentraler i markedet. Det er også sterke nettverkseffekter i drosjemarkedet. Dette følger av at løyver avler kunder (forventning om bedre tilgjengelighet) og kunder avler løyver (forventning om økt omsetning). Kundenes byttekostnader i praiemarkedet bidrar også til mangelfull konkurranse (køordninger og usikkerhet knyttet til når neste bil kommer gjør at kunden i liten grad kan velge tilbyder). Drosjevirksomhet har også enkelte negative eksterne virkninger som er kostnader markedsaktørene ikke nødvendigvis tar hensyn til. Dette inkluderer uheldige effekter på klima og miljø, samt negative virkninger i bybildet, som tomkjøring og kødannelse. Oppsummert er drosjemarkedet utsatt for tre av de seks viktigste formene for markedssvikt, nemlig informasjonssvikt, mangelfull konkurranse og eksternaliteter. I tillegg er markedet kjennetegnet av svært varierende etterspørsel. Disse forholdene til sammen taler for at et uregulert marked vil gi et lite tilfredsstillende tilbud. I neste kapittel (kapittel 3), beskriver vi hvordan dagens regulering er innrettet for å løse disse utfordringene i drosjemarkedet. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 11

12 3. Gjeldende drosjeregulering i Viken 3.1 Hovedprinsipper i gjeldende regulering: Driveplikt og behovsprøving Dagens behovsprøvde løyveordning sørger for at det er et begrenset antall løyvehavere som har en rett og en plikt til å betjene avgrensede geografiske områder i enkeltturmarkedet. De har en rett fordi den behovsprøvde løyveordningen gir aktørene en konkurranseskjerming til å betjene de lønnsomme delene av markedene. Dette er en rett som personer uten et løyve i kjøreområdet ikke har. Samtidig har løyvehaverne en plikt til å betjene markedet på ulønnsomme tider og ulønnsomme steder. 8 Dette har langt på vei sikret at man har et tilgjengelig drosjetilbud til alle døgnets tider. I praksis innebærer den behovsprøvde løyveordningen at det skjer en form for kryssubsidiering mellom delsegmenter i markedet som er kommersielt attraktive og delsegmenter som ikke er kommersielt attraktive. Det skapes en form for «grunnrente» i lønnsomme delmarkeder som kan brukes til å kompensere drift i mindre lønnsomme delmarkeder. I Figur 3-1 illustreres det hvordan dagens løyveordning med driveplikt gir mulighet til en kryssubsidiering mellom ulike markedssegmenter. Løyvehaver får en eksklusiv rett til å betjene de lønnsomme segmentene (areal A) mot en forpliktelse til å påta seg turer som isolert sett er bedriftsøkonomisk ulønnsomme (areal B). I et deregulert marked vil ikke turene i areal B betjenes. Figur 3-1: Prinsippskisse Kilde: Oslo Economics Dagens løyveordning gir ikke bare løyvehavere konkurranseskjerming i enkeltturmarkedet, men i praksis også i kontraktsmarkedene i samme område. For å bruke drosjer i konkurranser om kontrakter er det et krav om at tilbyder har løyver i det aktuelle løyvedistriktet 9, og med det også forpliktelser om å betjene enkeltturmarkedet i et 8 Dette kalles driveplikt. 9 Løyvehavere fra for eksempel Hønefoss kan få tildelt kontrakt i Hemsedal, som er relativt langt fra «sitt vanlige kjøreområde», fordi hele Buskerud er ett løyvedistrikt med flere stasjoneringssteder. 12 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

13 bestemt kjøreområde. 10 Videre vil det gjerne være kostnadseffektivt å ha både kontraktskjøring og enkeltturkjøring innenfor samme kjøreområde, ettersom dette vil gi bedre utnyttelse av bilene. De lokale løyvehaverne står dermed i en svært god posisjon ved konkurranser om kontrakter i markedet. Dagens behovsprøvde løyveordning med tilhørende driveplikt medfører dermed at det forekommer en kryssubsidiering mellom kontraktsmarkedet og enkeltturmarkedet. 3.2 Hvordan dagens drosjemarked er regulert Yrkestransportloven med tilhørende forskrift Reglene for drosjevirksomhet fremgår av yrkestransportloven og yrkestransportforskriften. Yrkestransportloven angir at den som vil drive med personaltransport mot vederlag må ha et løyve. Løyveordningen er behovsprøvd. Det vil si at antallet drosjeløyver vedtas politisk på fylkeskommunalt nivå. I praksis innebærer det at en endring i antallet drosjeløyver kommer til politisk behandling dersom det er åpenbart at det er for få drosjer i et løyvedistrikt, dersom det blir fremmet forslag om økning fra de etablerte aktørene, eller dersom en aktør ønsker seg inn i markedet (Aarhaug & Skollerund, 2019). Det kreves en kjøreseddel for å kunne operere i drosjemarkedet. Kjøreseddel er en tillatelse til å drive persontransport mot vederlag, og inkluderer både en vandelsvurdering (politiattest) og en helsevurdering (legeattest), og er det formelle kvalifikasjonskravet til sjåføren, ut over førerkort. Videre angir yrkestransportforskriften at personen som innehar drosjeløyve som hovedregel ikke skal ha annet hovederverv eller heldagsstilling. Yrkestransportforskriften angir at løyvemyndigheten kan gi rett og plikt til å være tilknyttet drosjesentral. Der slik krav ikke er satt er det bopelsløyver. Dette omtales som sentraltilknytningsrett- og plikt. Videre har løyvehavere en driveplikt. Driveplikten innebærer at løyvehaver må ha kjøretøyet i drift på de tider som løyvemyndigheten fastsetter. Driveplikten skal sikre tilbud også i perioder med lav etterspørsel. Ved bopelsløyver har løyvehaver i prinsippet en plikt til å stille opp 24 timer i døgnet. For løyver 10 Turbuss-selskaper kan også vinne kontrakter, men disse aktørene er nødt til å bruke større kjøretøy, noe som innebærer en viss konkurranseskjerming for drosjeselskapene. tilknyttet en sentral vil sentralen koordinere skift og vaktlister for å dekke opp driveplikten. I dagens forskrift finnes det et eget løyve for transport for funksjonshemmede. Dette er et løyve som gir innehaveren rett og plikt til å drive transport med motorvogn som er spesielt utformet og/eller utstyrt for transport for grupper med nedsatt funksjonsevne i samsvar med de til enhver tid gjeldende bestemmelser om tekniske krav til motorvogn Taxireglement i det enkelte fylke Den praktiske håndhevingen av yrkestransportloven og yrkestransportforskriften er overlatt til løyvemyndigheten, som for drosjer er fylkeskommunene. Fylkeskommunene utarbeider lokale regelverk for drosjevirksomheten i sitt fylke innenfor rammene av de nasjonale reglene. Slike lokale regelverk inkluderer for eksempel lokale krav om språkkunnskap, uniformering, stasjonering, sentraltilknytning og utslipp fra kjøretøy Forskrift om takstberegning og maksimalpriser Konkurransetilsynet er tildelt generell kompetanse til å bestemme prisregulering etter pristiltaksloven 1, og denne myndigheten er tatt i bruk på deler av drosjemarkedet. Med hjemmel i loven 1 kan tilsynet vedta fastsettelse av maksprisreguleringer når det er nødvendig for å fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. Konkurransetilsynet har fastsatt en egen forskrift om takstberegning og maksimalpriser hvor drosjeprisene er regulert. I henhold til forskriften 2 og 3 skal det benyttes parallelltakst 11, eller alternativt på forhånd avtalte fastpriser. I forskriften er det fastsatt maksimalpriser for drosjetjenestene, herunder maksimalsatser for tidstakst, avstandstakst og tilleggsgebyr, og tilsynet kan justere disse prisene årlig. Aktørene i drosjemarkedet står fritt til å fastsette priser under maksimalprisene. Videre er det kun enkeltturmarkedet som er prisregulert, mens det er avtalefrihet mellom tilbyder og kjøper i kontraktssegmentet. Konkurransetilsynet har også anledning til å unnta områder fra maksimalprisregulering, noe som innebærer at drosjene kan fastsette sine priser fritt. 11 Parallelltakst innebærer at det foretas en prisberegning basert på samtidig anvendelse av tidstakst og avstandstakst under hele turen. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 13

14 Vilkåret for unntak fra maksprisreguleringen er at det eksisterer to eller flere drosjesentraler i området og at forholdene for øvrig ligger til rette for virksom konkurranse. I dag er følgende områder, byer og tettsteder unntatt maksimalreguleringen: Oslo, Akershus, Nedre Eiker, Røyken, Hurum, Kongsberg, Øvre Eiker, Modum, Trondheim, Bergen, Askøy, Fjell, Sund, Stavanger, Randaberg, Sola, Sandnes, Kristiansand, Søgne, Vennesla, Moss, Rygge, Råde, Fredrikstad, Sarpsborg, Haugesund og Karmøy Kontraktskrav Kontraktskjøring utgjør i dag en stor andel av omsetningen til mange drosjesentraler. De største kontraktene er typisk kontrakter for skoleskyss og pasienttransport. I disse kontraktene kan helseforetakene (pasienttransport) og kollektivtransportselskapene (skoleskyss) sette spesifikke krav til tjenesten som tilbyder skal gi. I pasienttransportkontraktene er det normalt at helseforetakene setter krav til responstid og tilgjengelighet. I flere pasienttransportkontrakter som vi har fått innsyn i, er det satt krav om 45 minutters responstid på kvelds- og nattestid, og 25 minutters responstid på dagtid. I skoleskysskontraktene er et vanlig kvalifikasjonskrav at tilbyder skal ha tilstrekkelig kapasitet for å kunne by på en kontrakt. I tillegg kan det være flere krav knyttet til egnetheten til sjåfører, kjøretøy og systemer. 14 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

15 4. Dagens drosjetilbud i Viken Dette kapitlet er organisert som følger: I delkapittel 4.1 viser vi fordelingen av løyver per område og innbygger. I delkapittel 4.2 viser vi noen eksempler på kjøreplaner, som kan gi en indikasjon på i hvilken grad det finnes et drosjetilbud på uattraktive tidspunkt. I delkapittel 4.3, gjengir vi våre overordnede funn om dagens drosjetilbud i Viken. Til slutt, i delkapittel 4.4, gjennomgår vi funnene fra spørreundersøkelsen om tilbudet per løyveområde. 4.1 Løyver per område og innbygger Som en del av informasjonsinnhentingen har vi fått oversendt informasjon om drosjeløyver fra de tidligere fylkeskommunene Akershus, Buskerud og Østfold. Hovedløyvene er fordelt til 28 stasjoneringsområder, vist i Figur Et stasjoneringsområde kan være sammensatt av flere kommuner og antall hovedløyver per område er vist i figuren med hvit skrift. Fordeling av løyver per område Det er 26 stasjoneringsområder i Viken med utstedte hovedløyver. Kartet illustrerer at dagens stasjoneringsområder er sammensatt av flere kommuner, eksempelvis: Øvre Romerike, med 50 løyver, som består av Hurdal, Nannestad, Eidsvoll, Nes, Gjerdrum og Ullensaker (fremtidig frikonkurransekommune) Nedre Buskerud har 217 løyver fordelt på taxisentraler og ett bostedsløyve i Kongsberg. Figur 4-1: Kart over stasjoneringsområder med antall hovedløyver, kommuneinndeling fra 2018 Antall hovedløyver Asker og Bærum: 257 Nedre Buskerud: 218 Nedre Romerike: 151 Nedre Glomma: 92 Follo: 88 Moss og Våler: 54 Øvre Romerike: 50 Ringerike og Hole: 41 Hurum og Røyken: 32 Indre Østfold: 28 Halden og Aremark: 20 Aurskog-Høland og Sørum: 17 Hemsedal: 10 Lunner: 9 Jevnaker: 8 Hol: 8 Gol: 5 Ål: 5 Nes (Buskerud) : 3 Nore og Uvdal: 3 Sigdal: 3 Hvaler: 3 Krødsherad: 2 Råde: 2 Rollag: 1 Flå: 1 Flesberg: 1 Rømskog: - Svelvik: - Kilde: Oslo Economics, Stasjoneringsområde er definert i yrkestransportforskriften 47 som det stedet drosjetransporten skal skje med tilknytning til (Yrkestransportforskriften, 2003). Rømskog er ikke del av et stasjoneringsområde i den tilsendte oversikten. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 15

16 Asker og Bærum er det største stasjoneringsområdet, med 257 hovedløyver, etterfulgt av Nedre Buskerud og Nedre Romerike, med henholdsvis 216 og 151 hovedløyver. Antall hovedløyver er betydelig lavere i mindre sentrale områder som for eksempel Hallingdal, Numedal, Indre Østfold, Øvre Romerike, Aurskog-Høland, og Halden og Aremark. Fordeling av løyver per innbygger Overnevnte informasjon kan, i kombinasjon med bosettingsstatistikk brukes til vise fordelingen av løyver per innbygger i de ulike delene av Viken. I Tabell 4-1 viser vi antall bosatte per hovedløyve i 24 av Vikens stasjoneringsområder. 13 Tabell 4-1: Antall bosatte per hovedløyve Stasjoneringsområde Antall bosatte (2019) Antall hovedløyver (2019) Antall bosatte per hovedløyver Hemsedal Hol Asker og Bærum Nore og Uvdal Nedre Buskerud Ringerike og Hole Gol Ål Røyken og Hurum Moss og Våler Aurskog-Høland og Sørum Flå Nedre Romerike Krødsherad Sigdal Rollag Nedre Glomma (S.borg, Fredrikstad) Hvaler Follo Halden, Aremark Indre Østfold Øvre Romerike Flesberg Råde Kilde: Akershus, Buskerud og Østfold fylkeskommuner. SBB (2019). Se Vedlegg A med fordeling av antall løyver per kommune og per innbygger per kommune 13 Vi viser tall for de 24 stasjoneringsområder vi har tilstrekkelig informasjon om. For Jevnaker, Lunner og Svelvik mangler vi informasjon om antall hovedløyver i dag. 16 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

17 Tabellen viser at antall bosatte per hovedløyve varierer betydelig i Viken. I områdene med flest løyver per person, Hemsedal og Hol, er det mellom 250 og 560 bosatte per hovedløyve. Det høye antallet løyver i disse områdene skyldes blant annet den viktige turistnæringen i kommunene. 14 Et annet type stasjoneringsområde med mange løyver per person er relativt urbane strøk, som Asker og Bærum, Nedre Buskerud, Ringerike og Hole og Moss/Våler områder med mange løyver per innbygger (mellom 750 og innbyggere per hovedløyve). I tillegg kan det være relativt mange løyver per innbygger i flere utkant/fjellkommuner i tidligere Buskerud, for eksempel Nore og Uvdal, Gol og Ål (mellom 800 og 940 bosatte per løyve). Det relativt høye antallet løyver her kan blant annet forklares av turistnæringen, samt relativt viktige kontraktsmarkeder (skoleskyss, pasientreiser mv.) i grisgrendte strøk. Til slutt kan det nevnes at det er nødvendig med et minimum absolutt antall løyver for å ivareta både kjøreplikten og krav i pasientkjørings- og skoleskysskontrakter. Dette kan også bidra til relativt mange løyver per innbygger i områder med få innbyggere. I flere områder er det bare halvparten så mange løyver per innbygger som i ovennevnte områder. Dette gjelder særlig Indre Østfold, Øvre Romerike, Flesberg og Råde, som alle har mer enn bosatte per hovedløyve. Mulige forklaringer på den relativt begrensede drosjedekningen kan være at det er snakk om tynt befolkede områder, med unntak av Oslo lufthavn Gardermoen (Øvre Romerike) som har relativt få store sentra/attraksjoner. 4.2 Kjøreplaner Som beskrevet i kapittel 3.2.1, har løyvehaver en plikt til å utføre oppdrag innenfor sitt stasjoneringsområde. Kjøreplikten blir som oftest ivaretatt av kjøreplaner som er utarbeidet av taxisentralene. Dette er bindende detaljerte kjøreplaner som angir det tidsrom den enkelte drosje skal gjøre tjeneste. Kjøreplanene er spesielt viktig i distriktene for å sikre et drosjetilbud på lite attraktive dager og tidspunkt. Sentralene lager rullerende vaktplaner, som dekker spesielt kveldstid på ukedager og kjøring i helger. Kjøreplanene er interessante både fordi de sier noe om hvilke tidspunkter som er uattraktive, det vil si tidspunkter der sentralene ser det nødvendig å på forhånd avtale hvem som skal ivareta driveplikten. I tillegg sier kjøreplanene noe om hvor stort tilbud det er på disse uattraktive tidspunktene i ulike deler av Viken. I Tabell 4-2 viser vi noen eksempler på kjøreplaner vi har mottatt av drosjesentraler vi har vært i kontakt med. 14 Det kan muligens også være ulik praksis mellom fylkeskommuner og stasjoneringsområder knyttet til i hvilken grad hovedløyver brukes hele året. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 17

18 Tabell 4-2: Eksempler på kjøreplaner til drosjesentraler i Viken Område Søndag - torsdag Fredag - lørdag Askim Fra 16:00 er det 1 bil og 1 sovende vakt i reserve Fredag: 7 biler Lørdag: 11 biler Eidsberg Fra 16:00 2 biler fram til 21.00, deretter 1 bil og 1 sovende vakt i reserve Fredag: 4 biler Lørdag: 6 biler Hobøl, Spydeberg, Tomter Fra 16:00 1 bil og 1 sovende vakt i reserve Fredag: 2 biler Lørdag: 5 biler Marker Fra 16:00 1 bil og 1 sovende vakt i reserve 1 bil på dagtid og 1 sovende vakt på natten Trøgstad Fra 16:00 1 bil og 1 sovende vakt i reserve 2 biler Ski, Ås, Oppegård og Enebakk Mellom 00:00-06:00 må 3 biler være ute Fredag: 6 biler Lørdag: 15 biler Halden og Aremark 2 biler på vakt i hverdagsnettene Ikke opplyst Kilde: Drosjesentraler, Oslo Economics (2020). Tabellen over er indikativ og basert på intervjuer og oversendte kjøreplaner. Det kan ha skjedd endringer som gjør at dagens situasjon er annerledes. Poenget med tabellen er å vise hvordan taxisentralene setter opp vaktordninger for å sikre at driveplikten blir opprettholdt. 4.3 Overordnede funn om dagens tilbud i Viken Selv om det er stor forskjell på kommunene i Viken er stor, er det likevel mulig å trekke noen overordnede hovedtrekk for drosjemarkedet. I det følgende gir vi noen overordnede funn om dagens drosjetilbud i Viken. Beskrivelsene er i hovedsak basert på innspill fra intervjuer med drosjesentraler og løyvemyndigheter. Forskjeller mellom krav til driveplikt og praksis Som en følge av driveplikten skal det i dagens regulering egentlig være et tilbud i alle områder til alle tider. I praksis kan dette imidlertid variere. I tett befolkede områder og byer er det generelt sett et tilfredsstillende drosjetilbud til alle døgnets tider. I distriktene forsøker taxisentralene å sikre et drosjetilbud på lite attraktive dager og tidspunkt ved å lage rullerende vaktplaner. Dette gjelder særlig kveldstid på ukedager og kjøring i helger. På tross av dette forekommer det eksempler på kunder som ikke får skyss. Når kunder ikke får et tilbud innebærer det ofte et gap mellom hvordan drosjetilbudet i prinsippet skal være i henhold til reguleringen mv. og hvordan drosjetilbudet faktisk er. Dette skyldes flere årsaker, blant annet løyvemyndighetenes mulighet til, og praksis for, å kontrollere etterlevelsen av driveplikten. I tillegg har sentralenes styring med løyvehavere/sjåfører, stor betydning for drosjetilbudet i enkeltturmarkedet. Særlig i distriktskommuner, der det er begrenset etterspørsel etter løyve, har løyvemyndigheten begrensede muligheter til å sanksjonere løyvehavere som ikke oppfyller pliktene sine Løyvemyndighetene har i intervju med oss opplyst at det er personavhengig hvorvidt drosjemarkedet betjenes på en tilfredsstillende måte i det enkelte område. I noen områder har sentralene god kontroll på løyvehavere/sjåfører og sørger for et tilbud til uattraktive tider. I andre områder er det mer tilfeldig om løyvehavere/sjåfører faktisk ivaretar driveplikten til alle tider. Virkninger av gjeldende regulering Til tross for lokale forskjeller og varierende håndheving, er det liten tvil om at dagens regulering med tilhørende forskrift har stor innvirkning på hvordan drosjetilbudet ser ut. Spesielt ordningen med behovsprøving med tilhørende driveplikt har stor betydning for hvordan drosjemarkedene betjenes. Driveplikten bidrar sterkt til at det de fleste steder finnes et visst tilbud til alle tider. Behovsprøvingen gir en konkurranseskjerming i markedet, og gjør det mulig for de etablerte aktørene å bruke overskuddet fra de lønnsomme turene til å finansiere de ulønnsomme turene. Krav om kjøreseddel vurderes å bidra positivt til passasjertrygghet. Med krav om god vandel foretas det en viss siling av hvem som får lov til å kjøre drosje. Videre påpekes det fra bransjen og medlemsorganisasjoner for mennesker med nedsatt funksjonsevne at krav til heltidserverv sikrer at 18 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

19 sjåførene har tilfredsstillende kompetanse for å kunne frakte passasjer med særlige behov. Tilgjengelighetskravene i pasienttransportkontrakter bidrar også positivt til at det finnes et tilgjengelig tilbud de fleste steder og tider av døgnet. Krav om responstid for pasientkjøring bidrar også til at drosjesentraler setter opp vaktlister for å kunne oppfylle kravene til responstid. 4.4 Funn fra spørreundersøkelsen om drosjetilbudet i Viken Kort om spørreundersøkelsen I forbindelse med oppdraget har vi sendt ut en spørreundersøkelse om drosjetilbudet til alle sentraler og bostedsløyver i Viken. 15 Formålet med spørreundersøkelsen har vært å kartlegge dagens drosjetilbud i Viken. Av 36 sentraler og bostedsløyver som har fått tilsendt spørreundersøkelsen i Viken har vi fått svar fra 21. Det gir en svarprosent på rundt 58 prosent. I dette delkapitlet vil vi beskrive: Fordelingen av drosjemarkedet på kontrakter og enkelturer. Fordeling av turer på ulike tider av døgnet. Andel respondenter som oppgir at de kjører ulønnsomme turer. Lønnsomheten i å ha kjøretøy tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne. Fordeling av drosjemarkedet på kontrakter og enkelturer Vi har spurt taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken om hvordan drosjeturene fordeler seg til ulike type turer og svarene er vist i Figur 4-2. Hovedfunnet fra spørreundersøkelsen er at kontraktskjøring er viktigere enn enkeltturer for taxisentralene og bopelsløyvehavere generelt. For taxisentralene utgjorde enkeltturer i gjennomsnitt 33 prosent av antall turer (kontraktskjøring, inkludert skoleskyss, pasienttransport, og andre kontrakter utgjorde 56 prosent). For bopelsløyvehavere utgjorde enkeltturer kun ni prosent av turene, mens kontrakter utgjorde 84 prosent. 16 Dette kan tyde på at kontraktskjøring er relativt viktigere i små kommuner (som typisk har bopelsløyver), enn i store kommuner, noe som bekreftes av våre intervjuobjekter. Figur 4-2: Gjennomsnittlig fordeling av turer for taxisentraler og bopelsløyver i Viken 33% 9% 21% 53% 11% 4% Gjennomsnitt sentraler 24% 26% 10% 3% 2% 4% Gjennomsnitt bopelsløyve Kilde: Spørreundersøkelse sendt til taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken fylke. Spørsmål: Hvordan fordelte turene til sentralen/bopelsløyvet seg på ulike type turer i 2018? Antall respondenter=18 Fordeling av turer på ulike tider av døgnet Figur 4-3 viser hvordan turene fordeler seg på ulike tider av døgnet i ukedagene, mens Figur 4-4 viser fordelingen for helgene. Figurene viser at etterspørselen etter, og tilbudet av, drosjer er størst på dagtid i ukedagene og kveld/natt i helgene. I ukedagene fordeler mesteparten av turene seg fra 06:00 på morgenen til 18:00 på kvelden. Dette har sammenheng både med at både kontraktskjøring (skoleskyss og pasientreiser) og enkeltturer (TT-tjenesten, jobbreiser mv.) i hovedsak foregår på dagtid. 15 Med unntak av drosjeaktører i tidligere Oppland (Jevnaker og Lunner) og Vestfold (Svelvik). 16 Dersom TT-transport inkluderes i enkeltturmarkedet utgjør enkeltturer for taxisentraler i gjennomsnitt 43 prosent av antall turer, mens det for bopelsløyver utgjør 12 prosent av antall turer. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 19

20 Figur 4-3: Gjennomsnittlig fordeling av turer på ulike tider av døgnet på ukedagene Figur 4-5: Respondentenes vurdering av hvorvidt de kjører ulønnsomme turer 43% 38% 41% 36% 14 15% 12% 10% 6% Kl. 00:00-06:00 Kl. 06:00-12:00 Kl. 12:00-18:00 Kl. 18:00-24: Gjennomsnitt sentraler Gjennomsnitt bopel Ja Nei Vet ikke Kilde: Spørreundersøkelse sendt til taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken fylke. Spørsmål: Hvordan fordelte turene seg over døgnet på hverdager i 2018? Antall respondenter=16 Figur 4-4: Gjennomsnittlig fordeling av turer på ulike tider av døgnet i helgene 48% 41% 18% 12% 14% 16% 26% Kilde: Spørreundersøkelse sendt til taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken fylke. Spørsmål: Hvordan fordelte turene seg over døgnet i helgene i 2018? Antall respondenter=16 I helgene fordeler mesteparten av turene seg fra 18:00 på kvelden til 06:00 på morgenen. Denne fordelingen er tilnærmet motsatt av hvordan turene fordeler seg på ulike tidspunkt av døgnet på ukedagene. I helgene er det ingen turer i forbindelse med skoleskyss og det er formodentlig færre pasientreiser. Samtidig er flere personer ute på kvelds- og nattestid. I sum betyr dette at etterspørselen etter drosjer er høyere på kvelds- og nattestid i helgene, sammenlignet med ukedagene. Andel respondenter som oppgir at de kjører ulønnsomme turer 29% Kl. 00:00-06:00 Kl. 06:00-12:00 Kl. 12:00-18:00 Kl. 18:00-24:00 Gjennomsnitt sentraler Gjennomsnitt bopel Med dagens regulering foregår det, som tidligere nevnt, en kryssubsidiering mellom lønnsomme og ulønnsomme segmenter. Figur 4-5 viser respondentenes svar på om sentralen eller bopelsløyvehaveren har hatt turer til eller fra steder, eller tidspunkt på døgnet som er ulønnsomme å betjene. Kilde: Spørreundersøkelse sendt til taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken fylke. Spørsmål: Er det turer som sentralen (bostedsløyvet) tar i dag som ikke er lønnsomme å kjøre? Antall respondenter=20 De aller fleste respondentene i undersøkelsen oppgir at de i dag gjennomfører turer i dag som er ulønnsomme. Lønnsomheten i å ha kjøretøy tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne Det er knyttet betydelig usikkerhet til hvordan tilbudet av enkeltturer til personer med nedsatt funksjonsevne påvirkers med ny regulering. I forslaget til ny forskrift har regjeringen foreslått å oppheve flere av de eksisterende godkjenningsordningene, blant annet det særskilte løyvet for transport av personer med funksjonsnedsettelser. Det er grunner som tilsier at drosjenæringen vil fortsette å tilby drosjetjenester til sårbare grupper. Fylkeskommunene, kommunene, helseforetak og NAV kjøper slik transport (blant annet gjennom TTordningen), noe som til en viss grad kan ventes å ivareta behovet (Regjeringen, 2020). Likevel er det usikkerhet knyttet til i hvilken grad drosjeaktører i ulike områder vil velge å dekke behovet for transport av personer med nedsatt funksjonsevne. I spørreundersøkelsen har vi spurt om hvorvidt det er lønnsomt å tilby drosjetjenester til personer med nedsatt funksjonsevne dersom tilpassede drosjer, som ikke er universelt utformet, kan brukes. Svarene er vist i Figur Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

21 Figur 4-6: Respondentenes vurdering av hvorvidt det vil være lønnsomt å ha spesialtilpassede kjøretøy for personer med nedsatt funksjonsevne 9 5 Ja Nei Vet ikke Kilde: Spørreundersøkelse sendt til taxisentraler og bopelsløyvehavere i Viken fylke. Spørsmål: Vil det være lønnsomt å ha spesialtilpassede kjøretøy for personer med nedsatt funksjonsevne forutsatt at det kan gis dispensasjon fra krav til universell utforming? Antall respondenter=18 4 Av de som svarte på dette spørsmålet, er det rundt 50 prosent som mener at det vil være lønnsomt å tilby spesialtilpassede kjøretøy for personer med nedsatt funksjonsevne, under forutsetning at bilen ikke må være universelt utformet. Fem av 18 respondenter svarer at det ikke vil være lønnsomt og fire av respondentene var usikre. Ettersom rasjonelle aktører i utgangspunktet vil velge å ha en lønnsom kjøretøypark indikerer disse svarene at det er en usikkerhet knyttet til tilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne i noen deler av Viken, dersom det ikke blir gjennomført sikringstiltak for disse gruppene. I neste delkapittel vil vi blant annet vurdere nærmere hvordan tilbudet til personer med nedsatt funksjonsevne kan bli uten sikringstiltak. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 21

22 5. Hvordan drosjetilbudet kan bli uten sikringstiltak 5.1 Introduksjon I dette kapittelet vil vi gi en beskrivelse av hvordan drosjetilbudet i Viken kan bli med ny regulering, hvis det ikke innføres sikringstiltak Informasjonskilder og usikkerhet Vi har gjennom intervjuer og spørreundersøkelse rettet mot sentraler og bostedsløyver forsøkt å kartlegge hvordan de etablerte aktørene vil tilpasse seg en ny regulering. Disse informasjonskildene har flere svakheter. For det første kan sentralene og bostedsløyvene ha interesse av å beskrive en situasjon uten sikringstiltak som negativ, ettersom eventuelle sikringstiltak ofte vil medføre inntekter for dem. For det andre er aktørene usikre på innholdet i den nye reguleringen, eksempelvis gjelder dette kravet til taksameter, og har derfor vanskelig for å svare hvordan de vil tilpasse seg. En annen kilde til usikkerhet er i hvilken grad og hvordan nye aktører vil etablere seg. Vi har ikke intervjuet potensielle, nye aktører som en del av denne utredningen. For å vurdere deres sannsynlige tilpasning vil vi bruke informasjon fra tidligere utredninger. Dette inkluderer intervjuer i forbindelse med en drosjeutredning for Samferdselsdepartementet i 2018 (Oslo Economics) Leseveiledning I dette kapitlet vil vi først kort beskrive de viktigste endringene i reguleringen. Deretter vil vi forklare hvordan ny regulering kan forvente å påvirke drosjetilbudet i ulike deler av Viken. Videre vil vi redegjøre for de vesentligste konsekvensene for ulike berørte grupper. Til slutt vil vi beskrive hvordan tilbudet kan bli uten sikringstiltak i tre eksempler på drosjemarkeder i Viken. 5.2 Viktigste endringer i ny drosjeregulering I den nye drosjereguleringen med tilhørende drosjeforskrift ligger det inne flere endringer. 17 I dagens regulering eksisterer det tre ulike løyver for persontransport med kjøretøy med åtte sitteplasser i tillegg til fører; drosjeløyve, selskapsvognløyve (eksempelvis limousin) og løyve for transport for funksjonshemmede. 18 I dagens regulering gjelder et løyve til fylte 75 år. 19 I 2019 var følgende fylker og kommuner unntatt maksimalprisreguleringen: Oslo, Akershus, Drammen, Lier, Hovedpunktene i forslag til lov- og forskriftsendringene ble av Samferdselsdepartementet (2018) oppsummert som følger: 1. Oppheve antallsreguleringen med tilhørende driveplikt, tildelingskriterier og krav om hovederverv for drosjeløyver. 2. Gi fylkeskommunene adgang til å tildele eneretter for drosjetransport. 3. Videreføre krav om drosjeløyve, men lempe på innholdet i løyvekravet ved å fjerne kravet om faglig kompetanse for løyvehavere og lempe på kravene til økonomi. 4. Innføre ett drosjeløyve for all persontransport med kjøretøy med åtte sitteplasser i tillegg til fører Innføre 10-årige drosjeløyver Oppheve sentraltilknytningsplikten for drosjer og innføre en plikt til loggføring av alle drosjeturer (krav til taksameter). 7. Innføre fagkompetansekrav for fører av drosje. 8. Innføre krav om at søker til kjøreseddel må ha hatt alminnelig førerkort i klasse B i minst to år før vedkommende kan tildeles kjøreseddel for drosje. 9. Maksimalprisforskriften skal gjelde i alle kommuner som ligger under de fastsatte terskelverdiene, dvs. kommuner med færre enn innbyggere og/eller 80 innbyggere per kvadratkilometer. Dette gjelder uavhengig om området vil fungere som et enerettsområde eller frikonkurranseområde når ny drosjeregulering trer i kraft Hvordan ny regulering forventes å påvirke drosjetilbudet Bortfall av driveplikt forventes å påvirke tilbudet de fleste steder Den nye reguleringen retter seg hovedsakelig inn mot enkeltturmarkedet. Dette er tjenestetilbudet som vanlig drosjekunder møter når de praier en drosje på gata eller bestiller en drosje via telefon, app eller internett. Vi har kartlagt at enkelttur- Nedre Eiker, Røyken, Hurum, Kongsberg, Øvre Eiker, Modum, Trondheim, Bergen, Askøy, Fjell, Sund, Stavanger, Randaberg, Sola, Sandnes, Kristiansand, Søgne, Songdalen, Vennesla, Moss, Rygge, Råde, Fredrikstad, Sarpsborg, Haugesund og Karmøy. 22 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

23 markedet i gjennomsnitt utgjør om lag prosent av antall turer til dagens drosjeaktører (enkeltturmarkedet utgjør om lag prosent av antall turer dersom TT-ordningen inkluderes). Resten av drosjemarkedet består av kontrakter, i hovedsak pasientkjøring og skoleskyss. Blant annet fordi omsetningen i mange enkeltturmarkeder er svært begrenset, forventer vi at tilbudet av enkeltturer vil reduseres flere steder når driveplikten faller bort. Den største endringen i ny drosjeregulering er at dagens driveplikt faller bort. Det betyr at sentraler og bostedsløyver kan velge om de vil være tilgjengelig på nattestid og steder som ikke er kommersielt lønnsomme å betjene. I tillegg kan de potensielt velge ikke å kjøre turer de vurderer som ulønnsomme (eksempelvis avvise kunder som skal korte turer) eller turer de av ulike årsaker ikke ønsker å ta (eksempelvis avvise kunder med hund/førerhund). Ved bortfall av driveplikten må det forventes at tilbudet svekkes, og muligens faller helt bort, på uattraktive steder og tider. Fullstendig bortfall av tilbud kan særlig forekomme for turer med lang tilkjøring og områder som er underlagt maksimalprisforskrift. 20 Gjennom intervjuer med eksisterende drosjeaktører uttrykker flere at de ikke vil prioritere å ta turer som er ulønnsomme å gjennomføre i dag. I spørreundersøkelsen svarte 70 prosent av respondentene oppga at de gjennomførte turer i dag som var ulønnsomme å betjene. Vi vurderer at det er en betydelig risiko for at flere av disse turene ikke vil bli gjennomført når ny regulering innføres. De fleste respondenter oppgir i spørreundersøkelsen at de vil betjene de sentrale områdene innenfor sitt kjøreområde hvis markedet dereguleres uten tildeling av eneretter. Videre er det mange som oppgir at de kun vil kjøre på gunstige tidspunkt, herunder på dagtid i ukedagene og kveldstid fredag og lørdag. Det er også enkelte respondenter som peker på at kostnaden vil flyttes over til kunden enten i form av høyere priser (der det er lov) eller kortere åpningstider. For kunder som bor på sentrale steder vil en sannsynlig konsekvens av dereguleringen være at tilbudet bedres i form av bedre tilgjengelighet og lavere priser. Ved bortfall av driveplikt og behovsprøving kan tilbudet i større grad tilpasses variasjoner i etterspørselen. Dette tilsier at prisene vil gå ned i attraktive delmarkeder, eksempelvis på dagtid i sentrale strøk. I sum forventes det at bortfallet av driveplikten bidrar til at tilbudet blir mer differensiert hva gjelder tilgjengelighet og priser. Enkelte kundegrupper forventes å få et bedre tilbud, mens andre kundegrupper, som bor på mer usentrale steder og reiser på ukurante tider el., risikerer å få sitt tilbud redusert. I alle kommuner i Viken (også frikonkurransekommuner) er det en betydelig risiko for at enkelte kundegrupper får et dårligere tilbud til visse tider når ny regulering trer i kraft Kryssubsidieringen mellom ulike delmarkeder vil brytes En viktig strukturell endring i drosjemarkedet ved ny regulering er som nevnt at aktørene kan velge hvilke turer de vil ta når driveplikten faller bort. En annen viktig endring er at dagens kryssubsidiering mellom ulike delmarkeder vil delvis brytes. Dagens behovsprøvde løyveordning gir de etablerte aktørene en konkurranseskjerming som gjør at de kan bruke inntjening fra de lønnsomme delsegmentene til å betjene de ulønnsomme delsegmentene. Når behovsprøvingen oppheves, vil det være enklere for nye aktører å etablere seg i markedet. Det bør forventes at både nye og eksisterende drosjesentraler vil rette sitt tilbud hovedsakelig mot de lønnsomme delsegmentene. Dette innebærer at prisen her vil reduseres og at grunnrenten som tidligere ble benyttet til å kompensere for drift i mindre lønnsomme delmarkeder delvis vil tømmes. Det kan gjøre det vanskelig for sentralene å betjene både de lønnsomme og de ulønnsomme delmarkedene når markedet dereguleres. Videre bør det forventes at kryssubsidieringen som skjer mellom enkeltturmarkedet og kontraktsmarkedet i dag svekkes. For å bruke vanlige drosjer i konkurranser om kontrakter i dag må tilbyder ha løyver i det aktuelle løyvedistriktet. 21 Med dette følger det også forpliktelser om å betjene enkeltturmarkedet i et 20 Maksimalprisforskriften vil gjelde for alle kommuner med færre enn innbyggere og/eller færre enn 80 innbyggere per kvadratkilometer. 21 Turbuss-selskaper kan også vinne kontrakter, men disse aktørene er nødt til å bruke større kjøretøy, noe som innebærer en viss konkurranseskjerming for drosjeselskapene. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 23

24 bestemt kjøreområde. 22 Videre er det kostnadseffektivt å ha både kontraktskjøring og enkeltturkjøring innenfor samme kjøreområde, ettersom dette vil gi bedre utnyttelse av biler og sjåfører. De lokale løyvehaverne står dermed i en svært god posisjon ved konkurranser om kontrakter i markedet i dag. Når ny regulering trer i kraft, vil aktører kunne bruke drosjebiler i kontrakter uten å måtte betjene enkeltturmarkedet i samme kjøreområde. Avhengig av hvem som ender opp med å vinne kontraktene i et område, og på hvilke betingelser, kan dette svekke aktørenes evne til å bruke inntekter fra kontraktene til å finansiere ulønnsomme turer i enkeltturmarkedet Øvrige forhold som kan påvirke hvordan tilbudet blir uten sikringstiltak Utover de strukturelle endringene som forventes ved bortfall av driveplikt og behovsprøving, er det en rekke usikkerhetsmomenter som kan påvirke drosjetilbudet når ny regulering trer i kraft Nye aktører med andre forretningsmodeller eller ny teknologi kan etablere seg Omdømmebevissthet hos sentralene kan medføre at ulønnsomme segmenter dekkes Tilgjengelighetskrav i pasientreisekontrakter og andre kontrakter Nyetableringer i markedet Med lavere etableringsbarrierer bør det forventes at nye aktører vil vurdere å etablere seg i markedet. Bortfall av krav til heltidserverv gjør det blant annet enklere for personer å kjøre deltid ved siden av utdannelse eller annet betalt arbeid. Videre kan det tenkes at aktører med ny teknologi og/eller nye forretningsmodeller vil etablere seg i markedet etter at ny regulering trer i kraft. Hvis de nye aktørene har mer kostnadseffektive måter å betjene markedet på (f.eks. mindre ventetid mellom turer), kan det ikke utelukkes at disse aktørene vil finne det lønnsomt å betjene delmarkeder som dagens sentraler ikke vurderer som lønnsomme. I så fall kan følgen av ny regulering bidra til at enkelte kundesegmenter vil oppleve et større tilbud enn i dag. Hvorvidt og i hvilket omfang en får en innstrømning av nye aktører, avhenger kritisk av detaljer i den endelige reguleringen. Eksempelvis kan 22 En løyvehaver kan allikevel ha en kontraktsforpliktelse som er utenfor sitt stasjoneringsområde, gitt at driveplikten opprettholdes. taksameterkrav 23, krav til merking av biler og lignende, i praksis gjøre det nødvendig å ha dedikerte drosjebiler, noe som kan hindre et betydelig tilbud av biler og sjåfører. Kravene til sjåføreksamen og øvrige krav kan også representere vesentlige etableringsbarrierer når ny regulering trer i kraft. Det er derfor krevende å predikere hvorvidt det vil skje en betydelig nyetablering i markedet, og videre hvordan dette vil påvirke både de attraktive og mindre attraktive delene av enkeltturmarkedet. Omdømmebevissthet blant dagens sentraler De fleste drosjesentraler lever i en konkurransesituasjon. Kunden kjøper en transporttjeneste, og på mange steder har kunden et alternativ til drosje. I mange kommuner møter drosjeaktørene også konkurranse fra buss og tog. Enkelte sentraler møter også konkurranse fra andre sentraler i sitt kjøreområde. Drosjesentralene er derfor, som andre virksomheter, avhengig av et godt omdømme for å bli valgt i en slik konkurransesituasjon. Omdømmebevissthet blant drosjesentralene kan medføre at de største og mest seriøse sentralene vil tilby turer som i utgangspunktet er ulønnsomme når ny regulering trer i kraft, selv om driveplikten bortfaller. Hvor lenge de vil ha økonomisk evne til å drive kryssubsidiering mellom attraktive og uattraktive turer vil avhenge av konkurransesituasjonen i kontrakts- og enkeltturmarkedene. Tilgjengelighetskrav i pasientreisekontrakter og andre kontrakter Foruten krav til driveplikt i dagens regulering er det flere tilgjengelighets-, kapasitets-, utstyrs- og sjåførkrav i kontraktene drosjesentralene har med helseforetak, fylkeskommunen (skoleskyss) mv. I et beredskapsperspektiv er kontraktene drosjesentralene har med helseforetakene de viktigste. Disse kontraktene omfatter normalt sett turer fra kontraktsområdet til sykehus og lokalt legekontor. I flere pasienttransportkontrakter som vi har fått innsyn i er det satt spesifikke krav til tilgjengelighet. Eksempler på slike krav er 45 minutters responstid på kvelds- og nattestid, og 25 minutters responstid på dagtid. Responstidkrav i pasienttransportkontraktene er et forhold som sannsynliggjør at det vil være et visst tilbud i 23 Det er vår forståelse av forskriften at dagens taksameterkrav skal opprettholdes, men at det er en mulighet for at dette kravet er midlertidig. 24 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

25 enkeltturmarkedet på nattestid i ukedagene også når ny regulering trer i kraft, ettersom et visst antall sjåfører uansett må være i markedet. I tillegg bidrar det til å sikre en viss beredskap. 5.4 Forventede endringer i drosjetilbudet for ulike grupper I dette delkapitlet vil vi gi en overordnet beskrivelse av hvordan drosjetilbudet til ulike kundegrupper kan bli i et deregulert marked, uten sikringstiltak. Analysen er delt inn i følgende kundegrupper Øvrige kunder Mennesker med nedsatt behov Mennesker med beredskapsbehov Vanlige kunder Som beskrevet tidligere i dette kapittelet må det forventes at en ny regulering av drosjemarkedet vil innebære at tilbudet i større grad vil tilpasses etterspørselen. Det innebærer at prisene og tilbudet som kunden møter vil variere mer enn det gjør i dag. Kunder som etterspør drosje på attraktive steder og tider vil kunne få et bedre tilbud enn i dag, mens kunder som etterspør drosje på uattraktive tider og steder vil kunne få et dårligere tilbud. Virkningene for kundene vil avhenge av deres bosted og reisevaner. Innbyggere som bor i befolkningsrike områder kan forvente seg økt drosjedekning og kortere ventetider enn i dag, spesielt på tidspunkter med høy etterspørsel. Kunden vil også ha tilgang til et mer differensiert tjenestetilbud, og kan dermed i større grad velge et tilbud som passer sine preferanser. Gitt velfungerende konkurranse vil også prisene generelt reduseres når det blir økt konkurranse i markedet. I enkelte markedssegmenter, som praiemarkedet, kan det imidlertid også bli et mer uoversiktlig tilbud og risiko for å bli utsatt for urimelig høye priser eller lav kvalitet i bynære områder. Kunder i mindre befolkningsrike områder, eller som reiser på lite gunstige tidspunkter, kan imidlertid oppleve dårligere drosjedekning, lenger ventetid og høyere priser enn i dag. Maksimalprisbestemmelsene kan være avgjørende for om ny regulering fører til høyere priser i uattraktive områder og til uattraktive tider, eller bortfall av tilbud. Maksimalprisforskriften setter et øvre tak på hva en drosjeaktør kan ta for en gitt tur. For turer med lang tilkjøring på nattestid, kan det tenkes at kostnaden for å tilby en slik tur overstiger den maksimale prisen som er mulig å ta. Det kan da innebære at rasjonelle drosjeaktører velger å avstå fra å ta disse turene. Under forutsetning av at prismekanismene i markedet fungerer, vil kundene samlet sett komme bedre ut enn i dag, fordi tilbudet bedre tilpasses den faktiske etterspørselen. Imidlertid oppstår det fordelingsvirkninger der kunder som i dag sikres et kunstig høyt tilbud som følge av løyveordningen må forvente å få et dårligere tilbud. Disse har tidligere fått tilbudet kryssubsidiert av kundene som reiser i mer attraktive områder og til mer attraktive tider. Motsatt vil kunder i områder med et kunstig lavt tilbud som følge av løyveordningen få et bedre tilbud. Disse har tidligere hatt dårligere drosjedekning og/eller høyere priser for å sikre drosjenæringen tilstrekkelige inntekter til også å kunne betjene de lite attraktive delmarkedene. I alle kommuner i Viken inkludert frikonkurransekommuner er det risiko for at det vil være kunder som får et dårligere tilbud enn i dag. Dette gjelder spesielt for kunder som bor på steder med lang tilkjøring eller som er avhengige av å ta drosje på uattraktive tidspunkt av døgnet. I enkelte kommuner kan en også risikere at kunder mister tilbudet som de har i dag, eller at de i fremtiden må bestille drosje god tid i forveien. Risikoen for et fullstendig bortfall på enkelte tider av døgnet eller enkelte områder er størst i områdene med minst kundegrunnlag/antall løyver i dag. Figur 5-1 under gir en oversikt over segmenter i enkeltturmarkedet der det er henholdsvis liten eller stor grunn til bekymring for drosjetilbudet når driveplikter forsvinner. Kort oppsummert er det liten grunn til å være bekymret for drosjetilbudet på dagtid på hverdager og kveld/natt i helger, i kommuner med relativt mange innbyggere. Det er derimot grunn til bekymring for tilbudet på kveld/natt på hverdager og dagtid i helger, i kommuner med relativt få innbyggere. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 25

26 Figur 5-1: Oversikter over segmenter det er stor/liten grunn til bekymring for drosjetilbudet etter dagens regulering oppheves Kilde: Oslo Economics Mennesker med nedsatt funksjonsevne Mennesker med nedsatt funksjonsevne er en gruppe som er mer langt mer avhengig av at det finnes et tilgjengelig drosjetilbud. Denne gruppen har betydelig færre gode substitutter til drosje enn det funksjonsfriske mennesker har. Av den grunn vil mennesker med nedsatt funksjonsevne rammes hardere av en potensiell reduksjon i drosjetilbudet. Denne kundegruppen er mer avhengig av at det finnes et tilgjengelig tilbud og at aktørene som tilbyr tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å yte en god tjeneste. Mange kan ha behov for å motta bistand fra sjåføren på vei inn og ut av drosjen. Videre er mange blinde avhengige av å få med førerhund i bilen. Rullestolbrukere er også avhengig at det finnes et tilstrekkelig utbud av universelt utformede drosjer. I den nye reguleringen vil løyve for transport av funksjonshemmede fjernes. Det er da en risiko for at antall universelt utformede kjøretøy i markedet vil reduseres, og at tilbudet til mennesker med nedsatt funksjonsevne vil svekkes. I spørreundersøkelsen opplyste om lag 50 prosent av sentralene og løyvehaverne i Viken at det fortsatt vil være lønnsomt å ha spesialtilpassede kjøretøy for personer med nedsatt funksjonsevne forutsatt at det kan gis dispensasjon fra krav til universell utforming. I underkant av 25 prosent svarte «vet ikke» på spørsmålet, mens i overkant av 25 prosent svarte at det ikke vil være lønnsomt å ha spesialtilpassede biler til denne gruppen hvis det ikke lenger settes et krav om universelt utformede kjøretøy. Argumenter som taler for at det vil være et visst tilbud av universelt utformede kjøretøy også etter at ny regulering trer i kraft er at TT-ordningen utgjør om lag 600 millioner kroner (Urbanet Analyse, 2019), noe som bidrar til at mennesker med nedsatt funksjonsevne vil fortsette å være en viktig kundegruppe for drosjenæringen de fleste steder. Videre påpekes det at kjøretøyene som 26 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

27 kreves for å transportere denne kundegruppen ikke er spesielt mye dyrere i innkjøp enn andre biler. 24 Imidlertid representerer dereguleringen en reell usikkerhet for at tilbudet til mennesker med nedsatt funksjonsevne kan svekkes fra og med 1. juli Bortfall av både krav om heltidserverv og løyve for transport av funksjonshemmede kan medføre at kompetansen om å transportere mennesker med nedsatt funksjonsevne svekkes. I det nye fagkompetansekravet for fører av drosje vil det blant annet være krav om kunnskap om førstehjelp og om transport av sårbare kundegrupper. Det er fortsatt uvisst hvor omfattende disse kravene vil være. Av den grunn er det krevende å gi et entydig svar på om kunnskapen om transport av sårbare grupper vil svekkes eller heves når ny regulering trer i kraft Mennesker med beredskapsbehov I enkelte tilfeller kan drosjer yte en beredskapsfunksjon. I vår spørreundersøkelse oppga 70 prosent av respondentene at de har hatt turer hvor de har hatt en beredskapsfunksjon i løpet av Flere av sentralene og bostedsløyvehaverne oppga at de gjennomførte en rekke slike turer hvert år. En svakhet med spørreundersøkelsen var at det ikke ble kartlagt om disse turene ble gjennomført som en del av pasienttransportkontrakter med helseforetakene. Som en del av del av dette prosjektet har vi gjennomført intervjuer med de tre helseforetakene i Viken. De tre helseforetakene oppgir at beredskapsbehovet skal være dekket gjennom pasienttransportkontrakter og ambulansetjenesten. Dette begrenser risikoen for at deregulering vil gi dårligere beredskap enn i dag Oppsummering av virkninger per gruppe I Tabell 5-1 har vi sammenfattet de viktigste virkningene for de ulike kundegruppene. Tabell 5-1: Oppsummering av virkninger per kundegruppe Kundegruppe Virkninger Vanlige kunder Bedre tilbud på steder og tider med høy etterspørsel (byer, dagtid) Dårligere tilbud på steder og tider med lav etterspørsel (distrikter, nattestid) Bortfall av tilbud enkelte steder og tider Risiko for redusert passasjersikkerhet (som følge av bortfall av tilknytningsplikt) Mennesker med nedsatt funksjonsevne Mennesker med beredskapsbehov Risiko for et kvantitativt (antall tilpassede kjøretøy) og kvalitativt (kunnskap) dårligere tilbud Risiko for redusert beredskapsfunksjon på uattraktive steder og tider, men helseforetakenes krav til responstid og tilgjengelighet for syketransport gir nokså god trygghet for at beredskapsfunksjonen ivaretas Kilde: Oslo Economics (2020) 5.5 Tre eksempler på mulig fremtidig tilbud uten sikringstiltak I de følgende delkapitlene vil vi gi en kort beskrivelse av hvordan tilbudet kan bli seende ut i tre kommuner i Viken dersom det ikke innføres sikrings- tiltak. Eksempelkommunene er Hurdal, Hol og Halden Hurdal Hurdal er en kommune med forholdsvis få innbyggere som ligger nordvest i kjøreområdet Øvre Romerike. 24 I flere intervjuer er det flere som oppgir at en biltype som Volkswagen Caddy har egenskaper som egner seg godt til transport av rullestolbrukere. 25 En mulig konsekvens av dereguleringen, med tilhørende bortfall av tilbud i enkeltturmarkedet på spesifikke tider og steder, kan være at flere benytter seg av spesialisthelsetjenestens transporttilbud ved et akutt behov. Dette kan igjen bidra til at en større del av regningen for drosjetilbudet flyttes til helseforetakene. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 27

28 Tabell 5-2: Statistikk om Hurdal Kommune: Kjøreområde: Hurdal Øvre Romerike Antall innbyggere: Befolkningstetthet: 11 pers/km 2 Fordelt løyveantall i dag: 26 1,7 Kilde: Oslo Economics Som en del av prosjektet har vi intervjuet sentralen som betjener Hurdal i dag. I intervju opplyser sentralen at ingen av dagens løyvehavere ønsker å dekke Hurdal. For å ivareta driveplikten har sentralen etablert en kjøreplan som sørger for et tilstrekkelig tilbud i Hurdal. Gitt at det er ulønnsomt å betjene enkeltturmarkedet i Hurdal i dag, virker det sannsynlig at tilbudet i Hurdal vil svekkes, med mindre det kommer nye, mer effektive aktører inn i markedet. På uattraktive tider vil tilbudet muligens falle bort. Dette gjelder særlig nattestid i hverdager og dagtid i helgene. Kontrakten med Oslo Universitetssykehus setter krav til 45 minutters responstid mellom kl. 20:01 til 06:59 i hverdager og helger for pasienttransport i Hurdal. Slike kontraktskrav sannsynliggjør et visst tilbud av drosjer til beredskapstilfeller i Hurdal også på nattestid. Oppsummert forventer vi at det vil være flere kunder i Hurdal som får et dårligere tilbud dersom ny regulering trer i kraft uten at det gjøres sikringstiltak. Dette vil være kunder som ønsker drosjetjenester på nattestid i hverdagene eller på dagtid i helgene, samt kunder som bor på steder med lang framkjøring Hol Hol er en forholdsvis stor kommune målt i areal som er plassert i øvre del av Hallingdal. Vinterturisme er en viktig driver for etterspørselen etter drosjer i Hol. Vi får opplyst at i dag foregår om lag 2/3 av turene i perioden desember til april. I tillegg er mange av turene sentrert rundt reiselivsvirksomheten på Geilo. Dette gjør at turene i stor grad er avgrenset til en spesifikk periode av året og til en avgrenset geografisk del av Hol. Tabell 5-3: Statistikk om Hol Kommune: Kjøreområde: Hol Hol Antall innbyggere: Befolkningstetthet: 3 pers/km 2 Antall hovedløyver 8 Skatteinntekt fra reiseliv per innbygger Kilde: Oslo Economics kr I intervjuet med den lokale sentralen i Hol har vi fått opplyst at det i dag er lønnsomt å betjene hele enkeltturmarkedet fordi sentralen har konkurranseskjerming om vinteren. Ved bortfall av driveplikt og økte muligheter for nyetableringer i markedet, er det grunn til å forvente at tilbudet vil økes på vinterstid (lavere priser og bredere utvalg) og svekkes på sommerstid. Med mindre det kommer nye aktører som kan betjene uattraktive markeder og tider mer effektivt enn dagens aktører, forventer vi at enkeltturtilbudet sommertid vil svekkes. Dette kan enten skje fordi den etablerte sentralen ikke har interesse av å tilby ulønnsomme drosjetjenester når driveplikten bortfaller, eller fordi nye aktører tar såpass mye av vinterprofitten at den etablerte aktøren ikke har økonomisk mulighet til å subsidiere sommerdriften. Tilsvarende forventes det at ny regulering fører til at tilbudet svekkes på mindre steder som Hovet, Skurdalen og Dagali Halden Halden er en forholdsvis stor kommune målt i antall innbyggere. Per i dag er det 20 hovedløyver og 13 reserveløyver i kjøreområdet Halden/Aremark. Tabell 5-4: Statistikk om Halden Kommune: Kjøreområde: Halden Halden/Aremark Antall innbyggere: Befolkningstetthet: 52 pers/km 2 Estimert løyveantall i dag 19 Kilde: Oslo Economics 26 Hurdal inngår i kjøreområdet Øvre Romerike. Fordelt løyveantall har vi beregnet ved å vekte det totale løyveantallet i Øvre Romerike med antall innbyggere i kommunene som utgjør Øvre Romerike. 28 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

29 Ved deregulering uten sikringstiltak frykter den etablerte aktøren at det vil komme nye aktører som kun vil betjene de mest attraktive delene av enkeltturmarkedet. Nye aktører kan bidra til bedre tilgjengelighet og potensielt også bedre priser i attraktive områder og til attraktive tider. Samtidig kan det gjøre at den etablerte aktøren ikke lenger vil være i stand til å finansiere ulønnsomme markedssegmenter, eksempelvis opprettholde dagens kapasitet på nattestid (to biler søndag til torsdag). Dette vil være til ulempe for folk som ønsker å reise med drosje nattestid på hverdagene i Haldensområdet. Krav til responstid i syketransportkontrakter begrenser imidlertid risikoen for at nattestilbudet vil falle helt bort. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 29

30 6. Mulighetene for bruk av sikringstiltak I foregående kapittel har vi beskrevet hvordan drosjetilbudet forventes å utvikle seg med ny regulering, dersom fylkeskommunen ikke iverksetter sikringstiltak. I dette kapittelet skal vi redegjøre for mulighetene for bruk av sikringstiltak i ulike deler av Viken. I første delkapittel vil vi vise hvor ulike typer sikringstiltak, herunder eneretter, kan brukes. I andre delkapittel vil vi vurdere hvor sikringstiltak kan forventes å koste relativt lite per innbygger, og hvor de kan forventes å koste relativt mye. 6.1 Hvor ulike typer sikringstiltak kan brukes Aktuelle sikringstiltak: Tjenestekjøp og tjenestekonsesjon (enerett) Å sikre at det finnes et drosjetilbud i markedssegmenter der det er bedriftsøkonomisk ulønnsomt med drift kan enten gjøres gjennom tjenestekjøp eller tjenestekonsesjon (enerett). Alternativt kan transporttilbudet sikres på andre måter (for eksempel gjennom kollektivtilbudet). Dette kapitlet omhandler kun muligheten for og kostnaden av sikringstiltak i form av tjenestekjøp eller tjenestekonsesjon (enerett). Hvor fylkeskommunen kan gjøre tjenestekjøp Tjenestekjøp innebærer at fylkeskommunen utlyser en konkurranse om en viss kapasitet, ytelse o.l. av drosjetjenester. For eksempel kan fylkeskommunen for en kommune eller et større område utlyse en konkurranse om å tilby to taxier standby om natten, fire biler som kan kjøre rullestoler og maksimal responstid på 45 minutter på 95 prosent av alle turer. Et slikt tjenestekjøp kan gjøres på en lignende måte som fylkeskommunen kjøper skoleskysstjenester i dag, og eventuelt i kombinasjon med skoleskysskontrakten. Tjenestekjøp kan gjøres i alle kommuner, også «frikonkurransekommuner» der det ikke er lov å tildele eneretter. Hvor fylkeskommunen kan tildele eneretter Bruk av eneretter innebærer at fylkeskommunen gir én eller flere virksomheter en enerett på å kjøre enkeltturer i én eller flere kommuner. For at eneretter skal gi verdi til innbyggere, og dermed fylkeskommunen, vil eneretten ett eller flere drosjeselskaper har til å kjøre enkeltturer være koblet til en plikt til å stille en viss kapasitet og til å yte en viss mengde drosjetjenester. I de fleste områder vil det trolig være mest aktuelt å tildele enerett til én aktør, slik at denne aktøren får konkurranseskjerming mot å påta seg pliktene i avtalen. Eneretter kan kun innføres i kommuner med under innbyggere og/eller færre enn 80 innbyggere per kvadratkilometer. I 2020 vil det ikke være lov å innføre eneretter i 13 av Vikens 51 kommuner. På grunn av forventet befolkningsvekst i flere kommuner kan antallet kommuner hvor det ikke er lov å innføre eneretter potensielt øke til 16 i Figur 6-1 viser et kart over kommuner i Viken fylke. I de kommunene som er farget lyseblått kan det ikke innføres enerett i 2020, og blir omtalt som frikonkurranseområder. I de lysegrønne kommunene er det lov å innføre enerett i 2020, men i 2025 kan det på grunn av befolkningsvekst ikke være mulig å innføre eneretter. I de mørkeblå kommunene er det lov å tildele eneretter. 30 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

31 Figur 6-1: Kart over kommuner etter hvor det kan tildeles enerett Kilde: Oslo Economics, 2020 I de kommunene der bruk av eneretter er tillatt, må fylkeskommunene likevel gjøre en konkret vurdering av om det faktisk er nødvendig å tildele en enerett, eller om det er muligheter for at markedet selv vil levere et tilfredsstillende drosjetilbud. Som beskrevet i kapittel 5 forventer vi at enkelte kundegrupper i alle kommuner i Viken risikerer å få et dårligere tilbud til visse tider som en følge av ny regulering. Det kan derfor være grunnlag for å vurdere sikringstiltak i alle områder i Viken. I Vedlegg D er informasjonen i kartet gjengitt i en tabell med navnet på kommunene der det er lov å tildele enerett i 2020 og der det forventes å være lov i Vedlegget inneholder også informasjon om faktisk og forventet antall bosatte og befolkningstetthet per kvadratkilometer (2020 og 2025). Med mindre fylkeskommunen klarer å bruke sikringstiltak på en måte som kombinerer alle markedene og kontraktene som i dag henger sammen i et område, forventer vi at fylkeskommunen i flere kommuner/områder må betale vederlag for å opprettholde et tilbud tilsvarende dagens i alle områder. I kommuner og områder der den attraktive delen av enkeltturmarkedet (for eksempel dagtid hverdag, natt helg og turistmarked) er lønnsom nok til å dekke underskuddet forbundet med den uattraktive delen av markedet (for eksempel hverdagsnetter), kan tilbudet potensielt sikres uten utgifter gjennom å tildele en enerett, se Figur Hvor sikringstiltak forventes å koste relativt mye Overordnet vurdering Den nye reguleringen gjør til dels slutt på kryssubsidiering mellom attraktive og ikkeattraktive segmenter, samt mellom enkeltturer og kontraktskjøring. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 31

32 Figur 6-2: Enerett kan kun sikres vederlagsfritt dersom overskuddet fra lønnsomme turer er større enn underskuddet fra ulønnsomme turer sikres til et lavere vederlag ved bruk av enerett enn ved bruk av tjenestekjøp, men ikke forventes å oppnås uten kostnad. I flere områder vil de lønnsomme enkeltturene alene kunne finansiere de ulønnsomme (A er større enn B). I slike områder kan tilbudet sikres uten at fylkeskommunen betaler vederlag. I noen områder, der det er flere potensielle tilbydere, kan det bli reell konkurranse om å vinne eneretten. Profittområde A må være større enn B for at fylkeskommunen kan forvente at sentraler er villige å ta på seg pliktene i en enerett uten noen form for vederlag. Kilde: Oslo Economics I områder der de ulønnsomme segmentene er større enn de lønnsomme derimot (B er større enn A), vil en drosjeoperatør trenge et vederlag for å påta seg en enerett og tilhørende plikter. Dette vil være tilfellet selv om drosjeoperatøren har et overskudd fra kontrakter som tidligere finansierte ulønnsomme enkeltturer. En rasjonell aktør vil ikke tilby å sikre vaktordninger og turer som koster mer enn de gir. I områder med relativt ulønnsomme enkeltturmarkeder kan fylkeskommunen derfor bli nødt til å tilby et vederlag for å få aktører til å påta seg plikter som de tidligere har gjort som følge av tidligere regulering. 27 Kostnadsforskjeller mellom enerett og tjenestekjøp I et område nesten helt uten lønnsomme enkeltturer/enkeltursegmenter (A i Figur 6-2 er veldig liten/nærmer seg null), vil det nødvendige vederlaget for å få en aktør til å påta seg en enerett tilsvare det nødvendige vederlaget for å få en aktør til kun å påta seg plikten uten konkurranseskjerming. Grunnen er at konkurranseskjermingen som eneretten gir er uten verdi når det er svært få/ingen lønnsomme turer som konkurrenter ville tatt ved anledning. I mange områder vil det være et viss/betydelig antall lønnsomme enkeltturer, men likevel ikke nok til å dekke underskuddet fra ulønnsomme enkeltturer (B er større enn A). I slike områder kan tilbudet Forskjeller i forventede utgifter til sikringstiltak per område Vi vet ikke omfanget av lønnsomme turer og ulønnsomme turer per område i Viken (størrelsen på A og B). Hvorvidt A er større enn B, avhenger også av kravene som stilles til tilbyderen av enerett, maksprisregulering, med videre. I tillegg er drosjemarkedet preget av lokale, mindre aktører som kan ha andre motiver enn ren profittmaksimering. Dette betyr at det er svært vanskelig å forutse hva kostnaden av sikringstiltak vil være per område. For å gi fylkeskommunen en indikasjon på forskjeller i vederlag til sikringstiltak har vi rangert de foreslåtte områdene i Viken fra områder der det forventes å bli relativt billig per innbygger å sikre et tilbud tilsvarende dagens (potensielt uten utgift), til områder der det forventes å bli relativt dyrt per innbygger. Med dyrt menes i denne sammenheng utgiften fylkeskommunen vil ha per innbygger med å sikre et tilbud tilsvarende dagens, i kommuner der det er lov å tildele enerett. Merkostnaden kan være en eksplisitt kostnad for et tjenestekjøp eller en enerett/plikt eller bli bakt inn i kostnaden av en skoleskyssavtale (og føre til høyere vederlag for denne). Områdene er rangert fra billigst sikringstiltak per innbygger til dyrest basert på følgende kriterier: 28 Enkel, kvantitativ markedsmodell (antall bosatte/1 000) Befolkningstetthet Antall vektede drosjeløyver i 2019 Andre forhold som påvirker etterspørselen: 27 Se Oslo Economics (2018) utredning for Samferdselsdepartementet i forkant av valget av ny drosjeregulering: «I enkelte områder kan det imidlertid være behov for å gi økonomisk kompensasjon i tillegg til enerett for å oppnå ønsket drosjetilbud.» 28 Se Vedlegg E for en begrunnelse for valg av kriterier for å vurdere hvor sikringstiltak kan forventes å kunne gjøres til en relativt lav utgift per innbygger. 32 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

33 Turisme, herunder inntekter fra turistnæringen Attraksjoner Næringsliv Mulige øvrige forhold De viktigste kriteriene for rangering av områder har vært: Antall estimerte løyver i kommuner der det er lov å tildele enerett. Samtlige områder er først rangert etter dette kriteriet. Turistkommuner med mange løyver i dag. Hol og Hemsedal har blitt rangert høyere enn estimerte løyver i dag skulle tilsi. Det er betydelige flere løyver i de to kommunene, enn i forhold til innbyggertallet. Figur 6-3 viser oversikten over områder rangert etter hvor det forventes å være relativt billig å sikre et drosjetilbud tilsvarende dagens (mørkegrønn), til hvor det forventes å være relativt dyrt å sikre et drosjetilbud tilsvarende dagens (lysegrønt). Det er usikkert i hvilke kommuner tilbudet vil kunne sikres uten vederlag og hvor mye det vil kunne koste andre steder. Dette avhenger blant annet av utformingen av sikringstiltak (krav til leverandør, kobling med kontrakter mv.) og omtales i kapittel 7. I Vedlegg F er informasjonen i kartet gjengitt i en tabell med navnet på kommunene i rangert rekkefølge etter fylkeskommunes merutgift ved å legge et sikringstiltak til en skoleskysskontrakt. Figur 6-3: Rangering av områder etter hvor det er relativt billig/dyrt å sikre drosjetilbud tilsvarende dagens Kilde: Oslo Economics (2020) I rangeringen er kommuner hvor det ikke kan tildeles eneretter i 2020 holdt utenfor. Øvre Romerike, Indre Østfold, og Ringerike og Hole er rangert til å være de tre rimeligste områdene å sikre et drosjetilbud tilsvarende dagens, mens kommunene i Numedal og Hallingdal, utenom Hol og Hemsedal, er rangert til å være de dyreste områdene å sikre et drosjetilbud tilsvarende dagens. Vi venter at det generelt vil være dyrere å sikre et drosjetilbud per innbygger i tynt befolkede områder. Dette skyldes at tilbudet til enkelte grupper (personer med nedsatt funksjonsevne, nattpassasjerer) innebærer faste kostnader (handicapbiler og beredskap), som i tynt befolkede Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 33

34 områder kan fordeles på færre mennesker. Videre kan konkurransen om sikringstiltak være dårligere i disse områdene. Hol og Hemsedal er, som nevnt over, rangert som relativt billigere enn hva innbyggertallet skulle tilsi. Dette skyldes i hovedsak at etterspørselen etter drosjer i vintersesongen er betydelig og at turistkjøringen potensielt kan finansiere tilbudet resten av året (ved bruk av enerett). 34 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

35 7. Hvordan sikringstiltak bør utformes 7.1 Introduksjon I denne utredningen har vi beskrevet dagens drosjetilbud i Viken, og hvordan tilbudet forventes å bli uten sikringstiltak. Oppsummert er vår vurdering at det sannsynligvis vil være enkelte kundegrupper i samtlige kommuner som vil få et dårligere tilbud enn i dag til visse tider, med mindre fylkeskommunen iverksetter sikringstiltak (kapittel 5). Dette skyldes hovedsakelig at den nye drosjereguleringen bryter sammenhengen og kryssubsidieringen mellom kontraktene og enkelturer, samt mellom ulike kundegrupper i enkeltturmarkedet. En annen virkning av reguleringen er at flere kundegrupper i mange kommuner kan få et bedre tilbud enn i dag til visse tider. Vi forventer at flere kundegrupper og tidspunkter i de minste kommunene med minst kundegrunnlag vil bli berørt av et dårligere tilbud. Samtidig forventer vi at det vil være relativt dyrere per bruker for fylkeskommunen å sikre tilbudet i de minst attraktive områdene (se kapittel 6) ettersom tilbudet til enkelte grupper (personer med nedsatt funksjonsevne, natt-passasjerer) innebærer faste kostnader (handicapbiler og beredskap). Videre kan konkurransen være dårligere i disse områdene. I dette kapitlet vil vi beskrive hvilke valgmuligheter fylkeskommunen har dersom de ønsker å sikre drosjetilbudet i Viken. 7.2 Om prisen for sikringstiltak og konkurransen i drosjemarkedet Prisen fylkeskommunen må betale for et sikringstiltak er en funksjon av kostnaden en leverandør vil ha med å tilby tjenesten, minus verdien sikringstiltaket (eneretten) har for leverandøren, samt konkurransesituasjonen (som avgjør hvordan leverandøren priser tjenesten i forhold til faktiske kostnader). I mange drosjemarkeder utgjør kontraktskjøring rundt prosent av antall turer til drosjemarkedene og dette er avgjørende for kapasiteten de lokale drosjesentralene stiller med i dag. I flere områder har én og samme sentral tilnærmet alle kontrakter i området, både pasientkjøring, skoleskyss, andre kontrakter, samt TT-kjøring. Dersom fylkeskommunen utlyser en konkurranse om sikringstiltak i et område der én og samme aktør har samtlige andre kontrakter, vil denne aktøren potensielt ha en stor konkurransefordel sammenlignet andre aktører. Den etablerte leverandøren har muligens allerede i dag all kapasitet som er nødvendig for å dekke minimumskravene i sikringsanskaffelsen og er nødt til å stille med kapasitet til ukurante tider uansett for å tilfredsstille kontraktskrav i for eksempel pasientkjøringsavtalen. Spørsmålet er om den etablerte aktøren vil være villig til, og tjent, med å påta seg en sikringsplikt (enerett) uten vederlag selv om den potensielt har økonomiske muligheter til å gjøre det. En profittmaksimerende aktør med en konkurransefordel vil ikke tilby en pris tilsvarende egne kostnader, men snarere tilby en pris som er så vidt lavere enn prisen en ny leverandør vil måtte tilby for å klare å etablere seg i deres marked. Ettersom kontraktsmarkedet er viktig for omsetningen, vil eventuelle nye leverandører ha relativt store etableringskostnader. Dersom fylkeskommunen for eksempel krever at sikringsaktøren skal stille med to biler i døgndrift, kan den årlige kostnaden for en ny aktør være på flere millioner kroner årlig. I tillegg vil nye aktører potensielt ha praktiske vanskeligheter med å rekruttere lokale sjåfører og etablere seg på kort tid, noe som kan være tilfelle før ny drosjeregulering trer i kraft 1. juli Fylkeskommunens valg i utforming av sikringstiltak På grunnlag av innspill fra intervjuobjekter, samt vår kunnskap om drosjemarkedet, offentlige anskaffelser og tjenestekonsesjoner, har vi kategorisert fylkeskommunens valgmuligheter i utforming av sikringstiltak i følgende kategorier: 1. Omfang av eventuelle fylkeskommunale tiltak 2. Kombinasjon av tiltak med andre kontrakter 3. Områdestørrelse og -varighet 4. Tiltak i form av enerett eller tjenestekjøp 5. Bruk av krav versus bruk av tildelingskriterier 6. Andre valg/relevante forhold Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 35

36 I de neste avsnittene vil vi beskrive disse valgmulighetene nærmere, fordeler og ulemper med alternative løsninger og vår anbefaling. Deretter, i delkapittel 7.11, vil vi beskrive hvilke alternative tilnærminger fylkeskommunen kan velge på kort sikt, det vil si før ny regulering trer i kraft 1. juli Omfang av eventuelle fylkeskommunale tiltak Det kan være grunnlag for å vurdere sikringstiltak i samtlige kommuner i Viken, ettersom det i alle kommuner kan være enkeltkunder som til visse tider vil oppleve et dårligere tilbud enn i dag. I uattraktive kommuner vil relativt flere segmenter (tider, kundetyper, adresser mv.) bli negativt berørt enn i attraktive kommuner. For å sikre fortsettelse av dagens tilbud til alle kunder, kan det flere steder være nødvendig å betale vederlag (se kapittel 6). Sikringstiltak vil i mange tilfeller derfor måtte vurderes opp mot andre fylkeskommunale formål. Det finnes svært mange alternative omfang av eventuelle fylkeskommunale tiltak. For å klargjøre mulighetsrommet kan fylkeskommunen først ta stilling til: Om fylkeskommunen vil ta ansvar for sikringstiltak (eller overlate det til privatpersoner, pasientreiser, staten eller andre) Hvor mye midler fylkeskommunen er villig til å bruke på sikringstiltak. På grunnlag av dette kan fylkeskommunen velge blant følgende hovedvarianter for omfang av eventuelle fylkeskommunale tiltak: Ingen tiltak Tiltak i alle kommuner der tilbud kan sikres uten vederlag dvs. kommuner med relativt attraktive enkeltturmarkeder Tiltak i alle kommuner der enerett kan tildeles Tiltak i alle kommuner (også frikonkurransekommuner) 7.5 Kombinasjon av tiltak med andre kontrakter Når fylkeskommunen har bestemt i hvilket omfang sikringstiltak kan gjøres, er neste spørsmål hvordan drosjetilbudet kan sikres på en best mulig måte til lavest mulig pris. Et mulig tiltak for å legge til rette for kostnadsdeling mellom enkeltturer og kontraktskjøring også for nye aktører, samt for å gjøre sikringstiltaket mer attraktivt, er å kombinere sikringstiltaket med kontrakter i samme område. Kombinasjon av sikringstiltak og kontrakter gjør det mulig for nye aktører å dele faste kostnader (for eksempel natt-tilgjengelighet og kjøretøy tilpasset rullestolbrukere). Kombinasjonen kan også bidra til økt konkurranse om oppdraget og dermed en bedre pris for fylkeskommunen. Kombinasjon av sikringstiltak og kontrakter innebærer at fylkeskommunen utlyser eksempelvis skoleskyss og et minimum tilbud av enkeltturer (som tjeneste eller enerett) som én og samme avtale i et gitt område. Kontraktene som potensielt kan være aktuelle å kombinere med sikringstiltak er: Skoleskyss Underkontraktør kollektivselskap Kommunal transport Pasientkjøring I tillegg kommer eventuelt TT-ordningen, på steder der denne tjenesten kjøpes inn som en avtale (de fleste steder i Viken får TT-brukere en viss sum til TT-tjenester som de kan bruke hos de drosjeselskapene de ønsker). Kontraktene som virker mest aktuelle å kombinere med sikringstiltak er skoleskyss og underkontrakter til kollektivselskap ettersom dette er kontrakter som forvaltes av de fylkeskommunale kollektivselskapene. Skoleskyss er den viktigste av de fylkeskommunale kontraktene. Skoleskysskontraktene har etter det vi forstår i Buskerud og løper fra august til august hvert år. I Akershus og Østfold forstår vi at skoleskysskontraktene kan ha lengre varighet. Ettersom kontraktene er relativt viktige, og fordi mange starter i august, kan det muligens la seg gjøre å kombinere sikringstiltak med skoleskysskontrakter allerede fra august Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

37 For å illustrere mulige områder for kombinerte skoleskyssavtaler og sikringstiltak har vi i denne utredningen tatt utgangspunkt i inndelingen av områder for innkjøp av skoleskyss i tidligere Akershus, Buskerud og Østfold. 29 Vi har deretter kombinert denne informasjonen med nye kommunegrenser fra og laget mulige fremtidige områder for kombinerte skoleskyssavtaler og sikringstiltak. Målet har vært å i størst mulig grad gjenspeile gjeldende skoleskyssavtaler etter endring av kommunegrenser. Figur 7-1 viser en tenkelig inndeling av Viken i områder for kombinerte skoleskyssavtaler og sikringstiltak. I kartet er hvert område satt sammen av tilgrensende kommuner i samme farge. Figur 7-1: Tenkelige områder for kombinerte skoleskyssavtaler og sikringstiltak Kilde: Oslo Economics. Kommunegrenser fra Områdene er laget for illustrasjonsformål til denne utredningen. Det er ikke kvalitetssikret om områdene tilsvarer de faktiske skoleskyssgrenser fra 2020 eller om områdeinndelingen er optimal. For offentlig sektor samlet vil det på sikt sannsynligvis være optimalt å kjøpe alle drosjetjenester/kontrakter i ett område samlet. Grunnen er at det ville muliggjort bedre kostnadsdeling i og konkurranse om oppdragene (se delkapittel 7.2). Det er flere utfordringer knyttet til å kombinere henholdsvis fylkeskommunale, statlige og kommunale kontrakter. Utfordringene knytter seg blant annet til hvilke forvaltningsnivå/virksomheter som skal betale for tjenester som kommer brukere fra alle forvaltningsnivå/virksomheter til gode. Særlig helseforetakene kan være redde for at de blir bedt om å subsidiere enkeltturer som ikke er knyttet til helsetjenester. Slike fordelingsmessige utfordringer kan potensielt la seg løse gjennom rettferdige avtaler om kostnadsdeling. To helseforetak i Viken har i intervju med oss uttalt at det ikke er aktuelt for dem å kombinere pasientreiser og sikringstiltak med det første. Ett annet helseforetak vi intervjuet var mer positive til å kombinere sikringstiltak, skoleskyss og pasientreiser i samme kontrakt. 29 Inndelingen er laget basert på tilsendte/tilgjengelige anbudsdokumenter fra Brakar, Ruter/Konsentra og Østfold kollektivtrafikk. Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 37

38 Oppsummert har fylkeskommunen blant annet følgende muligheter til å kombinere sikringstiltak med kontrakter for drosjekjøring: Ikke kombinere med noen kontrakter. Kombinere med skoleskyss-kontrakter. Kombinere med så mange kontrakter som mulig (skole-, TT, pasienter, kollektiv, kommune mv.). 7.6 Områdestørrelse og -varighet Området som omfattes av eventuelle sikringstiltak bør tilpasses relevante kontrakters område slik at avtalene kan gjøres felles (som begrunnet i forrige delkapittel). I første omgang bør dette være fylkeskommunens skoleskysskontrakter. En mulig fremtidig inndeling av fylkeskommunens skoleskysskontrakter, etter nye kommunegrenser, er gjengitt i Figur 7-1. Dersom sikringstiltak tildeles uten at det kombineres med kontrakter, bør varigheten til sikringstiltaket tilpasses kontraktens varighet, slik at begge løper ut samtidig og kan med det kombineres ved en senere anledning, hvis mulig. Når det er mulig å kombinere sikringstiltak og én kontrakt, kan kontraktsvarigheten også tilpasses slik at den løper samtidig med andre avtaler i området. Dermed kan det på sikt bli mulig å kombinere flere kontrakter. Når maksimalt antall kontrakter er kombinert med sikringstiltaket, kan fylkeskommunen og eventuelle andre kontraktseiere gjøre en helhetlig vurdering av hva som vil være en best egnet kontraktsvarighet for det samlede oppdraget. Det kan da være aktuelt å vurdere både større og mindre områder for kontrakter og sikringstiltak enn i dag. Oppsummert har fylkeskommunen følgende muligheter i valget av områdestørrelse og - varighet: 7.7 Tiltak i form av enerett eller tjenestekjøp Å sikre drosjetilbudet i enkeltturmarkedet kan enten gjøres gjennom tjenestekjøp eller tjenestekonsesjon (enerett) (se delkapittel 6 for mer informasjon). Muligheter for eneretter per område I kapittel 6 har vi utarbeidet et kart som viser hvilke kommuner som det vil være mulig for fylkeskommunen å tildele eneretter i basert på de ovennevnte grensene for innbyggertall og befolkningstetthet. Disse kommunene er markert i mørkeblått. Kommuner som er markert i lyseblått har både mer enn innbyggere og flere enn 80 innbyggere per kvadratkilometer. Her vil fylkeskommunen ikke kunne tildele eneretter. Basert på våre tall vil dette gjelde 13 kommuner; Asker, Bærum, Lier, Drammen, Nittedal, Ullensaker, Lillestrøm, Lørenskog, Ås, Moss, Nordre Follo, Fredrikstad og Sarpsborg. Det innebærer at disse kommunene vil være av mindre relevans i denne utredningen. I tillegg vil Nesodden, Vestby og Rælingen enten passere eller nærme seg innbyggere i løpet av 2025 (SSB, 2018). 30 Med denne områdeinndelingen er det tre ulike kategorier av skoleskyss/sikringstiltaksområder: Rene frikonkurranseområder (hvor fylkeskommunen ikke kan tildele eneretter) Områder hvor fylkeskommunen kan tildele enerett i hele området Kombinerte områder Fra 2025 vil det sannsynligvis være 5 rene frikonkurranseområder, 20 områder hvor fylkeskommunen kan tildele eneretter i hele området og 4 kombinerte områder, se Tabell 7-1. Per kommune, ett år av gangen. Tilsvarende som skoleskyss-kontrakter. Samle alle kontrakter i ett område. Helhetlig vurdering av egnet varighet. 30 Vi har regnet ut gjennomsnittlig årlig vekst for kommunene basert på SSBs befolkningsframskrivinger til Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken

39 Tabell 7-1: Tenkelig områdeinndeling for sikringstiltak for 2025 Rene frikonkurranseområder Mulig med enerett i hele området Kombinerte områder 1. Asker, Bærum 6. Indre Østfold, Marker, Rakkestad, Skiptvet 2. Lillestrøm, Lørenskog, Nittedal, Rælingen (2025) 26. Sarpsborg (frikonk.), Fredrikstad (frikonk.), Råde og Hvaler 7. Flesberg 27. Ullensaker (frikonk.), Eidsvoll, Gjerdrum, Hurdal, Nannestad, Nes 3. Drammen, Lier 8. Flå 28. Nesodden (frikonk. 2025), Frogn 4. Moss 9. Gol 29. Nordre Follo (frikonk.), Enebakk 5. Ås, Vestby (2025) 10. Halden, Aremark Kilde: Oslo Economics 11. Hol 12. Jevnaker, Lunner 13. Kongsberg 14. Krødsherad 15. Modum 16. Hemsedal 17. Nesbyen 18. Nore og Uvdal 19. Ringerike, Hole 20. Rollag 21. Sigdal 22. Aurskog-Høland 23. Våler 24. Øvre Eiker 25. Ål Fordeler og ulemper ved eneretter og tjenestekjøp I valget av sikringstiltak vil tjenestekjøp være det beste for tilbudet, ettersom tilgjengeligheten sikres samtidig som øvrige kan kjøre. I tillegg åpner tjenestekjøp (og ellers frikonkurranse) opp for mer innovasjon fra eksisterende og nye aktører. Eneretter kan potensielt redusere drosjetilbudet i et område. I verste fall risikerer fylkeskommunen at eneretten tildeles en annen aktør enn den eller de som har kontraktene i området. I et slikt tilfelle vil pasientreise -og skoleskyss-sjåfører mv. ikke ha anledning til å plukke opp reisende til enkeltturer. Dette betyr at en enerett bør kombineres med så mange kontrakter som mulig i et område dersom det skal brukes som sikringstiltak. En annen ulempe med eneretter er at de kan virke forvirrende på forbrukerne som risikerer å måtte sette seg inn i de lokale reguleringsbestemmelsene når de skal bestille tur. Enerett vil dessuten trolig kreve noe ressursbruk til håndheving fra myndighetenes side for å sikre at eneretten respekteres. Fordelen med enerett for fylkeskommunen er at det kan redusere deres utgifter, ved at en del av kompensasjonen til tjenestekonsesjonæren gjøres i form av konkurranseskjerming i attraktive enkelttursegmenter. I valget mellom eneretter og tjenestekjøp som sikringstiltak bør fylkeskommunen se på større, helhetlige områder, slik at drosjene kan brukes på en effektiv måte med forståelige regler for alle. Avveiing av fordeler og ulemper med enerett Fylkeskommunen bør avveie ulempen enerett gir i form av tilbudsbegrensning med eventuelle utgiftsreduksjoner til sikringstiltak per område. Generelt vil enerett være mest relevant i områder med betydelige, attraktive enkelttursegmenter. I områder med få og små attraktive enkelttursegmenter ville eneretter i liten grad redusere fylkeskommunens utgifter, samtidig som det reduserer tilbudet. I Figur 7-2 har vi illustrert en mulig bruk av sikringstiltak i ulike områder og kommuner i Viken. Illustrasjonen er ikke et forslag, men bare en Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken 39

40 tydeliggjøring av poenget om at eneretter hovedsakelig er relevant i relativt attraktive områder, der det finnes nok attraktive enkeltturer til å finansiere uattraktive enkeltturer. For å lage illustrasjonen har vi lagt til grunn at: Det gjøres tiltak i samtlige kommuner der det er lov å tildele enerett i 2025, men ingen andre steder. Kommunene er vurdert som del av skoleskyssområder, ettersom sikringstiltak uansett bør gjøres i kombinasjon med skoleskysskjøp der det er mulig. I områder som både inneholder mulige enerettsområder og frikonkurranseområder, forutsetter vi at det gjøres tiltak (enerett eller tjenestekjøp) i områdene der det er lov å tildele enerett, men ikke ellers. I de mørkegrønne kommunene er det sannsynlig at markedet for enkeltturer er tilstrekkelig attraktivt til at fylkeskommunen vil spare betydelige midler på å innføre eneretter sammenlignet med tjenestekjøp. I de lysegrønne kommunene er det sannsynlig at markedet for enkeltturer er så lite attraktivt at det er lite å spare på å gjøre sikringstiltak i form av eneretter, sammenlignet med tjenestekjøp. I slike tilfeller vil enerett hovedsakelig gi negative tilbudsvirkninger, og få besparelser. Frogn kommune kan ha kundegrunnlag nok til at enerett ville gitt billigere sikringstiltak enn tjenestekjøp. Eventuelle sikringstiltak her bør likevel være i form av tjenestekjøp, for å unngå at drosjer fra nærliggende frikonkurranseområder blir nektet å kjøre passasjerer i kommunen. Figur 7-2: Områder og kommuner der eneretter kan være relativt egnet sikringstiltak for en fylkeskommune som ønsker å sikre drosjetilbudet samtidig som utgifter minimeres Kilde: Kart utarbeidet av Oslo Economics i QGIS. NB: Ikke en anbefaling i virkemiddelbruk. Eneretter kan begrense tilbudet betydelig og hindre etablerte og nye aktører i å kjøre enkeltturer. Tjenestekjøp kan være bedre fra et helhetlig samfunnsmessig perspektiv. Vi har ikke vurdert nytten av sikringstiltak opp mot andre politiske formål. Oppsummering: Bruk av enerett og tjenestekjøp Oppsummert har enerett finansielle fordeler for en fylkeskommune som vil sikre et tilbud uten å tildele midler til formålet. Ulempen med enerett er at det står i veien for tilbud fra andre aktører og innovasjoner. I verste tilfelle kan tildeling av enerett redusere det samlede tilbudet i enkeltturmarkedet i 40 Utredning om sikringstiltak for drosjetransport i Viken