Det er flere grunner til at NGSL er imot en konsesjonsordning og vi har derfor delt opp redegjørelsen nedenfor i tre deler:

Transkript

1 NOTAT Til Fra Noregs Grunneigar- og Sjølaksefiskarlag Kyllingstad Kleveland Advokatfirma DA Dato 23. april 2009 Vedrørende UTKAST TIL BREV TIL MILJØVERNDEPARTEMENTET VEDR. DN S FORSLAG OM KONSESJONSORDNING FOR SJØLAKSEFISKE 1 OVERSIKT - SAMMENFATNING Noregs Grunneigar- og Sjølaksefiskarlag (NGSL) viser til brev av fra Direktoratet for naturforvaltning (DN) til Miljøverndepartementet (MD) vedrørende DNs forslag til konsesjonsordning for sjølaksefiske, som omfatter et notat og utkast til forskrift om konsesjonsordning, heretter omtalt som Forslaget. I brevet gjør DN oppmerksom på at NGSL er prinsipielt imot at en konsesjonsordning innføres. Det samme gjelder sjølaksefiskerne i Finnmark. DN oppfordrer til å komme med skriftlig innspill til ordning og NGSL vil med dette redegjøre nærmere for hvorfor NGSL går imot en konsesjonsording. Vi har valgt å sende dette direkte til MD med kopi til DN siden saken nå er lagt frem for MD. Det er flere grunner til at NGSL er imot en konsesjonsordning og vi har derfor delt opp redegjørelsen nedenfor i tre deler: Bestandsutvikling og behov for regulering Mandatet og forslagets innretning og mangel på vurderinger Grunneiernes stilling NGSLs syn kan kort sammenfattes som følger Bestandsutviklingen for villaks er positiv og de tiltak som ble foreslått i St. prp. nr. 32 ( ) for regulering og begrensning av sjølaksefisket bør derfor vurderes på nytt i forhold til denne utviklingen. Forslaget savner forankring i Miljø- og energikomiteens merknader til St. prp. nr. 32 ( ). Det er ikke gjort noen vurdering av om en konsesjonsordning kan inngå i reguleringen av sjølaksefisket slik komiteens flertall ber om. Forslaget er ikke satt i sammenheng med tiltak for vern av villaksen. Forslaget begrenser grunneiernes rett til fiske og kan også føre til reell overføring av fiskeretten fra grunneierne til andre. Det er ikke gjort noen vurdering av om det grunnlag for slike inngrep. På dette grunnlaget ber NGSL om at ordningen ikke iverksettes. NGSL ber om at regulering av laksefisket baseres på vitenskapelig rådgiving og kunnskap om tilstanden til bestandene. Forvaltningen av villaksen må være rettet mot å verne bestandene ut fra forvaltningsmål og gytebestandsmål, og ikke mot å fordele lakseressursen mellom ulike rettighetshavere i sjø og elv. Dersom den foreslåtte konsesjonsordning innføres vil dette medføre at sjølaksefisket, og dermed en viktig del av kystkulturen, vil utfases til fordel for et turistfiske i elvene. Dette er klart i strid med Stortingets vedtak og intensjoner i villakspolitikken. Oslo Stavanger

2 2 BESTANDSUTVIKLING OG BEHOV FOR REGULERING Den overordnende målsetningen for reguleringene i laksefisket er at fisket skal være tilpasset situasjonen for den enkelte laksebestand slik at laksen kan høstes innenfor sikre biologiske rammer, samtidig som de samlede konsekvensene for vill-laksinteressene blir akseptable se St prp nr 32 ( ) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder (Proposisjonen) s. 7. Forslaget gir en beskrivelse av utviklingen i sjølaksefisket i kapittel 2.3, hvor det opplyses at den årlige fangsten i sjøen har holdt seg relativt stabil fra begynnelsen av 1990-årene frem til 2007 samtidig som antallet fiskere er mer enn halvert. DN kommenterer dette med at det kan tyde på at fangst per fisker øker når antallet fiskere reduseres, selv om det ikke er mer laks tilgjenglig for fangst, se side 4 og figur 1 i Forslaget. NGSL vil peke på at om færre fiskere får omtrent samme fangst som før så tyder det nettopp på at det er mer laks til fangst. Villaksbestanden utvikler seg generelt positivt. Et eksempel på dette er bestandsutviklingen i Namsenfjorden: Sjølaksefisket i Namsenfjorden er strengt regulert, men fangstene i kilenotfiske i Namsos kommune økte med 44 % i fra 2007 til I 2008 var fisket tilnærmet det samme som de svært gode årene 2000 og 2001, selv om det var 5 uker mindre fiske i Fangstene i Vikna kommune (ytre kyst) var henholdsvis kg i 2000, kg i 2001 og kg i 2008). Fangsten av smålaks i sjølaksefiske var 4 ganger høyere i 2008 enn 2007 med samme fangstinnsats. Tallene for mellomlaks var over 3 ganger høyere og storlaks over det dobbelte. Gytebestandsmålet er nådd med god margin for Merkeforsøket i Namsenfjorden har vist at beskatningen er ca. 25 % med 70 % tilbakelevering av merket laks. Imidlertid har man ikke tatt hensyn til at DN i 2008 har gitt kr. 300 i premie til de som rapporterte fangst av merket laks for å få inn flest mulig merker. Tilbakeleveringen av merker er derfor langt høyere enn 70 %. På grunnlag av et tilsvarende merkeprosjekt i 2007 må det legges til grunn at rapporteringen lå på minimum 80 % og beskatningsraten for 2008 lå følgelig godt under 20 %. Det er grunn til anta at det er alvorlige metodiske feil med tidligere estimater av andel oppdrettslaks i Namsenvassdraget og andel oppdrettslaks er sannsynlig lavere en tidligere antatt. Prøvefiske i Namsen med sideelver har vist at det er hovedvassdraget og spesielt Fiskumfoss som tiltrekker oppdrettslaksen. Av totalt 57 oppdrettslaks fanget i Namsen i 2008, er 41 stk. fanget nedenfor Fiskumfoss. De resterende oppdrettslaksene fordeler seg på 5 andre prøvefiskestasjoner. Dette gir en overrepresentasjon av oppdrettslaks i utvalget og kan ikke benyttes som verktøy for å beregne total andel oppdrettslaks. I beste fall kan prøvefisket si noe om endringen av andel oppdrettslaks over tid i vassdraget. NGSL har heller ikke fått tilstrekkelig innsyn i bakgrunnsmaterialet med hensyn til bestandssituasjonen for de reguleringer som har vært innført, og for den foreslåtte konsesjonsordning. Det er svært problematisk at DN/MD innfører, for det første den svært strenge reguleringer av sjølaksefiske for sesongen 2008 ut å fremlegge faglig dokumentasjon på at det er nødvendig for bestandssituasjonen i de enkelte regionene. Verre er det at DN nå vil innføre av en konsesjonsordning basert på det samme ufullstendige og unyanserte grunnlaget. NGSL har i to møter med DN, FM ST og NT og NINA (et møte) bedt om at det måtte legges frem dokumentasjon om grunnlaget for den strenge generelle innkortingen på fisketid. DNs svar på dette var kun at deres tilrådninger var i henhold til de retningslinjer "St.prp 32"la opp til. Dette er ikke tillitvekkende, og klart uholdbart når en ser hvilke inngrep som gjøres i sjølaksefisket på dette grunnlaget, som vi altså ikke får innsyn i. 3 MANDATET OG FORSLAGETS INNRETNING Forslaget gjengir i innledningen deler av komiteens merknader i Innst. S nr 183 ( ), og NGSL har inntrykk av at MD og DN oppfatter dette utdraget som et pålegg om å innføre en konsesjonsordning for sjølaksefisket på blandede bestander med kilenot og krokgarn (i Finnmark). Dette er NGSL meget uenig i, Stortinget ber kun om at Regjeringen vurderer en slik ordning. Denne vurderingen skal selvsagt settes i sammenheng med formålet med Proposisjonen vern av villaksen og settes i sammenheng med andre reguleringstiltak som er foreslått i Proposisjonen og vedtatt av Stortinget under behandlingen. 2/5

3 Merknadene til kapittel 3.8 om fiske etter laks med kilenot og krokgarn i Proposisjonen som ble avgitt enstemmig og av flertallet i energi- og miljøkomiteen lyder i sin helhet: Fiske med kilenot og krokgarn Komiteen mener, i likhet med Regjeringen, at det er nødvendig å legge begrensninger på fiske av blandede bestander - også i sjø. Komiteen er kjent med at det flere plasser foregår kilenotfiske på blandede bestander. Kilenotfisket er knyttet til grunneierretten. Det mener komiteen er riktig. Komiteen vil be Regjeringen om å se krokgarnfiske og kilenotfiske i en sammenheng når det gjelder Finnmark. For å få til en begrensning av fiske på blandede arter vil komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, be Regjeringen vurdere en konsesjonsordning der grunneiere som har dette som en del av næringsgrunnlaget, fortsatt skal kunne fiske med kilenot mot at andre som ikke er avhengig av inntekter fra dette fisket, kan fases ut. Flertallet har merket seg at Regjeringen mener at krokgarnfiske bør fases ut også i Finnmark, da det i årene fra 1997 til 2002 ble stanset for resten av landet. Flertallet vil be Regjeringen om at eventuelle endringer i krokgarnfiske sees i sammenheng med det utredningsarbeidet som foregår (jf. Carsten Smith-utvalget) i forbindelse med behandlingen av Finnmarksloven, om samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Det er tydelig at flertallet ikke ber Regjeringen om å innføre en konsesjonsordning, men ber Regjeringen om å vurdere om en konsesjonsordning kan brukes i forbindelse med begrensninger i sjølaksefisket slik at grunneiere som har fiske som næring kan fortsette å fiske mens andre grunneiere må innstille fisket. Forslaget fra DN går ikke inn på noen slike vurderinger og ser ikke konsesjonsordningen i forhold til vern av villaksen i det hele tatt. Forslaget gir uttrykk for at ordningen vil først og fremst ha som formål å fordele fangst og vil i mindre grad regulere totalfangsten av laks og videre at ordningen må legges opp slik at næringsvirksomhet prioriteres, se kapittel 4.2 s. 8. Dette må sees i sammenheng med Forslagets redegjørelse for sjølaksefiskets næringsmessige betydning. Det uttales her at virksomheten i dag er å regne som en fritidsaktivitet for et flertall av fiskerne, mer motivert at tradisjon og hevd enn økonomi, se kapittel 2.1, s. 4. Dette har likevel ikke forhindret at den næringsmessige betydning er gitt en avgjørende plass i de foreslåtte kriteriene for tildeling. I den sammenheng skal det også legges vekt på søkers tilknytning til primærnæringene og sjølaksefiskets potensielle betydning for inntektsgrunnlaget ved tildeling til nye fiskere i senere konsesjonsrunder. Vi viser her til kapittel 4.4.1, særlig s og 4 i forskriften. NGSL oppfatter dette slik at DN ser konsesjonsordningen primært som et næringspolitisk tiltak som formodentlig skal benyttes til å fremme såkalte kombinasjonsbruk innenfor primærnæringene. NGSL vil ikke her gi uttrykk for noe syn en slik næringspolitikk, men vil understreke at dette ikke har noen sammenheng med den vurderingen av en konsesjonsordning som Stortinget ber Regjeringen foreta. Det blir fullstendig feil når en går i gang med å innføre en konsesjonsordning uten at dette på noen måte ses i sammenheng med om et slikt tiltak vil bidra til å bevare villaksen. I og med at DN selv opplyser at en konsesjonsordning først og fremst har som formål å fordele fangst, og bare i mindre grad vil regulere totalfangsten synes det klart at ordningen heller ikke ha noen hensikt som vernetiltak. Alene av denne grunn synes det klart at innføring av en konsesjonsordning vil være fullstendig feilslått i forhold til et mål om å beskytte villaksen. Dersom en legger DNs opplysninger i Forslaget om fiskets nærmessige betydning til grunn må det videre være klart at en konsesjonsordning ikke vil være noe egnet virkemiddel for å skjerme grunneiere som har fiske som næring fra begrensinger i sjølaksefisket. Dette av den enkle grunn at den næringsmessige betydning i Forslaget er oppgitt å være forholdsvis liten. Om en legger DNs 3/5

4 uttalelser om dette til grunn synes det klart at næringsinntekt ikke vil være et egnet kriterium for å skille mellom grunneiere. En slik konsesjonsordning vil da ikke ha noen hensikt. Med de begrensninger som er foreslått i Forslaget med hensyn til antall redskapsenheter, vil det uansett ikke være mulig å få mer enn svært beskjedne inntekter fra sjølaksefisket. Det gis ikke konsesjoner for turistfiske. Det er videre foreslått et absolutt forbud mot framleie, utlån og overdragelse av fiskeretten, noe som gjør det umulig å utvikle sjølaksfiske som turistnæring. Forslaget vil således ikke fremme næringsfiske eller annen næringsmessig utnyttelse av sjølaksefisket. Forslaget framstår således også på dette grunnlag som å være klart i strid med Stortingets uttalelser og intensjoner. 4 GRUNNEIERNES STILLING Komiteen uttaler i Merknadene enstemmig at Kilenotfisket er knyttet til grunneierretten. Det mener komiteen er riktig. Flertallet knytter vurderingen av en konsesjonsordning til at grunneiere ( ) fortsatt skal kunne fiske med kilenot. Vi viser her til Merknadene som er gjengitt under del 3 ovenfor. Det må på dette grunnlaget være åpenbart at den konsesjonsordningen som skal vurderes bare skal gjelde for grunneiere ikke for andre fiskere. Imidlertid så går ikke Forslaget på noe punkt inn på betydningen av at retten til sjølaksefiske (som i dag utelukkende foregår med kilenot (med unntak for Finnmark)) er en del av grunneierretten. Tvert imot så likestiller Forslaget uten nærmere forklaring eller begrunnelse søkere med egen fiskerett med søkere med leid fiskerett, se kapittel 4.3.1, s. 9 og 3 i forskriften. Det er videre lagt til grunn at konsesjonen skal være personlig og altså følge fiskeren, ikke grunnen som fiskeretten ligger til, se kapittel 5.4, s. 15 og 7 i forskriften NGSL oppfatter på dette punkt vurderingene i Forslaget som fullstendige utilstrekkelig og uten forståelse for den rettslige betydningen av at fisket er knyttet til grunneierretten. Foreslaget kan både føre til en begrensning i grunneiernes rådighet over fiskeretten og til og med en overføring av retten til andre. Ordningen vil føre til en begrensning i grunneiernes rådighet når en grunneier ikke får konsesjon til å fiske. I og med at konsesjonsordningen ifølge Forslaget fra DN vil ha som formål å fordele fangst skulle det her ha vært vurdert om det er tilstrekkelig tungtveiende hensyn for å begrunne en slik rådighetsbegrensing for noen til fordel for andre. Det er klart slått fast i rettspraksis at rådighetsbegrensninger må være begrunnet i hensyn som samfunnsforholdene og -utviklingen til enhver tid gjør det nødvendig å ta i betraktning, se Rt s NGSL kan ikke se at Forslaget viser til noe som helst hensyn som gjør det nødvendig med et slikt inngrep. Etter DNs egen beskrivelse er fisket nå en fritidsaktivitet og en fordeling etter næringsinntekter (med sikte på å fremme slikt fiske) virker helt i utakt med samfunnsforholdene og utviklingen. Den foreslåtte konsesjonsordningen kan også føre til overføring av fiskeretten fra grunneierne til andre. Dersom en søker som leier fiskerett får konsesjon og ikke den aktuelle grunneieren, så vil ordningen i realiteten være en overføring av fiskeretten fra grunneieren til vedkommende som leier fiskeretten. Man kan som illustrasjon tenke seg en konsesjonsordning for fiske i elv hvor konsesjonene bare blir tildelt turister som leier fiskerett mens grunneieren, som ikke fisker, ikke får konsesjon og mister retten til fiske. Likedan vil en personlig konsesjon innebære at fiskeretten blir løsrevet fra den eiendom som den ligger til; fiskeretten vil få karakter av å være en personalservitutt, ikke en realservitutt. Dette kan også føre til overføring av fiskeretten til andre som når konsesjonshaver selger eiendommen, men fortsetter å fiske på grunnlag av en personlig konsesjon. Overføring av fiskeretten til andre er vernet av Grl. 105, vi viser igjen til Rt s. 401 og til Rt Spørsmålet om overføring til fiskerett til andre er også behandlet i Rt , hvor Høyesterett fant at en rett til innlandsfiske for barn under 16 år tilførte dem en rettighet som før var en enerett for grunneierne. Forslaget fra DN går ikke på noe punkt inn på de rettslige spørsmål som en overføring av fiskerett reiser. Vi vil her understreke at ekspropriasjon av rettigheter bare kan skje om det er utvilsomt at et slikt inngrep er til mer gagn enn skade, se Oreigningslova 2. NGSL kan ikke se at Forslaget fra DN inneholder noe som helst som gir grunnlag for et slikt inngrep. All den tid spørsmålet om grunneiers rettigheter ikke er vurdert kan konsesjonsordningen heller ikke innføres 4/5

5 5 AVSLUTNING Forslaget savner forankring i Proposisjonen og Merknadene. Stortinget ber regjeringen vurdere om en konsesjonsordning kan benyttes som et ledd i reguleringen av kilenotfisket på blandede bestander slik at grunneiere som har dette fisket som en del av sin næring kan fortsette fisket mot at andre fases ut. Det er ikke gjort noen slik vurdering. Utkastet legger uten nærmere vurdering av hensiktsmessigheten opp til en konsesjonsordning som er ment å fordele fangsten, ikke regulere den, med prioritering av søkere etter næringsinntekt samtidig som Forslaget legger til grunn at fisket ikke er næringsmotivert. Det synes på denne bakgrunn klart at forslaget fra DN på ingen måte gir tilstrekkelig grunnlag for å gå videre med innføringen av en konsesjonsordning. Det er ikke foretatt noen vurdering av forholdet til grunneiernes rett til fiske og av hensyn som kan begrunne en begrensning i rådigheten over denne rettigheten. Forslaget kan også føre til overføring av rettigheten fra grunneier til andre. En slik overføring er vernet av Grl 105 og det er ikke gjort noen rettslig vurdering av om en slik overføring utvilsomt vil være til mer gagn enn skade. Det er da ikke adgang til å innføre slik konsesjonsordning NGSL vil derfor be om at ordningen ikke iverksettes. NGSL ber om at regulering av laksefisket baseres på vitenskapelig rådgiving og kunnskap om tilstanden til bestandene. Forvaltningen av villaksen må være rettet mot å verne bestandene ut fra forvaltningsmål og gytebestandsmål, og ikke mot å fordele lakseressursen mellom ulike rettighetshavere i sjø og elv. Dersom den foreslåtte konsesjonsordning innføres vil dette medføre at sjølaksefisket, og dermed en viktig del av kystkulturen, vil utfases til fordel for et turistfiske i elvene. Dette er klart i strid med Stortingets vedtak og intensjoner i villakspolitikken. NGSL står til rådighet om Miljøverndepartementet ønsker å drøfte innholdet i dette brevet nærmere eller ønsker ytterligere opplysninger om saken. Med vennlig hilsen 5/5