Nye støtteordninger for fornybar energi: En mer miljøvennlig, robust og fleksibel energiforsyning

Transkript

1 Olje- og energidepartementet Postboks 8148 Dep 0033 Oslo Oslo, Kopi: Stortingets energi-og miljøkomite Nye støtteordninger for fornybar energi: En mer miljøvennlig, robust og fleksibel energiforsyning Vi viser til pressemelding fra Olje- og energidepartementet datert 11.juni 2006, der Regjeringens virkemidler for fornybar energi og energieffektivisering ble presentert. Vi er fornøyd med at Regjeringen har signalisert at en ordning med feed-in tariff for fornybar elektrisitet vil bli innført, og vil med dette brevet bringe våre synspunkter på hvordan støtteordningene bør utformes for å sikre en tryggere og bedre energiforsyning, med økt produksjon av fornybar energi og økt bruk av varme til oppvarming, jamfør målene i Soria Moria-erklæringen. Den norske kraftbalansen er stram, og økende forbruk av elektrisitet i husholdningene, samt nye industriprosjekter, medfører mangel på kraft i flere regioner. Dette skaper problemer for norske industribedrifter og høyere levekostnader for befolkningen. Norge er en del av et europeisk kraftmarked, der kraftproduksjon basert på fossil energi utgjør det største enkeltbidraget til klimagassutslipp. Samtidig har Norge store tilgjengelige fornybare energiressurser som kan utnyttes til energiproduksjon på en miljømessig forsvarlig måte, uten klimagassutslipp. Norge er også det landet i vår region som benytter mest elektrisitet til oppvarming, et forbruk som i langt større grad kan dekkes med fornybar varmeproduksjon basert på bioenergi og avfall. En overgang til fornybar varme vil frigjøre kraft til andre formål, avlaste overføringsnettene, gi reduserte nettap og øke sikkerheten i energiforsyningen. Husholdningene vil bli mindre utsatte for økninger i kraftpriser, oljepriser og CO 2 -priser. En energipolitikk som legger til rette for økt produksjon av fornybar kraft, økt produksjon av fornybar varme og mer effektiv bruk av energi, kan gi oss en mer miljøvennlig, robust og fleksibel energiforsyning, som styrker dekning av energibehovet og legger grunnlaget for økonomisk utvikling og velstand, samtidig som CO 2 -utslippene reduseres.

2 Regjeringens ambisjoner for fornybar energi og energieffektivisering For at virkemiddelbruken overfor ny fornybar energi og energibruk skal gi de resultatene som er nødvendige av hensyn til både klimagassutslipp og energiforsyning, må ambisjonsnivået settes høyt. Regjeringen har i sin pressemelding signalisert at satsningen på fornybar energi blir historisk, og målsetningen er at virkemiddelbruken rettet mot ny produksjon og energieffektivisering til sammen skal utløse 30TWh/år i perioden 2001 til Av dette er 6,6 TWh/år allerede kontraktsfestet gjennom eksisterende virkemidler, slik at det gjenstår kun 23,4 TWh/år for å oppfylle Regjeringens ambisjon. Vi konstaterer at potensialet er større, og vil peke på at 20 TWh/år ny produksjon av vindkraft, småkraft, biovarme, biokraft og annen ny fornybar energi i perioden 2006 til 2016, bør være minimumsmålet for produksjon. I tillegg bør det settes et betydelig mål for effektivisering. Vi understreker at kvantitative mål bør være minimumsmål, og at ambisjonsnivået bør heves dersom målene oppnås tidligere eller til en lavere kostnad enn forutsatt. Selektiv søknadsbehandling skaper usikkerhet og ineffektivitet For at investeringer i fornybar energi skal utløses, er det avgjørende at støtteordningen er utformet på en måte som gir tilstrekkelig god prosjektøkonomi og forutsigbarhet. Dagens støtteordning tilfredsstiller ikke dette behovet. Tildeling av investeringstilskudd basert på individuell søknadsbehandling skaper usikkerhet for investorer, som først sent i prosjektutviklingen vet om prosjektet er berettiget støtte, og dermed kan realiseres. Ordningen virker også konkurransevridende, ved at tilskuddets størrelse varierer, og ved at prosjekter innenfor hovedformålet, ny fornybar energiproduksjon, får avslag på søknader. At det er myndighetene som tar stilling til avkastningskravet for enkeltprosjekter, og ikke investorene selv, er ikke samfunnsøkonomisk effektivt. Eksempelvis har ikke investorer sterke incentiver til å velge prosjektet som gir høyest avkasting, siden denne meravkastningen blir inndratt gjennom Enovas støttesystem. En rettighetsbasert, prosjektnøytral feed-in tariff vil sikre alle prosjekter samme rammevilkår, slik det er i de fleste andre sektorer, og overlate til markedet å finne de beste prosjektene. Vi forutsetter at det utarbeides objektive kriterier som vil sikre en mest mulig forutsigbar tildelingspraksis. Fornybar varme har like stort behov for forutsigbarhet som fornybar kraft I lys av at et pliktig grønt sertifikatmarked ikke lenger er aktuelt, er Regjeringens signaler er svært gledelig for norsk produksjon av fornybar kraft. Regjeringen har imidlertid ikke klargjort hva slags virkemidler en ønsker å benytte overfor fornybar varme. Vi vil med dette understreke at produksjon av fornybar varme har samme behov for forutsigbare rammevilkår som fornybar kraft, og at argumentene for en rettighetsbasert, prosjektnøytral støtteordning er minst like gyldige her. Videre vil vi understreke at dersom varme gis dårligere rammevilkår enn kraft, vil kraftprosjekter vinne over varmeprosjekter i konkurransen om tilgjengelige investeringsmidler. Produksjonstilskudd er mer målrettet enn investeringstilskudd Varmeproduksjon har, på grunn av råvarekjøp, en større andel variable kostnader enn for eksempel vann- og vindkraft. Dette gjør investeringstilskudd mindre hensiktsmessig for varmeproduksjon. Tradisjonelle, store vannkraftverk, der investeringskostnaden utgjør

3 den største kostnaden, vil når det først er etablert, langt på vei produsere kraft uansett markedsforhold, på grunn av svært lave marginalkostnader. Et varmeanlegg har på sin side betydelige marginalkostnader, og vil ikke nødvendigvis produsere varme selv om det er etablert. En produksjonsstøtte er derfor et mer målrettet virkemiddel, dersom målet er nettopp produksjon. Argumenter mot å inkludere varme har falt bort Det eksisterer så vidt vi kan se ingen vektige faglige argumenter mot å la fornybar varmeproduksjon ta del i en feed-in ordning. Vi mistenker at manglende klargjøring av dette spørsmålet til en viss grad er et etterslep fra sertifikatsaken. Også i forbindelse med sertifikatsaken ble det påpekt at fornybar varme ideelt sett burde være inkludert i sertifikatmarkedet. (Kilder: Econ rapp. Nr R62-02 og R , samt ulike høringsuttalelser til utkast til lov om pliktige elsertifikater). Dette ble imidlertid vurdert som praktisk vanskelig, av tre årsaker. For det første ville det komplisere sammenkoblingen med det svenske sertifikatmarkedet, der varme heller ikke var inkludert. For det andre anså man pliktige sertifikater som den praktiske implementering av EUs direktiv om fornybar elektrisitet, der biovarme ikke hadde noen plass. For det tredje anså man måling av varmeleveranser som så vidt upresist, at det ikke kunne danne grunnlag for deltakelse i sertifikatmarked eller for utbetaling av produksjonstilskudd. Alle disse argumentene mangler gyldighet i det beslutningsproblem Regjeringen nå står ovenfor. Koblingen til Sverige er uaktuell og implementering av EUs direktiver blir ikke dårligere av at norsk anvendelse av biovarme kommer i nærheten av det nivået en kan finne hos våre naboland i EU. Presis måling av varme er fullt mulig, og det danner i dag grunnlag for fakturering av forbruk på samme måte som elforbruk. Måling av varme kan dessuten forankres i tekniske standarder, jamfør vedlagte notat fra Nobio, datert Dersom det er ønskelig, vil det også være mulig å gi støtte til fornybar varme basert på levert energi. I så fall vil levering av biobrensel til husholdningene kunne omfattes. En forutsetning må være at energiinnholdet til produktet er relativ homogent slik tilfellet er for trepellets. Støtte- og avgiftsordninger basert på sjabloner benyttes i dag i forbindelse med utslippsavgiften ved forbrenning av avfall. Det er grunn til å gjøre oppmerksom på at eventuelle måleproblemer ikke forsvinner dersom støtten isteden bevilges gjennom enkeltvedtak hos Enova. Fornybar varme som av måletekniske hensyn ikke kan inkluderes i en feed-in-ordning bør omfattes av andre virkemidler. Finansieringen av ordningen må ha langsiktig troverdighet For at feed-in skal kunne utløse investeringer med en lang økonomisk levetid, må investorer ha full tillitt til at utbetaling faktisk vil finne sted gjennom hele den tidsperioden som er avtalt, slik at støtten ikke kan bortfalle eller reduseres for eksempel som en følge av et politisk linjeskifte. Dette er svært viktig for at markedet skal kunne levere de til enhver tid beste prosjektene. Det er avgjørende at myndighetene er juridisk bundet til å utbetale støtte gjennom hele perioden, for eksempel gjennom privatrettslige avtaler mellom utbygger og Enova. Videre må finansieringen av ordningen være troverdig, slik at investorer gjennom hele prosjektutviklingen kan være trygg på at prosjektet er støtteberettiget. Det må med andre ord ikke være mulighet for stopp i tildeling av feed-in til nye prosjekter på grunn av manglende midler. Med en rettighetsbasert støtteordning må retten til støtte være absolutt dersom objektive kriterier

4 for støtte er oppfylt. Regjeringen har signalisert at det skal settes av et fond på 20 milliarder kroner. Dette anser vi som et riktig grep. Regjeringen bør imidlertid presisere at det ikke er fondets størrelse og avkastning som legger rammene for støtteordningen, men kvantitative energimål. For at finansieringen av feed-in ordningen skal ha den nødvendige tillit, er det derfor nødvendig med en klargjøring av hvordan en skal håndtere en situasjon der fondet ikke er stort nok. Dersom det settes i gang et større antall prosjekter enn antatt, må finansieringen økes tilsvarende. Støttenivå Størrelsen på feed-in tariff for fornybar el og varme må legges på det nivået som er nødvendig for å utløse det ønskede produksjonsvolumet. For varme har Nobio i et eget notat antydet at nye varmeproduksjonsanlegg ved en spotpris hos Nord pool på for eksempel 34 øre/kwh, trenger en tilleggsinntekt på 8 øre/kwh for å konkurrere med kostnaden på elkjel, som består av spotpris, uprioritert nettleie, forbruksavgift og effektavgift. For vindkraft og annen fornybar kraftproduksjon, vil imidlertid støttenivået måtte ligge på et høyere nivå. Innretning av feed-in Departementet har ikke klargjort hvordan en feed-in tariff skal innrettes, men har pekt på tre alternativer: Fast pris, fast tilskudd eller minstepris. Vi tar ikke absolutt stilling til hvilken av disse som er best, men oppfordrer Regjeringen til å la produsenter av ny fornybar energi være eksponert for markedsrisiko på samme måte som andre aktører i kraftmarkedet, slik at uheldige produksjonsincentiver unngås. Ordningen må innrettes slik at den ikke virker konkurransevridende i forhold til trebearbeidende industri. Støtte til infrastruktur for fjernvarme Som en del av Regjeringens satsning på fornybar energi og energiomlegging, er det signalisert at Enova skal gis i oppdrag å styrke infrastrukturen for fjernvarme. Selv om potensialet for å erstatte el og olje i eksisterende varmeinfrastruktur med bioenergi og annen fornybar varme er stort, vil utbygging av infrastruktur for fjernvarme bidra til økt fleksibilitet, og bedre muligheter for distribusjon av avfallsbasert varme. Ved utformingen av tilskuddsordninger for infrastruktur, oppfordrer vi Regjeringen til å la investeringstilskudd til infrastrukturprosjekter være frikoblet fra varmeproduksjonen som inngår i prosjektet, jamfør innspill fra Norsk Fjernvarme og Nobio. Konklusjon Olje og energiministeren har ved flere anledninger løftet fram bioenergi som en helt klar hovedprioritering for Regjeringen. Så sent som på årsmøtet i Nobio den 3. mai 2006, og på EnergiRike-konferansen i Haugesund den 8. august understreket statsråden at Regjeringen anså bioenergi som den energikilden med det største potensial, den beste miljøprofilen og den mest interessante i et nærings- og distriktsperspektiv. Dette har også blitt framhevet av landbruks- og matministeren i ulike sammenhenger. Vi oppfordrer Regjeringen til å følge opp de foreløpig positive signalene om en rettighetsbasert, prosjektnøytral feed-in tariff for fornybar kraftproduksjon ved snarest å etablere en tilsvarende feed-in ordning også for fornybar varme. Begge energiformer må

5 sikres økonomiske rammer og forutsigbarhet som er nødvendig for å oppfylle energi-og klimapolitiske målsetninger. Vi ber om at at ordningen blir innført med virkning f.o.m Med vennlig hilsen Marius Holm, Bellona Knut Einar Fjulsrud, Treindustrien Kjell Bjørndalen, Fellesforbundet Fredrik Pedersen, Nobio Marius Gjerset, Zero Stein Lier-Hansen, Norsk Industri, Håkon M. Dahl, Avfall Norge Benthe Løvenskiold Kveseth, Norskog, Øystein Aadnevik, Norsk petroleumsinstitutt Gudbrand Kvaal, Norges Skogeierforbund, Ane H. Kismul, Norsk vindkraftforening NORWEA Bård Lahn, Natur og ungdom