Konjunktursvingninger og finanspolitikk i en åpen økonomi 1

Transkript

1 Forelesningsnotat 6, februar 205 Konjunktursvingninger og finanspolitikk i en åpen økonomi Innhold Konjunktursvingninger og finanspolitikk i en åpen økonomi... Import og eksport i Keynes-modellen... Konjunktursvingninger og størrelsen på offentlig sektor...5 Konjunktursvingninger og eksportandel...6 Finanspolitikk og stabilisering...6 Aktiv stabiliseringspolitikk...8 Petroleumsinntekter og handlingsregelen for finanspolitikken... 3 Framoverskuende husholdninger og ricardiansk ekvivalens... 5 Destabiliserende finanspolitikk... 6 Finanspolitiske regler og finanspolitisk råd... 9 Empiriske makromodeller i Norge MODAG og KVARTS Hva har du lært? I dette kapitlet utvider vi modellen fra forrige kapittel, til også å ta med handel med utlandet, dvs. import og eksport. Modellteknisk er analysen akkurat som før, selv om modellen nå har flere ligninger. Ved å utvide modellen blir den noe mer komplisert, men til gjengjeld vinner den betydelig i realisme, ved at vi kan studere virkningene på de viktigste makroøkonomiske størrelsene av endringer både i eget land og hos handelspartnerne. Import og eksport i Keynes-modellen Importen, dvs. landets kjøp av varer og tjenester fra andre land, er sterkt avhengig av BNP. De fleste av de varene som vi bruker er kjøpt i utlandet, og også en betydelig andel av tjenestene. En stor del av importen går som produktinnsats til den innenlandske produksjon, slik at når innenlandsk produksjon øker, blir det også behov for mer import til produktinnsats. Når BNP øker blir vi rikere, og da ønsker vi også å kjøpe flere konsumvarer fra utlandet, som biler, klær, elektronisk utstyr, turisme i andre land, mv. Vi vil derfor anta at økt BNP fører til økt import. Vi kunne også gjøre modellen mer realistisk ved å ta hensyn til at ulike deler av BNP har ulikt importinnhold. Særlig har investeringer og eksport utenom olje og gass høy importandel. Mange norske eksportbedrifter kjøper mye råvarer fra utlandet. I tillegg blir gjerne deler av Notatet er under bearbeidelse, og kommentarer er velkomne til steinar.holden@econ.uio.no

2 produksjonen som krever mye arbeidskraft lagt til andre land med mye lavere lønnskostnader. F.eks. vil skipsskrog som lages i andre land, og ferdiggjøres som skip i Norge, regnes som import når de kommer til landet. Derimot har offentlig konsum lav importandel. Produksjonen i offentlig forvaltning, som utdanning, helse, politi og administrasjon, er i stor grad basert på bruk av innenlandsk arbeidskraft og lite importert produktinnsats. For enkelthets skyld vil vi i utgangspunktet ikke ta hensyn til ulik importandel i modellen, men bare anta at importen er proporsjonal med BNP, på formen Q = ay, der a > 0. Parameteren a er dermed importtilbøyligheten, som sier hvor mye importen øker hvis BNP øker med en enhet. Hvis a = 0,4 innebærer det at en økning i BNP på milliard fører til at importen øker med 0,4 milliarder = 400 millioner. Importen blir også påvirket av kostnadsnivået i Norge i forhold til i utlandet, som vi gjerne omtaler som vår konkurranseevne overfor utlandet. Dersom lønninger og andre kostnader er høye i Norge i forhold til i utlandet, slik at norske produkter blir dyrere enn produkter fra utlandet, vil kundene i større grad foretrekke de utenlandske produsentene, og dermed blir importen høyere. I vår modell holder vi imidlertid prisene konstante, og valutakursen er heller ikke eksplisitt med i modellen. Derfor vil vi ikke ta kostnadsnivået med som egen variabel i modellen. Derimot kan vi ta hensyn til endringer i konkurranseevnen gjennom størrelsen på importtilbøyligheten a. En svekkelse av Norges konkurranseevne, ved at vår kostnadsnivå øker i forhold til andre land, ville som nevnt ført til økt import, og dermed til en økning i parameteren a. Norges eksport er andre lands import, og vil naturligvis bli bestemt av de samme typer mekanismer som vår import. Økt økonomisk aktivitet hos våre handelspartnere vil føre til at de kjøper mer fra Norge, til produktinnsats, investering og konsum. En bedring av Norges konkurranseevne, ved at vårt kostnadsnivå reduseres i forhold til kostnadsnivået hos konkurrentene, ville også føre til økt etterspørsel etter norsk eksport. Men Norge er et lite land, og det som skjer i Norge har liten virkning på økonomien i andre land. Derfor vil vi betrakte den økonomiske aktiviteten hos handelspartnerne som eksogen. Siden kostnadsnivået heller ikke er med som egen variabel, som argumentert over, blir eksporten derfor en eksogen variabel i modellen, med symbol X. Vår modell blir nå (6.) Y = C + I + G + X - Q C (6.2) C = z + c ( Y T ) c2r, der 0 < c < og c 2 > 0, I (6.3) I = z + by b2r der 0 < b < og b 2 > 0, (6.4) T T = z + ty der 0 < t < (6.5) Q = ay der 0 < a < 2

3 Realligningen (6.) er nå blitt utvidet med eksport og import, men tolkningen er den samme - det er fortsatt både en identitet fra nasjonalregnskapet og en likevektsbetingelse for varemarkedet, ved at produksjonen Y tilpasser seg til samlet etterspørsel C+I+G+X-Q. De andre ligningene har samme tolkning som tidligere. Vi har nå fem ligninger. I følge telleregelen kan vi da bestemme verdien til fem endogene variable, som nå er Y, C, I, T og Q. Vi antar fortsatt at c b > 0, for å unngå at modellen blir ustabil, og som sikrer at multiplikatoren er større enn null i alle de modellvarianter vi ser på. Vi løser modellen på samme måte som tidligere, ved først å sette inn for T i konsumfunksjonen (6.2), og deretter sette inn for C, I og Q i (6.) ved å bruke ny (6.2), der det er satt inn for T, tilsvarende (5.9) ovenfor, og (6.3) og (6.5). Da får vi Y = z + c ( t) Y c z c r+ z + b Y b r+ G + X ay, (6.6) C T I 2 2 Vi trekker fra c (-t)y og b Y på begge sider av likhetstegnet, og legger til ay, og får Y c ( t) Y b Y + ay = z + c ( t) Y c z c r+ z + b Y b r + G + X ay c ( t) Y b Y + ay (6.7) C T I 2 2 På venstresiden kan vi nå sette Y utenfor en parentes, og på høyresiden faller leddene med Y mot hverandre, slik at vi får Y c ( t) b + a = z c z c r+ z b r+ G + X C T I 2 2 (6.8) ( ) Vi deler på (-c (-t)-b ) på begge sider av likhetstegnet, og finner da løsningen for Y c ( t) b + a C T I (6.9) Y = ( z cz c2 r+ z b2 r+ G + X ) Generelt vil det kunne være forstyrrelser og endringer i alle de eksogene størrelsene i økonomien. Virkningen av slike endringer kan fanges opp ved å skrive løsningen for BNP, (6.9), på tilvekstform, der vi åpner for at alle de eksogene variablene endres (unntatt renten, som vi holder konstant; renteendringer er tema for et senere kapittel). Vi får da c ( t) b + a C T I (6.0) Y = ( z + c z + z + G + X ) Endringen i BNP blir dermed den samlede virkningen av alle endringene i de eksogene variablene. En nedgangskonjunktur, Y < 0, vil være knyttet til at summen av endringen i parentesen på høyresiden av (6.0) er negativ. 3

4 La oss først notere at multiplikatoren er mindre i en åpen økonomi enn i en lukket: Multiplikator lukket økonomi, endogene investeringer og skatter: c ( t) b Multiplikator åpen økonomi, endogene investeringer og skatter: c ( t) b + a I en åpen økonomi inneholder multiplikatoren en ekstra parameter a i nevneren, som fører til at nevneren blir større, og brøken dermed mindre, enn i en lukket økonomi. Den økonomiske tolkningen er at økt samlet etterspørsel i noen grad rettes mot utlandet, slik at importen øker, og innenlandsk produksjon dermed øker mindre. Denne effekten blir gjerne kalt importlekkasje. Vi kan omskrive (6.0) på en form som gjør det lettere å drøfte de empiriske konsekvensene. La oss først dele med Y på begge sider av likhetstegnet, slik at alle endringer måles relativt til BNP C T I Y z z z G X (6.) = + c Y c ( t) b + a Y Y Y Y Y (F.eks. er Y/Y relativ endring i BNP; Y/Y = 0,02 hvis BNP øker med 2 prosent, og z C /Y er endringen i privat konsum målt som andel av BNP.) Høyresiden i (6.) kan omskrives videre slik at endringene i de eksogene variable som prosent av BNP splittes opp i to deler, relativ endring i variabelen, og hvor stor variabelen er i forhold til BNP. C T Y z C z T I I G G X X (6.2) = c Y c ( t) b + a C Y T Y I Y G Y X Y F.eks. er z C /C relativ endring i privat konsum, som multipliseres med C/Y som er hvor stor andel privat konsum utgjør av BNP. (6.2) kan brukes som utgangspunkt for å beskrive en rekke sentrale forhold når det gjelder årsaker til konjunktursvingninger. Som nevnt tidligere er størrelsen på multiplikatoren (dvs brøken foran parentesen i (6.2)) av stor betydning for størrelsen på svingningene i BNP jo større multiplikator, desto større utslag vil en gitt endring i en av variablene på høyresiden ha på BNP. Multiplikatoren er stor dersom marginal konsumtilbøylighet c er stor, dersom skattesatsen t er liten, dersom investeringene er sensitive for endringer i BNP slik at b er stor, og dersom marginal importtilbøylighet a er liten. Privat konsum utgjør den største andelen av BNP, C/Y er gjerne prosent av BNP i de fleste industriland, se tabell 2., slik at en endring i privat konsum vil kunne ha betydelig virkning på BNP. Hvis for eksempel multiplikatoren i (6.2) er lik, så vil en 4 prosent autonom økning i privat konsum ( z C /C = 0,04) føre til at BNP øker 4

5 med 4 prosent * 0,6 2,4 prosent. Men privat konsum er normalt en relativt stabil størrelse, bl.a. fordi husholdningene ønsker stabilitet i konsumet over tid. Skattene utgjør en betydelig andel av BNP, men endres vanligvis ikke så mye, så de er vanligvis ikke en viktig kilde til svingninger i BNP. Private investeringer utgjør en mye mindre andel av BNP, I/Y er gjerne 5-25 prosent av BNP i de fleste industriland, se tabell 2., og en endring i investeringene skulle derfor ikke gi så stort utslag i BNP. Men som nevnt i kapittel 3 er investeringene den komponent av BNP som varierer mest over tid, og derfor er svingninger i investeringene en viktig kilde til svingninger i BNP. I perioden falt private fastlandsinvesteringer med omtrent 40 prosent i Norge: Som et regneeksempel ville et slikt fall, med en multiplikator på gi en reduksjon i BNP på 40 prosent *0,2 = 8 prosent. Offentlig kjøp av varer og tjenester utgjør en betydelig del av BNP. I industriland ligger offentlig konsum og investeringer i offentlig forvaltning gjerne på rundt prosent av BNP. Men vanligvis endres denne størrelsen i relativt jevn takt, slik at det offentlige vanligvis ikke er en viktig kilde til konjunktursvingninger. For mange små, åpne, økonomier som Norge utgjør eksporten en betydelig andel av BNP, X/Y er gjerne rundt prosent. I tillegg vil eksporten ofte variere mye, bl.a. fordi eksporten vanligvis er betydelig mer spesialisert enn produksjon for det innenlandske markedet, og derfor mer utsatt for svingninger i enkeltbransjer. Eksporten kan derfor være en viktig kilde til konjunktursvingninger. Konjunktursvingninger og størrelsen på offentlig sektor Et viktig tema i litteratur om konjunktursvingninger har vært om en stor offentlig sektor sektor vil virke stabiliserende. Ut fra punktene over skulle svaret være ja: For det første innebærer en stor offentlig sektor høye skatter, og dermed en høy skattesats t, slik at multiplikatoren ikke blir så stor dette demper virkningen av alle konjunktursvingninger. Intuisjonen bak denne mekanismen er at en høy skattesats innebærer at endringer i BNP gir mindre utslag i privat disponibel inntekt fordi skattene uansett tar en stor del av inntekten, og siden endringen i privat disponibel inntekt dempes, blir også virkningen på privat konsum dempet. For det andre innebærer en stor offentlig sektor at offentlige kjøp av varer og tjenester utgjør en større del av BNP, mens privat konsum og investeringer utgjør en mindre del. Ettersom offentlige kjøp normalt er mer stabile, vil dette også virke stabiliserende. Internasjonale sammenligninger finner da også at land med stor offentlig sektor normalt er mer stabile (mer om dette senere). 5

6 Konjunktursvingninger og eksportandel Et annet viktig debattema har vært om det å gjøre en økonomi mer åpen bidrar til større konjunktursvingninger. Vi ser av (6.2) at et land med stor og ensidig eksport vil kunne være utsatt for store svingninger i BNP, ved at variasjonen i eksporten ofte vil være stor dersom eksporten er ensidig sammensatt, samtidig som virkningen på BNP blir stor dersom eksporten utgjør en stor andel av BNP. På den annen side vil et land med stor eksport normalt også ha stor import, og dermed høy importtilbøylighet a. Som nevnt over vil høy importtilbøylighet redusere størrelsen på multiplikatoren, fordi variasjon i etterspørselen i stor grad vil slå ut i variasjon i importen, slik at utslaget på innenlandsk produksjon blir dempet. Høy importtilbøylighet vil derfor gjøre økonomien mer stabil overfor variasjon i innenlandske komponenter, dvs privat konsum og investeringer, og offentlig kjøp av varer og tjenester. For Norges del er det f.eks. liten tvil om at høy importtilbøylighet har bidratt til å dempe presset i økonomien i høykonjunkturer, ved at en stor del av etterspørselen har vært rettet mot utlandet. En praktisk implikasjon av dette er at i et stort land som USA, som kan regnes som en relativt lukket økonomi i den forstand at eksport og import er små i forhold til BNP, slik at parameteren a er liten, vil endringer i husholdningenes konsum slå relativt kraftig ut i BNP. I en åpen økonomi, som f.eks. Norge, vil endringer i husholdningenes konsum slå mindre ut i BNP, fordi virkningene blir dempet gjennom at importen tar noe av støyten. Finanspolitikk og stabilisering Hva kan myndighetene gjøre for å dempe svingningene i BNP og i arbeidsledigheten? I et land med inflasjonsmål er det pengepolitikken som er det viktigste virkemidlet i stabiliseringspolitikken, og vi kommer tilbake til pengepolitikken i kapittel x. Men finanspolitikken har også betydning. Offentlig bruk av varer og tjenester utgjør en betydelig del av økonomien, og hvordan bruken varierer over konjunkturene vil derfor ha betydning for stabiliteten i økonomien. Også overføringer, skatter og avgifter er betydelige beløp, og også her vil endringer påvirke økonomien. Hvordan myndighetene bruker disse virkemidlene vil derfor ha betydning for stabiliteten i økonomien. Vi skjelner mellom to typer finanspolitisk stabilisering, automatisk stabilisering og diskresjonær politikk (aktiv stabilisering). Automatisk stabilisering er den stabiliseringseffekt som følger av det eksisterende regelverk for skatter og offentlige utgifter. I vår modell er dette fanget opp ved at nettoskattebeløpet T er en voksende funksjon av Y. Aktiv eller diskresjonær stabiliseringspolitikk er beslutninger om endringer i kjøp av varer og tjenester eller i skatte- og trygderegler som tar sikte på å stabilisere aktivitetsnivået i økonomien ytterligere, som i vår modell skjer gjennom endringer i G, z T eller t. 2 2 Det er ikke et skarpt skille mellom automatisk stabilisering og aktiv stabiliseringspolitikk. F.eks. er økt bruk av arbeidsmarkedstiltak ved en lavkonjunktur i en slags mellomstilling, ved at det er aktivt i den forstand at det krever nye vedtak, men likevel gjerne kan være en nesten fast del av politikken, som brukes i alle lavkonjunkturer. Slike tiltak blir av og til kalt semiautomatiske stabilisatorer. 6

7 I et land med betydelig offentlig sektor, som i Norge, er den automatiske stabiliseringen gjennom finanspolitikken en viktig egenskap ved økonomien. Dersom det inntreffer et negativt sjokk i økonomien, f.eks. at private investeringer reduseres slik at BNP faller, vil nedgangen i økonomien også innebære reduserte nettoskatter: lavere inntekt og økt arbeidsledighet medfører reduserte skatter til det offentlige og økte betalinger av bl.a. arbeidsledighetstrygd fra det offentlige. Dette demper reduksjonen i privat disponibel inntekt, slik at reduksjonen i privat konsum også blir mindre. Graden av automatisk stabilisering er større jo større nettoskattesatsen er dette ser vi av at multiplikatoren er mindre, jo større skattesatsen t er. Dette betyr dermed at en gitt reduksjon i investeringene vil ha mindre virkning på BNP jo større skattesatsen er. Dette er bakgrunnen for at en stor offentlig sektor gjerne virker stabiliserende på økonomien (som nevnt over). Figur 6. gir en skjematisk fremstilling hvordan automatisk og aktiv stabilisering virker i modellen. Figur 6. Automatisk og aktiv stabilisering En konsekvens av den automatiske stabiliseringen er at den offentlige budsjettbalansen vil svekkes i nedgangskonjunkturer, når skatte- og avgiftsinntektene reduseres. Det er likevel bred enighet blant økonomer om at det vanligvis er ønskelig å la de automatiske stabilisatorene få virke, fordi, som vi skal se nedenfor, at alternativet vil være at nedgangskonjunkturen forsterkes. 7

8 Aktiv stabiliseringspolitikk Aktiv stabiliseringspolitikk er beslutninger om endringer i kjøp av varer og tjenester eller i skatte- og trygderegler som tar sikte på å stabilisere aktivitetsnivået i økonomien ytterligere. 3 Det er lett å se av løsningen for Y skrevet på tilvekstform (6.3) C T I Y = ( z c z + z + G + X ), c ( t) b + a at i prinsippet kan myndighetene stabilisere økonomien fullstendig: dersom det inntreffer en reduksjon i private investeringer, I < 0, og andre eksogene variable er konstante, kan myndighetene fullstendig nøytralisere virkningen på BNP ved en tilsvarende stor økning i offentlig kjøp av varer og tjenester. Dersom vi setter G = - I, og de andre leddene i parentesen i (6.3) er lik null, blir innholdet i parentesen lik null, slik at Y = 0. 4 Alternativt kan myndighetene bruke skatter, avgifter eller overføringer til å stabilisere økonomien: ved å redusere skatter og avgifter, eller øke trygdene, slik at c z T = - I, får vi at Y = 0 fra (6.3). I praksis er likevel en politikk med fullstendig stabilisering av BNP verken mulig eller ønskelig. Vi ser først på de viktigste problemene med å gjennomføre en stabilisering, og deretter om hvorfor full stabilisering ikke er ønskelig. Noen av de viktigste problemene ved å stabilisere økonomien blir gjerne omtalt med stikkordene timing og dosering. I modellen er tidsaspektet neglisjert, slik at G kan økes samtidig som I reduseres. I en virkelig økonomi er dette ikke mulig. Det kan ta en del tid før en reduksjon i privat etterspørsel blir synlig i statistikken, slik at myndighetene oppdager at privat etterspørsel har falt. Det vil også kunne ta betydelig tid fra man oppdager et behov for økt offentlig bruk av varer og tjenester, til beslutning om og iverksettelse av dette kan gjennomføres. Beslutninger om offentlige bevilgninger i statsbudsjettet tas av Stortinget om høsten året før. Mange av planene for hvilke bevilgninger regjeringen skal foreslå, gjøres i forbindelse med budsjettkonferansen i mars året før. Selv om regjering og Storting hele tiden kan foreslå tilleggsbevilgninger, vil den normal budsjettprosessen innebære at planleggingen skjer et år før bevilgningen skal brukes. Det vil også kunne være forsinkelser i bruken av midlene, fordi virksomhetene i offentlig sektor som skal bruke pengene, også må planlegge og gjennomføre bruken. Samlet innebærer dette en betydelig risiko for at G økes for sent, og 3 Det er ikke et skarpt skille mellom automatisk stabilisering og diskresjonær stabiliseringspolitikk. F.eks. vil økt bruk av arbeidsmarkedstiltak ved en lavkonjunktur vanligvis betraktes diskresjonær stabiliseringspolitikk, men det kan være like fornuftig å se denne reaksjonsformen som en fast del av politikken, som dermed burde regnes som automatisk stabilisering, 4 Dette er et eksempel på en mål-middel analyse. Myndighetene har et mål om at Y ikke skal endres, dvs. Y = 0. Vi kan dermed tolke Y som en eksogen variabel, i den forstand at myndighetene ut fra politiske målsettinger velger hva Y skal være. Ut fra telleregelen må man da ha en ny endogen variabel, slik at det fortsatt er like mange endogene variable som ligninger. I dette tilfelle er G den nye endogene variabelen, fordi modellen og myndighetenes valg av Y bestemmer hvor mye G må endres. 8

9 dermed først får full effekt når investeringene igjen er på vei opp. I så fall kan resultatet bli at konjunktursvingningene forsterkes, snarere enn dempes. Problemene med timing og dosering er særlig vanskelig når konjunktursituasjon endres. Som drøftet i kapittel 5, ble finanspolitikken i Norge strammet inn i årene , for å dempe kostnadsnivået og redusere underskuddet på driftsbalansen. I ettertid synes det klart at nedgangen i økonomien kom raskere enn man trodde, og innstramningspolitikken derfor varte for lenge, og dermed bidro til å forsterke ned kraftige nedgangen i økonomien på slutten av 980-tallet. Et annet moment er at vår modell innebærer en sterk forenkling av virkeligheten ved at vi antar at myndighetene vet hvor mye G må økes dersom I reduseres. 5 I praksis har myndighetene dessverre høyst usikker kunnskap om økonomiens funksjonsmåte - man kjenner ikke parameterverdiene i modellen nøyaktig. Derfor er det vanskelig å si hvor mye G bør økes dersom I går ned. Et tredje og viktigere problem er at modellen neglisjerer den store heterogeniteten som finnes i en virkelig økonomi, i form av ulike typer bedrifter og arbeidskraft. I en virkelig økonomi har G og I virkning på ulike deler av økonomien, med ulike typer arbeidskraft, og kanskje lokalisert i ulike deler av landet. En økning i G vil derfor i stor grad kunne stimulere andre deler av økonomien enn dem som svekkes hvis I reduseres. Dermed vil det heller ikke være mulig å stabilisere BNP fullstendig. Det er som nevnt også grunner til at det ofte ikke er ønskelig å bruke finanspolitikken til å stabilisere BNP fullstendig. En sentral grunn til dette ligger i de andre hensyn som også må tas i fastsettelsen av G og T. Et av disse hensynene er at det isolert sett er ønskelig med stabilitet i G og T. Offentlige tjenester innen helse og undervisning eller politi er lite egnet til å variere i omfang fra år til år av hensyn til et ønske om å stabilisere konjunkturene. Usikkerhet og variasjon i bevilgningene til offentlige virksomheter kan føre til dårligere planlegging og dermed dårligere bruk av pengene. Tilsvarende kan variasjon i skatte- og avgiftssatser og trygdenivåer også vanskeliggjøre planlegging innen privat sektor. Et annet viktig hensyn er virkningene på den offentlige budsjettbalansen. Som nevnt over fører en nedgang i BNP til en svekkelse i den offentlige budsjettbalansen. Hvis f.eks. eksporten reduseres, dvs. X < 0, vil BNP også falle, der (6.9 på endringsform) Y = X < 0 c ( t) b + a Den direkte virkningen på den offentlige budsjettbalansen B = T G blir t B = T = t Y = X < 0 c ( t) b + a 5 Forenklingen om at G og I har samme virkning i modellen, er derimot ikke av prinsipiell betydning hvis G hadde halvparten så sterk virkning, kunne man bare økt G dobbelt så mye. 9

10 Vi ser at budsjettbalansen svekkes, fordi nedgangen i BNP fører til at skatteinntektene reduseres. Hvis myndighetene skulle øke G slik at BNP ble stabilisert fullstendig, dvs. Y = 0, måtte de som nevnt over sette G = - X, slik at endringen i den offentlige budsjettbalansen nå ble B = T G = t Y G = t 0 + X = X < 0 Her har vi brukt at Y = 0 når G = - X, i tillegg til at vi har erstattet G med X. Nå blir svekkelsen i budsjettbalansen slik nedgangen i eksporten, B = T, dvs. at svekkelsen i budsjettbalansen blir forsterket, fordi økningen i G i seg selv fører til svekket budsjettbalanse. Hvis budsjettbalansen i utgangspunktet var svak, kan det bli vanskelig for myndighetene å motvirke nedgangen med ekspansiv finanspolitikk. Tilsvarende effekter gjelder hensynet til handelsbalansen, NX = X Q, som kan være aktuelt i situasjoner der landet i utgangspunktet har stor utenlandsgjeld eller betydelig underskudd på handelsbalansen. Handelsbalansen svekkes hvis eksporten reduseres. Hvis myndighetene forsøker å motvirke nedgangen i BNP ved å øke G, vil dette isolert sett føre til at BNP øker, som fører til at importen øker, og handelsbalansen svekkes ytterligere. Et annet argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien, er den iboende risikoen om at den blir asymmetrisk, og dermed fører til svekket budsjettbalanse over tid. I en lavkonjunktur er det lett å argumentere for behovet for å øke de offentlige utgifter eller redusere skattene. Derimot er det politisk vanskeligere å kutte utgifter eller øke skatter i høykonjunkturer. Særlig i forkant av valg ser man at en tendens til at regjeringer øker utgiftene eller kutter skattene, for å øke populariteten hos velgerne og dermed mulighetene for å bli gjenvalgt. Et tredje argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien er at i et land med inflasjonsmål, vil pengepolitikken også ta sikte på å stabilisere økonomien. Som vi skal komme tilbake til i kapittel x, har pengepolitikken også viktige fordeler fremfor finanspolitikken når det gjelder mulighetene til å stabilisere økonomien, bl.a. ved at renteendringer kan iverksettes raskere og skjer uavhengig av politisk styring. Stabilisering gjennom finanspolitikk kan dermed være unødvendig. Disse argumentene gjør at myndighetene ikke kan ha for høyt ambisjonsnivå med sin stabiliseringspolitikk. Dersom myndighetene forsøker å finstyre økonomien, ved å forhindre alle nedgangskonjunkturer, kan det innebære risiko for destabiliserende virkning hvis man bommer på timingen, og det kan medføre uheldige svingninger i offentlig tjenesteproduksjon. Man kan også risikere at stabiliseringspolitiske argumenter brukes som skalkeskjul for mer populistiske ønsker om å bruke mer penger for å sikre gjenvalg. Så lenge pengepolitikken greier å stabilisere økonomien, er det vanskelig å gi en faglig begrunnelse for omfattende, aktive stabiliseringspolitiske tiltak i finanspolitikken. På den annen side medfører argumentene ikke at myndighetene aldri bør bruke finanspolitikken for å stabilisere økonomien. I langvarige eller dype lavkonjunkturer, der 0

11 arbeidsledigheten er høy over lengre tid, er innvendingene om tidsaspektet og at man ikke kjenner økonomiens virkemåte nøyaktig av liten relevans. I en slik situasjon er det også klart at pengepolitikken ikke har lykkes i å stabilisere økonomien. I slike perioder er det behov for å stimulere økonomien, og det har liten betydningen om virkningen av stimulansen ikke kommer nøyaktig på det tidspunkt eller med den styrke som man trodde. Da vil en økning i offentlig bruk av varer og tjenester ha en gunstig virkning ved å føre til økt samlet etterspørsel og dermed høyere produksjon og lavere arbeidsledighet. Derimot er innvendingen om at omfattende aktiv finanspolitikk kan gi uheldig variasjon for offentlig tjenesteyting fortsatt relevant. Det er derfor normalt en forutsetning at man finner egnede tiltak. I lavkonjunkturer med lav privat investeringsaktivitet vil det f.eks. være hensiktsmessig å øke de offentlige investeringene, som infrastruktur eller skolebygg, for å utnytte den ledige kapasiteten i økonomien. I etterkant av finanskrisen har det vært betydelig forskning om virkningene av finanspolitikken. En viktig konklusjon i flere studier er at virkningene av finanspolitikken er sterkere i lavkonjunkturer enn i høykonjunkturer 6. For eksempel har økt offentlig sysselsetting en klart sterkere effekt på samlet sysselsetting, og dermed på arbeidsledigheten, hvis arbeidsledigheten i utgangspunktet er høy enn hvis den er lav. Hvis arbeidsledigheten er lav, vil personer som ikke får jobb i det offentlige ofte, isteden kunne finne en jobb i privat sektor. Men hvis arbeidsledigheten er høy, er det arbeidsledighet som er alternativet til jobb i det offentlige. Dette betyr at aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitikk er mest effektiv når den trengs mest. Som nevnt over innebærer den automatiske stabiliseringen at den offentlige budsjettbalansen svekkes i en nedgangskonjunktur. Dette betyr også at det løpende budsjettoverskuddet for det offentlige ikke gir et dekkende uttrykk for i hvilken grad finanspolitikken vil lede til offentlige gjeldsproblemer på lang sikt. Hvis et underskudd skyldes en lavkonjunktur, vil dette rettes opp når konjunkturene bedres og BNP øker. Men dersom et underskudd skyldes for lave skattesatser i forhold til det offentliges utgiftsnivå, så må enten skattesatsene økes eller utgiftene reduseres. En nyttig indikator for å belyse dette spørsmålet er det strukturelle budsjettoverskuddet (omtales også som aktivitetskorrigert budsjettoverskudd). I Norge er den tilsvarende indikatoren også korrigert for oljeinntekter, fordi oljeinntektene også kan variere betydelig avhengig av oljepris og produksjon. Indikatoren omtales som den strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskuddet, se boks x 6 Se f.eks. Auerbach, A. J. og Y. Gorodnichenko (202b). Measuring the output responses to fiscal policy. American Economic Journal: Economic Policy 4(2), -27, Holden, S. og V. Sparrman (204). The effect of government purchases on unemployment. Mimeo, University of Oslo, og Nakamura og Steinsson (204). Fiscal stimulus in a monetary unions. Evidence from U.S. regions. American Economic Review 04 (3),

12 Boks 6. DET STRUKTURELLE, OLJEKORRIGERTE BUDSJETTOVERSKUDDET Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen viser hva budsjettbalansen ville vært ved en «normal konjunktursituasjon», der man også fjerner alle inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten, Dette tallet beregnes i Finansdepartementet, basert på hva departementet tror er normale nivåer for de store inntektspostene for staten, som inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. Den strukturelle budsjettbalansen er mye mer stabil over konjunkturene, fordi man ser bort fra de «ekstra» skatteinntektene som kommer i høykonjunkturer. F.eks. var det oljekorrigerte budsjettet i balanse i 2007 (rød kurve), fordi den kraftige høykonjunkturen ga store skatteinntekter til det offentlige. Men når finansdepartementet beregnet den oljekorrigerte, strukturelle budsjettbalansen, trakk de fra de ekstra skatteinntektene som skyldes høykonjunkturen, og fant da et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på om lag 3 prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge. Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 204 Det strukturelle nivået på nettoskattene er det nettoskattenivået som gjelder når BNP er lik sitt potensielle nivå, dvs. lik T n = z T + ty n. (vi neglisjerer forskjell på trend- og potensielt BNP her). Da blir den n n T n strukturelle budsjettbalansen B = T G = z + ty G. Den faktiske budsjettbalansen kan splittes opp i et strukturelt budsjettoverskudd B n, og den del av budsjettoverskuddet som skyldes konjunktursituasjonen, ofte omtalt som aktivitetskorrigeringen, B K = t(y Y n ). B = T G = B K + B n = t( Y Y n ) + z T + ty n G I en lavkonjunktur er BNP lavere enn sitt trendnivå, slik at aktivitetskorrigeringen er negativ, dvs. t(y Y n ) = B K < 0. Det betyr at det strukturelle budsjettunderskuddet er større enn det faktiske budsjettunderskuddet i lavkonjunkturer, som på begynnelsen av 990-tallet. 2

13 Petroleumsinntekter og handlingsregelen for finanspolitikken Norge har i mange år hatt store inntekter fra petroleumssektoren, og mesteparten av disse inntektene tilfaller staten gjennom skatter og eierandeler på sokkelen. Siden 2000 har staten dermed hatt årlige nettoinntekter fra petroleumssektoren, dvs. løpende inntekter minus løpende utgifter, tilsvarende 5-20 prosent av BNP for Fastlands-Norge, se figur 6.3. I Nasjonalbudsjettet 205 ble statens netto kontantstrøm (dvs inntekter minus utgifter det året) anslått til 297 mrd kroner i 204, noe som svarer til nesten 0 pst av BNP. Skatter og avgifter til Staten utgjorde 60 prosent av nettokontantstrømmen, og statens direkte eierandel (SDØE) utgjorde 35 prosent. Petroleumsforekomsten er en sentral årsak til det norske statens gode finansielle situasjon. Dersom petroleumsinntektene skulle brukes nå, gjennom kraftig reduksjon i skatter og avgifter, og kraftig økning i de offentlige utgifter, ville dette føre til store ubalanser i norsk økonomi. Det ville også innebære at dagens generasjoner brukte opp inntektene av naturressursen, istedenfor å dele med fremtidige generasjoner ved å spare nå. Siden 200 har ulike regjeringer valgt å la bruken av petroleumsinntektene følge den såkalte handlingsregelen for finanspolitikken. Dette innebærer at Statens inntekter fra petroleumssektoren (netto kontantstrøm) overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland Statens pensjonsfond utland investeres i aksjer og obligasjoner i utlandet Bruken av petroleumsinntekter fra Pensjonsfondet skal tilsvare om lag forventet realavkastning i fondet, dvs. den avkastning som man vil få i et normalår, justert for prisstigning. Finansdepartementet har anslått forventet realavkastning til 4 prosent. Bruken av oljepenger måles ved underskuddet på det strukturelle, oljekorrigerte statsbudsjettet, dvs underskuddet på statsbudsjettet korrigert for inntekter og utgifter knyttet til olje, og korrigert for konjunktursituasjonen og ekstraordinære inntekter og utgifter. Hensikten med handlingsregelen er at man skal kunne ha en jevn bruk av oljeinntektene i lang tid fremover. Hvert år vil man kunne bruke oljeinntekter tilsvarende 4 prosent av verdien av Pensjonsfondet ved inngangen til året. Hvis man følger denne regelen, og realavkastningen faktisk viser seg å bli om lag 4 prosent, vil oljeinntektene aldri ta slutt. Mens Pensjonsfondet vokser på grunn av nye inntekter fra utvinning av olje og gass, vil forventet avkastning fra fondet også øke, slik at man kan øke bruken av oljepenger. Deretter, når fondet ikke vokser mer, vil bruken av oljepenger, dvs. avkastning fra fondet, i teorien være om lag konstant til evig tid. Figur 6.3 viser statens inntekter og bruk av oljepengene, både historisk fram til nå, og hva man forventer fremover. Vi ser at mens oljeinntektene har variert kraftig over tid, og forventes å falle i årene fremover, viser forventet fremtidig realavkastning fra fondet (stiplet linje, beregnet som 4 prosent av forventet størrelse på fondet), en betydelig jevnere bane. Med en oljepengebruk lik forventet realavkastning blir oljepengebruken dermed mye jevnere enn oljeinntektene. I Nasjonalbudsjettet 205, som ble lagt fram høsten 204, anslås bruken av oljeinntekter i 205 fra Pensjonsfondet til ca 6,5 prosent av BNP for Fastlands-Norge, og tilsvarende 3 3

14 prosent av kapitalen på Pensjonsfondet. Årsaken til at vi bruker 3 prosent av fondet, og ikke 4 prosent av fondet, er at fondet har vokst raskt de siste årene pga store oljeinntekter, og man da ønsker en mer gradvis økning i oljepengebruken. Vi ser at forventet realavkastning fra fondet anslås til å utgjøre 8-9 prosent av Fastlands-BNP i lang tid fremover. Men fordi BNP vokser og inntektene fra ny oljeutvinning blir mindre, vil avkastningen fra Pensjonsfondet målt som andel av BNP bli mindre etter hvert som vi kommer lengre ut i dette århundret. Figur 6.3 Hvorfor måler man bruken av oljepenger ved det strukturelle underskuddet? Hensikten er å unngå en medsyklisk bruk av oljepengene. Som vi har sett over, vil det ukorrigerte underskuddet på statsbudsjettet være høyt i lavkonjunkturer, når statens skatteinntekter er lave, og underskuddet er gjerne lavt i høykonjunkturer. Dersom man skulle stabilisere bruken av 4

15 oljepenger målt ved det ukorrigerte underskuddet, måtte man stramme inn i lavkonjunkturer for å redusere underskuddet, og føre ekspansiv politikk i høykonjunkturer for å øke underskuddet. Dette unngår man ved å måle oljepengebruken ved strukturelt underskudd. Når man tar sikte på stabilitet i strukturelt, oljekorrigert underskudd, blir det rom for å bruke mer penger i lavkonjunkturer, og mindre penger i høy konjunkturer, noe som vil bidra til å stabilisere økonomien som helhet. Framoverskuende husholdninger og ricardiansk ekvivalens En viktig egenskap ved konsumfunksjonen vi bruker i denne modellen er at den løpende disponible inntekten spiller en viktig rolle for konsumet, slik at en økning i disponibel inntekt vil gi betydelig utslag i konsumet i samme år. Men hva hvis inntektsøkningen skyldes en reduksjon i skattene? Vil husholdningene da føle seg rikere og bruke mer penger? En skattelette vil føre til at den offentlige budsjettbalansen svekkes staten må låne mer penger - slik at offentlig formue blir mindre enn den ellers ville blitt, evt. at offentlig gjeld blir større enn den ellers ville blitt. Kanskje kan dette kan føre til at skattene må heves en gang i fremtiden? La oss ta utgangspunkt i fullstendig rasjonell og fremoverskuende konsument, som ønsker høyest mulig nytte over hele sitt liv, og har fri mulighet til å spare eller låne til en gitt rente. En slik fremoverskuende konsument bør la konsumet avhenge av de samlede forventede inntekter over livsløpet, og ikke bare inntekten. I perioder der inntekten er høy, bør konsumenten spare for å kunne opprettholde det vanlige konsumet i perioder der inntekten er lavere. Hvis myndighetene reduserer skattene nå, uten en tilsvarende reduksjon i offentlige utgifter, vil den rasjonelle konsumenten kunne regne med at svekkelsen av den offentlige budsjettbalansen fører til høyere skatter en gang i fremtiden. Under visse forutsetninger kan det da vises at en rasjonell konsument vil spare hele skatteletten, for så å kunne bruke det sparte beløpet til å betale for de økte skattene som kommer en gang i fremtiden. Resultatet om at en rasjonell konsument vil spare hele skatteletten, ble først vist av den britiske økonomen David Ricardo, og det har derfor fått navnet ricardiansk ekvivalens. Ricardiansk ekvivalens innebærer at privat konsum ikke blir påvirket av om offentlige utgifter blir finansierert med skatter eller lån, fordi rasjonelle aktører uansett vil innse at utgifter som blir lånefinansiert vil føre til høyere skatter i fremtiden. Tanken er at konsumenten i utgangspunktet har fordelt konsumet optimalt over livsløpet, uavhengig av når i livet konsumenten mottar inntekten, fordi variasjon i inntekten utjevnes ved sparing eller låneopptak. Siden skatteletten nå vil føre til høyere skatter en gang i fremtiden, vil skatteletten ikke gjøre konsumenten rikere samlet sett, og vil derfor ikke påvirke konsumentens forbruk. Rent umiddelbart vil nok mange tenke at ricardiansk ekvivalens er helt urealistisk, fordi folk ikke tenker så avansert og rasjonelt. Men det er likevel mekanismer som kan ha tilsvarende virkning. Mediene skriver om offentlige finanser, og i land med budsjettunderskudd og høy offentlig gjeld, er dette noe som må rettes opp i fremtiden. Det kan føre til at husholdningene regner med høyere skatter, eller at de frykter at offentlige pensjoner blir lavere enn det de 5

16 tidligere hadde regnet med. I så fall kan mange velge å spare mer selv. I sammenligninger mellom land finner man gjerne høy privat sparing i land med høy offentlig gjeld, mens gode offentlige finanser går ofte sammen med lavere privat sparing (som i Norge), i tråd med tankegangen bak ricardiansk ekvivalens. Ricardiansk ekvivalens er dermed et viktig referansepunkt og den grunnleggende mekanismen er åpenbart noe myndighetene må ta hensyn til i sin politikk. Et aktuelt eksempel var under finanskrisen høsten 2008 og våren Burde myndighetene i de land som var rammet av krisen, redusere skattene for å dempe nedgangen i privat konsum? Eller ville en slik skattereduksjon bare føre til økt sparing hos husholdningene, fordi de var så bekymret for den fremtidige økonomiske utviklingen, inklusiv økende offentlige budsjettunderskudd. Det har vært gjennomført mye forskning om konsumatferd og ricardiansk ekvivalens, og selv om man finner at redusert offentlig sparing kan slå ut i økt privat sparing, er sammenhengen på langt nær så sterk som forutsatt ved ricardiansk ekvivalens. En viktig årsak er, som nevnt i kapittel 3, at mange husholdninger er lånebeskranket, dvs. at de ikke kan få låne så mye som de ønsker. Hvis et lånebeskranket individ får økt disponibel inntekt, vil individet gjerne også øke sitt konsum. Individet ønsket jo dette på forhånd, og økt inntekt gjør det mulig, selv om inntektsøkningen skyldes skattelette. Husholdningene kan også være såkalt myopiske, eller kortsiktige, eller de kan tenke at en eventuell fremtidig skatteøkning ikke vil ramme dem. I så fall vil de også kunne bruke skatteletten til økt konsum. Empiriske studier viser at midlertidige skatteletter vanligvis fører til økt privat konsum, selv om størrelsen på effekten kan avhenge av situasjonen ellers. Destabiliserende finanspolitikk Som nevnt over er det bred enighet blant økonomer at man vanligvis bør la de automatiske stabilisatorene få virke, slik at man tillater at den offentlige budsjettbalansen svekkes i en lavkonjunktur. Men hva skal myndighetene gjøre dersom budsjettbalansen i utgangspunktet er svak, og offentlig gjeld er stor, og det så inntreffer en sterk nedgangskonjunktur? La oss se på hva som blir konsekvensene dersom myndighetene i denne situasjonen ikke vil la de automatiske stabilisatorene virke. Med andre ord, myndighetene øker skattesatsen slik at nettoskattebeløpet holdes konstant, for å unngå en svekkelse av budsjettbalansen. Dette er et eksempel på en mål-middel-analyse, der sentralbanken har et mål om at nettoskattebeløpet skal holdes konstant, og bruker et av sine virkemidler for å nå dette målet. For å være konkret, anta at realinvesteringene reduseres, z I < 0. Dette fører til at BNP reduseres (multiplikatoren er jo positiv) (6.4) I Y = z < 0 c ( t) b + a og budsjettbalansen svekkes 6

17 (6.5) t I B = t Y = z < 0 c ( t) b + a Myndighetene ønsker nå å endre skattene, dvs. velge z T, slik at svekkelsen av budsjettbalansen blir motvirket, dvs B = 0. Med andre ord, den samlede virkningen av endringen i z T og Y på budsjettbalansen skal være lik null (6.6) B = z T + t Y = 0 Her kan vi imidlertid ikke sette inn for Y fra (6.4), fordi i (6.4) tok vi bare hensyn til endringen i investeringene. Skatteendringen vil også ha en virkning på BNP, slik at endringen i BNP når både investeringer og skatter endres er (vi tar her (6.9) på endringsform, og holder andre eksogene variable konstante) c ( t) b + a T I (6.7) Y = ( c z + z ) Uttrykket for Y fra (6.7) settes inn i (6.6): t = + = + + = 0 c ( t) b + a T T T I (6.8) B z t Y z ( c z z ) Siste likheten i (6.8) kan omskrives til t c ( t) b + a T T I (6.9) z = ( c z z ) Her multipliserer vi med uttrykket i nevneren, -c(-t)-b +a, på begge sider av likhetstegnet, slik at vi etter en del mellomregning kan løse for z T. (6.20) ( ( ) ) c t b + a z = tc z t z T T I ( ) + + = T I c c t b a c t z t z ( ) + = T I c b a z t z T t I z = z > 0 ( c b + a) 7

18 Vi ser at skattene må økes, z T > 0, (siden z I < 0), gitt ved siste linje i (6.20). Den samlede virkningen på BNP, av reduserte investeringer og økte skatter, finner vi ved å sette inn for z T fra (6.20) i (6.7), som gir oss 7 ct I I I (6.2) Y = z + z = z < 0 c ( t) b + a c b + a c b + a Vi ser at skatteøkningen fører til at reduksjonen i BNP blir forsterket i forhold til den direkte negative virkningen av reduserte investeringer. Vi ser at multiplikatoren blir som i en økonomi uten offentlig sektor, og uten skatter, og dermed større enn dersom myndighetene lar de automatiske stabilisatorene virke (som i (6.0) over). Dette innebærer at en reduksjon i f.eks. private investeringer får en større negativ virkning på BNP dersom myndighetene opprettholder budsjettbalansen ved å øke skattesatsen, enn dersom skattesatsen holdes konstant. En politikk som tar sikte på å unngå økt underskudd på de offentlige budsjetter i nedgangskonjunkturer vil derfor virke destabiliserende, ved å forsterke konjunktursvingningene. Dessverre har dette eksemplet betydelige likhetstrekk med finanspolitikken i mange euroland siden tidlig på 2000-tallet, se boks 6.2. Hva er politikk-implikasjonene av dette? En åpenbar konklusjon er at myndighetene bør forsøke å unngå å komme i en situasjon der man må stramme inn i en lavkonjunktur. Den beste måten å unngå dette på, er å føre en tilstrekkelig stram finanspolitikk med tilstrekkelig overskudd på budsjettbalansen i gode tider, slik at bedrer offentlige finanser og kan tåle en nedgangskonjunktur. Men et slikt råd er naturligvis mindre verdt i etterkant, når nedgangskonjunkturen allerede har inntruffet. Modellteknisk tips: Problemet vi nettopp har sett på, om virkningene av en politikk med sikte på å holde netto skattebeløpet stabilt, kan løses på en annen måte som gir mye enklere regning. Dette er å bruke en forenklet modell der nettoskattebeløpet T settes som en eksogen variabel, som holdes konstant, slik at vi sikrer at T= 0. En fjerner ligning (6.4) for T fra modellen, som dermed består av ligningen (6.), (6.2), (6.3) og (6.5). De endogene variablene er dermed Y, 7 Litt mellomregning: c t c t Y = z + z = + z c ( t) b + a c b + a c ( t) b + a c b + a c t c b + a c ( t) b + a c b + a c b + a I = + z ct + c b + a z I = c ( t) b + a c b + a = + I I I c ( t) b + a z I = z I < 0 c ( t) b a c b + a c b + a 8

19 C, I og Q, dvs. fire endogene variable og fire ligninger, slik at modellen er determinert etter telleregelen. Tolkningen av dette er at myndighetene må sette skattesatsene, z T eller t, slik at de sikrer at skattebeløpet blir ifølge målsettingen. For å løse modellen setter vi (6.2), (6.3) og (6.5) inn i (6.), og løser for Y, på samme måte som tidligere. Vi får da (6.22) Y = z c T c + z b + G + X c b + a C I ( 2 r 2 r ) Virkningen på BNP av en reduksjon i investeringene I < 0 blir I Y = z < 0 (6.23) c b + a dvs samme svar som vi fikk i ligning (6.23) over. Finanspolitiske regler og finanspolitisk råd I mange land har det offentlige svært høy gjeld. Høy gjeld innebærer store framtidige utgifter for staten i form av renter og avdrag, noe som krever høyere skatter og fører til mindre offentlig forbruk enn man ellers kunne hatt. For noen land har gjelden blitt så stor at det kan bli svært vanskelig å betale den tilbake. Fordi banker og andre investorer var redde for at de ikke skulle få pengene tilbake, ble det umulig for Hellas, Irland og Portugal å låne penger i 200 og 20. I 202 måtte Hellas restrukturere deler av sin gjeld, det vil si at gjelden ble nedskrevet slik at långiverne bare fikk tilbake under 40 prosent av de pengene som de skulle hatt. Andre land har lavere gjeld, men også her er det utfordringer med store framtidige forpliktelser i form av pensjoner til en stadig mer aldrende befolkning. Hvorfor er statsgjelden høy i så mange land? Mange økonomer hevder at det er en tendens i finanspolitikken til at staten bruker for mye penger i forhold til hva den evner å ta inn gjennom skatter og avgifter. I faglitteraturen trekkes det fram to hovedårsaker til at man ofte bruker for mye penger i finanspolitikken: Dagens behov tillegges for stor vekt. Underskuddet på statsbudsjettet er i stor grad et valg mellom forbruk nå eller forbruk i framtiden. Vi kan bruke mer penger nå til skoler og sykehus, eller vi kan spare pengene til framtiden. I slike beslutninger, enten det gjelder skoleelevers bruk av lommepenger eller statens bruk av skatteinntekter, blir det lett slik at dagens behov får størst oppmerksomhet og dermed blir prioritert. Problemet kan bli forsterket ved at framtidige generasjoner, barn og ufødte, ikke har muligheten til å selv å ivareta sine interesser i politiske valg og beslutninger. De er derfor avhengige av at de voksne stemmeberettigede gjør dette. Politiske spill og ønske om gjenvalg. Undersøkelser fra mange land viser klare tendenser til at folk «stemmer etter lommeboka», det vil si at de gjerne stemmer på regjeringspartiet/- partiene dersom det går bra i økonomien. Dette kan gjøre det mulig for regjeringspartiene å 9

20 påvirke valgutfallet. Ved å redusere skattene og øke offentlige utgifter kan regjeringen på kort sikt gjøre det bedre for velgerne, som slik får lavere skatter og mer velferd. Kostnadene på lengre sikt i form av økte renteutgifter for staten er mindre synlige. For å motvirke tendensen til underskudd på statsbudsjettet og for å redusere størrelsen på offentlig gjeld har mange land valgt å innføre finanspolitiske regler. Et eksempel på dette er stabilitetspakten innenfor EU, der medlemslandene i Den europeiske økonomiske og monetære union har forpliktet seg til å unngå store underskudd på statsbudsjettet og at gjelden blir for stor. Stabilitetspakten greide imidlertid ikke forhindre store gjeldsproblemer i flere av eurolandene, og som omtalt i boks 6.2, er stabilitetspakten blitt strammet inn på flere punkter. Den norske handlingsregelen for finanspolitikken, som ble omtalt ovenfor, er at annet eksempel på en finanspolitisk regel. Selv om svært mange land har ulike typer finanspolitiske regler for å understøtte en fornuftig finanspolitikk, har man ofte erfart at regelverket ikke lykkes i å nå formålet. Derfor har en del land, bl.a. Sverige, også opprettet en eller annen form for finanspolitisk råd, som er et uavhengig organ med formål om å overvåke og vurdere finanspolitikken. Finanspolitiske råd er finansiert av det offentlige, men de består gjerne av uavhengige eksperter. Det er betydelig variasjon i utformingen av de finanspolitiske råd i ulike land, både i størrelse og hvilke oppgaver som rådet har, men det er også noen felles trekk. Rådet vurderer vanligvis arbeidet som gjøres i landets finansdepartement, f.eks. om prognosene for den økonomiske utviklingen er realistiske. Erfaringer fra mange land tyder på at prognoser for den økonomiske utviklingen ofte er alt for optimistiske, noe som kan føre til at myndighetene bruker mer penger enn de egentlig burde gjort. Finanspolitiske råd kan også bidra til at finanspolitiske regler fungerer bedre, f.eks. ved å overvåke om reglene blir fulgt, eller, i noen tilfeller, gi anbefalinger om at det kan være nødvendig med unntak fra en finanspolitisk regel. 20

21 Boks 6.2 Six-pack, two-pack og fiscal compact Finanskrisen i førte til en kraftig nedgang i økonomien i de aller fleste vestlige land, og mange land brukte aktive finanspolitiske tiltak som skattekutt og økte offentlige investeringer for å motvirke nedgangen i økonomien. Men dessverre hadde mange land for svake statsfinanser på forhånd. Til tross for svært gode tider i Europa i årene før finanskrisen, hadde mange land fortsatt høy offentlig og underskudd eller bare et lite overskudd på den offentlige budsjettbalanse. Nedgangen i økonomien førte til en kraftig reduksjon i skatteinntektene, og kombinert med den ekspansive finanspolitikken innebar dette store budsjettunderskudd og rask økning i offentlig gjeld, blant annet i Portugal, Irland, Italia, Hellas og Spania (de såkalte PIIGS-landene, etter forbokstavene i landenes navn på engelsk.). I 200 og 20 måtte Hellas, Irland og Portugal få kriselån fra de andre eurolandene, og også Spania og Italia har vært avhengige av støtte gjennom obligasjonskjøp fra Den europeiske sentralbanken. Gjeldsproblemene førte til at eurolandene innførte ny regelverk for finanspolitikken. Det nye regelverket skal forhindre at slike problemer oppstår i framtiden, samtidig som det skal sikre at lånene som gis til kriselandene, ikke fører til at landene unnlater å stramme tilstrekkelig inn i de offentlige budsjettene. I desember 20 trådte den såkalte six-pack i kraft, noe som innebar en forsterkning av det eksisterende regelverket på seks ulike områder. Samtidig jobbet man videre med andre avtaler om finanspolitikken, under navnene two-pack og fiscal compact. Disse avtalene trådte i kraft. januar 203 og var da bindende for de 6 landene som hadde ratifisert (det vil si godkjent) avtalen. Det nye regelverket innebærer en betydelig innstramning på viktige områder. Alle eurolandene forplikter seg til at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet ikke skal overstige 0,5 prosent av BNP. Hensikten med å sette en grense for det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke det ukorrigerte, er å ha strengere krav i høykonjunkturer, og mindre strenge i lavkonjunkturer. Hvis gjelden overstiger grensen på 60 prosent av BNP, må gjelden reduseres med /20 hvert år. For Italia, som i 202 hadde en gjeld på drøyt 20 prosent av BNP, innebærer dette at gjelden må reduseres med (20 60)/20 = 3 prosent av BNP hvert år. Regelverket innebærer også klare sanksjoner, slik at land som har for stort underskudd eller gjeld, må betale bøter til eurosystemet. I lys av de store gjeldsproblemene i euroområdet var det behov for strammere regelverk enn det gamle. Men den raske innstramningen førte likevel til at mange av eurolandene måtte stramme inn i finanspolitikken til tross for en svak konjunktursituasjon og høy arbeidsledighet. Innstramningspolitikken forsterket dermed lavkonjunkturen i flere av eurolandene. 2