Ansvarsoverføring til staten etter nedstenging av CO2- lagringsanlegg på norsk kontinentalsokkel

Transkript

1 Ansvarsoverføring til staten etter nedstenging av CO2- lagringsanlegg på norsk kontinentalsokkel Kandidatnummer: 206 Leveringsfrist: 15. januar 2019 Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema for oppgaven Rettskildebildet Framstillingen videre Metode Begrepsavklaring Operatør og rettighetshaver Risiko Hvordan lekkasjer kan oppstå Potensielle følger av en lekkasje Ansvarsoverføring som en nødvendighet RETTIGHETSHAVERENS FORPLIKTELSER CCS-direktivet Saklig virkeområde Stedlig virkeområde Overvåking og utbedring Klimakvoter Erstatning for forurensningsskade Konklusjon Lagringsforskriften Saklig virkeområde Stedlig virkeområde Overvåking og utbedring Klimakvoter og CO2-avgift Erstatning for forurensningsskade Spesialisert erstatning til norske fiskere Konklusjon Petroleumsloven og petroleumsforskriften Saklig virkeområde Stedlig virkeområde Overvåking og utbedring Klimakvoter og CO2-avgift Erstatning for forurensningsskade Spesialisert erstatning til norske fiskere Konklusjon i

3 2.4 Forurensningsloven og forurensningsforskriften Virkeområde Overvåking og utbedring Klimakvoter Erstatning for forurensningsskade Konklusjon Klimakvoteloven og klimakvoteforskriften Virkeområde Klimakvoter Konklusjon Oppsummering av operatørens og rettighetshaverens forpliktelser Forpliktelsenes opphav ANSVARSOVERFØRINGEN Lagringsforskriften og petroleumsforskriften Forurensningsforskriften Særlig om erstatningsansvar for forurensningsskade Erstatningsansvar etter petroleumsloven Generell petroleumsvirksomhet Petroleumsvirksomhet med CCS Erstatningsansvar etter lagringsforskriften Erstatningsansvar etter forurensningsloven Samlet vurdering Hempel-dommen Deponering av avfall Lekkasje som skyldes uaktsomhet Foreldelse årsregelen Unntak for personskade Særlig om regresskrav fra staten VEDTAKET OM ANSVARSOVERFØRING Vedtak Sammenlikning med petroleumsloven Enkeltvedtak og forskrift Vilkår for ansvarsoverføring Alle tilgjengelige opplysninger Tidsvilkåret Finansiell mekanisme ii

4 4.3.4 Forsvarlig forlatt Anledning til å knytte ytterligere vilkår til vedtaket Ansvarsoverdragelse er en rettighet Prøving av vilkårene Domstolsprøving Forvaltningens anledning til å fravike 20-årsregelen Overdragelse etter mer enn 20 år Overdragelse før det har gått 20 år: Mulige elementer av statsstøtte OPPSUMMERING OG VURDERING Oppsummering av hovedpunkter og konklusjoner Uklarheter i regelverket som bør endres Ansvarsoverføringen Erstatningsreglene Ansvarsfordeling i verdikjeden Ansvarsoverføringen bør være absolutt LITTERATURLISTE... 1 iii

5 1 Innledning 1.1 Tema for oppgaven Temaet for denne oppgaven er ansvarsoverdragelse til staten etter nedstenging av CO2- lagringsanlegg på norsk kontinentalsokkel. Når injeksjon av karbondioksid (CO2) i et slikt anlegg er avsluttet følger det av CCS-direktivet, 1 lagringsforskriften, 2 petroleumsforskriften 3 og forurensningsforskriften 4 at rettighetshaveren og operatøren har ansvar for overvåkning og utbedring av anlegget, ansvar for å innlevere CO2-kvoter og erstatningsansvar for eventuelle forurensningsskader som måtte oppstå. Etter en periode på tjue år kan operatøren søke om at ansvaret skal overføres til staten. I denne oppgaven vil jeg se nærmere på hvordan ansvarsoverføringen er regulert i norsk rett. Det finnes flere framstillinger som tar for seg ansvarsoverføringen på EU-nivå. 5 Det er også flere studentavhandlinger som tar for seg forskjellige aspekter ved CO2-lagring i Norge. 6 Selve reguleringen av ansvarsoverføringen i norsk rett er imidlertid ikke tidligere behandlet i juridisk teori. I den første delen av oppgaven vil jeg belyse hvilket ansvar rettighetshaveren til en utnyttelsestillatelse har etter nedstengingen av anlegget og hvilket ansvar som skal overføres. Videre undersøker jeg vilkårene for en slik overføring og om rettighetshaveren kan kreve at ansvarsoverføring skal skje eller om avgjørelsen er underlagt forvaltningens skjønn, herunder om avgjørelsen kan overprøves av domstolene. I den avsluttende delen vurderer jeg om reglene er egnet til å oppfylle statens mål om å legge til rette for CO2-lagring på norsk kontinentalsokkel. CCS (Carbon Capture and Storage, eller karbonfangst og -lagring på norsk) vil spille en viktig rolle dersom FNs rammekonvensjons 7 og Parisavtalens 8 mål om å begrense den globale temperaturøkningen til to, eller helst én og en halv grader Celsius innen 2050 skal nås. Parisavtalen er en protokoll til FNs rammekonvensjon om klimaendringer. Denne nevner i 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF af 23. april 2009 om gelogisk lagring af kuldioxid og om ændring af Rådets direktiv 85/337/EØF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF, 2001/80/EF, 2004/35/EF, 2006/12/EF, 2008/1/EF og forordning (EF) nr. 1013/ Forskrift 12. mai 2014 nr om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO 2 og om transport av CO 2 på kontinentalsokkelen. 3 Forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet. 4 Forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning. 5 Haan-Kamminga (2011), Havercroft (2014) og Faure (2017) kapittel 5. 6 Siverts (2004), Hegna (2004) og Berger (2007) for å nevne noen. 7 FNs rammekonvensjon om klimaendring, New York, 9. mai 1992 (UNFCCC). 8 Parisavtalen under FNs rammekonvensjon om klima-endring av 9. mai 1992, Paris, 12. desember

6 artikkel 4.2.a CO2 som en drivhusgass som partene skal søke å redusere utslippene av. I oktober 2018 kom IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) med en spesialrapport 9 som oppsummerer klimaforskning og legger føringer for hvordan Parisavtalens mål kan nås. Rapporten legger stor vekt på at utslippene må reduseres kraftig og at målet er praktisk talt umulig å nå uten bruk av CCS-teknologi. 10 De norske klimamålene framgår av klimaloven. 11 Etter 3 og 4 skal klimautslippene reduseres med 40 % fra 1990-nivået innen 2030 og % innen Loven nevner ikke CCS, men understreker viktigheten av utslippsreduksjon. CCS er en teknologi som kan bidra til dette. Teknologien som muliggjør CCS finnes, og det foregår CO2-lagring flere steder i verden i dag. 12 Også i Norge foregår det undersjøisk lagring på Snøhvit- og Sleipnerfeltet i Nordsjøen. På Sleipnerfeltet startet lagringen allerede i Teknologien er imidlertid per i dag så dyr at man er avhengig av økonomisk støtte fra myndighetene for å kunne gjennomføre prosjekter i fullskala. 13 Videre er det ikke noe fungerende marked for kjøp og salg av CO2, delvis på grunn av lave priser på CO2- utslippskvoter og delvis på grunn av restriksjoner på import og eksport av CO2 til lagring. 14 Det er et uttalt mål fra norske myndigheter at Norge skal fortsette å være et foregangsland når det gjelder CCS, og internasjonalt spiller Norge en viktig rolle i arbeidet med å realisere CCSprosjekter. 15 Et prøveprosjekt med fullskala CCS er i utredningsfasen. I forbindelse med prosjektet utlyste Olje- og energidepartementet (OED) i juli 2018 en utnyttelsestillatelse til lagring av CO2 i et område sørvest for Trollfeltet i Nordsjøen. I januar 2019 fikk Equinor, sammen med de andre partene i det såkalte Northern Lights-prosjektet tildelt utnyttelsestillatelsen. 16 Prosjektet vil opprette en fullskala CCS-verdikjede i Norge, med to fangstanlegg på Norcem og Klemetsrud og transport til injeksjonsanlegget. Prosjektet kan gi mange viktige svar på spørsmål om CO2-fangst fra flere forskjellige typer virksomhet, CO2- transport og ikke minst lagring. For at fullskala CCS skal bli en realitet er man avhengig av at fangst og lagring av CO2 blir økonomisk bærekraftig for industrielle aktører som har kompetanse til å drive et lagringsanlegg. 9 Global warming of 1.5 C an IPCC special report on the impacts of global warming of 1.5 C above preindustrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty. 10 Rapprten oppstiller flere modeller for hvordan 1,5-gradersmålet kan nås. Bare én av disse forutsetter ingen bruk av CCS. Se rapporten s Lov 16. juni 2017 nr. 60 om klimamål. 12 For en oversikt se for eksempel Global CCS Institutes årsrapprort «The global status of CCS: 2018» s For en gjennomgang av prospektene for fullskala CO 2-lagring i Norge, se Mulighetsstudier av fullskala CO 2- håndtering i Norge (OED) juli 2016 (mulighetsstudien), tilgjengelig på 14 Se avsnitt En oppsummering av det norske arbeidet med CCS finnes i prop. 85 S ( ) s Nyhetssak fra OED 11. januar

7 Det betyr at det må være en økonomisk gevinst som gjør det forsvarlig for selskapene å ta risikoen som er forbundet med aktiviteten. Den økonomiske gevinsten er muligheten for å spare CO2-kvoter som i stedet kan selges. Man kan også påta seg å lagre andre aktørers CO2 mot betaling. Disse aktørene vil igjen se seg tjent med ordningen fordi de sparer kvoter som kan selges. Inntjeningen må være god nok til at det rettferdiggjør å ta risikoen. Denne oppgaven søker å klarlegge hva som blir konsekvensene dersom risikoen manifesterer seg og hvordan ansvarsreguleringen skaper et insentiv til å drive CO2-lagring. Det finnes ingen klar definisjon ev en fullskala CCS-verdikjede. Grunninnholdet i begrepet er at hele verdikjeden skal være omfattet. Det omfatter fangst, transport og lagring av CO2. Videre er det en forutsetning at verdikjeden skal omfatte store nok volumer til at driften kan bli økonomisk bærekraftig. Da det norske prøveprosjektet skulle igangsettes ble det satt som en forutsetning at fangstanleggen som ble vurdert som hovedregel skulle ha potensial til å fange minst tonn CO2 i året. 17 De to valgte fangstanleggene er forutsatt å fange til sammen tonn i året. 18 En verdikjede av den størrelsesordenen regnes som en fullskala CCSverdikjede. Fangst- og transportdelen av verdikjeden faller utenfor denne oppgaven. Jeg behandler bare CO2-lagring. CO2-lagringsprosjekter er delt inn i fire faser. Det er (i) en forberedelsesfase, før prosjektet settes i gang for fullt, (ii) en driftsfase eller injeksjonsfase, (iii) en etterdriftsfase etter at injeksjonen er avsluttet der overvåkingen gradvis trappes ned og (iv) en fase etter ansvarsoverdragelse der overvåkingen er redusert til et minimum. 19 Denne oppgaven fokuserer på overgangen fra etterdriftsfasen til perioden etter ansvarsoverføringen. Derfor vil de to første fasene bare unntaksvis berøres der det anses nødvendig. Alt ansvaret for CO2-lagring på lang sikt ligger hos den som driver lagringen. Det betyr at i de tilfellene hvor det er forskjellige aktører som fanger, transporterer og lagrer CO2, så vil aktørene tidligere i kjeden være ansvarsfrie når CO2-gassen er overlevert til den som driver lagringen. Deler av det lagrede CO2-volumet vil etter hvert bli til stein og dermed være permanent lagret. Større deler av volumet vil løses opp i vann under havbunnen, noe som kraftig reduserer risikoen for lekkasje. 20 Det er imidlertid snakk om veldig lang tid, antagelig hundrevis til 17 Revidert mandat for utredning av mulige fullskala CO2-håndteringsprosjekter i Norge Mulighetsstudien s. 13 og s Lagringsforskriften 5-8 syvende ledd og petroleumsforskriften 30k syvende ledd. 20 IPCC Special report Carbon Dioxide Capture and Storage (2005) s

8 tusenvis av år før mineralisering skjer. 21 Fordi det er svært økonomisk tyngende for en kommersiell aktør å sitte med ansvaret så lenge ble løsningen med ansvarsoverdragelse til staten valgt da EU skulle lage regler om CCS i De fleste stater som har utviklet et CCS-regelverk har innført en form for ansvarsoverdragelse, enten hel eller delvis, etter et bestemt antall år og på nærmere angitte vilkår. 22 Da man i Norge skulle begynne arbeidet med å lage nasjonale regler om CCS var ansvarsoverføring til staten et tema helt fra begynnelsen. 23 I denne oppgaven vil jeg ta for meg den norske løsningen som er en nesten direkte gjennomføring av den løsningen som følger av CCS-direktivet. 1.2 Rettskildebildet Selv om fokuset i denne oppgaven er hvordan CCS på norsk kontinentalsokkel reguleres i norsk rett, er det nødvendig å ha oversikt over en del overnasjonale regler. Dette gjelder særlig EUretten, som har et eget regelsett om CCS. I tillegg er det regler i folkeretten som har stor innvirkning, særlig for transport av CO2 over landegrenser. EUs karbonlagringsdirektiv fra 2009 (CCS-direktivet) skaper et rettslig rammeverk for CO2- lagring i EU og EØS. Direktivet er vedtatt etter den daværende traktaten om opprettelse af Det Europæiske Fellesskab 24 artikkel 175. Denne er videreført i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåte (TEUF) 25 artikkel 192. Etter artikkel 193 er bestemmelser vedtatt i henhold til artikkel 192 aldri til hinder for at medlemsstatene vedtar strengere regler. Det er altså snakk om et minimumsdirektiv. 26 De tilsvarende bestemmelsene i norsk rett er artiklene 75 og 76 i EØS-avtalen 27 og direktivet er en del av protokoll XX til EØS-avtalen som inneholder miljøbestemmelser. 28 Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom lagringsforskriften, kapittel 4a i petroleumsforskriften og kapittel 7A i forurensningsforskriften. Fra første januar 2016 er det disse forskriftene som regulerer CO2-lagring også i de allerede etablerte CO2- lagrene på norsk kontinentalsokkel jf. forurensningsforskriften Lagringsforskriften og kapittel 4a i petroleumsforskriften inneholder regler med opphav både i EU-retten og i norsk rett. Noen av reglene er tilpasninger av regler fra petroleumsloven og petroleumsforskriften, 21 Bachu (2008) s Faure (2017) s Brev fra OED til berørte myndigheter dok 08/ Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Konsolideret udgave (EUT 2006/C 321E/1). 25 Traktaten om den Europæiske Unions funktionsmåde. Konsolideret udgave 2016 (EUT 2016/C 202/01). 26 Bugge (2011b) s Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde. Hoveddelen av avtalen gjelder som norsk lov etter lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) Bugge (2011a) s

9 mens andre gjennomfører CCS-direktivet som sådan. Det fører til at reglene i noen tilfeller må tolkes ut fra norsk rettskildelære, mens andre må underlegges en mer EU-konform tolkning. Siden reglene om ansvarsoverføring er EU-rettslige regler implementert i norsk rett vil CCSdirektivet og dets forarbeider være en viktig tolkningsfaktor ved anvendelsen av de norske reglene. På det folkerettslige planet er særlig OSPAR-konvensjonen 29 og London-konvensjonen og - protokollen 30 viktige rettskilder når det gjelder CCS. De inneholder regler om forurensning og dumping av avfall i havet. OSPAR gjelder for Nord-Øst-Atlanterhavet, mens Londonprotokollen til London-konvensjonen er global. Opprinnelig inneholdt begge konvensjonene bestemmelser som definerte CO2-lagring som dumping og noe som gjorde CO2-lagring konvensjonsstridig for medlemsstatene. I 2007 ble det vedtatt endringer i OSPARkonvensjonen som muliggjør transport og lagring av CO2. London-protokollen ble også endret i 2006, slik at CO2-lagring er tillatt etter protokollen. Ett problem gjenstår etter Londonprotokollen. Den tillater ikke grensekryssende transport av CO2 for lagring. En endring som vil tillate dette er vedtatt, men er ennå ikke trådt i kraft. 31 Fram til den trer i kraft er det lite trolig at det vil være mulig å gjennomføre CO2-transport mellom land. Dette faller i utgangspunktet på siden av denne oppgaven, men bidrar til på belyse hvilken situasjon CCS står i internasjonalt. I norsk rett er det i hovedsak tre typer ansvar som er aktuelle for CCS på kontinentalsokkelen. Regler om disse finnes i flere forskjellige lover og forskrifter. Det er (i) ansvaret for å overvåke lagringsanlegget og treffe utbedrende tiltak i tilfelle uregelmessigheter. Regler om dette finnes i petroleumsforskriften for CCS som foregår i petroleumsvirksomhet og i lagringsforskriften for all annen CCS. I tillegg finnes overgripende regler i forurensningsloven 32 og -forskriften. Videre er det (ii) ansvaret for å innlevere CO2-kvoter for eventuelle utslipp av CO2 fra lagringskomplekset. Dette reguleres av klimakvoteloven. 33 Til slutt er det (iii) erstatningsansvaret for forurensningsskade. Også her er det særregler i lagringsforskriften og petroleumsforskriften. Disse utfylles av det generelle forurensningsansvaret i forurensningsloven. 29 The Convention for the Protection of the Marine Envi-ronment of the North-East Atlantic, Paris, 22. september Kortnavnet OSPAR kommer av at konvensjonen erstatter Oslo-konvensjonen og Paris-konvensjonen. 30 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, London, 29. desember 1992 og Protocol to the Convention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, London, 7. november Protokollen er forutsatt å erstatte konvensjonen etter hvert. 31 Resolusjon LP.3 (4) som når den trår i kraft vil endre protokollens artikkel 6. I skrivende stund har kun fem land, deriblant Norge ratifisert endringen. For ikrafttredelse kreves det at to tredjedeler av de 89 medlemslandene ratifiserer. 32 Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og avfall (forurensningsloven). 33 Lov 17. desember 2004 nr. 99 om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser. 5

10 Det er per i dag ingen nedstengte CO2-lagringsanlegg på norsk kontinentalsokkel og selv om et slikt skulle stenges i nærmeste framtid vil det antagelig gå 20 år før staten overtar ansvaret. Det foreligger derfor ikke forvaltningspraksis eller domstolspraksis. Det er nærliggende å se hen til andre miljøforvaltningsrettslige spørsmål, men disse vil alltid ha begrenset vekt siden ansvarsoverføring er en ordning som er særegen for CCS. Nytteverdien i å se på andre reguleringer er altså begrenset, i alle fall for ansvarsoverføringens del. Den norske gjennomføringen av CCS-direktivet og reguleringen av CCS-virksomhet er i hovedsak på forskriftsnivå. Ingen lover ble endret i forbindelse med gjennomføringen av direktivet, men en del eksisterende lovbestemmelser får anvendelse på CCS. Det er sikker rett at EØS-rett kan gjennomføres i forskrift. 34 Til forskjell fra lovforarbeider er ikke forarbeidene til forskrifter offentlig tilgjengelige. Man får dermed ikke innblikk i prosessene som har ført fram til den endelige ordlyden. Gjennom en innsynsbegjæring har jeg fått tilgang til store deler av de saksforberedende dokumentene som ledet fram til lagringsforskriften og det nye kapittel 35 i petroleumsforskriften. Selv om den rettskildemessige vekten av disse dokumentene er svært begrenset belyser særlig høringsnotatet og høringssvarene hvilke spørsmål som ble ansett som viktige eller usikre. Dokumentene viser også hva ulike aktører mente om disse spørsmålene. Selv om CCS er relativt nytt blir det skrevet mye om det i juridisk teori både i Norge og internasjonalt. Mange artikler og en del bøker tar for seg hvordan ansvaret på lang sikt blir og bør bli regulert i forskjellige jurisdiksjoner. 35 Blant annet utarbeider Global CCS Institute utarbeider årlige rapporter om den globale tilstanden for CCS. Disse kildene er ikke juridisk tunge, men kan ha stor argumentasjonsvekt. De kan også gi innsikt i hvordan spørsmålene er løst i andre jurisdiksjoner og gi innspill til hvordan gjennomføringen bør være i Norge. 1.3 Framstillingen videre Den første delen av oppgaven tar for seg hvilke forpliktelser som hviler på rettighetshaveren og operatøren før ansvarsoverdragelsen. Ansvarsformene er regulert i forskjellige lover og forskrifter. Petroleumsloven og -forskriften og lagringsforskriften gjelder henholdsvis i og utenfor petroleumsvirksomhet. Bestemmelsene i de to forskriftene er i all hovedsak likelydende. Forurensningsloven og -forskriften og klimakvoteloven og -forskriften gjelder for all CO2-lagring. Det samme gjelder CCS-direktivet. 34 Se Sejersted (2011) s. 199 slår fast at de fleste direktiver faktisk er gjennomført på dette nivået. 35 Havercroft (2018), Lehmann (2013), Faure (2017), Havercroft (2014), Dixon (2015) og Haan-Kamminga (2013) for å nevne noen. 6

11 I den andre delen av oppgaven vil jeg se nærmere på hva ansvarsoverdragelsen innebærer. Jeg vil undersøke hvilket ansvar som overføres etter ordlyden i de forskjellige hjemlene for ansvarsoverføring. Deretter vil jeg se nærmere på reglene om overføring av forurensningsansvaret. Jeg forsøker også å se hen til andre rettsområder for å se om reguleringen av ansvar på lang sikt der kan bidra til tolkningen. Grunnen til at jeg vil se på hvilket ansvar som overføres til staten er at jeg mener at ordlyden i forskriftene ikke er klar i denne sammenhengen slik at det oppstår usikkerhet om forurensningsansvaret overføres. Slik forskriftene er formulert er ikke alt ansvaret omfattet av reglene om ansvarsoverføring. Det kommer av at erstatningsreglene er en adapsjon av petroleumsregelverket. Reglene om ansvarsoverføring er en gjennomføring av CCS-direktivet, som ikke har noen regel om erstatningsansvar. Siden de norske reglene er en direkte gjengivelse av EU-regelen følger det ikke av ordlyden at ansvaret overføres. Jeg vil undersøke om dette reflekterer rettstilstanden eller om ordlyden må tolkes utvidende. Jeg vil også komme inn på spørsmålet om et eventuelt restansvar vil foreldes slik at operatøren likevel går fri. Den tredje delen av oppgaven tar for seg vedtaket om ansvarsoverføring. Jeg ser på hva slags vedtak som kreves og nærmere på vilkårene for det. For det tilfelle at rettighetshaveren får avslag på søknaden om ansvarsoverføring vil jeg se på hvilke muligheter han har til overprøving av vedtaket og om og i hvilken grad domstolene kan overprøve et avslag. I det avsluttende kapittelet vurderer jeg om den norske gjennomføringen er egnet til å oppnå formålet, og foreslår oppklaringer som vil gjøre regelverket mer oversiktlig. 1.4 Metode Fordi oppgavens formål til dels er å kartlegge rettstilstanden, er det nødvendig å gjøre rede for hva de forskjellige lovene og forskriftene som regulerer CCS-virksomhet sier om ansvarsspørsmålet. Jeg vil forsøke å klargjøre likheter og ulikheter som gjør seg gjeldende både mellom de forskjellige regimene, altså i og utenfor petroleumsvirksomhet og mellom de forskjellige regelsettene med overlappende anvendelsesområde. Etter vanlig norsk rettskildelære er utgangspunktet for tolkingen av bestemmelsene ordlyden. Der ordlyden er uklar har jeg brukt forarbeider for lover og saksforberedende dokumenter for forskrifter for å klargjøre intensjonen bak de forskjellige bestemmelsene. Siden mange viktige bestemmelser om CCS er gitt i forskrift er det naturlig å se på forarbeidene til disse forskriftene. Særlig forarbeidene til lagringsforskriften er relevante. Forskriftsforarbeider er ikke en tung rettskilde, men de kan ha relevans. Fleischer 36 uttaler at forarbeider er en «selvstendig faktor som skal tillegges en viss vekt ved lovtolkingen». Eckhoff trekker fram «det som er sagt eller 36 Fleischer (1998) s

12 forutsatt i forarbeidene om formålet og meningen med de foreslåtte bestemmelser» som betydningsfullt for tolkningen. 37 Både Eckhoff og Fleischer anlegger en vid forståelse av begrepet «lov» som også omfatter forskrifter. 38,39 Reglene om CCS i norsk rett søker å legge til rette for at aktiviteten kan gjennomføres på norsk sokkel. Det kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i lagringsforskriften 1-1. Selv om det ikke kan utledes noe direkte fra formålsbestemmelser kan et klart formulert formål farge måten forskriftens bestemmelser tolkes og anvendes på. Dette kalles formålsbestemt eller teleologisk tolkning. Fordi det er et uttalt mål for myndighetene at CCS skal kunne gjennomføres i Norge er det god grunn til å velge tolkningsalternativer som er egnet til å gjennomføre målet. Formålsbestemt tolkning er et eksempel på bruk av reelle hensyn til å fastslå regelens innhold. 40 Reelle hensyn kan hjelpe rettsanvenderen å fastslå innholdet i regelen på en slik måte at dens formål kan oppnås og uønskede virkninger unngås. 41 Det er med dette målet for øye jeg vil tolke reglene om ansvarsoverføring. 42 Oppgaven ligger på forvaltningsrettens område, nærmere bestemt særlig miljørett, innenfor et særområde hvor det foreligger lite praksis. Anerkjente prinsipper i miljøretten som prinsippet om at forurenseren skal betale (Polluter Pays-prinsippet) vil kunne innvirke på hvordan bestemmelsene tolkes. Samtidig vil analogislutninger fra praksis på tilstøtende rettsområder innen miljøretten kunne være avgjørende for hvordan praktiseringen blir etter særbestemmelsene på CCS-området. Det er også en side til petroleumsretten, særlig der CCSreglene er tilpasninger av petroleumsrettslige regler. For akkurat spørsmålet om ansvarsoverføring er det imidlertid lite å hente fra petroleumsretten eller andre rettsområder, nettopp fordi ansvarsoverføringen er en særregulering for CCS. Det finnes ikke tilsvarende regler på andre rettsområder. Reguleringen av CCS-virksomhet er i stor grad gjennomføring av EUs CCS-direktiv. EUrettskilder har ikke direkte virkning i norsk rett, men der det foreligger uttalelser eller liknende fra EU-organer vil direktivet ha stor betydning også for anvendelsen av norske regler. Det har sammenheng med prinsippet om EØS-konform tolkning som krever at nasjonal rett tolkes i samsvar med den EØS-rettslige rettstilstanden så langt nasjonale rettskildeprinsipper tillater det. 43 For å få til dette vil det være nødvendig å etablere hvilken rettstilstand som følger av EU- 37 Eckhoff (2001) s ibid. s Fleischer (1998) s Skoghøy (2015) s ibid. s Om formålsbestemt tolkning, se også Eckhoff (2001) s EØS-avtalen artikkel 3. Se også Sejersted (2011) s

13 kildene. I en særstilling her er de såkalte «Guidance Documents» (veiledningsdokumenter) utgitt av Europakommisjonen. Kommisjonens rettsoppfatning er ikke bindende innenfor EUsystemet heller, men er egnet til å kaste lys over ulike tolkningsalternativer. På et nytt rettsområde som CCS vil Guidance Documents trolig få en viss praktisk betydning for anvendelsen av reglene. CCS-direktivet har overlatt spørsmålet om erstatning til tredjemann til nasjonal lovgivning. Det er opp til hvert enkelt land hvordan dette skal løses. Det kan naturlig nok medføre at det blir forskjellige ansvarsregimer for CO2-lagring i de forskjellige landene slik at noen land kan ha ansvarsregimer som er mer fordelaktige for operatør og rettighetshaver enn andre. Siden plasseringen av CO2-lagre er avhengig av visse geologiske formasjoner og disse er ujevnt fordelt mellom landene vil plasseringen av lagre i EU til en viss grad være bundet av hvor det er mulig å gjennomføre lagring. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte stater vil vedta regler som begrenser rettighetshavers ansvar for å tiltrekke seg aktører som ønsker å drive CO2- lagring. Der jeg gjengir direktivtekster og lignende som foreligger på alle EUs offisielle språk vil jeg konsekvent benytte den danske ordlyden. Det er fordi det er den som ligner mest på norsk. Der jeg opplever den danske ordlyden som uklar vil jeg søke å oppklare med den engelske versjonen eller andre språkversjoner som kan bidra til tolkningen. Hvis de forskjellige språkversjonene ikke kan harmoneres vil jeg velge den språkversjonen som er best egnet til å oppfylle bestemmelsens formål, i tråd med EU-domstolens praksis. 44 Referanser til EU-rettskilder vil også gis på dansk der den danske teksten er autoritativ, ellers på engelsk. 1.5 Begrepsavklaring I oppgaven vil jeg bruke en del sektorspesifikke begreper. Det kan være begreper jeg bruker på en bestemt måte eller begreper som bare forekommer i jussen eller bare i miljø- eller petroleumsrett, eller begreper som er helt spesifikke for CCS. Det første og mest sentrale begrepet er CCS. Som nevnt står det for Carbon Capture and Storage. Noen ganger brukes også begrepet Carbon Capture and Sequestration, særlig av amerikanske forfattere. Det er ikke klart om det er en forskjell på de to begrepene. Noen forfattere bruker begrepene helt synonymt, mens andre ser ut til å mene at «sequestration» i 44 Sak C Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie og Stichting Natuur en Milieu mod College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen avsnitt 20. 9

14 større grad innebærer at man nyttiggjør seg CO2-en før eller i forbindelse med lagringen. 45 Når jeg bruker begrepet CCS mener jeg Carbon Capture and Storage. På norsk oversetter man som regel begrepet til CO2-fangst og -lagring, selv om noen, for eksempel regjeringens offisielle sider om temaet, bruker begrepet CO2-håndtering som en norsk oversettelse av CCS. 46 Begrepet referer til prosessen der man fanger CO2 fra forskjellige utslippskilder, transporterer gassen til et egnet lagringssted og injiserer den i bakken med mål om at den skal bli værende i lageret til evig tid. Noen ganger vil jeg bruke ordet CO2-lagring og jeg sikter da til den siste delen av CCS-prosessen, injiseringen med mål om permanent lagring. EHR står for Enhanced Hydrocarbon recovery. Det finnes så vidt jeg vet ingen gode norske oversettelser av begrepet og man benytter som regel det engelske. 47 EHR innebærer at det injiseres CO2 i et petroleumsfelt for å øke trykket i feltet og på den måten muliggjøre utvinning av petroleum som ellers ikke ville vært mulig å utvinne. 48 Når man benytter denne prosessen vil produsert petroleum være blandet med injisert CO2 slik at man ikke kan si at injisert CO2 blir fullstendig og permanent innesluttet. Bruken er derfor noe omstridt. Erfaring tilsier likevel at rundt 90 % av injisert CO2 vil forbli lagret 49 og EHR blir noen ganger framhevet som et godt klimatiltak på kort sikt, selv om det muliggjør fortsatt petroleumsvirksomhet. 50 Noen ganger kommer man over begrepene EOR og EGR. Disse står for Enhanced Oil Recovery og Enhanced Gas Recovery og er undergrupper av EHR. EHR omtales noen ganger også som CCUS (Carbon Capture, Utilization and Storage), et samlebegrep som omfatter alle måter å nyttiggjøre seg CO2 på før den lagres. Jeg drøfter ikke EHR i noen stor grad i denne oppgaven, men vil til tider berøre emnet. Et sentralt prinsipp i miljøretten er prinsippet om at forurenseren skal betale, ofte omtalt som Polluter Pays-prinsippet. I og med at det er et prinsipp er det snakk om en form for grunntanke eller sammenfatning av enkeltregler på et relativt høyt abstraksjonsnivå. 51 I begrepet prinsipp ligger også at det ikke er snakk om en regel, i alle fall ikke en som alltid skal følges. Prinsipper kan gjøre seg gjeldende i større eller mindre grad og det kan være motstrid mellom prinsipper. Bugge formulerer dette som at det av prinsippet om at forurenseren skal betale følger en presumsjon om at forurenseren skal betale. 52 Jeg snakker her om prinsippet om at forurenseren 45 Bachu bruker sequestration for å omtale permanent lagring og storage for langvarig, men ikke permanent lagring, men jeg tror han er alene om denne begrepsbruken. Bachu (2008) s I prop. 85 S (2017/2018) brukes begrepet «bruk av CO 2 til økt oljeutvinning» (s. 127). 48 Melzer (2012) s Bankes i Banet (2019) punkt 2.2. Ikke publisert. 50 Bachu (2000) s ibid. s ibid. s

15 skal betale ut fra det Bugge kaller en juridisk synsvinkel. 53 Det innebærer at prinsippet sees som en bakgrunn for strenge regler om forurensningsansvar og for å pålegge den som har forårsaket forurensning å bære kostnadene ved å forebygge, forhindre eller gjenopprette forurensningsskade. Alternativet er at kostnadene faller på den skadelidte eller samfunnet som helhet. Prinsippet er en viktig del av bakgrunnen for at det er rettighetshaver som i utgangspunktet bærer ansvaret for CO2-lagringen. Det er også et relevant argument ved fastleggelsen av hvilke plikter han faktisk har i den forbindelse. Prinsippet om at forurenseren skal betale er forankret i EØS-avtalen artikkel 73 og Rio-erklæringen 54 prinsipp 16. CCS-direktivet opererer med begrepet Competent Authority (CA). Jeg vil bruke termen kompetent myndighet når jeg snakker om dette på norsk. Den kompetente myndigheten er det organet i det nasjonale rettssystemet som er tillagt kompetanse til å utstede tillatelser og liknende og som skal behandle og innvilge søknad om ansvarsoverføring. I Norge er det Oljeog energidepartementet som er kompetent myndighet. 1.6 Operatør og rettighetshaver To sentrale rettssubjekter i de lovene og forskriftene som regulerer CCS er operatør og rettighetshaver. Det er disse aktørene som er tillagt rettigheter og plikter og de er således de mest sentrale aktørene i CCS-virksomheten. Kort sagt er det rettighetshaver som har tillatelse til CO2-lagring, mens det er operatøren som står for den daglige driften. Denne ordningen ble opprettet med petroleumsloven og er videreført i lagringsforskriften fordi norske myndigheter og industriaktører har lang erfaring med et slikt skille. 55 Jeg vil i dette avsnittet se på de ulike definisjonene i norsk rett og deretter undersøke om de samsvarer med de rettssubjekter som følger av CCS-direktivet. I petroleumsloven er de definert på følgende måte i 1-6 bokstavene j og k: I denne lov forstås med: ( ) j) rettighetshaver, fysisk eller juridisk person, eller flere slike personer, som etter loven her eller tidligere lovgivning innehar en tillatelse til undersøkelse, utvinning, transport eller utnyttelse. Er en tillatelse gitt til flere slike personer sammen kan uttrykket rettighetshaver omfatte både rettighetshaverne samlet og den enkelte deltager. k) operatør, den som på rettighetshavers vegne forestår den daglige ledelse av petroleumsvirksomheten. 53 ibid. s The Rio Declaration on Environment and Development (1992). 55 Kongelig resolusjon 5. desember 2014 punkt 6. 11

16 For CO2-lagring som foregår i petroleumsvirksomhet vil det være denne definisjonen som gjelder. Innenfor petroleumsregimet er begrepene godt etablert og aktuelle aktører har lang erfaring med dem. I lagringsforskriften 1-6 er begrepene definert slik i bokstavene r og u: I denne forskrift forstås med: ( ) r) Operatør, den juridiske (privat eller offentlig) person som på rettighetshavers vegne forestår den daglige ledelse av transport og utnyttelse av undersjøisk reservoar til lagring av CO₂, ( ) u) Rettighetshaver, juridisk person, eller flere slike personer, som etter forskriften her innehar en tillatelse til undersøkelse, leting eller utnyttelse av undersjøisk reservoar til lagring av CO₂, eller til anlegg og drift av innretninger for transport av CO₂. Er en tillatelse gitt til flere slike personer sammen kan uttrykket rettighetshaver omfatte både rettighetshaverne samlet og den enkelte deltaker, Formuleringene er noe forskjellige, men meningsinnholdet er stort sett det samme. Rettighetshaver er den som har fått tillatelse etter loven eller forskriften til å bedrive den aktuelle aktiviteten og operatøren er den som faktisk står for den daglige driften. Etter lagringsforskriften ser vi at operatøren har ansvar for «transport og utnyttelse», noe som ser ut til å være mindre omfattende enn det rettighetshaver har tillatelse til. Det er noe overraskende ettersom operatøren skal utpekes allerede ved tildelingen av letetillatelsen jf «Utnyttelse» er definert i 1-6 bokstav t som «all virksomhet knyttet til lagring og overvåking (monitorering) av CO2 i undersjøiske reservoarer, herunder ( )». Selv om undersøkelse og leting ikke er nevnt i den påfølgende oppsummeringen er den ikke uttømmende og sammenhengen i regelverket taler for at operatøren vil stå for driften av denne delen av virksomheten også. Etter lagringsforskriften ser vi at det kun er juridiske personer som kan være rettighetshaver i motsetning til etter petroleumsloven som åpner for at rettighetshaver kan være en fysisk person. Det framgår av forarbeidene 56 at dette kom inn ved gjennomføringen av konsesjonsdirektivet 57 og at en fysisk person som søker om konsesjon etter loven vil bedømmes etter samme norm som en juridisk person. Det gjør det vanskelig for en fysisk person å reelt konkurrere og det finnes så vidt jeg har klart å finne ingen eksempler på fysiske personer som rettighetshavere. 58 Videre ser vi at tillatelse kan tildeles flere personer samtidig slik at tillatelsen etter loven eller forskriften er delt mellom dem. Av lagringsforskriften 3-1 og 4-1 ser vi at det i så fall oppstår 56 Ot.prp.nr. 63 ( ) s. 4 og Ot.prp.nr. 43 ( ) s Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF af 30. maj 1994 om betingelser for tideling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter. 58 En gjennomgang av Oljedirektoratets faktasider viser ingen rettighetshavere som ikke er selskaper. 12

17 et selskap med de forskjellige rettighetshavere som deltakere. Av høringsnotatet til lagringsforskriften følger det at virksomheten skal «drives for felles regning og risiko» og reguleres av selskapsloven. 59 Dette er det nærliggende å tolke som at det oppstår et ansvarlig selskap jf. selskapsloven 1-2 (1) bokstav a og b jf. 1-1 (1). I disse tilfellene er det presisert i lovteksten at der ordet «rettighetshaver» forekommer kan det referere til enten den enkelte eller dette selskapet. Det er ikke nødvendigvis entydig ut fra ordlyden hvilket alternativ som er det riktige hver gang, så her er man til en viss grad avhengig av andre kilder eller kontekstuell tolking. Etter petroleumsloven 3-7 og lagringsforskriften 1-8 er det «departementet» som utpeker operatøren. Etter begge regelsett menes OED. 60 I lagringsforskriften er det presisert at det bare kan være én operatør for hver lagringslokalitet. Noen slik presisering finnes ikke i petroleumsloven 3-7, men ut fra ordlyden i 1-6 bokstav k, «den som» virker det relativt klart at den samme begrensningen gjelder også etter petroleumsloven. Det er også det som er mest praktisk gjennomførbart. Som vi skal se nedenfor er det forutsatt i samarbeidsavtalen i petroleumsvirksomhet, 61 som i praksis fungerer som konsesjonsvilkår, at det skal være én operatør. Departementet vil som hovedregel velge én av rettighetshaverne som operatør. Det er presisert i lagringsforskriften 1-8 første ledd og framgår forutsetningsvis av petroleumsloven 3-7 tredje ledd jf. ordlyden «dersom departementet godkjenner eller utpeker en operatør som ikke er rettighetshaver». Det er presisert i forarbeidene at det skal være hovedregelen. 62 Det er likevel en mulighet for at OED heller vil utpeke en operatør som ikke er rettighetshaver. 63 I så fall er det bestemmelser i begge paragrafer om at han får ansvar som om han var rettighetshaver. Hvis det bare er én rettighetshaver og departementet utpeker denne til operatør vil han fylle alle funksjonene etter loven eller forskriften selv. Det hører til sjeldenhetene at dette gjøres etter petroleumsloven. 64 I så fall er det klart hvem som skal oppfylle alle forpliktelsene. I praksis er 59 Lov 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper. 60 Lagringsforskriften 1-6 bokstav c og petroleumsforskriften 2 bokstav a. Det følger ikke uttrykkelig av petroleumsloven, men det er OED som i hovedsak er tillagt myndighet etter loven. Jf. også Hammer (2009) s Samarbeidsavtale for petroleumsvirksomhet. Tilgjengelig på 62 Ot.prp.nr.72 ( ) s Så vidt jeg kan se har dette aldri skjedd etter petroleumsloven. Siden CCS-regelverket er modellert på dette mener jeg man kan gå ut fra at det heller ikke vil bli praksis etter lagringsforskriften. 64 En gjennomgang av Oljedirektoratets faktasider viser at bare feltene Odin og Balder har vært i produksjon over noe tid med bare én rettighetshaver. 13

18 det i dag alltid minst to rettighetshavere til tillatelser etter petroleumsloven og det forutsettes at det vil være tilfelle etter lagringsforskriften også. Det nevnte prøveprosjektet, som vil bli det første etter lagringsforskriften er et samarbeid mellom selskapene Equinor, Shell og Total. Det er altså forutsatt flere rettighetshavere. Dermed kan det oppstå usikkerhet om ansvarsfordelingen mellom operatør og rettighetshaver. Som nevnt kan ordet «rettighetshaver» referere til enten hver enkelt eller fellesskapet. Videre hender det at rettighetshaveren etter ordlyden pålegges plikter som kanskje mer naturlig hører til under operatørrollen. Et eksempel er avslutningsplan etter petroleumsloven kapittel 5. Etter 5-1 skal rettighetshaver legge fram en avslutningsplan. Av forarbeidene framgår det imidlertid at det «i praksis vil ( ) være operatøren som på vegne av rettighetshavergruppen utarbeider og legger frem planen». 65 I petroleumsregimet vil samarbeidet mellom de forskjellige rettighetshavere og operatøren i praksis reguleres i samarbeidsavtalen for petroleumsvirksomhet. Det er en standardisert avtale som er gjort til konsesjonsvilkår slik at alle utvinningstillatelser på norsk sokkel bruker denne. Hovedpoenget i vår sammenheng er at alle rettighetshaverne sammen tar alle avgjørelser om drift og lignende av petroleumsvirksomheten og at operatøren handler på vegne av rettighetshavergruppen. I praksis er dermed skillet mellom rettighetshaver og operatør mindre viktig enn lovteksten gir inntrykk av ettersom den enkelte rettighetshaver ikke kan foreta seg noe særlig uten tilslutning fra de andre og det er operatøren som faktisk utfører de fleste handlinger på fellesskapets vegne. Noen avtale tilsvarende samarbeidsavtalen eksisterer foreløpig ikke for CCS. Partene i Northern lights-prosjektet arbeider for tiden med spørsmålet om hvordan ansvaret skal fordeles mellom de forskjellige partene i prosjektet. Hvilken løsning de kommer opp med er per i dag usikkert, men det er mulig at avtalen dem imellom vil danne utgangspunkt for en standardavtale av samme type som samarbeidsavtalen i dag er for petroleumsvirksomhet. CCS-direktivet, som danner grunnlaget for lagringsforskriften opererer ikke med et skille mellom operatør og rettighetshaver. Operatørrollen er definert i artikkel 3 nr. 10 som: «en fysisk eller juridisk, privatretlig eller offentligretlig person, der driver eller kontrollerer lagringslokaliteten, eller som efter national lovgivning har fået overdraget afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf» Rollen som operatør er altså knyttet til drift og kontroll, ikke til det å inneha en rettighet eller tillatelse. Slik sett minner operatørrollen i direktivet om operatørrollen i petroleumsloven og lagringsforskriften. Samtidig gjør direktivet det klart at det ikke skal være mulig å drive CCS- 65 Ot.prp.nr.43 ( ) s

19 virksomhet uten tillatelse fra en medlemsstat jf. artikkel 6 nr. 1. Noen må altså ha tillatelse til lagringen. I samme artikkel er det slått fast at det bare kan være én operatør for hver lagringslokalitet. Det ser ut til å forutsette at det er mulig at flere har lagringstillatelse så lenge de har den samme operatøren. Det er også klart at det er mulig, og kanskje til og med forutsatt at det bare er én rettighetshaver og at han har rollen som operatør jf. over. Det er også mulig, men ikke særlig praktisk, etter det norske regelverket. CCS-direktivet gir medlemsstatene ganske stor frihet med tanke på hvordan de organiserer CCS-virksomheten innenfor sin jurisdiksjon. Den norske løsningen, som bygger på organiseringen i petroleumsvirksomheten, ligger innenfor det som er tillatt i EU, men er ikke den eneste løsningen. Dette kan naturlig nok føre til store forskjeller i operatør- eller rettighetshaver-rollene i de forskjellige landene. 66 Det kan føre til at industriaktører vil foretrekke å etablere CO2-lagre i noen land heller enn i andre. I resten av oppgaven vil jeg primært bruke ordet «rettighetshaver» for å referere til rettighetshavergruppen, altså alle rettighetshavere og operatøren. Det gjør jeg fordi temaet for oppgaven er ansvarsoverføringen mellom denne gruppen og staten. Hvordan ansvaret skal fordeles innad i denne gruppen er et interessant spørsmål, men faller utenfor denne oppgaven. Når jeg bruker ordet «operatør» mener jeg operatøren i lovens eller forskriftens forstand og snakker om plikter som reelt ligger på operatøren. 1.7 Risiko Temaet for denne oppgaven kan alternativt formuleres som hvem som skal bære ansvaret dersom risikoen ved CO2-lagring manifesterer seg. Det er derfor naturlig først å gå inn på hvilken risiko som er forbundet med et slikt prosjekt. Det er risikoen for en lekkasje som er den sentrale risikoen ved et CO2-lager. Siden det er snakk om en relativt ny form for virksomhet har man liten erfaring med hvilke faremomenter som finnes på lang sikt, men den driften som allerede har foregått kan gi en god idé om hva som kan gå galt og hvilke konsekvenser det vil få Hvordan lekkasjer kan oppstå Det er grovt sett to former for lekkasje som kan oppstå fra et CO2-lager. Det kan oppstå en stor, plutselig lekkasje der det lekker store mengder CO2 i løpet av et par dager eller det kan være snakk om en liten lekkasje hvor det siver ut en liten mengde CO2 over lang tid. Sannsynligheten 66 Oljedirektoratet tar opp begrepet operatør i det som på den tiden var utkastet til direktivet i Konsekvensutredning: Forslag til direktiv om lagring av CO 2 i geologiske formasjoner Dok 08/625-11v1 s. 9. Det påpekes noen uklarheter, men begrepet behandles ikke flere steder i forarbeidene til lagringsforskriften. 15

20 for at det skal skje en stor lekkasje er relativt liten. 67 For å vurdere sannsynligheten av mindre utsivinger er det gjennomført flere simuleringer. 68 Disse har noe forskjellig tidshorisont og resultater hva gjelder mengden lekket CO2 over tid, men det jevne inntrykket er at det vil lekke mindre enn 1% av det totale volumet over en tidsperiode på 5000 år. Én studie tydet på et maksimum på 0.14% utsiving på 5000 år. IPCC oppsummerer resultatene, forutsatt god utvelgelse av lagringslokalitet, drift og overvåking, med at det er «very likely» at 99% av CO2 er lagret etter 100 år og «likely» at 99% er lagret etter 1000 år. 69 CO2 lagres ved at gassen injiseres i en porøs bergart i undergrunnen. For å hindre utsiving oppover er man avhengig av at det ligger et lag med en mer solid bergart over den porøse lagringsbergarten, ofte kalt caprock. 70 Ideelt er denne kuppelformet slik at CO2, som er lettere enn vann, vil legge seg øverst i formasjonen uten mulighet til å migrere. Olje og gass har vært naturlig lagret i slike formasjoner i millioner av år uten utsiving, så mulighetene for sikker lagring er store. Utsivinger kan likevel oppstå dersom det er porøse bergarter som gir mulighet for migrasjon ut av det forutsatte lageret. Et av de mest sannsynlige scenarioene er at utsiving skjer gjennom injeksjonsbrønnen eller gamle, forlatte produksjons- eller letebrønner. 71 Disse vil være forseglet, som regel ved at borehullet er fylt igjen med sement. Det er likevel en sjanse for migrasjon i små hull mellom brønnveggen og sementen eller ved at sement eller brønnvegg over tid eroderer såpass mye at små mengder CO2 kan sive ut gjennom forseglingen Potensielle følger av en lekkasje Det er usikkert hvilke følger en CO2-lekkasje kan få. Siden CO2 generelt fører til forsuring av havvannet vil en lekkasje forsure det marine miljøet rundt deponiet. Det vil ha en rekke negative virkninger på marint liv. 72 Dersom det drives fiske på en art som berøres av utslippet vil lekkasjen kunne innebære et økonomisk tap for fiskere både i området rundt deponiet og lenger unna. Lekkasjer av petroleum vil føre til lokal forurensning. Alt dette kan lede til tap som rettighetshaver er ansvarlig for etter reglene om erstatning for forurensningsskade. 73 Før eller senere vil CO2 som lekker slippe ut i atmosfæren og bidra til den globale oppvarmingen. Dette er det imidlertid nærmest umulig å kvantifisere. Denne skaden er uansett hensyntatt i 67 Adelmann (2011) s IPCC Special Report Carbon Dioxide Capture and Storage (2005) s Likely tilsvarer i IPCCs rapporter en sannsynlighet mellom 66 og 90%. «Very likely» tilsvarer mellom 90 og 99% jf. note 19 og 25 i rapporten. 70 Bachu (2008) s. 258 diskuterer hvilke egenskaper en geologisk formasjon må ha for å kunne fungere som CO 2-lager. 71 IPCC Special report Carbon Dioxide Capture and Storage (2005) s. 244 og Bachu (2008) s IPCC Special report Carbon Dioxide Capture and Storage (2005) s Se kapittel 2 for en gjennomgang av de forskjellige ansvarsgrunnlagene. 16