Oppdrag: Sammenstilling. Regionenes høringsutkast for vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer

Transkript

1 Oppdrag: Sammenstilling Regionenes høringsutkast for vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer

2 Notat Fra: Miljødirektoratet Til: Klima- og miljødepartementet Dato: 15. oktober 2014 Innhold Sammenstilling av regionenes høringsutkast for vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer 0. Sammendrag generell vurdering... 2 Norge er på rett vei... 2 Forbedringspunkter i høringsdokumentene... 3 Konkrete resultater... 4 Oppfyllelse av ESA-krav Regional vannforvaltningsplan... 5 Hva oppnår vi med planen eksempler fra noen vannregioner... 6 Internasjonale vannregioner og grensekryssende vannområder Hvordan har vi jobbet og prioritert?... 8 Utfordringer... 9 Målkonflikter Uenigheter Hvordan står det til med vannet vårt? Påvirkninger og risiko Økologisk tilstand Pålitelighetsgrad for klassifisering av økologisk tilstand Inndeling i vannforekomster Kjemisk tilstand - miljøgifter Grunnvann Klimaendringer og flom Miljømål, unntak og tiltak Miljømål for naturlige vannforekomster Miljømål for sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) i vassdrag med kraftproduksjon Miljømål for beskyttede områder Unntaksbestemmelser Utsatte frister Mindre strenge miljømål Ny aktivitet eller nye inngrep Oppsummering av tiltaksprogram i forvaltningsplan Tiltaksprogram Kost-nytte Overvåkingsprogrammer Behov for nye eller forsterkede virkemidler Oppfyllelse av EØS-krav

3 0. Sammendrag generell vurdering Norge er på rett vei Gitt rammene i form av begrensede ressurser, knappe tidsfrister, og sen eller manglende veiledning og avklaring, så representerer høringsdokumentene en formidabel prestasjon av vannregionmyndighetene og andre involverte aktører. Dokumentene som nå er på høring er et stort steg i riktig retning fra pilotplanene i Planene dekker nå hele landet, og har en god framstilling av miljøtilstanden og hovedutfordringene i vannregionene. Vi vet mer enn noen gang før både om hvor vi har kunnskap og om hvor vi må styrke kunnskapen for å få endra bedre planer i neste fase. Samtidig er vannmiljøovervåkingen styrket med om lag 30 millioner per år sammenliknet med nivået før vannforskriften kom. For en stor andel av vannforekomstene er det foreslått miljømål og miljøtiltak for første gang. Selve planarbeidet er viktig fordi det i seg selv bidrar til en mer samordnet og helhetlig vannforvaltning. Mange ulike beslutningstakere og interessenter knyttes sammen i et arbeid om et felles kunnskapsgrunnlag og omforente vurderinger av miljømål og unntak, på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. NIBRs undersøkelser 1 viser at flertallet av deltakere i det regionale arbeidet mener at nedbørsfeltbasert forvaltning gir et mer helhetlig perspektiv, og at forvaltningsplanene kommer til å være nyttige instrumenter for samordning. Målkonflikter er synliggjort og blir håndtert. Planene slik de foreligger er en bekreftelse av dette inntrykket. Høringen høsten 2014 er til for å få inn kunnskap og forslag til forbedringer slik at foreliggende plandokumenter kan bli bedre fram mot vedtak og godkjenning i Aktiv og tidlig deltakelse fra alle myndigheter vil være avgjørende for en vellykket høring. Vi er på rett vei mot stadig bedre vannforvaltningsplaner i 2015, 2021 og 2027, og samtidig stadig bedre vannmiljø fram mot Det er viktig å trekke mest mulig læring ut av denne planfasen som for første gang dekker hele landet, og bruke dette som grunnlag for forbedringer i de kommende planfasene. Arbeidet med de regionale vannforvaltningsplanene er et stort og nytt nasjonalt arbeid med fokus på helhetlig vannforvaltning, på tvers av kommune- og fylkesgrenser og som del av et internasjonalt arbeid. Det tar tid å implementere et nytt og sektorovergripende planarbeid med tilhørende lovverk, forskrifter og terminologi. Da arbeidet startet var ambisjonene høye, og man må nok innse at arbeidet for planperioden er kommet noe kortere enn ambisjonene tilsa. Dette skyldes ulike forhold, blant annet utsatt veiledningsmateriell, utsatte frister for å få fram miljøfakta fra staten og kapasitetstilgang hos sektorene. Selv om arbeidet er kommet kortere enn hva man trodde i utgangspunktet, så er det viktig å huske på at dette er starten og grunnlaget for et stort og godt arbeid for en helhetlig vannforvaltning, på tvers av kommune- og fylkesgrenser og sektoransvar. Vi er i starten av et stort løft for helhetlig vannforvaltning i Agder og resten av landet. (Fra høringsutkast til regional vannforvaltningsplan for Agder) 1 Samleside vannportalen med publikasjoner og presentasjoner fra WAPABAT-prosjektet. 2

4 Forbedringspunkter i høringsdokumentene Alle vannregionene har lagt ut høringsversjoner av regional vannforvaltningsplan og tiltaksprogram, men det er stor variasjon mellom de ulike vannregionenes dokumenter. De viktigste forbedringspunktene er: Kunnskapsgrunnlag: Det er betydelige huller i kunnskapsgrunnlaget om miljøtilstand sammenliknet med ambisjonsnivået som følger av vannforskriften. Grunnet hullene i kunnskapsgrunnlaget er problemkartlegging foreslått som tiltak i perioden i et stort antall vannforekomster som er vurdert til ikke å oppfylle miljømålene i dag. Prosess: Det går fram av planene at ikke alle vannregionene har lykkes med å oppnå ønsket deltakelse fra sektorene og medvirkning fra allmennheten. Dette har ført til at grad av ferdigstillelse av dokumentene varierer. Det er usikkert om alle uenigheter er synliggjort i forvaltningsplanene. Tilgjengelighet: Tilgjengeligheten for allmennheten varierer. Mange av planene har høyt detaljeringsnivå og teknisk språk, og lykkes ikke med å folkeliggjøre hva man oppnår med planene. Detaljeringsnivå: I mange tilfeller er detaljeringsnivået i forvaltningsplanene for stort i forhold til hva det bør være i regionale oversiktsplaner, som ikke skal være enkeltsaksbehandling. Miljømål: Fastsettelse og beskrivelse av miljømål har vært krevende, og mangler ennå for en del vannforekomster. Særlig gjelder dette miljømål for Sterkt Modifiserte Vannforekomster (SMVF) der føringer 2 og veiledning 3 kom svært sent. Tiltaksprogrammer: De foreslåtte tiltakene er ofte beskrevet for omfattende og detaljert, særlig i forvaltningsplanene. Det vil være problematisk for regjeringen å godkjenne dette, da det kan bryte med forutsetningen om at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak ikke skal reduseres vesentlig. Prioriteringer: Beskrivelse av prioriteringer og nytte/kost vurderinger er mangelfull i flere planer. Muligheten for å bruke tidsutsettelse til å spre tiltakene over flere perioder er ofte ikke utnyttet for å øke realismen i planene. Spesielle saksfelt: Saksfelt som man av ulike grunner ikke har hatt prioritet på i denne perioden er bl.a. miljøgifter, grunnvann og fysiske endringer i kystvann. Påvirkninger fra lakselus og rømt oppdrettsfisk er fortsatt uavklart, og ikke med i høringsdokumentene i denne fasen. På flere tema skjer det en forbedring av planene både under og etter høringen. Dette betyr at vannregionmyndighetene (VRM) i samråd med vannregionutvalgene (VRU) må vurdere om endringene etter høringen blir så vesentlige at hele eller deler av dokumentene må ut på fornyet høring. Andre punkter forutsetter et mer langsiktig arbeid med kunnskapsinnhenting, utvikling av nye verktøy og virkemidler, og nasjonale avklaringer fram mot neste planfase der reviderte planer skal foreligge i Brev fra Klima og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet 24. januar Direktoratsgruppen: Veileder 01:2014 (februar 2014). 3

5 Konkrete resultater Risiko for ikke å nå miljømålene i 2021: 60 % av vannforekomstene er vurdert til «ingen risiko» 37 % av vannforekomstene er vurdert til å være i «risiko» Økologisk tilstand i overflatevann (elv, innsjø og kystvann): Svært god: 19 % God: 39 % Moderat: 23 % Dårlig: 9 % Svært dårlig:2 % Påvirkninger: De fem viktigste påvirkningene i norske vannforekomster er: 1. Vannføringsregulering 2. Langtransportert forurensing 3. Forurensing fra landbruk 4. Forurensing fra spredte avløp 5. Fremmede arter Forslag til tiltak: De fire myndighetene med flest forslag til tiltak i tiltaksprogrammene: Kommunene NVE Fylkesmannen Miljødirektoratet Viktige signaler til nasjonalt nivå: Utfordringer i planarbeidet (kapittel 2) Målkonflikter (kapittel 2) Uenigheter (kapittel 2) Behov for nye eller forsterkede virkemidler (Kapittel 4) Oppfyllelse av ESA-krav Det vil ikke være mulig å oppfylle vannforskriften og vannforskriftens krav fullstendig i denne perioden, men i likhet med andre land kommer vi stadig nærmere for hver planfase. Manglende etterlevelse av vanndirektivets og ESA-krav skyldes i stor grad nasjonale rammebetingelser utenfor vannregionmyndighetenes kontroll. Dette gjelder særlig ressurser både til overvåking, til regionalt og lokalt samarbeid, samt til arbeid med miljøgifter og grunnvann. Det gjelder også manglende eller sen nasjonal veiledning og avklaring på tema knyttet til vannkraft, biologiske påvirkninger i og fra kystvann, samt bruk av vannforskriftens 12 i oppfølgingen av planene. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5. 4

6 1. Regional vannforvaltningsplan Dette kapittelet i regional vannforvaltningsplan skal inneholde en generell innledning om hva planen er, vedtak i fylkestinget og godkjenning ved kongelig resolusjon. Vannregionen og vannområdene skal beskrives, og man beskrive hva man oppnår med planen. Grad av ferdigstillelse av dokumentene varierer. Variasjonen innenfor ulike tema beskrives i de respektive kapitlene i dette notatet. Et gjennomgående trekk er likevel at detaljeringsnivået og teknisk språkbruk i forvaltningsplanene er for komplisert i forhold til hva det bør være i regionale oversiktsplaner. Tilgjengeligheten for allmennheten varierer. Variasjonen mellom planene er stor når det gjelder hvordan planbeskrivelse er utført. Noen av planene har en svært god beskrivelse av hvorfor godt vannmiljø er viktig for folk flest, og hva planene vil bety for hverdagen til folk flest. Noen overordnede eksempler er vist på slutten av kapittelet her. Tema er også omtalt under beskrivelse av nytte i sammenheng med kost-nytte vurderingene i kapittel 4 her. De fleste høringsdokumentene gir en oversikt over andre regionale planer, men uten at det opplyses på hvilken måte de inneholder føringer/bestemmelser som man har måttet ta hensyn til ved utarbeidelse av vannforvaltningsplanen. Hos enkelte vannregioner ser det ut til å være misforståelser rundt årlige handlingsprogrammer etter plan- og bygningsloven, enten at man tror tiltaksprogrammet gjelder som handlingsprogram, eller at man mener handlingsprogrammet kan utarbeides etter vedtak av plan. Kun to vannregioner har utarbeidet forslag til handlingsprogram som er på høring sammen med forslag til regional vannforvaltningsplan og tiltaksprogram. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Det bør legges avgjørende vekt på at de endelige forvaltningsplanene får en form som gjør at de kan legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen 4, herunder at planene ikke har et slikt detaljeringsnivå at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak blir vesentlig redusert 5. Forvaltningsplanene bør være aggregerte, kortfattede oversiktsdokumenter på regionalt nivå tilpasset beslutningstakere og allmennhet som målgruppe. Miljømål for vannforekomster utpekt som sterkt modifiserte eller beskyttede, samt vannforekomster der man foreslår bruk av unntak skal være del av planene 6, men tabellene over disse bør samles avslutningsvis av hensyn til lesbarheten. Øvrig detaljert informasjon på vannforekomstnivå er nødvendig som grunnlag for planene og kan foreligge i tiltaksprogram, tiltaksanalyser, overvåkingsprogram etc. men ikke i selve forvaltningsplanen. Forvaltningsplanene bør inneholde en innledende planbeskrivelse og en lettfattelig beskrivelse av hva vi oppnår med planen, med beslutningstakere og allmennhet som målgruppe. 4 Vannforskriften Kongelig resolusjon 15. desember 2006 (vedtak av vannforskriften). 6 Vannforskriften 14 og 26 a 5

7 Forvaltningsplanene bør gi en kort oppsummering av på hvilken måte annen regional planlegging gir konkrete føringer for forvaltningen av vannressursene i regionen, og hvordan vannforvaltningsplanen følger opp disse føringene. Når forvaltningsplanen vedtas bør det også foreligge til vedtak et forslag til regionalt handlingsprogram for 2016 i tråd med plan- og bygningsloven. Hva oppnår vi med planen eksempler fra noen vannregioner Finnmark: Godt vann er mye mer enn vann som kan drikkes. Vann handler også om fritidsaktiviteter som fiske og bading, næringsutvikling som vannkraft og fiskeoppdrett, og livskvalitet med turmuligheter langs elver og fjorder. Vi skal kunne bruke vannet samtidig som vi sørger for at vannkvaliteten og livet i vannet ivaretas. Nordland: God vannkvalitet er et viktig grunnlag for flere satsinger i fylket vårt. Det kommer både næringsliv og befolkning til gode. Det er vesentlig både for fiskeriene og havbruksnæringen. Andre næringer som industri er avhengig av god og riktig vannforsyning. Vannet er også et viktig grunnlag for reiseliv, friluftsliv, rekreasjon og generell livskvalitet. Vest-Viken: Natur, rent vann og muligheten til å kunne spise fisk og skalldyr fra vann og sjø, samt bade i rent vann er kvaliteter som kommunene er opptatt av å sikre. Dette er viktige elementer i stedsutviklings arbeidet for å rekruttere og beholde attraktiv arbeidskraft i regionen. Erfaringene i planarbeidet har vist at vannområdene, og spesielt kommunenes engasjement og samarbeid om vannressursene, er viktig for å få lokal forankring om en regional plan for vann. Gjennom den kommunale deltakelsen på vannområdenivå har kommunene satt lokale samfunnsmessige behov på dagsorden. Vannregionen har flere store reiselivsdestinasjoner og er den regionen med flest antall fritidsboliger i fjellet og ved kysten. Vann som ressurs for opplevelser, ikke bare som resipient eller energikilde, er spesielt nye utfordringer. Kommunene ser flere synergieffekter av arbeidet. Eksempelvis samarbeid om oppgaver innen spredte avløp, tettere dialog i landbrukssektoren og teknisk sektor. Det er behov for å se arealbruken i lys av vannforekomstenes miljøtilstand i arealplanleggingen. Kommunene har fått en arena for å samhandle med regional sektormyndighet på spørsmål som innvirker på lokal areal- og ressursutnyttelse der myndighetsutøvelsen ligger utenfor kommunens styring. (Fra høringsutkast til regional vannforvaltningsplan for Vest-Viken) 6

8 Internasjonale vannregioner og grensekryssende vannområder For grensekryssende vannområder forutsetter vanndirektivet en "sømløs" forvaltning på tvers av grensen. Det har vært gjennomført et stort antall samarbeidsmøter med henholdsvis svensk og finsk vannforvaltning for å sikre et stadig tettere samarbeid. En felles norsk-svensk strategi for grensevassdrag kom på plass i desember , og beskriver hvordan samarbeidet om grensekryssende vann skal foregå. I oktober 2013 ble det undertegnet en avtale mellom Finland og Norge 8, som definerer vannområdene Tana, Neiden og Pasvik som en internasjonal vannregion, og det utarbeides nå et felles oversiktsdokument ("roof report") som dekker hele vannregionen basert på de to lands respektive plandokumenter. Det har vært gjennomført et stort antall samarbeidsmøter med henholdsvis svensk og finsk vannforvaltning for å sikre et stadig tettere samarbeid. For finsk-norsk vannregion (Tana, Neiden og Pasvik) utarbeides nå et felles oversiktsdokument ("roof report") som dekker hele vannregionen basert på de to lands respektive plandokumenter. Høringsdokumentene for de aktuelle vannregionene (med grensevassdrag mot naboland) spriker litt også på dette punktet. De fleste gir en generell beskrivelse av samarbeid og gjennomførte møter etc. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Forvaltningsplanene for vannregioner med grensevassdrag mot naboland bør beskrive samarbeidet i tråd med første avsnitt i forvaltningsplanveilederen kap. 1.4, herunder tema som karakterisering, klassifisering, overvåking, vesentlige spørsmål, overordnede miljømål og mulige tiltakstyper. 7 Gränsvatten Norge och Sverige - Strategi för internationellt samarbete (desember 2012) 8 Vannavtale mellom Norge og Finland 7

9 2. Hvordan har vi jobbet og prioritert? Dette kapittelet i regional vannforvaltningsplan skal inneholde en redegjørelse for hvordan arbeidet har vært organisert, hvem som har deltatt og medvirket, og en dokumentasjon av møter, deltakelse og medvirkning i vannregion og vannområder. Kapitlet skal også beskrive hvordan man har prioritert på overordnet nivå ift påvirkninger, vannområder, brukermål, regionale hensyn og nasjonale føringer. Eventuell uenighet skal gjengis. Det går fram av planene at ikke alle vannregionene har lykkes med å oppnå ønsket deltakelse fra sektorene og medvirkning fra allmennheten. Dette har ført til at grad av ferdigstillelse av dokumentene varierer. Enkelte sektormyndigheter uttrykker at de har opplevd at deres innspill ikke er inkludert i arbeidet i enkelte regioner, både i forhold til prosess, påvirkning og risiko, samt miljømål og tiltak. Tillit til prosessen og kunnskapsgrunnlaget hos relevante sektormyndigheter er vesentlig for planer som skal legges til grunn for sektorenes planlegging og virksomhet. Det er et mål at sektormyndighetene i vannregionutvalget skal være omforente og ha eierskap til både vannforvaltningsplanen og tiltaksprogrammene. Uenigheter knyttet til prosess og deltakelse må framgå tydelig av planen, samt beskrivelse av hvordan videre prosess skal håndtere dette. Dette er vesentlig for at relevante sektormyndigheter i tilstrekkelig grad kan legge planen til grunn i sitt arbeide med tiltak. Enkelte sektormyndigheter mener at ikke alle uenigheter fremgår av planene. Beskrivelse av deltakelse fra sektormyndighetene er varierende i høringsdokumentene, og det er vanskelig å lese ut av planene hvordan deltakelse i arbeidet fra ulike sektorer har vært. I alle planer foreligger det redegjørelser for hvordan arbeidet er tenkt gjennomført, som regel med figurer som viser hvem som gjør hva, men lite eller ingen beskrivelse av hvordan prosessene faktisk har foregått. Noen vannregioner har tatt inn gode beskrivelser av hvordan prosjektlederne har jobbet overfor kommunene og sektormyndighetene, og av kontakt mellom prosjektledere, VRM og øvrige fylkeskommuner. Beskrivelse av tilretteleggelse for medvirkning for allmennheten er varierende i høringsdokumentene. Flere peker på at manglende medvirkning har vært vanskelig på grunn av få ressurser, men understreker samtidig nytten av prosjektledere i vannområdene: uten disse hadde ikke medvirkning på lokalt nivå vært mulig. Samtidig er det i flere regioner lagt opp til gode medvirkningsprosesser i høringsperioden. Blant annet arrangeres det egne høringskonferanser i flere regioner, noen regioner har også egne høringsmøter/konferanser på vannområdenivå. Når det gjelder trendanalysen er det overordnede inntrykket av høringsdokumentene at man stort sett har skrevet noe om befolkningsutvikling, samt estimerte fremtidige endringer i energiproduksjon, arealbruk, herunder landbruk, havbruk og samferdsel, og dessuten klimaendringer. Flere av planene fremstiller i tabellarisk form viktige drivkrefter og tilhørende påvirkninger og ansvarlig myndighet. I de tilfeller der effekten på vann er beskrevet er det stort sett vannmiljø som drøftes. Få planer sier noe om betydning for vannbruk. Konsekvensen for vannmiljø er stort sett beskrevet, men der det mangler bør det selvsagt oppdateres. 8

10 Sammenhengen i prioriteringer fra planprogram og vesentlige vannforvaltningsspørsmål til høringsdokumentene kan forbedres. For eksempel er det noen planer som mangler beskrivelser av hva som er endret siden planprogrammet ble vedtatt. Prioriteringen i planene er ikke alltid i tråd med vesentlige vannforvaltningsspørsmål, og det er heller ikke alltid redegjort for endringer i prioriteringer underveis. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Det bør framgå tydelig av forvaltningsplanen dersom planen avviker fra nasjonale føringer, og hvilke punkter dette gjelder. Dersom prosessen med deltakelse fra sektormyndighetene i vannregionutvalget ikke har vært tilfredsstillende til nå, bør det sørges for slik forankring i perioden fram til endelig forvaltningsplan og tiltaksprogram skal forelegges fylkestinget. Uenigheter knyttet til prosess og deltakelse bør framgå tydelig av planen. Det bør fremkomme i forvaltningsplanene hvordan prosessen med deltakelse fra sektormyndigheter har vært, gjennom oppsummert dokumentasjon av møter og deltakelse i vannregion og vannområder. Her bør malene fra veileder for medvirkning og samråd 9 legges til grunn. Det bør fremkomme i forvaltningsplanene hva som faktisk har foregått av medvirkning, gjennom oppsummert dokumentasjon av medvirkningsaktivitetene. Her bør malene fra veileder for medvirkning og samråd legges til grunn. I beskrivelsen av trendanalysen bør forvaltningsplanene være tydelige på konsekvensene av samfunnsutvikling og påvirkningstrender vannmiljø og vannbruk. Dette vil gjøre trendanalysene mer direkte relevant i forvaltningsplanen. Forvaltningsplanene bør være tydelige på sammenhengen fra planprogram til vesentlige spørsmål og høringsdokumentene bør styrkes i mange planer, og det bør redegjøres for eventuelle endringer underveis. Utfordringer Flere av vannregionmyndighetene har i høringsdokumentene gitt tydelige signaler om utfordringer de har møtt på i planarbeidet. Dette er utfordringer som delvis handler om rammene i form av begrensede ressurser, knappe tidsfrister og sen eller manglende veiledning og avklaring. Utfordringene vannregionmyndighetene har opplevd må også sees i sammenheng med behovene de har formulert for nye eller forsterkede virkemidler, som er oppsummert på slutten av kapittel 4 her. De hyppigst forekommende utfordringene nevnt i høringsdokumentene er listet opp her: Utilstrekkelig deltakelse fra sektormyndigheter i planarbeidet: Regionale myndigheter har ikke hatt tilstrekkelige ressurser. Det har vært utfordrende for vannregionmyndighetene å få ulike etater til å gå i takt og følge felles framdriftsplan. Det har likevel markert bedring i løpet av planarbeidet fra 2010 til 2014 i flere regioner. Enkelte myndigheter har utsatt vesentlige deler av deltakelsen til høringsperioden. 9 Direktoratsgruppen: veileder 03:2010 9

11 Utilstrekkelige ressurser til arbeidet regionalt og lokalt: Gjelder særlig ressurser til å sikre gode prosesser for deltakelse fra sektormyndigheter og medvirkning fra allmennhet, samt for å sikre god lokal forankring i vannområdene. Manglende koordinering mellom nasjonalt og regionalt planarbeid: Veiledning og maler fra nasjonalt nivå har kommet sent. Nasjonale myndigheter har endret fristene. Samlet sett har dette medført avvik fra de regionale planprogrammene. Mangelfullt kunnskapsgrunnlag: Behov for mer overvåking og kunnskap om påvirkninger. Problemkartlegging satt som "tiltak" for neste periode i svært stor utstrekning. Manglende gjennomføring av vannforskriften i saksbehandling: Manglende implementering av vannforskriften i sektormyndighetenes og kommunenes saksbehandling: bruk av 12 der det er planlagt ny aktivitet eller nye endringer skal angis og begrunnes i forvaltningsplanene, men er stort sett fraværende. Mangelfulle nytte- og kostnadsvurderinger: Det mangler verktøy på kost/nytte, samfunnsøkonomi og fordelingsvirkninger. Målkonflikter For mange vannregionmyndigheter har uavklarte, overordnede målkonflikter ført til slitasje og unødig tid- og ressursbruk i planarbeidet. Delegering av slike dilemmaer til regionalt nivå har ført til tidkrevende diskusjoner både i vannområder og vannregioner, som har endt med at dilemmaene er løftet tilbake opp til nasjonalt nivå for avklaring. De uavklarte målkonfliktene har påvirket samarbeidsklima og tillit i vannregionene negativt, og medført at man ikke har kunnet fokusere innsatsen på viktige påvirkninger og tiltak som man er enige om. Målkonfliktene som nevnes i høringsdokumentene er: Vannkraft vs. vannmiljø: Mål om økt fornybar produksjon vs. vannforskriftens miljømål. Her har det på slutten av planarbeidet kommet nasjonale føringer og veiledning, men for sent til at temaet kunne bli tilfredsstillende behandlet i høringsdokumentene - se mer om dette i kapittel 4 om miljømål for sterkt modifiserte vannforekomster. Mange vannreigonmyndigheter tar opp behovet for nye og forsterkede virkemidler ift vannkraftens påvirkninger på vannmiljø: styrket bruk av standardvilkår, innkalling, omgjøring. Akvakultur vs. vannmiljø: I flere regioner har det pågått betydelig diskusjon om graden av biologisk påvirkning fra akvakultur på villaksen i vassdragene, i form av rømt oppdrettsfisk og lakselus. Det har også vært uenighet knyttet til vurderingene av utslipp fra akvakultur til kystvann. Føringer om håndtering av disse temaene kom i brev fra departementsnivå i juli og januar Dette er temaene som har ført til mest friksjon, utmattelse og unyttig tidsbruk i vannregionene, og særlig vanskeliggjort samarbeidet mellom miljømyndighetene og fiskerimyndighetene. Mot slutten av planperioden er ser det ut til at det har vært noe økt enighet og redusert friksjon. I tråd med nasjonale føringer er påvirkning fra lakselus og rømt oppdrettsfisk ikke del av høringsdokumentene nå MD: Samarbeidet mellom miljøvernmyndighetene og fiskeri- og kystmyndighetene når det gjelder vannforvaltningsplanarbeid (juli 2013). 11 KLD: Gjenstående karakterisering i vassdrag med anadrom fisk og forholdet til påvirkning fra lakselus og rømt oppdrettsfisk (januar 2014). 12 Påvirkningsgrad fra lus og rømming skal være satt til ukjent, og både miljøtilstand og risikovurdering til udefinert i Vann-nett. 10

12 Landbruk vs. vannmiljø: Mål om økt matproduksjon vs. vannforskriftens miljømål. Dette teamet har ikke ført til like stor friksjon på vannregionnivå, men har gitt betydelig temperatur i enkelte vannområder knyttet til bl.a. oppstrøms/nedstrøms problematikk. Mange vannregionmyndigheter tar opp behovet for nye og forsterkede virkemidler ift landbruket påvirkninger på vannmiljø: økte rammer, mer forpliktende avtaler, rådgiving. Uenigheter Uenigheter som beskrives i høringsdokumentene er: Påvirkning fra kongekrabbe: uenighet mellom FMs miljøvernavdeling og Fiskeridirektoratets regionkontor. Spørsmålet er løftet til departementsnivå i mars 2013, og er ikke avklart. Påvirkning fra lakselus og rømt oppdrettsfisk på villaks: uenighet mellom FMs miljøvernavdeling og Fiskeridirektoratets regionkontor. Spørsmålet har vært uavklart på departementsnivå i hele planperioden, og i tråd med nasjonale føringer er dette ikke del av høringsdokumentene nå. Utslipp fra akvakultur i kystvann: uenighet mellom FMs miljøvernavdeling og Fiskeridirektoratets regionkontor. Spørsmålet er løftet til departementsnivå, og omtalt i brev fra departementsnivå i juli Det ser likevel ut til å gjenstå uenighet om vurderingen av et lite antall kystvannsvannforekomster. Revisjon av vannkraftkonsesjoner: i to vannregioner har NVEs regionkontor varslet at de er uenige med tiltakene som er foreslått i høringsdokumentene, da de mener forslagene avviker fra de nasjonale føringene. Det synes som om samarbeidsklimaet har bedret seg underveis i planarbeidet fra 2010 til Hovedmålsettetingen med det regionale planarbeidet er at vi sammen skal legge rammene for en felles vannforvaltning i fylket. Nå skal vi starte en felles forvaltning i skjæringspunktet mellom bruk og vern. Den nye måten og tenke forvaltning av vann på, er en viktig regional utviklingsoppgave. En bærekraftig forvalting av våre vannressurser er med på å bidra positivt til både regional og lokal utvikling. Vannressursene skal ikke forbrukes og vår produksjon skal ikke forurense slik at vanntilstanden forringes. (Fra høringsutkast til regional vannforvaltningsplan for Nordland) 11

13 3. Hvordan står det til med vannet vårt? Dette kapittelet i regional vannforvaltningsplan skal være et sammendrag av kunnskapsgrunnlaget. Beskrivelsen her må være oppsummerende og ikke for detaljert. For å oppsummere kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for høringsdokumentene er det til dette notatet hentet ut statistikk og figurer fra Vann-nett pr. september. I tillegg vurderes her hvordan dette er fremstilt i høringsdokumentene. Påvirkninger og risiko Alle planer har oversikter over vesentlige påvirkninger, og generelt en god grafisk framstilling av påvirkningene på vannforekomstene, og risikoen for å ikke nå miljømål i Problemeier går ofte ikke fram av tabellene over påvirkninger i forvaltningsplanen, men en del regioner har dette med i tabellene i tiltaksanalysene. I noen regioner er ikke alle relevante påvirkninger inkludert i vurderingene, og faglige vurderinger blir svekket som følge av dette. Det er generelt et problem at kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt når det gjelder registrering av påvirkninger i Vann-Nett. Det er enkelte eksempler på feil som må rettes gjennom kvalitetssikring, for eksempel påvirkninger registret i feil kategori eller vannforekomster satt til risiko uten at påvirkning er registrert. Fysiske inngrep fremstår som den største påvirkningstypen i kyst, men Kystverket og Miljødirektoratet fant tilfeller der forurensning fra havneaktivitet var registrert som fysisk påvirkning fra havneanlegg i kystvann. Direktoratene sendte i vår ut et felles brev 13 der dette ble påpekt og der regionene ble bedt om å rette opp feilene gjennom et samarbeid mellom Kystverkets regionkontor og Fylkesmannens miljøvernavdeling. Vi antar at denne påvirkningstypen vil representere en lavere andel enn den gjør i dag i de endelige forvaltningsplanene. Sektormyndighetene skal innenfor sine ansvarsområder bidra med kunnskap om påvirkninger 14. Likevel uttrykker enkelte sektormyndigheter at deres innspill ikke er inkludert i vurdering av risiko. Informasjonen i Vann-Nett skal brukes som kunnskapsgrunnlag både for planene, forvaltning og senere sektorens saksbehandling av foreslåtte tiltak. Relevante sektormyndigheters tillit til kunnskapsgrunnlaget er vesentlig dersom planene skal legges til grunn for sektorenes planlegging og virksomhet. Uenigheter knyttet til vurdering av påvirkningsgrad og risiko bør framgå tydelig av planen, samt beskrivelse av hvordan videre prosess skal håndtere dette. Dette er vesentlig for at relevante sektormyndigheter i tilstrekkelig grad kan legge planen til grunn i sitt arbeide med tiltak. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Registreringer av påvirkninger i Vann-nett bør gjennomgås slik at man sikrer at påvirkninger er registrert i rett kategori, og at ingen vannforekomster er satt til risiko uten at det er registrert påvirkninger. I forvaltningsplanenes oversikter over påvirkninger bør problemeier fremgå. I forvaltningsplanenes oversikter bør påvirkninger med liten eller uvesentlig påvirkningsgrad fjernes. Uenigheter knyttet til vurdering av påvirkningsgrad og risiko bør framgå tydelig av planen. 13 Brev fra Kystverket og Miljødirektoratet, april Vannforskriften

14 Påvirkninger på overflatevannforekomster i Norge Vannføringsregulering Langtransportert forurensning Forurensning fra landbruk Avløp fra spredt bebyggelse Fremmede arter Avrenning fra byer/tette flater Punktutslipp fra avløpsanlegg Forurensning fra annen diffus kilde Vannuttak Utslipp industri Forurensning fra Andre påvirknigner Fysiske inngrep Utslipp andre punktkilder Forurensning fra gruvevirksomhet Svært stor Stor Middels Figur 1. Nasjonal oversikt over påvirkninger i overflatevann Figuren viser en nasjonal oversikt over påvirkninger i alle kategorier overflatevann (elv, innsjø og kystvann), basert på antall vannforekomster der påvirkningen er registrert. Fordi det er flest vannforekomster i kategorien elv, vil elv være kraftig overrepresentert og kystvann kraftig underrepresentert i denne figuren. Figurer fordelt på vannkategoriene elv, innsjø og kystvann, samt fordelt på antall og lengde eller areal, er å finne i vedlegget. Innlegging av påvirkninger på grunnvannsforekomster har kommet for kort til at den er inkludert i oversikten. ( september 2014) Det kan være verdt å merke seg at vannregionenes prioriteringer og vurderinger av de de mener er de vesentligste påvirkningene avviker noe fra statistikken over de hyppigste påvirkningene i Vann-Nett. I følge Vann-nett er vannføringsregulering og langtransportert forurensing er de hyppigst forekommende påvirkningene i norske elver og innsjøer, med avrenning fra landbruk på tredje plass. En gjennomgang av vannforvaltningsplanene viser at mange av vannregionene ut ifra en regional prioritering mener at avrenning fra landbruk er den nest viktigste påvirkningen etter vannføringsregulering. 13

15 Risikovurdering i overflatevannforekomster i Norge 2 % 37 % 60 % 1 % Risiko Mulig risiko Ingen risiko Udefinert Figur 2. Nasjonal oversikt over risiko for ikke å nå miljømålene i 2021, overflatevann Figuren viser en nasjonal oversikt over risikovurdering av i alle kategorier overflatevann (elv, innsjø og kystvann), basert på antall vannforekomster. Som grunnlag for videre tiltaksplanlegging skal det vurderes om det er risiko for at vannforekomster ikke når miljømålene innen utgangen av kommende forvaltningsplanperiode. Hensikten er å identifisere de vannforekomstene der det er nødvendig å gjennomføre tiltak. Risikovurderingen gjøres med utgangspunkt i dagens miljøtilstand, framtidig utvikling av påvirkningsbilde og vurdering av effekten av eventuelle tiltak. Innlegging av påvirkninger på grunnvannsforekomster har kommet for kort til at den er inkludert i oversikten. Fordi det er flest vannforekomster i kategorien elv, vil elv være kraftig overrepresentert og kystvann kraftig underrepresentert i denne figuren. Figurer fordelt på vannkategoriene elv, innsjø og kystvann, samt fordelt på antall og lengde eller areal, er å finne i vedlegget. ( september 2014) Økologisk tilstand Økologisk tilstand er generelt godt og lett tilgjengelig beskrevet i planene som er på høring. De fleste har samla framstilling for regionen, noen har også framstilt miljøtilstand vannområdevis. Noen har også framstilt miljøtilstanden på vannområdevise kart. Oversikt over økologisk tilstand er vanligvis oppgitt per vannforekomst, men også per areal/lengde i noen vannregioner. Generelt har regionene i liten grad klassifisert kystvannforekomster til å ha svært god tilstand. Finnmark har en stor andel kystvannforekomster i udefinert tilstand. Dette skyldes at effekten forekomst av kongekrabbe har på økologisk tilstand ikke er avklart. En revidert klassifiseringsveileder ble publisert i januar Den inneholder en del nye parametere og grenseverdier. For noen parametere er grenseverdier blitt justert sammenlignet med tidligere veileder (eks. forsuringsparametere og siktedjup for innsjøer). 14

16 Den nye veilederen kom for seint til at de nye verdiene er brukt i særlig grad ved klassifiseringen som ligger til grunn for høringsutkastene av forvaltningsplanene. Dette vil kunne føre til at noen vannforekomster har feil tilstand etter gjeldende klassifiseringsveileder. Det forekommer også enkelte vannforekomster hvor det er klassifisert feil med tanke på vekting av data ift det som er angitt i klassifiseringsveilederen 15. Det er viktig å være oppmerksom på dette når det planlegges tiltak. Overvåkingsdata og økologisk tilstand bør kontrolleres opp mot den nye klassifiseringsveilederen i forbindelse med planlegging av eventuelle tiltak. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: For vannforekomster i risiko bør overvåkingsdata og økologisk tilstand kvalitetssikres opp mot den nye klassifiseringsveilederen i forbindelse med planlegging av eventuelle tiltak. Der det er brukt påvirkningsanalyse som grunnlag for å fastsette dagens miljøtilstand bør eventuelle uenigheter om påvirkningsgrad framgå tydelig av planen. Figur 3. Nasjonal oversikt over økologisk tilstand i overflatevannforekomster Figuren viser en nasjonal oversikt over økologisk tilstand i alle kategorier overflatevann (elv, innsjø og kystvann), basert på antall vannforekomster. Fordi det er flest vannforekomster i kategorien elv, vil elv være kraftig overrepresentert og kystvann kraftig underrepresentert i denne figuren. Figurer fordelt på vannkategoriene elv, innsjø og kystvann, samt fordelt på antall og lengde eller areal, er å finne i vedlegget. ( september 2014) 15 Direktoratsgruppen: veileder 02:

17 120,0 % 100,0 % 80,0 % 60,0 % 40,0 % 20,0 % Udefinert Svært dårlig Dårlig Moderat God Svært god 0,0 % Karakteriseirngsrapporten 1. mai 2013 Vann-Nett september 2014 Figur 4. Reduksjon i andel med "udefinert" økologisk tilstand Figuren viser reduksjonen i andel vannforekomster med udefinert økologisk tilstand i Vann-nett fra karakteriseringsrapporten 16 fra mai 2013, (rapportert til ESA august 2013), til september Gjelder alle kategorier overflatevann (elv, innsjø og kystvann). Prosentandel med "udefinert" økologisk tilstand har gått ned fra 11 % til 6,5 %. Samtidig har "svært god tilstand" økt tilsvarende med 8,5 %. Andel norske vannforekomster med "god" eller "svært god" økologisk tilstand har dermed økt fra om lag 50 % til nær 60 %. Dette skyldes trolig i første rekke at man nå har kommet lenger med vurdering av økologisk tilstand i lite påvirkede områder i Finnmark, Nordland og Troms der mye gjenstod for ett år siden. Flere figurer funnes i vedlegget. ( september 2014) Pålitelighetsgrad for klassifisering av økologisk tilstand Informasjon om pålitelighetsgrad er viktig for å vurdere sikkerheten i klassifisering av økologisk tilstand. Vannforskriften krever at pålitelighetsgrad skal registreres. Dette er viktig fordi det vil få konsekvenser for senere vurdering av foreslåtte tiltak i tiltaksprogrammet. Høy pålitelighet har vi når klassifisering av miljøtilstand er basert på overvåkingsdata som inkluderer det kvalitetselementet som er mest sensitiv for aktuelle påvirkninger i tråd med klassifiseringsveileder. Figur 5 viser at kun 7 % av vannforekomstene er klassifisert med høy pålitelighet. Middels pålitelighet har vi når vurdering av miljøtilstand er basert på faglig vurdering av kjente påvirkninger samt noe overvåkingsdata. Lav pålitelighet har vi når vurdering av miljøtilstand er basert kun på påvirkningsanalyse eller ekspertvurdering, eventuelt i kombinasjon med litt overvåkingsdata. Man må likevel huske på at påvirkningsanalysen kan være av god kvalitet og basert på gode (utslipps)data. 16 Rapport: Oppsummering av karakteriseringen i Norge mai

18 Få regioner har med informasjon om pålitelighetsgrad. Tre av regionene har ingen opplysninger om pålitelighetsgrad for klassifiseringen, i planen fra tre regioner kan pålitelighetsgraden utledes av andre opplysninger, mens fire planer angir henholdsvis lav, middels og høy pålitelighetsgrad. Enkelte vannforekomster har feil pålitelighetsgrad oppgitt. For innsjøer ligger en relativt stor andel målinger av fysisk-kjemiske data til grunn for klassifiseringen, mens det er langt mindre biologiske data brukt. Av de biologiske kvalitetselementene er det fisk som er oftest brukt som kvalitetselement. I mange innsjøer er det ingen overvåkingsdata tilgjengelig. I kystvann er de fleste vannforekomster tilstandsvurdert uten å legge overvåkingsdata til grunn. I de vannforekomster det finnes overvåkingsdata er det av biologiske data oftest lagt til grunn data på marin bløtbunn eller planteplankton. Det finnes en del fysisk-kjemiske målinger, men andelen er langt lavere enn i innsjø. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Informasjon om pålitelighet ved klassifiseringen bør oppsummeres i planene der hvor dette mangler. Dette er viktig informasjon knyttet til kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for miljømål og tiltaksanalyser. Registreringer av pålitelighetsgrad i Vann-nett bør gjennomgås slik at man sikrer at dette er registrert rett. 120% 100% 80% 60% 40% Udefinert Middels/lav Høy 20% 0% Karakteriseirngsrapporten 1. mai 2013 Vann-Nett september 2014 Figur 5. Reduksjon i andel med "udefinert" pålitelighetsgrad Figuren viser reduksjonen i andel vannforekomster med udefinert pålitelighetsgrad i Vann-nett fra karakteriseringsrapporten 17 fra mai 2013, (rapportert til ESA august 2013), til september Andel udefinert er redusert fra 27 % til 9 %. Flere figurer finnes i vedlegget. ( september 2014) 17 Rapport: Oppsummering av karakteriseringen i Norge mai

19 Inndeling i vannforekomster Registrerte vannforekomster i Vann-nett pr. september 2014 Vannkategori Antall Tot. areal/lengde Gjennomsnitt Elv og bekkefelt km 23,4 km Innsjøer km² 1,9 km 2 Kyst km² 42,1 km 2 Grunnvann km² 3,9 km2 Antall vannforekomster tot Retningslinjer for inndeling av vannforekomster er gitt gjennom karakteriseringsveilederen 18. Det er ulik praksis mellom regionene med tanke på inndeling i vannforekomster for å sikre enhetlig tilstand og påvirkningsbilde. Noen regioner har inndelt i relativt små vannforekomster for å avgrense et påvirket område, mens andre har beholdt større enheter, men likevel registrert påvirkningen i denne. Dette vil påvirke statistikken slik at regioner med flere små vannforekomster vil få et større antall vannforekomster men mindre areal/lengde oppgitt som påvirket av aktuelle påvirkninger. Miljøtilstandsprosjektet under direktoratsgruppen har registrert at det er behov for å presisere veiledningen for å sikre en mer enhetlig måte å håndtere vannforekomstinndelingen før man starter med planarbeidet fram mot reviderte planer i Sett i forhold til planens overordnede nivå, vurderer fylkeskommunen det slik at kunnskapsgrunnlaget er tilfredsstillende til å fatte vedtak i saken. (Fra høringsutkast til regional vannforvaltningsplan for Nordland) 18 Direktoratsgruppen: veileder 01:2011a 18

20 Kjemisk tilstand - miljøgifter Datterdirektivet om miljøgifter 19 ble først vedtatt i EU i 2008, og gjennomført gjennom endringer i vannforskriften i Vi er derfor kommet betydelig kortere med dette tema enn med andre tema i vannforskriftarbeidet, både når det gjelder overvåking, vurdering av påvirkninger og tilstand, og veiledning til vannregionene. For å klassifisere kjemisk tilstand må det være gjennomført overvåking av de aktuelle stoffene i vannforekomsten. Det er gjennomgående et lavt kunnskapsgrunnlag om miljøgifter i vannregionene, og stort behov for videre datainnhenting. Miljøgiftpåvirkning er i varierende grad beskrevet i planene. En stor andel vannforekomster er oppgitt som udefinert på bakgrunn av at det ikke finnes overvåkingsdata fra aktuelle stoffer i disse. Miljøgifter handler ofte om komplekse spørsmål i forhold til tiltak og ansvar. Forurensingsloven er i utgangspunktet et sterkt virkemiddel for å få gjennomført tiltak mot miljøgiftpåvirkning, men forutsettingene for bruk av loven er ikke alltid til stede. Dette kan skyldes at ansvarlig bedrift er nedlagt, at tiltakene er uforholdsmessig kostbare, eller at påvirkningsbilde er svært sammensatt. Direktoratsgruppen vurderer å opprette et eget prosjekt for arbeidet med miljøgifter. Gjennom arbeidet med tiltaksprogram og overvåkningsprogram har miljøgifter fått økt oppmerksomhet. Andel (%) basert på antall Andel (%) basert på areal/lengde Kjemisk tilstand God Ikke god Udefinert God Ikke god Udefinert Elv 1,2 0,1 98,7 1,3 0,1 98,6 Innsjø 2,9 0,2 96,8 5,0 2,0 93,1 Kyst 4,3 7,8 87,8 9,7 5,1 85,3 19 Direktiv 2008/105/EF, revidert direktiv 2013/39/EU 19

21 Grunnvann Arbeidet med grunnvann har ikke vært prioritert til nå, fordi det vurderes at vi ikke har vesentlige påvirkninger og utfordringer med grunnvann sammenliknet med andre påvirkninger og vannkategorier. De begrensede ressursene tilgjengelige til overvåking og forvaltning har vært prioritert på de vannkategorier der man har vesentlige påvirkninger. Vi er derfor kommet kortere med grunnvann enn med overflatevann i vannforskriftarbeidet, både når det gjelder overvåking og vurdering av påvirkninger og tilstand, og i veiledning til vannregionene. Arbeidet med grunnvann har blitt styrket etter at grunnvannsveilederen 20 ble utgitt høsten Dette har bidratt til økt fokus på grunnvann i flere av regionene, men det er fortsatt flere vannregioner der man ikke har rukket å fullføre karakterisering i tråd med veilederen. Hele 18 % av grunnvannsforekomstene er derfor fortsatt i "mulig risiko". Flere av vannregionene har valgt en fornuftig fremgangsmåte og foreslått å bruke utsatt frist for måloppnåelse til 2027, og foreslår problemkartlegging som tiltak i alle eller et utvalg av grunnvannsforekomster som er i risiko eller mulig risiko. Det er stor variasjon i hvordan grunnvann er behandlet i høringsdokumentene. I noen av vannregionenes dokumenter er grunnvann nesten ikke omtalt, mens andre vannregioner gir grunnvannet omtrent tilsvarende behandling som overflatevannet. Den viktigste grunnen til dette antar vi er varierende kunnskap i vannregionene og hos fylkesmennene, og varierende kapasitet til å fullføre arbeidet etter at grunnvannsveilederenkom på plass. Særlig på kjemisk tilstand i grunnvann er det stor kunnskapsmangel, over 99 % av grunnvannsforekomstene har udefinert kjemisk tilstand. Manglende grunnvannskompetanse i vannregionene medfører usikkerhet knyttet til miljømålene for grunnvann. Vi har for lite kunnskap om grunnvann og grunnvannets tilstand i Norge, noe planprosessen også har tydeliggjort. I utvalgte grunnvannsforekomstene som er i risiko, er det viktig å foreta ytterligere karakterisering og gjennomføre undersøkelser av kjemisk tilstand. Etter direktoratsgruppens syn er det ikke aktuelt med konkrete miljøtiltak knyttet til noen av grunnvannsforekomstene før ytterligere karakterisering er gjennomført, og sammenhengen mellom påvirkning og tilstand er nærmere avklart. Direktoratsgruppen har tidligere spilt inn behov for å undersøke og overvåke 15 utvalgte grunnvannsforekomster med antatt stor påvirkning fra jordbruk og/eller industri, vei, forurenset grunn med mer. Sammen med problemkartlegging og ytterligere karakterisering i vannregionene vil det bidra til økt kunnskap om belastningssituasjonen i norske grunnvannsforekomster og legge grunnlag for videre arbeid og prioriteringer. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Karakterisering av grunnvann i henhold til grunnvannsveilederen bør fullføres i vannregionene. 20 Direktoratsgruppen: veileder 03:

22 Figur 6. Nasjonal oversikt over risiko for grunnvannsforekomster Figuren viser risikovurdering basert på antall grunnvannsforekomster. I vedlegget er det også diagrammer for henholdsvis kvantitativ og kjemisk tilstand for grunnvann. ( september 2014) Klimaendringer og flom Alle forvaltningsplaner nevner klima som en utfordring, og dette er bra. Mange har gode beskrivelser av ulik effekt klimaendringer kan ha innen ulike tema; forurensing, biologisk mangfold, utvikling i ferskvann og forventa utvikling i havet. I andre planer er klimaendringer nevnt, men hvordan dette kan slå ut i regionen nevnes i mindre grad. I omtale av klima har vannregionene i stor grad brukt kunnskapsgrunnlaget for Norge i beskrivelsen. Slik det ser ut er beskrivelsen generell og at klimaendringer ikke ser ut til å være vurdert for den enkelte vannregion, dvs. hvilke betydning dette vil ha for vannforekomstene og tiltakene i regionen. Det er relevant å vurdere effekten klimaendringer vil ha på påvirkninger og foreslåtte tiltak, bl.a. i forhold til om tiltakene er robuste og gir ønsket virkning også innenfor realistiske klimascenarioer. Med muligheter for fristutsettelse på tiltak, og rullering av planene i 2021 og 2027, må dessuten planene vurderes å ha 18-års perspektiv. Til sammen tyder dette på at veiledningen 21 knyttet til klimaendringer og vannforvaltning ikke har vært tilstrekkelig, og at man må se nærmere på dette fra mot neste planperiode (2021). Rogaland utmerker seg positivt ved å ha tatt med en oversikt over flomutsatte områder i vannregionen. Det omtales videre at flomsikringstiltak kan påvirke vannmiljøet. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Vurdering av effekten klimaendringer på påvirkninger og foreslåtte tiltak er relevant for vannforvaltningsplanene from mot 2021, 2027 og Omtalen av klimaendringer bør styrkes, og inneholde kart over forventede klimaendringer i vannregionen. 21 Vann-nett samleside med veiledning om klima 21

23 4. Miljømål, unntak og tiltak Dette er det handlingsrettede kapittelet som går nærmere inn på miljømål, unntak fra miljømålene, og tiltak for å oppnå miljømålene. Tilpassede miljømål for sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) er også del av dette kapittelet. Miljømål for naturlige vannforekomster Miljømålene er den viktigste delen av de regionale vannforvaltningsplanene, fordi det er disse målene som sier noe om hva man vil med vannmiljøet, og som vedtas av fylkestingene og godkjennes ved kongelig resolusjon. Det er et svært viktig poeng at miljømålene vedtas i planen, det er disse som vil være førende for regional planlegging Sektormyndighetene skal delta i planarbeidet for å legge premissene for fastsettelse av miljømål innenfor sine ansvarsområder, og miljømålene skal være i overenstemmelse med nasjonale føringer. Omtale og framstilling av miljømål i høringsdokumentene varierer svært mye. Alle vannregionene har med en generell beskrivelse av miljømål, i samsvar med det som står i karakteriseringsveilederen 22 og illustrert med en figur fra veilederen, og en omtale av unntaksbestemmelsene i vannforskriften. Noen har fullstendig liste over vannforekomster som blir foreslått med utsatt frist for måloppnåelsen, 2027 eller Vannforekomster med mindre strenge miljømål er satt opp i egne tabeller og noen har foreslått strengere miljømål i noen vannforekomster og begrunnet dette. I enkelte høringsdokumenter er det lange lister over vannforekomster med «standard miljømål», noe som er unødvendig så lenge en i forvaltningsplanen presiserer at standard miljømål gjelder for vannforekomster som ikke har strengere eller mindre strenge miljømål. Forvaltningsplanveilederen 23 er tydelig på at standard miljømål bare skal oppsummeres. Ingen høringsdokumenter har nevnt vannforekomster med svært god tilstand som standard miljømål. Dette gjelder vannforekomster der dagens økologiske tilstand er svært god. Dette er en viktig del av de standard miljømålene som ofte forglemmes, men bør inngå i planene. Enkelte sektormyndigheter mener at ikke alle uenigheter framgår av vannforvaltningsplanene. Etter vannforskriften 26 skal uenighet gjengis i planen dersom en deltaker i VRU krever det. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Detaljeringsnivået bør begrenses til det nivået som er beskrevet i forvaltingsplanveilederen. Standard miljømål i planene bør bare oppsummeres, uten lister på vannforekomster. Miljømål for vannforekomster utpekt som sterkt modifiserte eller beskyttede, samt vannforekomster der man foreslår bruk av unntak skal være del av planene 24, men tabellene over disse bør samles avslutningsvis av hensyn til lesbarheten. 22 Direktoratsgruppen: Veileder 01:2011 a 23 Direktoratsgruppen: Veileder 01: Vannforskriften 14 og 26 a 22

24 For vannforekomster som i dag har svært god tilstand bør dette settes som miljømål, og beskyttende/forbyggende tiltak foreslås ved behov. Uenigheter knyttet til fastsettelse av miljømål bør framgå tydelig av planen. Eksempel på oppsummering av miljømål (Nordland). Eksempel på oppsummering av miljømål (Trøndelag). 23

25 Miljømål for sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) i vassdrag med kraftproduksjon Miljømål for sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) er et komplisert tema der mye arbeid gjenstår i vannregionene. Det er utpekt mange tusen SMVF-er, og vannkraftpåvirkning er en hyppig forekommende påvirkning i alle vannregionene. Føring fra departementene 25 og veiledning fra direktoratsgruppen 26 kom først på plass i februar NVE har i brev til vannregionene 27 sagt at føringene kom så sent at det vil være nødvendig å arbeide videre med miljømål og tiltak for vassdrag med kraftproduksjon i høringsperioden. NVE og miljømyndighetene deltar aktivt i arbeidet i vannregionene for å få dette på plass. NVE og Miljødirektoratets revisjonsgjennomgang 28 har benyttet en overordnet kost/nytte vurdering for å prioritere miljøforbedrende tiltak, samt muligheten for miljøforbedringer som følge av de aktuelle tiltakene, innen temaene fisk og fiske, øvrig naturmangfold, og landskap og friluftsliv. Revisjonsgjennomgangen er et viktig kunnskapsgrunnlag og utgangspunkt for prioriteringer i regionene, men representerer ingen fasit. Det kan gjøres andre prioriteringer i vannregionene, for eksempel som følge av mer lokal kunnskap eller som følge av regionale prioriteringer som avviker fra det som er lagt til grunn i rapporten. Dersom vannregionmyndighetene mener at andre vassdrag bør prioriteres for økt vannslipp, skal dette begrunnes i forvaltningsplanen. I høringsdokumentene ser det ut til å være foreslått endringer i noe over 150 vassdrag med kraftproduksjon. Det går ikke klart fram om disse er foreslått enten for å 1) oppnå revisjon, innkalling eller omgjøring med sikte på justert vannslipp eller 2) for å få standard naturforvaltningsvilkår som grunnlag for pålegg om undersøkelser og tiltak. Høringsdokumentene har i varierende grad beskrevet om eller hvordan man har prioritert mellom vassdrag med kraftproduksjon i vannregionen, hvordan man har vurdert bruk av tidsutsettelse eller mindre strenge miljømål, og hvordan man har hensyntatt andre nasjonale interesser som fornybar energi. Fordi føringer og veiledning kom sent, ser det ut til at flere av vannregionene har lagt opp til at den regionale prioriteringen skal skje i planperioden, og da på vassdragsnivå mer enn vannforekomstnivå. Slik høringsdokumentene foreligger nå, er det ikke mulig å få et klart bilde av vannforekomster i regulerte vassdrag som er prioritert for miljøforbedringer, og fordeling av måloppnåelsen over flere planperioder. For vassdrag med kraftproduksjon som vannregionene har prioritert, men som ikke ligger i kategori 1.1 i nasjonal revisjonsgjennomgang, mangler ofte beskrivelse av miljømål og begrunnelse (kost/nytte). Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Beskrivelsen av miljømål bør komme på plass for vassdrag og vannforekomster med kraftproduksjon som vannregionmyndighetene mener bør prioriteres, og begrunnes dersom 25 Vannforvaltningsplaner i vassdrag med kraftproduksjon nasjonale føringer (januar 2014). 26 Direktoratsgruppen: Veileder 01: NVE brev med innspill til arbeidet med vannforvaltningsplaner og tiltaksprogram (mars 2014). 28 Vannkraftkonsesjoner som kan revideres innen 2022 nasjonal gjennomgang og forslag til prioritering. Rapport 49:

26 disse ikke ligger i kategori 1.1 i nasjonal revisjonsgjennomgang. NVE og miljømyndighetene deltar aktivt i det videre arbeidet med miljømål for vassdrag med kraftproduksjon. Miljømålet godt økologisk potensial bør beskrives som den samlede økologiske effekten av foreslåtte, konkrete tiltak, det vil si med de biologiske kvalitetene som ønskes forbedret, f.eks. levedyktig bestand av laks, opprettholdelse av spesifikke nøkkelbestander, reetablering av naturtype etc. Det bør kunne vurderes om miljømålet er oppnådd ved utløpet av planperioden. Det bør begrunnes at man mener fordelene ved miljøforbedring som følge av tiltakene er større enn ulempene for kraftproduksjon og andre nasjonale interesser, basert på regional eller lokal kunnskap og prioriteringer. Det bør framgå av de endelige forvaltningsplanene hvordan man har prioritert mellom ulike regulerte vassdrag, om man har vurdert mindre strenge miljømål og tidsutsettelse, hensyntatt andre nasjonale interesser, og om hensikten med prioritering er å 1) oppnå revisjon, innkalling eller omgjøring med sikte på justert vannslipp eller 2) å få standard naturforvaltningsvilkår som grunnlag for pålegg om undersøkelser og tiltak. Vannregionmyndighetene i samråd med vannregionutvalgene må vurdere om endringene etter høringen blir så vesentlige at hele eller deler av dokumentene må ut på fornyet høring. Miljømål for beskyttede områder De regionale vannforvaltningsplanene skal inneholde et register over beskyttede områder i vannregionen. Hensikten med registeret er å ivareta de tilfellene der andre bestemmelser og mål enn vannforskriften vil påvirke miljømålene. Dette vil i tillegg kunne få betydning for hva som skal overvåkes. Det er etablert et nasjonalt register 29 over beskyttede områder etter vannforskriften. Dette inkluderer: områder av betydning for drikkevann områder av betydning for økonomisk viktige vannlevende arter områder følsomme for næringsstoffer områder utpekt til beskyttelse av habitater og arter Alle høringsutkastene til regional vannforvaltningsplan gjengir i større eller mindre grad informasjonen fra Miljødirektoratet på vannportalen. Høringsdokumentene inneholder i liten grad en regional oversikt og kartfesting av områdene i regionen, selv om dette er tilgjengelig på Vannportalen. Miljømål for de beskyttede områdene er i liten grad innarbeidet i høringsdokumentene. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Det bør tas inn en oversikt og kart over beskyttede områder i vannregionen, basert på løsningen som ligger på Vannportalen. Der det er finnes særskilte miljømål for disse beskyttede områdene, bør slike innarbeides i forvaltningsplanene for de relevante vannforekomstene. 29 Vannportalside: oversikt over beskyttede områder. 25

27 Unntaksbestemmelser Dersom arbeidet skulle vise at det vil være umulig eller uforholdsmessig kostnadskrevende å nå målet om god miljøtilstand (eller godt potensial for sterkt modifiserte vannforekomster), gir vannforskriften anledning til å utsette måloppnåelsen. Unntakene fra miljømålene gjelder bare de tiltakene som det er umulig eller for dyrt å gjennomføre. Alle andre gjennomførbare tiltak skal gjennomføres likevel. Alle vannforekomster skal ha et miljømål selv om unntak benyttes. Flere av høringsdokumentene omtaler at man kan "søke om unntak" eller "be om unntak". Bestemmelsene i vannforskriften er slik at man kan benytte seg av unntak dersom de kan begrunnes tilfredsstillende ift kriteriene som er gitt. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: I omtale om bruk av unntaksbestemmelsene bør "søke om " eller "be om" erstattes med "bruk av". Utsatte frister Vannforskriftens 9 gir anledning til å utsette fristene for å tilfredsstille miljømålene med sikte på gradvis måloppnåelse. Utsettelsen kan være inntil 2 perioder, fra 2021 til 2027 eller Utsettelsen må begrunnes og forklares. Kriteriene i vannforskriften og vanndirektivet er at tidsutsettelse kan begrunnes med naturforhold, manglende teknisk gjennomførbarhet, eller uforholdsmessige kostnader. Utsatte frister er i flere høringsdokumenter begrunnet med manglende kunnskap (i påvente av problemkartlegging), eller forvaltningsmessige forhold som manglende virkemidler eller saksbehandlerkapasitet. Dette er realiteten som oppleves i vannregionene, og vi må trolig godta disse begrunnelsene fordi de er reelle, selv om de ikke tilfredsstiller de formelle kriteriene. Flere av høringsdokumentene mangler en oversiktlig oppsummering av bruken av utsatte frister og forventet måloppnåelse. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Alle forvaltningsplanene bør inneholde en oppsummering av bruken av utsatte frister. Oppsummeringen av tiltaksprogrammene bør tilsvarende vise fordelingen av tiltak med iverksetting fra 2016, 2022 og

28 Eksempel på oppsummering av utsatte frister (Nordland). Mindre strenge miljømål I utgangspunktet skal unntak i form av tidsutsettelse brukes når det er umulig eller uforholdsmessig kostnadskrevende å nå standard miljømål. For 2015-planene skal mindre strenge miljømål kun brukes dersom det fremgår av nasjonale føringer. De eneste føringer som er gitt om dette er i brev fra departementene om vassdrag med kraftproduksjon 30, som sier at: "For bekkeinntak og en del andre vannforekomster vil det som hovedregel ikke være aktuelt å pålegge minstevannføring. For disse vannforekomstene skal vannforskriftens 10 om mindre strenge miljømål brukes". SMVF-veilederen 31 er også tydelig på at mindre strenge miljømål er aktuelt for vannforekomster som ikke prioriteres for vannslipp, og der fungerende økosystemer ikke oppnås. Svært få av høringsdokumentene har synliggjort bruk av mindre strenge miljømål. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Det bør synliggjøres når mindre strenge miljømål er satt for SMVF som ikke prioriteres for vannslipp, og der fungerende økosystemer ikke oppnås. 30 Vannforvaltningsplaner i vassdrag med kraftproduksjon nasjonale føringer (januar 2014). 31 Direktoratsgruppen: Veileder 01:

29 Ny aktivitet eller nye inngrep Forvaltningsplanene skal inneholde en oversikt over bruk av vannforskriftens 12 ved nye aktivitet eller nye inngrep i vannregionen. Bruken av 12 er uavklart, og departementsnivå arbeider med avklaring og veiledning. Kun NVE og miljømyndighetene har tatt 12 i bruk i sin saksbehandling. Det er ikke overraskende at de fleste høringsdokumentene ikke omtaler konkret bruk av 12, mens enkelte vannregioner gir eksempler på bruk i et fåtall saker. Flere av vannregionene har nevnt behov for avklaring av saksbehandling av ny aktivitet og nye inngrep som del av behov for nye eller forsterkede virkemidler. Oppsummering av tiltaksprogram i forvaltningsplan De regionale vannforvaltningsplanene skal inneholde en sammenfatning av tiltaksprogrammet 32. Vedtatt forvaltningsplan vil ikke ha et slikt detaljeringsnivå at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak blir vesentlig redusert 33. Godkjent regional plan vil inngå i grunnlaget for sektormyndighetens saksbehandling. I sektormyndighetenes saksbehandling vil det bli foretatt ytterligere avklaringer og konkrete vurderinger av fordeler og ulemper ved de enkelte tiltak før endelig beslutning om tiltaksgjennomføring blir tatt. Her vil det også legges vekt på andre hensyn enn de som er vektlagt i planene. Sektormyndighetene har derfor adgang til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med planen 34. Høringsdokumentene mangler en sammenstilling i tråd med vannforskriftens 25 og vedlegg VII. Dette skyldes trolig mangelfull veiledning, som direktoratsgruppen må se på i det videre arbeidet. Flere av høringsdokumentene inneholder i tillegg til oppsummeringen av tiltaksprogrammet også detaljerte tabeller med konkrete tiltak på vannforekomstnivå, f.eks. i kapitler som beskriver vannområdene nærmere. Det er vitkig å huske på at dette er oversiktsplanlegging på regionalt nivå, og ikke enkeltsaksbehandling. Det vil være probelmatisk for regjeringen å godkjenne forvaltningplaner som har et for stort detaljeringsnivå på foreslåtte tiltak, da dette vil bryte med forutsetningen om at forvaltningsplan ikke skal ha et slikt detaljeringsnivå at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak blir vesentlig redusert. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Det bør legges avgjørende vekt på at de endelige forvaltningsplanene får en form som gjør at de kan legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i vannregionen 35, herunder at planene ikke har et slikt detaljeringsnivå at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak blir vesentlig redusert Vannforskriften Kongelig resolusjon 15. desember 2006 (vedtak av vannforskriften). 34 Kongelig resolusjoner 11. juni 2010 (godkjenning av pilotplaner). 35 Vannforskriften Kongelig resolusjon 15. desember 2006 (vedtak av vannforskriften). 28

30 Forvaltningsplanen bør kun inneholde en oppsummering av tiltakstyper, og ikke konkrete enkelttiltak på vannforekomstnivå. Oppsummeringen bør bl.a. inneholde oversiktstabeller over forebyggende og miljøforbedrende tiltak fordelt på sektorer. Enkelttiltak kan finnes i tiltaksprogrammet, som er et selvstendig dokument, eller i vedlegg/underlagsdokumentasjon til dette. Eksempel på oppsummering av tiltak fordelt på påvirkning (Glomma). Eksempel på oppsummering av tiltak fordelt på sektormyndighet (Nordland). Dette er første gang vi lager en regional plan for vannforvaltning. Arbeidet har vært et nybrottsarbeid for de fleste og det å etablere samordnet forvaltning å skape felles forståelse mellom alle involverte i planprosessen tar tid. Vi er kommet langt, men trenger fremdeles mere tid, innsats og ikke minst ressurser for å skape samhandling mellom de nasjonale-, regionale- og lokale perspektivene - for å nå målene om helhetlig og bærekraftig forvaltning av ferskvann og kystvannet i vannregionen. (Fra høringsutkast til regional vannforvaltningsplan for Rogaland) 29

31 Tiltaksprogram Tiltaksprogrammene er selvstendige dokumenter som vedtas av fylkestingene. De skal ikke godkjennes ved kongelig resolusjon, men er vannregionenes handlingsrettede dokumenter. I følge vannforskriften skal sektormyndighetene utrede forslag til tiltak, mens vannregionmyndigheten skal samordne de ulike bidragene 37. Tiltaksprogrammene skal omfatte alle relevante typer av tiltak som i tillegg foreslås for å oppfylle miljømålene. Vedtak om gjennomføring av enkelttiltak som inngår i tiltaksprogrammet treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning 38. Det enkelte tiltak er altså ikke vedtatt selv om tiltaksprogrammet med forslag til tiltakstyper vedtas. Det er stor variasjon i måten vannregionene har brukt malen for innlegging av tiltak (Excel), og det er derfor ikke mulig å sammenstille nasjonal statistikk for tiltaksprogrammene når dette notatet skrives. Alle vannregionene er nå i ferd med å legge informasjonen over til den nye tiltaksmodulen i Vann-nett, og dette vil gjøre det mulig å få en statistisk oversikt over tiltak tidlig i 2015, fordelt på regioner, vannområder, påvirkninger og sektorer etc. Veiledningen og malen for tiltaksprogrammet er i all hovedsak fulgt i vannregionene, men høringsdokumentene viser at arbeidet med tiltaksprogrammene har vært mer krevende enn arbeidet med forvaltningsplanene. Dette skyldes flere forhold knyttet til rammene for arbeidet, herunder hull i kunnskapsgrunnlaget, sen eller manglende avklaring og veiledning, manglende verktøy og veiledning om nytte/kost vurderinger etc. Sammenlignet med pilotplanene så er det tydelig i alle dokumentene som nå er på høring at flere sektorer har vært involvert i utarbeidelsen av tiltaksprogrammene enn i forrige runde. Det har de dels gjort ved deltakelse i vannområdene og eller i vannregionutvalgene eller at de har sendt inn forslag til tiltak på forespørsel fra vannregionmyndigheten. Rettslig grunnlag og ansvarlig myndighet kommer mye bedre fram av høringsutkastene nå enn i pilotplanene, og er også en viktig del av Vann-netts tiltaksmodul. Det er eksempler på at vannregionmyndigheter ikke har fått innspill om tiltak fra enkelte sektormyndigheter, og det finnes eksempler på sektormyndigheter som bemerker at de i liten grad har blitt tatt med på råd. I enkelte vannregioner beskrives det at tiltaksprogrammet er en sammenstilling av de lokale tiltaksanalysene, uten at det har vært noen grundig prosess med prioritering og vektlegging av regionale hensyn og nasjonale føringer i vannregionutvalget. Dermed har man ikke oppnådd at sektorene er omforente og har eierskap til tiltaksprogrammene. Det ser likevel ut til at det er en generell opplevelse av at det var tegn til mer fullverdig deltakelse utover i planarbeidet, og at det lover godt for framtidig samarbeid. Flere av høringsdokumentene er svake på å beskrive prioriteringer og tar i liten grad stilling til om tiltakene kan gjennomføres og vil rekke å gi effekt på tilstanden innen 2021, og om foreslåtte tiltak er tilstrekkelige for å nå miljømålene. Selv om unntak fra miljømål i form av utsatt frist er benyttet, er det flere av tiltaksprogrammene som ikke viser hvilke tiltak som er utsatt og når de er planlagt igangsatt, eller om effekten vil være forsinket i forhold til å nå miljømålene i Vannforskriften 21 og Vannforskriften

32 Hullene i kunnskapsgrunnlaget har ført til at mange av tiltaksprogrammene er preget av at "problemkartlegging" er satt som tiltak for perioden Dette er positivt fordi det medfører bevissthet rundt hvor vi mangler kunnskap, det vil bidra til betydelig hevet kunnskapsgrunnlag fremover, og det viser at vannregionene ikke legger opp til å gjennomføre miljøtiltak uten at det finnes tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Samtidig er det viktig at problemkartlegging kun skal brukes i de tilfeller der det ikke er klart hva miljøproblemet består i og/eller der kildene/påvirkningen er ukjente. Man kan ikke bruke problemkartlegging for å unnta sektorene et ansvar der hvor påvirkning og ansvarlig er kjent. I silke tilfeller vil pålagte undersøkelser og overvåking være korrekt tiltak, eventuelt supplert med statlig finansiering. Det er stor variasjon i måten vannregionene har gjennomført analyser og vurdering som grunnlag for sine tiltaksvurderinger. De store vannregionene Glomma og Vest-Viken har begge godt organiserte vannområder som har levert tiltaksanalyser og i flere tilfeller gjennomført tilførselsberegninger som et faglig grunnlag. Langsiktigheten i arbeidet er i liten grad synliggjort i tiltaksprogrammene. Flere av høringsdokumentene omfatter i hovedsak forslag til nye tiltak, og omtaler i mindre grad igangsatte eller vedtatte tiltak. Det er videre en merkbar forbedring i omtale av forebyggende tiltak sammenlignet med pilotplanene, men dette mangler fremdeles i noen høringsdokumenter. Tiltaksprogrammet skal både inneholde tiltak som er fastsatt i medhold til gjeldene lover og forskrifter (grunnleggende tiltak) og andre tiltak for å oppfylle miljømålene (supplerende tiltak). Her er det fortsatt en vei å gå selv om det er betydelige forbedringer sammenlignet med pilotplanene. Dette kan tildeles ha sammenheng med at veiledere og maler ikke tydelig nok har fått fram forskjellene på grunnleggende og supplerende tiltak slik disse er definert i vanndirektivet. På direktoratsnivå arbeides det nå med å gruppere alle tiltak i henhold til dette i tiltaksmodulen i Vann-nett. Når høringsperioden er over vil VRM derfor kunne ta ut tabeller som grupperer tiltakene som grunnleggende og supplerende tiltak. En sjekk av et utvalg tiltaksprogrammer og tiltakene som er lagt inn i Vann-nett så langt, antyder at kommunene er den myndighet som vil ha ansvar for flest tiltak, fulgt av NVE, FM og Miljødirektoratet. Dette bekrefter at organiseringen som har lagt til rette for å involvere kommunalt nivå har vært fornuftig ift å sikre lokalt eierskap til relevante tiltak. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: Dersom prosessen med forankring av tiltaksprogrammet hos sektorene i vannregionutvalget ikke har vært tilfredsstillende til nå, bør det sørges for slik forankring i perioden fram til endelig dokument skal forelegges fylkestinget. Tiltaksprogrammet skal ikke være en sammenstilling av de lokale tiltaksanalysene, men bør gjennomgå en grundig prosess med prioritering og fordeling av tiltakene over planperiodene, samt vektlegging av regionale hensyn og nasjonale føringer i vannregionutvalget. Tiltaksprogrammet bør inneholde relevante vedtatte/igangsatte tiltak, slik at de gir et samlet bilde av vannmiljøtiltak som skal være operative

33 Tiltaksprogrammet bør inneholde beskyttende/forebyggende tiltak for vannforekomster som har tilfredsstillende nå-tilstand men med risiko for forverring. Pågående, forebyggende tiltak kan også være administrative tiltak for større områder. Når tiltakene er lagt inn i Vann-nett, bør tiltaksprogrammet suppleres med en kort oversikt over grunnleggende og supplerende tiltak. Der hvor unntak fra miljømål i form av utsatt frist er benyttet, bør tiltaksprogrammet vise hvilke tiltak som er utsatt, og når de er planlagt igangsatt, samt når miljømål forventes nådd. Kost-nytte I følge vannforskriften og tiltaksveilederen 39 skal tiltaksprogrammet inneholde et overslag over tiltakskostnader, og dette skal oppsummeres i forvaltningsplanens planbeskrivelse. Kostnadene kan være estimater, og nytten trenger ikke omsettes til monetære størrelser. Også her må man huske på at dette er oversiktsplanlegging på regionalt nivå, og ikke enkeltsaksbehandling. Formålet er å synliggjøre generelle vurderinger bak prioriteringene mellom tiltakstypene og å få frem konsekvensene av ulike tiltakstyper. Et godt eksempel på at nytten ikke trenger å beskrives monetært er NVE og Miljødirektoratets revisjonsgjennomgang, der man benyttet en overordnet kost/nytte vurdering. Kostandene skal altså være et overslag basert på foreslåtte tiltakstyper, ikke basert på konkrete enkelttiltak, og dermed gjerne sjablongmessige kostnadsberegninger som synliggjør størrelsesorden mer enn eksakte priser. Sammen med nyttebeskrivelsen skal dette legge grunnlaget for samfunnsøkonomisk analyse og vurdere konsekvenser av ulike valg av tiltakstyper, og muliggjøre mer opplyst prioritering. Alle landene som gjennomfører vanndirektivet strever med tilnærmingen til økonomisk analyse og nytte/kost vurderinger. I 2013 ble det etablert en ny europeisk arbeidsgruppe for utvikling av felles verktøy og veiledning på tema. Det vurderes også å opprette et eget prosjekt under direktoratsgruppen i Norge for dette tema. Dette er helt klart et tema der det må jobbes sentralt for å gi vannregionene bedre veiledning og verktøy til neste fase. I denne situasjonen er det ikke overraskende at arbeidet i vannregionene spriker en del ift kost/nytte og samfunnsøkonomiske vurderinger. Mangelen på estimerte tall i de fleste vannregionene gjør at det ikke er mulig å sammenstille kostnadsvurderingene for de regionale vannforvaltningsplanene nå. I tråd med forutsetningen om at det er sektormyndighetene som skal utrede forslag til tiltak og premissene for fastsettelse av miljømål 40, burde sjablongverdier for ulike tiltakstyper vært en del av bidraget fra sektormyndighetene i planarbeidet. 39 Direktoratsgruppen: veileder tiltak (2007) 40 Vannforskriften

34 I høringsdokumentene er det anslått kostnader for 18 % av investeringskostnadene og 7 % av driftskostnadene. Vannregion Nordland utmerker seg ved å ha tall på nær 40 % av investeringskostnadene. Vannregion Glomma har brutt kostnadene ned på påvirkning, og har gjennomført en pragmatisk og grov estimering av totalkostnader basert på tall for 30% av forurensningstiltakene. I tillegg har en del vannregioner valgt en tekstlig beskrivelse av typen "lav", "middels", eller "høy". Dette er en betydelig forbedring fra pilotplanene, og viser at vi nå begynner å få til en del. Vannregioner som har lykkes med å gi en god beskrivelse av "hva oppnår vi med planen", har i praksis klart å gi en god, overordnet nyttebeskrivelse. Det er altså i praksis blitt gjort en masse prioriteringer og nyttebeskrivelser i høringsdokumentene, men det er ikke satt i system som samfunnsøkonomisk analyse. Anbefalinger til forbedring av forvaltningsplanene: For kostnadsvurderingene bør det etterspørres sjablongmessige estimater for tiltakstyper fra de respektive sektormyndighetene. For nyttebeskrivelsen bør det benyttes en tekstlig beskrivelse av miljøforbedringene man oppnår med planen. Eksempel på figur som oppsummerer hvor stor andel av tiltakene som er kostnadsvurdert, fordelt på påvirkningstype (Glomma). 33