Behandlingen av reguleringsplan for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Rapport nr 17/ 2007 Revisjonsrapport fra prosjekt Behandlingen av reguleringsplan for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde For kontrollutvalget i Nord-Fron kommune September 2007

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Behandlingen av reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Nord-Fron kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Formålet med forvaltningsrevisjon er i følge kommunelovens 77, nr 4: ( ) Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Prosjektarbeidet er utført i perioden juli-august 2007 av Ole Kristian Rogndokken. Innlandet Revisjon IKS 2

3 Innholdsfortegnelse FORORD SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN OG FORMÅL REVIDERT ENHET PROBLEMSTILLINGER KRITERIEGRUNNLAGET GJENNOMFØRING OG METODE METODISK OPPLEGG INNSAMLING AV DATA GJENNOMFØRING DATA/FUNN SAKSGANGEN... 9 SPØRSMÅLET OM HABILITET VURDERINGER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER VURDERINGER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER VURDERINGER KONKLUSJONER ADMINISTRASJONSSJEFENS UTTALELSE REFERANSER/LITTERATUR VEDLEGG Utdrag fra LOV plan og bygningsloven VEDLEGG Utdrag fra LOV Forvaltningsloven Innlandet Revisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG På bakgrunn av en privat henvendelse vedtok kommunens kontrollutvalg å behandle kommunens behandling av reguleringsplanen for Kvamsfjellet næring- og hytteområde. Denne rapporten omhandler i prinsippet administrasjonens ansvarsområde, men har også vurdert behandlingen i politiske organ på bakgrunn av protokollene fra utval for plansaker og kommunestyret. Behandlingen av reguleringsplanen er vurdert i forhold til krav i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven. På bakgrunn av de funn vi har gjort har vi konkludert med at kommunen etter vår vurdering har oppfylt prosedyrekravene som følger av plan- og bygningsloven 27-1 om kunngjøring, varsling, deltakelse fra partene og offentlig ettersyn er fulgt. Vi er også av den mening at det vanskelig kan hevdes å ha skjedd usakelig forskjellsbehandling av partene. Vi har valgt å vurdere habiliteten i forhold til administrativt personell og politikere hver for seg. Ved vår gjennomgang av tilgjengelig data har vi ikke funnet noe som kan reise tvil om habiliteten til de som har vært involvert i saksforberedelsen fra administrasjonens side. Utval for plansaker har vurdert habiliteten til tre representanter og ingen av representantene ble vurdert å være inhabile. Etter vår vurdering er det grunn til å stille spørsmål ved utvalgets konklusjon for en representant som har tomter i planområdet. Innlandet Revisjon IKS 4

5 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL Kommunens kontrollutvalget behandlet i sitt møte en henvendelse fra Finn Strøm- Gundersen, der det stilles spørsmål knyttet til saksbehandlingen vedr. reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: 1.2 REVIDERT ENHET Henvendelsen gjelder arbeidet med reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde. Dette arbeidet utføres i hovedsak av kommunens planlegger. I tillegg har også virksomhetsleder for Teknikk, næring og eiendom, kommunalsjef og administrasjonssjef deltatt i arbeidet. 1.3 PROBLEMSTILLINGER På bakgrunn av de spørsmålene som ligger i henvendelsen til kommunens kontrollutvalg har vi sett på følgende forhold: Vurdere kommunens behandling av reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde i forhold til 1) Har kommunen behandlet reguleringsplanen i hht kravene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven? 2) Har forvaltningslovens habilitetskrav blitt etterlevd i behandling av saken? Kontrollutvalget skal ikke befatte seg med spørsmål knyttet til hensiktsmessigheten av politiske vedtak. Prosjektet vil derfor ikke ta for seg innholdet i reguleringsplanen, dvs hvilke valg som er gjort. 1.4 KRITERIEGRUNNLAGET Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. Innlandet Revisjon IKS 5

6 Denne undersøkelsen retter seg mot behandlingsmåten av en reguleringssak og om habilitet. Kriteriene i denne sammenheng er hentet fra: Plan- og bygningsloven Forvaltningsloven I Plan og bygningsloven har vi spesielt sett på krav til saksbehandling, jf lovens kap VII., og spesielt 27-1, 27-2 og 27-3, se vedlegg 1, jf også forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. I forvaltningsloven har vi sett på bestemmelsene i kapittel II om ugildhet, og da spesielt 6, se vedlegg 2. Innlandet Revisjon IKS 6

7 2. GJENNOMFØRING OG METODE 2.1 METODISK OPPLEGG Vi har valgt å legge vekt på prosessen fram til vedtak av reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde. For å få innsikt i hvem som har vært involvert fra kommunene side, og hvordan saken har vært behandlet i kommunens organer har vi foretatt en gjennomgang av saksdokumentene for møtene i utvalget for plansaker og kommunestyret. I tillegg har vi hatt intervjuer/strukturerte samtaler med administrasjonssjef, kommunalsjef, planlegger og virksomhetsleder for Teknikk, næring og eiendom Vi har valgt å hente informasjon fra kommunens administrasjon, da ansvaret for forsvarlig saksbehandling ligger på administrasjonssjefen, jf koml. 23 nr 2. Den metodiske innfalsvinkelen har gitt oss godt grunnlag for å kunne konkludere på hva som skjedd i kommunal sammenheng, med tanke på spørsmål om saksbehandling og habilitet. Imidlertid gir det ikke full innsikt i hva som har skjedd av politisk påvirkning av aktørene på den politiske arenaen. I utgangspunktet er det å drive politisk påvirkning en del av ordinært politisk arbeid og derfor ikke vektlagt i denne undersøkelsen. Administrasjonssjefen har hatt rapporten til høring. I sitt svarbrev, se kap. 5, uttaler han at det ville styrket rapporten om for eksempel planutvalgets medlemmer også hadde blitt intervjuet og at det hadde blitt foretatt en vurdering av habiliteten til det enkelte medlem. Som påpekt ovenfor har vi valgt å vurdere kommunens saksbehandling dvs. det ansvaret som ligger til administrasjonssjefen. Denne vurderingen har inkludert alle personene som har jobbet med saken fra administrasjonssjefen. En tilsvarende vurdering av alle impliserte personer på politisk side burde både omfatte medlemmene i utval for plansaker og kommunestyret, i praksis vil det si medlemmene i kommunestyret. Dette ville sprengt rammen for undersøkelsen. 2.2 INNSAMLING AV DATA Vi henvendte oss til kommunen for å få tilgang til sakens dokumenter. Antallet dokumenter i saken er svært stort, så vi har lagt vekt på kommunens egne saksdokumenter. Saken har vært lagt ut for offentlig ettersyn i tre omganger og det har kommet inn en rekke merknader til plandokumentene. I sakspapirene er det gitt et sammendrag av alle merknadene. Da vi ikke skulle vurdere resultatet av planen, men se på selve saksprosessen, har vi ikke innhentet merknadene som har kommet i forbindelsen med ettersynene. I tillegg har vi hatt samtaler med de som fra administrasjonens side har hatt befatning med saken, adm.sjef Arne Sandbu, kommunalsjef Per Oluf Solbraa, leder for Teknikk, næring og eiendom Bjørn Bjørke og kommunens planlegger Arne Skuterud. Vi har også hatt kontakt med vedkommende som sendte henvendelsen til kontrollutvalget, Finn Strøm-Gundersen. Det datamaterialet vi har benyttet for vår gjennomgang gir innsikt i saksbehandlingsprosessen i tilknytning til arbeidet med reguleringsplanen. Spørsmålet om habilitet er belyst gjennom kommunens eget register for styreverv og gjennom direkte forespørsel til de personene som Innlandet Revisjon IKS 7

8 har vært involvert i arbeidet med reguleringsplanen. I tillegg har vi kontrollert at ingen av de aktuelle ansatte i administrasjonen sitter i styret for den største næringsaktøren i planområdet. Den siste kontrollen viste også at ingen av medlemmene i utval for plansaker sitter i det aktuelle styret. Vi har ikke vurdert habiliteten til det enkelte medlem i kommunestyret eller utval for plansaker. Med utgangspunkt i protokollene har vi imidlertid vurdert de habilitetssakene som utvalget selv har behandlet. Vi mener at den informasjonen vi har samlet inn gir grunnlag for å besvare de problemstillingene som prosjektet er satt til å belyse. 2.3 GJENNOMFØRING Våre undersøkelser er foretatt i august d.å. Kontaktperson i Nord-Fron kommune har vært Per Oluf Solbraa og Arne Sandbu. I vurderingen av habilitet for politikerne har vi i tillegg konsultert juridisk rådgiver, advokat Bernt Frydenberg. Rapporten har vært på høring til kommunens administrasjon, jf. kommunens høringssvar, se kapittel 5 Innlandet Revisjon IKS 8

9 3. DATA/FUNN 3.1 SAKSGANGEN Kommunestyretvedtok i sak 38/2005 at det skulle utarbeides ny reguleringsplan for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde. Melding om oppstart av arbeidet ble sendt partene i brev datert Partene er her definert som: Grunneiere og næringsdrivende i planområdet Fylkesmannen i Oppland Oppland fylkeskommune (ved både planseksjonen og kulturseksjonen) Statens Vegvesen Midt-Gudbrandsdal Brannvesen Midt-Gudbrandsdal Renovasjonsselskap Gudbrandsdal Energi AS Kvam Idrettslag v/olav Røssum Kvamsfjellets Vel I møte , sak 84/05, vedtok Utval for plansaker midlertidig forbud mot bygging og deling. Det ble gjort unntak for private hytter som var i gang. Melding om forbudet ble sendt partene. Klagefrist ble satt til Av sakspapirene går det fram at det kom inn nesten 40 merknader. Det går også fram at kommunen hadde møte med partene Oppfølging av klagene ble behandlet i Utval for plansaker i møte (sak 019/06). Kommunestyret behandlet reguleringsplan for del av området (R/H-3, R2 og Moen seter i Kvamsfjellet næringsområde) i sitt møte , sak27/06. Reguleringsplanen ble lagt ut til offentlig ettersyn i perioden I denne perioden var det kommet inn 77 merknader til planen. Det ble holdt eget oppfølgingsmøte med fylkesmannen i Oppland. Etter vurderingen av merknadene til planen, herunder møte med fylkesmannen i Oppland, foreslo administrasjonen at saken ble delt i to, en plan for hele Kvamsfjellet nærings- og hytteområde, der en delvis tar hensyn til merknadene fra fylkesmannen, og en egen reguleringsplan for Rondablikk. Vedtaket ble fattet med 6 mot 1 stemme. Reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde ble vedtatt lagt ut til andre gangs offentlige ettersyn i perioden Det ble foretatt ytterligere endringer i planforslaget som ble lagt ut til offentlig ettersyn for tredje gang Innlandet Revisjon IKS 9

10 Behandlingen av reguleringsplanen for Rondablikk reiselivsområde hadde vært lagt ut til offentlig ettersyn , og fikk sin endelige behandling i kommunestyrets møte (sak 66/07). Vedtaket i kommunestyret var enstemmig. SPØRSMÅLET OM HABILITET I oppstarten av prosjektet tok vi kontakt med vedkommende som brakte saken inn for Kontrollutvalget, Finn Strøm-Gundersen, for å få klarhet i om han hadde kjennskap til noen habilitetskonflikt i saken. Han uttrykk at han ikke hadde mistanke om at det var personer i systemet som hadde brutt noen habilitetsgrenser. Av sakspapirene fra utval for plansaker går det fram at habilitetsspørsmålet har vært opp i to møter. Først i møtet , der to representanter, Jan Tore Kamp og Olav Røssum bad utvalget om å vurdere deres habilitet. En representant, Odd Magne Sletten, bad om tilsvarende vurdering av sin habilitet i møtet I alle tre tilfellene mente utvalget at medlemmene var habile. For sakene i det første møtet har vi fått opplyst følgende om bakgrunnen: Repr. Jan Tore Kamp - bror er tilsatt i et selskap som har aktivitet i området Repr. Olav Røssum - leder for idrettslag som har interesser i området Repr. Odd Magne Sletten - vi fått opplyst at representanten er eier av to tomter i reguleringsområdet. Innlandet Revisjon IKS 10

11 4. VURDERINGER 4.1 PROBLEMSTILLING 1 Har kommunen behandlet reguleringsplanen i hht kravene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven? REVISJONSKRITERIER Plan- og bygningsloven Plan- og bygningsloven kap VII omhandler reguleringsplaner og 27-1 angir nærmere hvordan en reguleringsplan skal behandles. Paragrafen gjengis i sin helhet (med våre uthevninger) Utarbeiding av reguleringsplan 1. Kommunestyret skal sørge for at det faste utvalget for plansaker lar utarbeide forslag til de reguleringsplaner som er påbudt etter 23 og at planene tas opp til revisjon etter som forholdene gjør det påkrevet. Kommunestyret kan i dette øyemed gi det faste utvalget for plansaker de pålegg og generelle retningslinjer for arbeidet som trengs. Planene skal utarbeides av fagkyndige, og gis en entydig og forståelig form. På samme måte kan kommunestyret pålegge det faste utvalget for plansaker å la utarbeide reguleringsplan for områder som ikke går inn under reguleringsplikten i 23, eller revidere slike planer. Det faste utvalget for plansaker skal, når et område tas opp til regulering, sørge for at det blir kunngjort en melding om dette, som regel i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet. I kunngjøringen skal det kort gjøres rede for påtenkte formål med reguleringen og hvilke følger den kan ventes å få for området. Så vidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere (herunder leietakere) underrettes ved brev og få en rimelig frist for å uttale seg før det faste utvalget for plansaker eventuelt behandler reguleringsforslaget. Ved regulering og omregulering av områder med eksisterende bebyggelse skal kommunen legge forholdene til rette for aktiv medvirkning fra de som bor i området eller driver næringsvirksomhet der. Det faste utvalget for plansaker skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsen søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesser i reguleringsarbeidet, jfr. 9-3 og Når forslag til reguleringsplan er utarbeidet i samsvar med reglene i nr. 1, skal det legges frem for det faste utvalget for plansaker som avgjør om det skal legges ut til offentlig ettersyn. Kunngjøringen om offentlig ettersyn skal som regel skje i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet. Den skal klart angi det området forslaget omfatter og skal gi en Innlandet Revisjon IKS 11

12 rimelig frist for merknader som ikke må settes kortere enn 30 dager. I mindre reguleringssaker kan det faste utvalget for plansaker likevel fastsette en kortere frist. Så vidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere i området underrettes ved brev. Når fristen er ute, tar det faste utvalget for plansaker saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. Det faste utvalget for plansaker skal underrettes dersom saken ikke er behandlet innen 24 uker etter beslutning om utleggelse til offentlig ettersyn. Det faste utvalget for plansaker skal i samband med kunngjøring etter reglene i første ledd legge saken frem for nabokommuner, fylkeskommunen og de statlige fagorganer som har særlige interesser i området med en rimelig frist for uttalelse. Innsigelse skal være sendt innen fristen. I plan- og bygningsloven 33 er fast utvalg for plansaker gitt fullmakt til å vedta bygge- og deleforbud. Paragrafens første ledd lyder: "Finner det faste utvalget for plansaker selv at et område bør reguleres eller omreguleres, kan utvalget bestemme at tiltak som nevnt i 81, 86a, 86b og 93 ikke settes i gang før reguleringsspørsmålet er endelig avgjort. Det samme gjelder andre tiltak som vil kunne vanskeliggjøre planlegging eller gjennomføring av planen. Regler om klagefrist på vedtak følger av forvaltningsloven 29 og er satt til tre uker. I henvendelsen til kontrollutvalget stilles det spørsmål ved om er forskjellsbehandling av de ulike partene i planområdet. Echoff og Smith (2006; s 383) slår fast at forskjellsbehandling ofte er tillat. Det er imidlertid et krav om at forskjellsbehandlingen skal være saklig begrunnet, i tillegg må den ikke være sterkt urimelig eller urettferdig VURDERINGER Plan- og bygningsloven fastsetter noen krav til saksbehandlingen, herunder varsling av berørte parter, medvirkning fra de berørte og prosedyrer for offentlig ettersyn. Kunngjøring Vi har fått opplyst at varsel om planstart ble annonsert i avisene Dølen og GD Av framlagt annonsetekst går det fram hvilket område som omfattes, formålet med planarbeidet og opplysning om frist for innsending av merknader. Varsling Vi har også fått framlagt kopi av brev, datert , til partene i saken. Av brevet framgår bl.a. hvilket område planarbeidet dekker og en angivelse av noen av forholdene som ønskes avklart gjennom planarbeidet. Som vedlegg til brevet fulgte kart over planområdet. Deltakelse fra de berørte Innlandet Revisjon IKS 12

13 I et brev, datert , til partene i planområdet ble det innkalt til informasjonsmøte i kommunehuset på Vinstra. I tillegg går det fram av sakspapirene at det har vært kontakt med enkeltaktører underveis i arbeidet med planen. Offentlig ettersyn Utval for plansaker har vedtatt å legge reguleringsplanen ut til offentlig ettersyn i tre omganger, Planen for Rondablikk har vært ute på offentlig høring Ved offentlig ettersyn setter plan- og bygningsloven krav om at fristen for å komme med merknader ikke skal være kortere enn 30 dager, noe som er overholdt for alle ettersynene. De fleste kravene til saksbehandling er relativt konkrete og en kan derfor ta stilling til om de er oppfylt eller ikke. Kravet om deltakelse fra partene er derimot mer skjønnspreget. Av de opplysningene vi har mottatt går det fram at har blitt invitert til et orienteringsmøte. I tillegg har det vært holdt møter med enkeltaktører. Forskjellsbehandling I henvendelsen til kontrollutvalget reises det tvil om partene i planområdet blir likebehandlet. Den informasjonen vi sitter inne med viser at alle parter er likebehandlet når det gjelder informasjon fra kommunen, imidlertid har det vært holdt separat møte med flere næringsdrivende i området. Fra intervjuene med administrasjonen opplyses det at det ikke er uvanlig at parter tar direkte kontakt med saksbehandler. Utvalg for plansaker vedtok i sak 1/07 å dele planarbeidet i to planer, ved å utarbeide en egen plan for Rondablikk. Av administrasjonenes vurdering i tilknytning saken går det fram at formålet med delingen er å gi Rondablikk mulighet for å komme i gang med utbyggingen av hytter i løpet av vinteren/våren Under planarbeidet ble det besluttet å skille ut planen for Rondablikk, vedtaket er begrunnet i næringsforhold, (for at Rondablikk ikke skulle bli stoppet med sin utbygging). Noe av hensikten med reguleringsplanen er å regulere vilkårene for næringsaktivitet, så begrunnelsen for å skille sakene kan etter vår vurdering ikke sies å være usakelig. Hvorvidt forskjellsbehandlingen er sterkt urimelig eller urettferdig er et skjønnsspørsmål, men vi har vanskelig for å se at så er tilfelle. Innlandet Revisjon IKS 13

14 Av framlagt dokumentasjon er det vår vurdering at prosedyrene som følger av plan- og bygningsloven 27-1 om kunngjøring, varsling, deltakelse fra partene og offentlig ettersyn er fulgt. Vi kan heller ikke finne at det har skjedd en usakelig forskjellsbehandling av noen av partene. 4.2 PROBLEMSTILLING 2 Problemstilling nr 2 lyder: Har forvaltningslovens habilitetskrav blitt etterlevd i behandling av saken? REVISJONSKRITERIER Det er reist spørsmål om habiliteten til de involverte fra kommunens side. Bestemmelsen om habilitet ligger først og fremst i forvaltningsloven. Vi har derfor tatt utgangspunkt i denne lovens bestemmelser og faglitteratur på området. I hht forvaltningsloven 1 gjelder loven for den virksomheten som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Eckhoff og Smith slår i sin bok Forvaltningsrett. (2006; s 179) at begrepet forvaltningsorgan omfatter også folkevalgte organer som kommunestyre og fylkesting, offentlige skoler, universiteter, forskningsråd og museer m.v. Forvaltningslovens bestemmelser gjelder følgelig både for saksbehandlere og medlemmer i kommunestyret og utvalget for plansaker. Habilitetsbestemmelsen skal sikre organets upartiskhet i sine avgjørelser og opprettholdelse av den allmenne tillit til forvaltningen Forvaltningsloven 6 gir nærmere regler for hva som oppfattes som innhabilitetsgrunn. Der heter det: En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; Innlandet Revisjon IKS 14

15 c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete VURDERINGER Som påpekt ovenfor kan en person bli betraktet som inhabil selv om en person ikke omfattes av vilkårene i bokstav a-e ovenfor, også andre særlige forhold som kan medføre fordel, tap eller ulempe for en selv eller noen med nær personlig tilknytning kan medføre inhabilitet. Det å være omfattet av en kommunal plan medfører i seg selv ikke inhabilitet, dersom det derimot foreligger en særlig interesse vil inhabilitet inntre. Grensen for hva som er særlig interesse må vurderes konkret og er en skjønnsavgjørelse. Eckhoff og Smith (2006; s 191) bruker følgende eksempel for å belyse spørsmålet om særlig interesse ( )et medlem av kommunestyret som har barn i skolen, blir ikke av den grunn inhabil til å stemme over hvordan det skal ordnes med skoleskyss. Men det er ikke meningen at forholdet må være helt unikt. Hvis en endring i reglene for skoleskyss for eksempel vil være til særlig fordel eller ulempe for et kommunestyremedlem eller hans barn, må det nok betraktes som er særeget forhold. Habilitet for administrativt personell. Innlandet Revisjon IKS 15

16 De opplysningene vi sitter inne med etter samtaler med de berørte, gjennomgang av interesseregisteret for de samme og kontroll av selskapsopplysninger for den største næringsaktøren i området, tyder ikke på at det kan reises tvil om habiliteten til de som har vært involvert i saksforberedelsen fra administrasjonens side. Habilitet for politikere. Utval for plansaker har vurdert habiliteten til tre representanter. Utvalget har konkludert med at det ikke forelå inhabilitet i noen av tilfellene. For ett av de tre tilfellene har vi fått opplyst at representanten er eier av to tomter i planområdet. For å svare på spørsmålet om vedkommende var inhabil i denne sammenheng må det foretas en vurdering av om det forelå et særeget forhold. Et spørsmål som har betydning i den forbindelse om det er forhold som omfatter de fleste/mange eller bare en avgrenset gruppe. Et annet spørsmål som også har betydning er om utfallet av saken kan medføre særlig fordel, tap eller ulempe. I denne saken har representanten to tomter i det aktuelle planområdet. Ved behandling av reguleringsplanen kan utfallet av saken få betydning for mulighet til å bygge hytte på tomtene, noe vi antar har betydning for tomtenes markedsverdi. På bakgrunn av ovenstående antar vi at det kan reises tvil om vedkommende representant burde vært betraktet som inhabil ved behandlingen av reguleringsplanen. Dersom en skulle komme til at vedkommende representant var inhabil er spørsmålet om hva dette vil føre til. I den forbindelse må en vurdere hvilke konsekvenser dette fikk for utfallet i saken. Reguleringsplanen for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde er ute til nytt offentlig ettersyn og er ikke sluttbehandlet. Vi har derfor vanskelig for å kunne uttale oss om hvilke konsekvens representantens deltakelse har for behandlingen av saken. 4.3 KONKLUSJONER Med utgangspunkt i Kontrollutvalgets bestilling har vi belyst følgende problemstillinger: Har kommunen behandlet reguleringsplanen i hht kravene i plan- og bygningsloven og forvaltningsloven? Etter vår vurdering har kommunen oppfylt prosedyrekravene som følger av plan- og bygningsloven 27-1 om kunngjøring, varsling, deltakelse fra partene og offentlig ettersyn er fulgt. Vi er også av den mening at det vanskelig kan hevdes å ha skjedd usakelig forskjellsbehandling av partene. Har forvaltningslovens habilitetskrav blitt etterlevd i behandling av saken? Innlandet Revisjon IKS 16

17 Vi har valgt å vurdere habiliteten i forhold til administrativt personell og politikere hver for seg. Kommunen har i mange år hatt et eget register over nærings- og andre interesser til personer i ledende administrative stillinger. Vi har gjennomgått dette registeret for de personene som har vært involvert i behandlingen av reguleringsplanen, og hatt samtaler med de samme. Ved vår gjennomgang av tilgjengelig data har vi ikke funnet noe som kan reise tvil om habiliteten til de som har vært involvert i saksforberedelsen fra administrasjonens side. Utval for plansaker har vurdert habiliteten til tre representanter og ingen av representantene ble vurdert å være inhabile. Etter vår vurdering er det grunn til å stille spørsmål ved utvalgets konklusjon for en representant som har tomter i planområdet. Innlandet Revisjon IKS 17

18 5. ADMINISTRASJONSSJEFENS UTTALELSE Administrasjonssjefen viser til at det har vært gjennomgang av saksdokumentene for planutvalget og kommunestyret. Det har videre vært intervjuer/samtaler med administrasjonssjef Arne Sandbu, kommunalsjef Per Oluf Solbraa, planlegger Arne Skuterud og virksomhetsleder for teknikk, næring og eiendom Bjørn Bjørke. I tillegg har habilitetsforhold vært kontrollert mot kommunens eget register for verv og økonomiske interesser. Administrasjonssjefen mener at en gjennom dette har fått en grundig gjennomgang av administrasjonens arbeid med reguleringsplan for Kvamsfjellet nærings- og hytteområde. Administrasjonssjefen konstaterer at kommunen sin saksbehandling har oppfylt prosedyrekravene som følger av plan- og bygningslovens 27-1 om kunngjøring, varsling, deltakelse fra partene og offentlig ettersyn, og at det ikke kan hevdes å ha vært foretatt usaklig forskjellsbehandling av partene. Administrasjonssjefen konstaterer videre at det ikke er funnet noe som kan reise tvil om habiliteten til de som har vært involvert i saksforberedelsen fra administrasjonens side. Når det gjelder den politiske behandlingen av saken, mener administrasjonssjefen at det burde vært foretatt en grundigere gjennomgang, f.eks ved at planutvalgets medlemmer også hadde blitt intervjuet og at det hadde blitt foretatt en vurdering av habiliteten til det enkelte medlem. En slik gjennomgang ville styrket rapporten. Innlandet Revisjon IKS 18

19 REFERANSER/LITTERATUR Eclhoff, Torstein og Smith, Eivind (2006): Forvaltningsrett, 8.utgave, Universitetsforlaget Frydenberg, Bernt (2005): Kommunalrett Regelverk og praksis, Kommunalforlaget Innlandet Revisjon IKS 19

20 VEDLEGG 1 Utdrag fra LOV plan og bygningsloven. 24. Forenklet reguleringsplan For bestemte byggeområder kan reguleringsplan innskrenkes til reguleringsbestemmelser som fastlegger reguleringsformålet og graden av utnytting. Nærmere bestemmelser om beregningsmåten kan gis ved forskrift. Det kan stilles krav om at det for enkelte byggeområder utarbeides bebyggelsesplan etter Utarbeiding av reguleringsplan 1. Kommunestyret skal sørge for at det faste utvalget for plansaker lar utarbeide forslag til de reguleringsplaner som er påbudt etter 23 og at planene tas opp til revisjon etter som forholdene gjør det påkrevet. Kommunestyret kan i dette øyemed gi det faste utvalget for plansaker de pålegg og generelle retningslinjer for arbeidet som trengs. Planene skal utarbeides av fagkyndige, og gis en entydig og forståelig form. På samme måte kan kommunestyret pålegge det faste utvalget for plansaker å la utarbeide reguleringsplan for områder som ikke går inn under reguleringsplikten i 23, eller revidere slike planer. Det faste utvalget for plansaker skal, når et område tas opp til regulering, sørge for at det blir kunngjort en melding om dette, som regel i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet. I kunngjøringen skal det kort gjøres rede for påtenkte formål med reguleringen og hvilke følger den kan ventes å få for området. Så vidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere (herunder leietakere) underrettes ved brev og få en rimelig frist for å uttale seg før det faste utvalget for plansaker eventuelt behandler reguleringsforslaget. Ved regulering og omregulering av områder med eksisterende bebyggelse skal kommunen legge forholdene til rette for aktiv medvirkning fra de som bor i området eller driver næringsvirksomhet der. Det faste utvalget for plansaker skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsen søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesser i reguleringsarbeidet, jfr. 9-3 og Når forslag til reguleringsplan er utarbeidet i samsvar med reglene i nr. 1, skal det legges frem for det faste utvalget for plansaker som avgjør om det skal legges ut til offentlig ettersyn. Kunngjøringen om offentlig ettersyn skal som regel skje i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet. Den skal klart angi det området forslaget omfatter og skal gi en rimelig frist for merknader som ikke må settes kortere enn 30 dager. I mindre reguleringssaker kan det faste utvalget for plansaker likevel fastsette en kortere frist. Så vidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere i området underrettes ved brev. Når fristen er ute, tar det faste utvalget for plansaker saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. Det faste utvalget for plansaker skal underrettes dersom saken ikke er behandlet innen 24 uker etter beslutning om utleggelse til offentlig ettersyn. Det faste utvalget for plansaker skal i samband med kunngjøring etter reglene i første ledd legge saken frem for nabokommuner, fylkeskommunen og de statlige fagorganer som Innlandet Revisjon IKS 20

21 har særlige interesser i området med en rimelig frist for uttalelse. Innsigelse skal være sendt innen fristen. Endret ved lover 11 juni 1993 nr. 85, 9 mai 2003 nr. 32 (i kraft 1 juli 2003 iflg. res. 9 mai 2003 nr. 564), 24 sep 2004 nr. 72 (i kraft 1 april 2005 iflg. res. 24 sep 2004 nr. 1282) Reguleringsvedtak 1. Når forslaget er ferdigbehandlet av det faste utvalget for plansaker selv, legges det frem for kommunestyret til vedtak, eventuelt i alternativer. Kommunestyret må treffe vedtak senest 12 uker etter at planforslaget var ferdigbehandlet av det faste utvalget for plansaker. Er kommunestyret ikke enig i forslaget, kan det sende saken tilbake til ny behandling, i tilfelle med retningslinjer for det videre arbeid. 2. Dersom det foreligger innsigelser mot planen fra fylkeskommunen, nabokommunene eller fra statlig fagmyndighet hvis saksområde blir berørt, må reguleringsplan som er vedtatt av kommunestyret sendes departementet som avgjør om planen skal stadfestes. Hvis departementet stadfester planen, kan det etter at kommunen er gitt høve til å uttale seg, gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd. Dette må imidlertid ikke medføre at planen endres i hovedtrekkene. Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot forhold fastsatt i formål og bestemmelser som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, og som har blitt avgjort i løpet av de ti foregående år. Det kan heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år. Departementet avgjør ved uenighet mellom kommunen og innsigelsesorganet om innsigelsesadgangen etter denne bestemmelse er avskåret. I tilfeller som nevnt i tredje punktum får kommunens planvedtak først virkning når departementet har avgjort at innsigelsesadgangen er avskåret. Dersom departementet finner at innsigelsesadgangen er i behold tas saken opp til stadfesting på vanlig måte. 3. Kommunen skal kunngjøre planen straks den er vedtatt og i tilfelle stadfestet. Avtrykk av planen sendes til fylkeskommunen og departementet. Kunngjøringen skal som regel skje i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet. Den skal klart angi det område planen omfatter og gi opplysninger om de frister som er nevnt i 32 nr. 1 annet ledd og 42 annet ledd. Kommunen skal la vedtak om regulering til fornyelsesområder ( 25 nr. 8) med rådighetsinnskrenkningene etter 31 nr. 4 tinglyses på de berørte eiendommer. Grunneiere og rettighetshavere i området bør så vidt mulig varsles særskilt ved brev. Brevet skal inneholde opplysninger om eventuell klageadgang etter 27-3 (jfr. forvaltningslovens kap. VI) samt de frister som er nevnt i 32 nr. 1 annet og tredje ledd og 42 annet ledd. Finner departementet at reguleringsplan som er sluttbehandlet i kommunen strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller arealdelen av kommuneplanen, kan det - etter at kommunen er gitt høve til å uttale seg - av eget tiltak oppheve planen eller gjøre de endringer som finnes påkrevd. Departementets endringer må ikke medføre at planen endres i hovedtrekkene. Endret ved lover 20 juni 1986 nr. 37, 11 juni 1993 nr. 85, 9 mai 2003 nr. 32 (i kraft 1 juli 2003 iflg. res. 9 mai 2003 nr. 564), 7 mai 2004 nr. 24 (i kraft 1 juli 2004 iflg. res. 7 mai 2004 nr. 722). Innlandet Revisjon IKS 21

22 27-3. Klage over reguleringsvedtak Departementets vedtak i reguleringssaker kan ikke påklages. Kommunestyrets endelige vedtak i reguleringssaker kan etter denne lovs 15 påklages til departementet. Det kan likevel ikke klages på forhold som har vært avgjort tidligere gjennom klage eller innsigelse på reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Klagen forelegges det faste utvalget for plansaker som - hvis det finner grunn til å ta klagen til følge - legger saken fram for kommunestyret med forslag til endring av vedtaket, og ellers gir uttalelse og sender saken gjennom fylkesmannen til departementet. Endret ved lover 11 juni 1993 nr. 85, 7 mai 2004 nr. 24, se dens II (i kraft 1 juli 2004 iflg. res. 7 mai 2004 nr. 722). Innlandet Revisjon IKS 22

23 VEDLEGG 2 Utdrag fra LOV Forvaltningsloven 1. (lovens generelle virkeområde). Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Endret ved lover 27 mai 1977 nr. 40, 12 jan 1995 nr. 4 (i kraft 1 april 1995). 2. (definisjoner). I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; c) forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer; d) offentlig tjenestemann, en embetsmann eller annen som er ansatt i statens eller en kommunes tjeneste; e) part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. f) dokument: en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring eller overføring. g) skriftlig: også elektronisk melding når informasjonen i denne er tilgjengelig også for ettertiden; Innlandet Revisjon IKS 23

24 h) nedtegning, nedskriving og protokollering: også elektronisk nedtegning når dette oppfyller hensynene bak nedtegningen i like stor grad som nedtegning på papir. Avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff eller tilstå ham pensjon. Kongen kan bestemme hva som i tvilstilfelle skal regnes som enkeltvedtak etter dette ledd, eller at andre saker om offentlige tjenesteforhold skal regnes som enkeltvedtak. Som enkeltvedtak reknes også avgjørelser som gjelder avvising av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak. Et forvaltningsorgan likestilles med privat rettssubjekt ved anvendelse av første ledd dersom organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha. Kapittel II. Om ugildhet. Overskriften endret ved lov 27 mai 1977 nr (habilitetskrav). En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Innlandet Revisjon IKS 24

25 Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen. Endret ved lover 19 juni 1969 nr. 54, 27 mai 1977 nr. 40. Endres ved lov 29 juni 2007 nr. 81 (i kraft fra den tid Kongen bestemmer). 7. (foreløpig avgjørelse). Uansett om en tjenestemann er ugild, kan han behandle eller treffe foreløpig avgjørelse i en sak dersom utsettelse ikke kan skje uten vesentlig ulempe eller skadevirkning. 8. (avgjørelse av habilitetsspørsmålet). Tjenestemannen avgjør selv om han er ugild. Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse. I kollegiale organ treffes avgjørelsen av organet selv, uten at vedkommende medlem deltar. Dersom det i en og samme sak oppstår spørsmål om ugildhet for flere medlemmer, kan ingen av dem delta ved avgjørelsen av sin egen eller et annet medlems habilitet, med mindre organet ellers ikke ville være vedtaksført i spørsmålet. I sistnevnte tilfelle skal alle møtende medlemmer delta. Medlem skal i god tid si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild. Før spørsmålet avgjøres, bør varamann eller annen stedfortreder innkalles til å møte og delta ved avgjørelsen dersom det kan gjøres uten vesentlig tidsspille eller kostnad. Endret ved lov 27 mai 1977 nr (oppnevning av stedfortreder). Når en tjenestemann er ugild, skal om nødvendig oppnevnes eller velges stedfortreder for vedkommende. Dersom det er forbundet med særlig ulempe å få oppnevnt stedfortreder, kan Kongen for det enkelte tilfelle beslutte at saken skal overføres til sideordnet eller overordnet forvaltningsorgan. Endret ved lov 19 juni 1969 nr (hvem habilitetsbestemmelsene gjelder for). Innlandet Revisjon IKS 25

26 Foruten for offentlige tjenestemenn gjelder bestemmelsene i kapitlet her tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Bestemmelsene gjelder ikke statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Endret ved lover 19 juni 1969 nr. 54, 12 jan 1995 nr. 4 (i kraft 1 april 1995). 41. (virkningen av feil ved behandlingsmåten). Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Innlandet Revisjon IKS 26