Økonomistyring. Fosen Kommunerevisjon. Forvaltningsrevisjon. Leksvik kommune. Fosen Kommunerevisjon

Transkript

1 Fosen Kommunerevisjon Leksvik kommune Forvaltningsrevisjon 2008 Fosen Kommunerevisjon Hovedkontor Bjugn Avd.kontor Åfjord Avd. kontor Rissa 7160 BJUGN 7170 ÅFJORD 7100 RISSA Telefon: Telefon: Telefon: Telefaks: Telefaks: Telefaks:

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING/BAKGRUNN AVGRENSNINGER PROBLEMSTILLING VURDERINGSKRITERIER ER DAGENS BUDSJETTPROSESS TILSTREKKELIG FOR Å LAGE ET REALISTISK BUDSJETT? ER KRITISKE FAKTORER MHT ØKONOMISTYRING IVARETATT? ER RAPPORTERINGSRUTINENE TIL KOMMUNESTYRET TILFREDSSTILLENDE? METODE INNHENTEDE OPPLYSNINGER ORGANISERING KOMMUNENS PRAKTISKE ØKONOMIARBEID Budsjettprosessen Kritiske faktorer med hensyn på økonomistyring Rapportering til kommunestyret Erfaringer fra oppvekstetaten Leksvik barnehage Vanvik barnehage Testmann Minne skole SKRIFTLIGE RUTINER OG SENTRALE DOKUMENTER FOR ØKONOMIARBEIDET VURDERINGER KONKLUSJON OG ANBEFALING RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Rissa Gaute Krogfjord Revisjonssjef Tore Solli Forvaltningsrevisor FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 2

3 1 SAMMENDRAG Kontrollutvalget i Leksvik kommune har bestilt en forvaltningsrevisjon fra Fosen Kommunerevisjon IKS med tema økonomistyring. Formålet med revisjonen er sammenfattet i følgende spørsmålsstilling: Har Leksvik kommune interne rutiner og kontrollhandlinger som sikrer en tilfredsstillende økonomistyring? For å kunne svare på spørsmålsstillingen ble det utledet tre revisjonskriterier som kommunen ble målt opp mot: Er dagens budsjettprosess tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett? Er kritiske faktorer m.h.t. økonomistyring ivaretatt? Er rapporteringsrutinene til kommunestyret tilfredsstillende? Oppvekstsektoren ble valgt som område for undersøkelsen, og det ble bl.a. gjennomført intervjuer med Leksvik barnehage, Vanvik barnehage og Testmann Minne skole. I tillegg er dokumentanalyse brukt som metode i revisjonen. Fosen Kommunerevisjon vurderer at Leksvik kommune i praksis har interne rutiner og kontrollhandlinger som sikrer en tilfredsstillende økonomistyring. Budsjettprosessen er tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett og kritiske faktorer mht til økonomistyring er i hovedsak ivaretatt. Rapporteringsrutinene til kommunestyret vedrørende kommunens økonomi kan forbedres. Rutinene og kontrollhandlingene knyttet til økonomistyringen i kommunen bør skriftliggjøres og dokumenteres bedre enn hva tilfellet er i dag. Gjeldende økonomireglement er gått ut på dato, og er ikke tilpasset dagens organisering. På bakgrunn av rapporten og konklusjonen anbefaler revisjonen følgende: I forbindelse med administrativ omorganisering til to-nivå modell bør det vurderes om budsjettet skal vedtas på et lavere nivå enn i dag, og rådmannens fullmakter til omfordeling mellom ulike ansvar i budsjettet må klargjøres og fastsettes. Budsjett, regnskapsrapporter og årsregnskap bør foreligge på samme nivå, slik at det blir en klar sammenheng mellom disse dokumentene. Disse forholdene må formaliseres i økonomireglementet. Gjennomgang og revidering av kommunens økonomireglement med henblikk på bl.a.: o Dokumentasjon av rutiner knyttet til budsjettprosessen. o Dokumentasjon av rutiner knyttet til enhetenes økonomirapportering til rådmannen. o Dokumentasjon av rutiner for kvalitetssikring av budsjettoppfølgingen. Kommunestyret bør få seg forelagt økonomirapporter minimum to ganger pr. år som egen sak, jf. sitt overordnede økonomiske ansvar og forskrift om årsbudsjett. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 3

4 2 INNLEDNING/BAKGRUNN Årsregnskapet i 2005 for Leksvik kommune viste et regnskapsmessig mindreforbruk (overskudd) i forhold til drift på ca. 1.5 millioner kroner. I revisjonsberetningen for 2005 heter det bla.: Kommunens økonomiske situasjon er meget svak, og kommunen vil også på bakgrunn av dette ha svak likviditet. For å komme ut av denne situasjonen må det legges stor vekt på økonomistyring gjennom året, og gjennom arbeidet med budsjett og økonomiplan må det synliggjøres en realistisk strategi for hvordan kommunen skal kunne dekke inn tidligere merforbruk, og bygge opp fri egenkapital i planperioden. Til tross for overskuddet i 2005 hadde kommunen ved inngangen til 2006 et akkumulert underskudd på ca 5,3 millioner kroner. Hovedandelen av underskuddet påløp i 2004, da kommunen gikk med et underskudd på nesten 6 millioner. Rådmannen sa i sitt budsjettforslag for 2006 at en hurtig og jevn nedbetaling av kommunens akkumulerte underskudd vil være en viktig forutsetning for å skape balanse mellom økonomiske ressurser og tjenestetilbud. I 2005 ble det foretatt endringer med hensyn til økonomistyring og økonomirapportering i Leksvik kommune. Ansvaret for rapporteringen ble flyttet lenger ned i organisasjonen, og hyppigheten og omfanget av rapporteringen ble øket. Det ble også forutsatt en fortsatt utvikling av systemet for økonomirapportering i Regnskapet for 2006 viste et positivt regnskapsresultat på nærmere 5,6 millioner kroner. Utviklingen i etterkant av 2004 tyder på at bl.a. omleggingen av rapporteringsrutinene har hatt effekt. Det er samtidig viktig å ha med seg at kommunesektoren både i 2005 og 2006 generelt hadde en god inntektsutvikling. Det regnskapsmessige resultatet for Leksvik i 2007 kunne gjøres opp i balanse. Samtidig har kommunen pr nedbetalt alt tidligere akkumulert underskudd. Rådmannen skriver allikevel bl.a. følgende i årsmeldingen for 2007: Hovedtallsanalyse viser forholdsvis store avvik på drift mellom regnskap og budsjett. Det har i 2007 vært en betydelig kostnadsvekst ut over det en har fanget opp i budsjettet. En må også konstatere at den økonomiske styringen på enkelte områder har vært langt svakere enn i Første økonomirapport til kommunestyret i 2008 (pr ) har følgende konklusjon: Regnskapsutviklingen første tertial viser betydelig avvik regnskap budsjett. Prognose for resten av 2008, inkludert virkning av lønnsoppgjøret 2008 og revidert nasjonalbudsjett viser at en vil gå med et underskudd på over 3 mill. kr. hvis utviklingen fortsetter. Det må derfor tas grep for å rette opp utviklingen snarest. Videre sies det i forordet: P.g.a. kapasitetsmessige hensyn har en fra administrasjonen dessverre ikke kunnet prioritere arbeidet med økonomirapporteringa slike en burde. Dette gjør at det er behov for mer kvalitetssikring og gjennomgang av regnskapstall i tida fremover. Særlig gjelder det å kartlegge mulige innsparingsområder. Kontrollutvalget ønsker en gjennomgang av økonomistyringen i Leksvik kommune for å kvalitetssikre de prosesser og rutiner som vil være viktig bl.a. i forhold til kommunes handlefrihet i tiden framover. Fokuset vil være på de nye rutinene for økonomistyring og rapportering som er FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 4

5 innført i kommunen. På denne bakgrunnen er det bestilt en forvaltningsrevisjon fra Fosen Kommunerevisjon med økonomistyring som tema. 3 AVGRENSNINGER For å gjøre prosjektet håndterlig er det etter initiativ fra kontrollutvalget valgt å ta utgangspunkt i oppvekstsektoren ved innhenting av deler av faktagrunnlaget. Utgangspunktet for forvaltningsrevisjonen er regnskapsårene 2006, 2007 og situasjonen inneværende år. Dette for å fange opp de seneste endringene m.h.t. økonomistyring og rapporteringsrutiner. Revisjonen vil først og fremst omhandle driftssiden av budsjettet. 4 PROBLEMSTILLING Formålet med prosjektet er å undersøke om Leksvik kommune har utviklet og etablert interne rutiner og kontrollhandlinger som sikrer en tilstrekkelig økonomisk styring både i dag og i den nærmeste framtid. For å belyse disse forholdene er følgende problemstilling utledet: Har Leksvik kommune interne rutiner og kontrollhandlinger som sikrer en tilfredsstillende økonomistyring? Problemstillingen tar utgangspunkt i de forholdene som kontrollutvalget ønsker skal fokuseres, og er utformet med tanke på å sikre en god gjennomførbarhet av prosjektet. 5 VURDERINGSKRITERIER Vurderingskriterier eller revisjonskriterier er de krav og forventninger som Leksvik kommune vurderes/revideres i forhold til, og tar utgangspunkt i den beskrevne problemstillingen og relevant regelverk. Revisjonen har i dette prosjektet valgt å legge fokus på 3 områder for å gi svar på problemstillingen: Er dagens budsjettprosess tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett? Er kritiske faktorer m.h.t. økonomistyring ivaretatt? Er rapporteringsrutinene til kommunestyret tilfredsstillende? FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 5

6 5.1 Er dagens budsjettprosess tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett? Et realistisk budsjett er en klar forutsetning for å kunne gjennomføre god økonomistyring. I kommunelovens paragraf 5 punkt 2 heter det at kommunens planlegging skal bygge på realistiske vurderinger av den forventede utviklingen i kommunen og av de økonomiske ressursene som vil stå til rådighet. Kommunelovens paragraf 45 og 46 stiller videre krav til innholdet i årsbudsjettet. Av forskriftene til loven fremgår det at årsbudsjettet har som krav at det skal være reelt, fullstendig, oversiktlig og i balanse. Administrasjonen er gjennom samme lov også pålagt å forholde seg til de budsjettrammene kommunestyre vedtar. 47 sier nemlig at Kommunestyrets ( ) bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Ser man kun på kommunelovens vurdering av årsbudsjettet vil det å ikke overholde budsjettrammene være i strid med loven, selv om kommunene de siste årene har hatt en praksis hvor budsjettene salderes sjeldnere enn tidligere. Det å bevisst ikke overholde et budsjett kan videre sies å være illojalt mot kommunestyrets budsjettvedtak. Det vil være administrasjonens ansvar å orientere kommunestyret om eventuelle konsekvenser av det vedtatte budsjettet. For å kunne utarbeide et realistisk budsjett er kommunen avhengig av gode rutiner og prosedyrer for budsjettarbeidet, spesielt i den administrative prosessen. Oppgavefordeling, struktur og kvalitetssikring i forhold til budsjettarbeidet vil være sentralt. 6 i Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) sier bl.a.: I tilknytning til årsbudsjettet skal det gjøres rede for de grunnleggende prinsipper kommunen eller fylkeskommunen har nyttet ved framstilling av årsbudsjettet. En beskrivelse av organiseringen av arbeidet med årsbudsjettet skal inngå i redegjørelsen. For å belyse budsjettprosessen vil vi se på følgende momenter: Er det etablerte hensiktsmessige rutiner for gjennomføring og kvalitetssikring av budsjettarbeidet? Foreligger det tilstrekkelige tekniske verktøy/dokumentasjon som grunnlag for prosessen (beskrivelse av driften, dokumentasjon av det økonomiske utgangspunktet og dokumentasjon av omstillingspotensialet gjennom konsekvensutredninger av driften)? Er det tilstrekkelig medvirkning/involvering fra alle aktører med budsjettansvar i prosessen? 5.2 Er kritiske faktorer mht økonomistyring ivaretatt? God økonomistyring er avhengig av mange faktorer. Det finnes flere definisjoner på hva som kjennetegner god økonomistyring. Avhengig av bakgrunn og arbeidsområder vil en definisjon av dette delvis være en subjektiv vurdering. Dette gjelder også for revisjonen. Revisjonen har i dette prosjektet lagt vekt på at følgende faktorer er viktige for å gjennomføre en tilfredsstillende økonomistyring: Er det etablert rutiner for gjennomføring og kvalitetssikring av budsjettoppfølgingen? Er rammer og målsettinger utarbeidet, kommunisert og kjent for enhetene? Er relevant og nødvendig kompetanse mht økonomistyring tilgjengelig for enhetene? Har enhetene tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy? Blir målsettingene til enhetene fulgt opp og rapportert? FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 6

7 5.3 Er rapporteringsrutinene til kommunestyret tilfredsstillende? Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) 10 (vedrørende budsjettstyring) påpeker at administrasjonssjefen gjennom budsjettåret skal legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjettet. Det sies videre at det i tilfeller hvor rådmannen forventer budsjettoverskridelser skal det foreslås nødvendige tiltak i de økonomiske rapportene til kommunestyret. Forskriftens kommentarer definerer ordlyden slik at rapportering skal skje med jevne mellomrom og minimum to ganger pr. år. Hensikten med en slik rapportering er å sikre at kommunestyret har tilstrekkelig innsikt i den økonomiske situasjonen til å forvalte sitt økonomiske ansvar. For at rådmannen skal kunne oppfylle denne rapporteringsplikten er han avhengig av gode rutiner på rapportering fra enhetene. Dersom informasjonen ikke kommer fram til rådmannen vil den heller ikke kunne bli sendt videre til kommunestyret. 11 i forskrift om årsbudsjett omhandler endringer i årsbudsjettet, og slår fast at det skal foretas endringer i årsbudsjettet når dette må anses som påkrevd. Kommuneloven gir også regler for rapporteringen til kommunestyre ved budsjettavvik. 47 sier at Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen ( ) gi melding til kommunestyret ( ). Ved slike vesentlige endringer må det ny budsjettbehandling til, og denne foregår på samme måte som den ordinære budsjettbehandlingen, bortsett fra at det ikke er påkrevet med alminnelig ettersyn. Blir det nødvendig å gå ut over den rammen som er trukket opp i budsjettet for en enkelt utgiftspost, og det ikke foreligger en overføringsfullmakt, må dette gjøres ved en tilleggsbevilgning. Denne skal foreligge før utgiftsrammen overskrides. Det vil derfor være ikke være i henhold til kommuneloven hvis en kommune venter med tilleggsbevilgningene til utløpet av budsjettåret, for så å saldere budsjettet for å få det til å stemme med regnskapet. Ved vurderingen av den økonomiske rapporteringen til kommunestyret har revisjonen lagt vekt på følgende: Har kommunen gode rutiner på rapportering fra enhetene til rådmannen for å sikre at rapporteringen faktisk finner sted og at rapportene er riktige? Orienterer rådmannen kommunestyret ved budsjettavvik, og kommer han med forslag til tiltak slik at budsjettet kommer i balanse? FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 7

8 6 METODE Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001, jf. forskrift om revisjon 7. Problemstilling og kriterier i prosjektet er bestemmende for valg av metode. Dokumentanalyse og intervju er valgt for innsamling av data. Datainnsamlingen kan nærmere beskrives slik: Innsamling av dokumenter/reglement/retningslinjer som angår økonomiarbeidet Gjennomgang av budsjett for 2006, 2007 og 2008 Gjennomgang av regnskap for 2006 og 2007 Gjennomgang av regnskapsrapporter/tertialrapporter i de aktuelle årene Intervju med økonomisjef og enhetsledere Gjennomgang av interne rutiner/retningslinjer Revisjonen anser datamengdens omfang som tilstrekkelig for de vurderinger og konklusjoner som er gjort i rapporten. Faktadelen i rapporten er verifisert av enhetsleder for Leksvik barnehage, enhetsleder for Vanvik barnehage, enhetsleder for Testmann Minne skole, kommunalsjef oppvekst og familie og økonomisjef. Rådmannen har hatt rapporten til høring. 7 INNHENTEDE OPPLYSNINGER 7.1 Organisering Den politiske siden i Leksvik kommune er organisert etter komitémodellen. Komiteene er utrednings- og innstillingsorgan for kommunestyret, og arbeider både med egeninitierte saker og saker oversendt fra formannskap, kommunestyre eller ordfører. Barnehagene og skolene ligger inn under komité for oppvekst og familie, som i tillegg er tillagt saker knyttet til skolefritidsordning, musikkskole, voksenopplæring, barnevern, barne- og ungdomsarbeid, familie- og sosialsaker og flyktningarbeid. Kommunestyre Formannskap Komité for oppvekst- og familie Komité for helse- og omsorg Komité for miljø og næring Administrasjonsutvalg Fig. 1 Politisk organisering i Leksvik kommune FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 8

9 Kommunestyret bestemte i 2007 at kommunen skal organiseres i to administrative beslutningsnivåer; rådmann og enhetsledere. Tidligere var kommunen administrativt inndelt i 3 avdelinger som ble ledet av hver sin avdelingssjef. Prinsipielt ser dagens organisering slik ut: Rådmann Stabs og støttetjenester Enhetsleder Enhetsleder Enhetsleder Enhetsleder Enhetsleder Enhetsleder Fig. 2 Administrativ organisering i Leksvik kommune Se vi nærmere på rådmannsnivået med stabs- og støttefunksjoner har vi dette bildet: Rådmann Servicetorg Næringssjef Kommunalsjef oppvekst og familie Kommunalsjef helse og omsorg Kommunalsjef kultur, landbruk og teknikk Personalsjef IKT-drift Økonomisjef Fig. 3 Organisering av rådmann med stabs- og støttefunksjoner Kommunalsjefene har rådmannens fullmakter på sine respektive ansvarsområder. Det er to kommunale barnehager i Leksvik kommune; Leksvik barnehage og Vanvik barnehage (det er også to private barnehager i kommunen). Begge barnehagene ledes av en barnehagebestyrer (enhetsleder). Leksvik barnehage har plass til barn fordelt på 4 avdelinger, og har totalt 24 ansatte. Barnehagen i Vanvikan har tre avdelinger og 12 ansatte totalt. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 9

10 7.2 Kommunens praktiske økonomiarbeid I det følgende beskrives Leksvik kommunes praktiske økonomiarbeid med hensyn på de aktuelle fokusområdene Budsjettprosessen Budsjettprosessen starter med at økonomisjefen sender ut et budsjettrundskriv hvor det orienteres om budsjettarbeidet. For 2008 ble følgende fremdriftsplan lagt: Budsjettrundskriv og regneark utsendes Uke 37/38 Lønnsbudsjettet utsendes 24. september Statsbudsjettet legges fram 5. oktober 1. Budsjettforslag fra lederne 15. oktober Budsjettmøter Rådmannen legger fram forslag til årsbudsjett 12. november Behandling i formannskapet 29. november Behandling i kommunestyret 13. desember Budsjettprosessen de senere år har fulgt malen for prosessen i Utgangspunktet for enhetenes arbeid med budsjettet er revidert budsjett foregående år (revidert ihht. vedtak 1. halvår samt fordeling av lønnspott) og gjeldende økonomiplan. Økonomisjef sender ut lønnsbudsjett til hjelp for enhetene. Lønnsbudsjettet (inkl. sosiale utgifter) tar utgangspunkt i lønnsutbetalingen i september, slik at grunnlaget er justert ihht sentrale lønnsoppgjør på våren og lokale lønnsoppgjør på høsten. Ved behov for justeringer av enhetenes budsjettforslag blir dette kommunisert gjennom budsjettmøter. Enhetene får i stor grad selv gjøre de nødvendige prioriteringene i forbindelse med eventuelle kutt. Både kommunalsjefer og økonomisjef er tilgjengelige for enhetene i denne prosessen. Driftsbudsjettet vedtas med netto driftsrammer på hovedansvarsområdene. Hovedansvarsområdene er definert som følgende: Sentraladministrasjonen Oppvekst og familie Helse og omsorg Kultur, landbruk og teknikk Investeringsbudsjettet vedtas med de brutto bevilgninger som gis for hvert enkelt prosjekt. Det er ikke beskrevet spesifikke rutiner for budsjettprosessen ut over det som framgår av det årlige budsjettrundskrivet Kritiske faktorer med hensyn på økonomistyring Rammene og målsettingene for budsjettarbeidet blir kommunisert gjennom økonomisjefens budsjettrundskriv. Som grunnlag for enhetenes budsjettarbeid sender økonomiavdelingen ut et justert lønnsbudsjett for budsjettåret. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 10

11 Det er avholdt fortløpende opplæring og flere kurs i praktisk bruk av økonomisystemet Agresso. Enhetslederne selv opplever at de har nødvendig kompetanse mht til økonomistyring. I tillegg er både kommunalsjefer og økonomisjef tilgjengelige for enhetene ved behov. Enhetslederne tar ut relevante rapporter fra Agresso selv. Det er i liten grad skriftliggjort og dokumentert hvordan kvalitetssikringen av budsjettoppfølgingen skal skje Rapportering til kommunestyret Driftsenhetene rapporterer månedlig til rådmannen. Økonomiavdelingen sender ut en lønnsanalyse til lederne etter hver lønnskjøring som kan brukes som en hjelp i rapporteringsarbeidet. Det er utarbeidet en egen rapportmal som enhetene benytter. Rapporten er knyttet til ansvar og tjeneste, hvor enhetene summerer opp sitt ansvarsområde og prognoserer eventuelle avvik på årsbasis. I tertialrapportene som går til kommunestyret sammenstilles i tillegg hovedansvarsområdene. Jf. forskrift om årsbudsjett skal rådmannen rapportere til kommunestyret gjennom økonomirapporter minimum to ganger i året (vanligvis pr. 30. april og pr. 30. september). I løpet av 2006 og 2007 er det lagt fram kun én økonomirapport til kommunestyret som egen sak (pr. 30. april 2006). Det har i tillegg vært lagt fram økonomiske rapporter som orienteringer uten at det har vært lagt fram som egen sak. Formannskapet har fått en jevnligere oversikt over økonomisituasjonene i kommunen. Inneværende år ble økonomirapporten pr. 30. april 2008 behandlet som sak i kommunestyret i juni. I tillegg har kommunestyret i september det enkelte år foretatt hovedrevisjon av årsbudsjettet. Selv om økonomireglementet gir rådmannen fullmakt til å foreta ikke prinsipielle budsjettendringer innenfor hvert av hovedkapitlene, uttrykker rådmannen at han vurderer at det er mest riktig å legge også budsjettendringer knyttet til hver enkelt enhet fram for kommunestyret Erfaringer fra oppvekstsektoren Revisjonen valgte ut 3 enheter for nærmere gjennomgang. Gjennom intervju med enhetslederne ble erfaringer med budsjettprosess, økonomistyring gjennom året og rapporteringsrutiner kartlagt. Leksvik barnehage Leksvik barnehage flyttet inn i nye lokaler i august Barnehagen har ca. 24 ansatte og plass til barn i alderen 0-5 år. Barnehagen har hatt god balanse i den økonomiske driften de tre siste årene. År Regnskap (kr) Budsjett (kr) Avvik (kr) Budsjett regnskap for Leksvik barnehage FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 11

12 Leder for Leksvik barnehage knytter bl.a. følgende kommentarer til budsjettprosess, økonomistyring og rapportering: Budsjett-tenking og budsjettprosess pågår hele høsten. Erfaringer fra inneværende års budsjett viktig. Generelt er enheten godt fornøyd med budsjettprosessen. Enheten må ta ansvar, samtidig som det oppleves reell medvirkning og hensyntaken av faglige innspill. o God struktur på prosessen budsjettrundskriv med milepæler styrende. o God dialog med kommunalsjef oppvekst gjennom budsjettprosessen. o Internt diskuteres forslag til budsjett med de pedagogiske lederne og samarbeidsutvalget i barnehagen. o Ved reduksjon av enhetens budsjettforslag er barnehagen med i prosessen med å finne konkrete innsparingstiltak (bl.a. i samarbeid med avdelingssjef oppvekst og familie). o Alltid folk tilgjengelig i sentraladministrasjonen for dialog og eventuell bistand i prosessen. o Enhetens vurderinger blir vektlagt så lenge de er godt begrunnet. Enhetsleder vurderer at Leksvik barnehage har hatt realistiske driftsbudsjett de siste årene. I og med at det er flere private barnehager i Leksvik ligger usikkerheten og utfordringen budsjettmessig i å estimere søknadsmassen til barnehagen (foreldrebetaling, statstilskudd). Enheten rapporterer vedr. økonomi hver måned. Det rapporteres direkte til rådmann/økonomisjef med kopi til kommunalsjef oppvekst og familie. Enhetsleder tar selv ut grunnlagsdata for rapporteringen fra økonomisystemet. Opplæring i bruk av økonomisystemet har vært tilfredsstillende og også gitt større økonomiforståelse generelt. Barnehagen har gode erfaringer med å ansvarliggjøre de pedagogiske lederne i forhold til økonomispørsmål. Enheten innehar god økonomiforståelse selv, i tillegg til at både avdelingssjef og kommunalsjef kan bidra ved eventuelle spørsmål. Vanvik barnehage Vanvik barnehage har 4 avdelinger fordelt i sokkelen på samfunnshuset og i sokkelen på menighetshuset i Vanvikan. Barnehagen er nå den største i kommunen målt i antall barn. Det er 24 ansatte ved barnehagen. Barnehagen har hatt et relativt stort overskudd i drifta de tre siste årene. År Regnskap (kr) Budsjett (kr) Avvik (kr) Budsjett regnskap for Vanvik barnehage Enhetsleder knytter bl.a. følgende kommentarer til budsjettprosess og rapportering: FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 12

13 vektlagt i kommunen. Fokus på økonomi både i ledermøter innad i oppvekstsektoren (ledet av kommunalsjef oppvekst og familie) og i andre ledermøter i administrasjonen. Positivt med omlegging fra trenivå modell til tonivå modell utvidelse av ansvarsområdet til enhetslederne har vært utviklende. Kommunalsjef oppvekst og familie god støtte i økonomispørsmål. God oppfølging og tilrettelegging fra økonomikontoret. Medvirkningen i budsjettprosessen er god. Enheten konkretiserer hvor det eventuelle skal kuttes i egen virksomhet. I budsjettprosessen gis det en nærmere skriftlig beskrivelse ved eventuelle vesentlige endringer i budsjettposter. Økonomirapporter tas direkte ut fra økonomisystemet fungerer greit. Enheten er ikke involvert i økonomiplanarbeidet (noe på investeringssiden). Enhetsleder fører skyggeregnskap med henblikk på maksimal kontroll mot slutten av året. Testmann Minne skole Testmann Minne er en 1-10 års skole med ca. 330 elever. Enheten har hatt svært god kontroll på den økonomiske driften, med små budsjettavvik de siste tre årene. År Regnskap (kr) Budsjett (kr) Avvik (kr) Budsjett regnskap for Testmann Minne skole Rektor knytter bl.a. følgende kommentarer til budsjettprosess og rapportering: Budsjettprosessen godt strukturert informativt budsjettrundskriv. Enheten får utsendt grunnlag (regneark med lønn/ansatte) for budsjettering godt utgangspunkt. Utfordring av skoleår og budsjettår ikke stemmer overens. Kan ønske at enda mer informasjon om utfordringer og behov innen den enkelte enhet kommer fram til politisk nivå. I dag forsvinner noen av nyansene i den administrative prosessen. Skolens budsjett kan de siste årene karakteriseres som svært trangt, men realistisk. Kommunalsjef oppvekst og familie med i prosessen ved kutt i enhetens budsjettforslag. Enheten er involvert når kutt må fortas, og konkretiserer hvor kuttene skal tas. Prosentvise nedskjæringer i budsjettprosessen kan slå uheldig ut vanskelig å sammenligne de reelle behovene enhetene imellom. Enheten sender økonomirapport hver måned til økonomisjef (kopi til rådmann og kommunalsjef). Enhetsleder tar ut økonomiske rapporter selv direkte fra økonomisystemet, noe som fungerer greit. Kan ønske seg enda mer opplæring for å kunne utnytte de mulighetene som ligger i økonomisystemet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 13

14 Økonomiplanen oppleves stort sett relevant for enheten i forhold til investeringer for øvrig foregår økonomiplanprosessen sentralt i administrasjonen. God kapasitet hos økonomiavdelingen enhetene får hjelp og bistand når det er nødvendig. 7.3 Skriftlige rutiner og sentrale dokumenter for økonomiarbeidet Økonomireglementet for Leksvik kommune er vedtatt (kommunestyresak 65/94). Pkt. 1.1 omhandler behandling av økonomiplan og budsjett: Kommunestyret vedtar årsbudsjett og økonomiplan i samsvar med kommunelovens bestemmelser og tilhørende forskrifter. Formannskapet kan vedta retningslinjer og frister for den årlige behandlingen av årsbudsjettet og økonomiplan. Slike retningslinjer er ikke utarbeidet. Videre sier reglementet følgende om framstilling av budsjett: Budsjettet skal fremstilles på postgruppenivå slik det går frem av den obligatoriske artsgrupperingen i budsjett- og regnskapsforskriftene. Formannskapet og kommunestyret kan likevel be om å få budsjettet fremstillet på et mer detaljert nivå. Kommunestyrets budsjettvedtak er bindende for hvert enkelt formål i driftsbudsjettet, d.v.s. netto utgifter på det enkelte underkapittel såfremt ikke annet fremgår av kommunestyrets budsjettvedtak eller andre vedtak. For kapitalbudsjettet er kommunestyrets vedtak bindende for hvert enkelt investeringsprosjekt. Formannskapet og administrasjonssjefen kan likevel foreta endringer av budsjettet slik det fremgår av 3. Paragraf 3 omhandler bl.a. rådmannens fullmakter til å endre budsjettet, og sier omtaler delegering til administrasjonssjefen på følgende måte: Kommunestyret gir administrasjonssjefen fullmakt til å foreta budsjettjusteringer tilsvarende formannskapets myndighet i pkt , såfremt disse er av ikke prinsipiell betydning. Budsjettendringer foretatt av administrasjonssjefen regnes ikke som gyldige før endringene er referert formannskapet. Dette betyr at rådmannen, i likhet med formannskapet, kan foreta endringer i driftsbudsjettet innenfor hvert av hovedkapitlene. Slik dagens driftsbudsjett framstår vil dette si at rådmannen uten å informere kommunestyret kan foreta budsjettjusteringer innenfor følgende hovedområder: Sentraladministrasjonen Oppvekst og familie Helse og omsorg Kultur, landbruk og teknikk Betingelsene vil være at budsjettjusteringene ikke er av prinsipiell betydning eller endrer balansen innenfor hvert hovedområde. Økonomireglementet beskriver ikke rutiner for rapportering fra enhetene til rådmannen, og det er heller ikke beskrevet rutiner når det gjelder rapportering til kommunestyret. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 14

15 8 VURDERINGER Revisjonen vurderer at dagens gjennomføring av budsjettprosessen i Leksvik kommune er tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett. Budsjettprosessen ivaretar kvalitetssikring av enhetenes budsjettforslag gjennom vurdering av både kommunalsjefer og økonomiavdeling. Enhetene i oppvekstsektoren er fornøyde med mulighetene for medvirkning i prosessen, og opplever at det er realisme i det budsjettet som blir vedtatt i kommunestyret. Det er naturlig at det i en kommune vil være ulike oppfatninger om hvor stramt budsjettet til den enkelte enhet er. Revisjonen mener at kommunens budsjettprosess i praksis er tilfredsstillende i forhold til å lage et realistisk budsjett. Kommunen mangler imidlertid dokumentasjon og skriftliggjøring av rutinene knyttet til prosessen. Gjeldende økonomireglement er fra 1994, og omtaler budsjettarbeidet på generelt nivå. Erfaringene fra den praktiske budsjettprosessen og de årlige budsjettrundskrivene vil være et godt grunnlag for å utarbeide mer spesifikke rutiner for budsjettarbeidet. Også kritiske faktorer mht økonomistyring ivaretas gjennom den praksis som utøves i Leksvik kommune. Rammer og målsettinger for økonomiarbeidet er godt kjent i enhetene. Enhetene er fornøyde med verktøy og den tilgjengelige kompetansen (egen kompetanse og bistand fra økonomienheten sentralt) mht økonomistyring. Rådmannen kommenterer i sin første økonomirapport til kommunestyret i 2008 at kapasitetshensyn gjør at det ikke blir nok tid til kvalitetssikring av økonomiarbeidet. Etatene i oppvekstsektoren er allikevel stort sett fornøyde med bistanden fra økonomienheten sentralt, selv om det alltid vil være ønskelig med enda mer oppfølging. Revisjonens inntrykk etter en gjennomgang med en skole og to barnehager er at fokuset på økonomistyring er gjennomgående i oppvekstsektoren. Selv om det er utfordringer når det gjelder kapasitet i henhold til økonomirapporteringen, vurderer revisjonene at kommunen i praksis tilfredsstiller kravet til god økonomistyring. Det vil være naturlig at rutinene for kvalitetssikring av de ulike prosessene i økonomiarbeidet er beskrevet i økonomireglementet. Den månedlige rapporteringen fra enhetene til rådmannen mht til økonomi gir en tilfredsstillende oversikt over hvordan enhetene ligger an i forhold til vedtatte budsjett. Under forutsetning av at tallene er kvalitetssikret vil hyppigheten på rapporteringen tilsi at man har god administrativ kontroll på utviklingen på driftssiden. Grunnlaget for rapporteringen til kommunestyret er rapporteringen fra enhetene til rådmannen. Enhetene tar ut økonomirapporter fra økonomisystemet selv, og under forutsetning av at tallene er lagt inn riktig, sikrer det et kvalitetsmessig godt grunnlag for rapporteringen til rådmannen. Rådmannen følger selv opp at rapporteringen faktisk skjer og kvalitetssikrer innholdet i rapportene. Det er ikke dokumentert skriftlige rutiner for rapporteringen fra enhetene til rådmannen. Rådmannen har i 2006 og 2007 lagt fram kun en tertialrapport til kommunestyret som egen sak. Dette er ikke tilstrekkelig i henhold til forskrift om årsbudsjett, som definerer at rapporteringen skal skje minimum to ganger per år. Selv om kommunestyret i tillegg har blitt orientert om den økonomiske situasjonen, mener revisjonen at tertialrapportene bør legges fram som egen sak. Tertialrapportene er et viktig redskap for kommunestyret i forhold til å utøve den myndighet som er tillagt organet etter kommuneloven. Hensikten med en slik rapportering er å sikre at kommunestyret har tilstrekkelig innsikt i den økonomiske situasjonen til å forvalte sitt FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 15

16 økonomiske ansvar. Kommunestyret har i samme periode foretatt budsjettjusteringer på høsten hvor rådmannen har lagt fram forslag til budsjettjusteringer på bakgrunn av endringer i budsjettåret. Det er et avvik mellom økonomireglementets bestemmelser om budsjett og delegasjon i budsjettsaker, og den praksis som utøves i Leksvik kommune. Økonomireglementet åpner for at rådmannen kan foreta ikke prinsipielle endringer i driftsbudsjettet innen hovedområdene. I praksis legger rådmannen fram saken for kommunestyret hvis det er behov for endring i budsjettrammen hos den enkelte enhet. Hvis det er slik at det er dagens praksis som skal legges til grunn også i framtida bør økonomireglementet endres slik at det er i tråd med ønsket rutine. Dette vil også være i tråd med omorganisering fra trenivå til tonivå administrativ struktur. Det er naturlig og oversiktlig at budsjettet blir vedtatt på det nivået som det rapporteres på gjennom året, og på det nivået som årsregnskapet avlegges. Revisjonens undersøkelse er rettet spesielt mot oppvekstsektoren, som resultatsmessig har hatt god kontroll på driften de siste årene. Enheter innenfor andre sektorer i Leksvik kommune vil kunne ha andre utfordringer når det gjelder økonomistyring. 9 KONKLUSJON OG ANBEFALING Leksvik kommune har i praksis interne rutiner og kontrollhandlinger som sikrer en tilfredsstillende økonomistyring. Budsjettprosessen er tilstrekkelig for å lage et realistisk budsjett og kritiske faktorer mht til økonomistyring er i hovedsak ivaretatt. Rapporteringsrutinene til kommunestyret vedrørende kommunens økonomi kan forbedres. Generelt bør rutinene knyttet til økonomistyring skriftliggjøres og dokumenteres bedre enn hva tilfellet er i dag. Gjeldende økonomireglement er gått ut på dato, og er ikke tilpasset dagens organisering. På bakgrunn av rapporten og konklusjonen anbefaler revisjonen følgende: I forbindelse med administrativ omorganisering til to-nivå modell bør det vurderes om budsjettet skal vedtas på et lavere nivå enn i dag, og rådmannens fullmakter til omfordeling mellom ulike ansvar i budsjettet må klargjøres og fastsettes. Budsjett, regnskapsrapporter og årsregnskap bør foreligge på samme nivå, slik at det blir en klar sammenheng mellom disse dokumentene. Disse forholdene må formaliseres i økonomireglementet. Gjennomgang og revidering av kommunens økonomireglement med henblikk på bl.a.: o Dokumentasjon av rutiner knyttet til budsjettprosessen. o Dokumentasjon av rutiner knyttet til enhetenes økonomirapportering til rådmannen. o Dokumentasjon av rutiner for kvalitetssikring av budsjettoppfølgingen. Kommunestyret bør få seg forelagt økonomirapporter minimum to ganger pr. år som egen sak, jf. sitt overordnede økonomiske ansvar og forskrift om årsbudsjett. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 16

17 10 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE Rapporten gir etter rådmannens syn et korrekt bilde av forholdene rundt økonomistyring i Leksvik kommune. Både beskrivelsene av de faktiske forholdene og revisjonens egne vurderinger og anbefalinger samsvarer godt med det inntrykket rådmannen har. I forhold til kap. 8 Vurderinger har rådmannen følgende kommentarer: (i denne sammenheng) omhandler rutiner i forhold til budsjettering, og kontroll og rapportering av avvik mellom budsjett og regnskap. omhandler også etter rådmannens mening også evnen til å drive effektivt i forhold til eksisterende rammer. bl.a. ved å ta høyde for uforutsette hendelser, gjennomføre nødvendige omstillinger og effektiviseringstiltak. Eller for å omskrive det: En skal ikke bare gjøre tingene riktig, men en må også gjøre de riktige tingene. Etter rådmannens syn er utfordringene i forhold til å gjøre de riktige tingene vel så viktig så viktig som rutinebiten. Men det er selvfølgelig intet motsetningsforhold mellom de to aktivitetene. Når det gjelder rapportering til kommunestyret ble det som beskrevet også lagt frem hovedrevisjon av budsjett i kommunestyret. En slik revisjonssak inneholder også en grundig gjennomgang av regnskapsstatus i kommunen, og fungerer derfor som en rapportering til kommunestyret. Når det gjelder økonomireglement er rådmannen enig i vurderingen av at dette er noe gått ut på dato. Det arbeides derfor nå med et nytt samordnet økonomi- og finansreglement. En tar sikte på å få det behandlet i løpet av Rådmannen vil ellers peke på at et av de viktigste formålene med omlegging til to-nivå - organisering var å få til større ansvarliggjøring av ledere på et lavere nivå, og dermed et bedre grep omkring økonomistyringen. Ut i fra rapporten og egne erfaringer mener en at en i noen grad har lykkes med det, men at det er mange forbedringsområder, bl.a. gjennom bedre kompetanse i bruk av systemer og bedre beskrivelser av rutiner. I forhold til kap. 9 konklusjoner og anbefalinger har rådmannen ingen merknader til det, og slutter seg til rapportens anbefalinger. 11 SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), LOV Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner), FOR Økonomireglement for Leksvik kommune, vedtatt Budsjetter Leksvik kommune Regnskap Leksvik kommune Regnskapsrapporter (tertialrapporter) i Leksvik kommune FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 17