Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 5/ Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 69355_Rapport5_2006.qxp :51 Side 1B Rapport 5/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Kommunerevisjonen 1

4 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstilling Avgrensninger Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapportens videre oppbygging Resultatanalyse av tjenesteyting Måltall og resultater for målområdene Fastsetting av måltall Manglende samsvar mellom mål og resultater Mål og resultater i bydelenes årsmeldinger Analyse av ressursutnyttelse Enhetskostnader Forklaringer på enhetskostnader Oppsummering, vurderinger og anbefalinger Måltall Samsvar mellom måltall og resultater Ressursutnyttelse/enhetskostnader Avsluttende kommentar Tilbakemeldinger og revisjonens vurderinger Tilbakemeldinger fra bydeler Tilbakemeldinger fra byrådsavdelinger og Helse- og velferdsetaten...26 Referanser Vedlegg 1 Informasjon om resultatindikatorer og funksjonskoder i KOSTRA Vedlegg 2 Tabeller for måltall og resultater...33 Vedlegg 3 Spørsmål til seks utvalgte bydeler Vedlegg 4 Tilbakemeldinger fra bydeler, etater og byrådsavdelinger...36 Kommunerevisjonen 3

5 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt 15 bydelers resultater rapportert i KOSTRA i forhold til fastsatte mål for 2004 på tjenesteområdet pleie og omsorg. Viktige funn var at: Ikke alle bydelene hadde fulgt opp bystyrets vedtak om å utarbeide måltall for Flere bydeler hadde liten bevissthet i forhold til de måltallene som ble fastsatt. Det var manglende samsvar mellom mål og resultater, spesielt for målområdet andel korttidsplasser. Flere bydeler kunne ikke forklare og dokumentere hovedårsaker til manglende samsvar mellom egne mål og resultater. Det var manglende kvalitet på data som ble rapportert i viktige styringsdokumenter. Blant annet var det betydelig avvik mellom de resultatene som fem av seks bydeler hadde rapportert i årsmeldingene og de resultatene som var rapportert i KOSTRA. Undersøkelsen viser at Oslo kommune har store utfordringer for å få tilfredsstillende kvalitet på sitt arbeid med måltall og rapportering av resultater for pleie- og omsorgstjenester i bydelene. Revisjonen konkluderer med at kommunen bør forsterke sin innsats på dette området, slik at det blir konkrete forbedringer i Sammendrag Denne rapporten er et resultat av Kommunerevisjonens satsning gjennom fire undersøkelser om Bruk av KOSTRA som overordnet styringsinformasjon. Hovedproblemstillingen har vært hvordan bydelenes resultater samsvarer med fastsatte mål på bystyrets prioriterte målområder. Vi har også sett på om bydelene kan forklare og dokumentere årsaker til variasjoner i måloppnåelse og ressursutnyttelse. Som grunnlag for analysene har vi benyttet data som rapporteres av Oslo kommune i det nasjonale informasjonssystemet KOSTRA. Kommunerevisjonen gjennomfører samtidig en undersøkelse om økonomiske nøkkeltall i tre bydeler har tilfredsstillende kvalitet. Begge undersøkelsene har tatt utgangspunkt i pleie- og omsorgstjenester i bydelene i Tall fra 2004 var de siste tilgjengelige resultattallene ved prosjektoppstart høsten Bystyret har vedtatt måltall for hele Oslo på prioriterte målområder. Målområdene omfatter blant annet andel korttidsplasser, andel skjermede plasser og andel ensengsrom av antall sykehjemsplasser og andel innbyggere som mottar hjemmetjenester. Det er også forutsatt at bydelene fastsetter måltall ut fra bydelens befolkning og deres behov for tjenester, lokale politiske prioriteringer og andre faktorer som er spesielle for hver enkelt bydel. Revisjonen har gjennomført resultatanalyser av samtlige bydeler og en kortfattet spørreundersøkelse til seks utvalgte bydeler. Et viktig funn i undersøkelsen var at ikke alle bydelene hadde fulgt opp bystyrets vedtak om å utarbeide måltall for Flere bydeler hadde ikke fastsatt måltall på enkelte eller samtlige av de aktuelle målområdene. I forhold til målområdene for andel skjermede plasser og andel innbyggere som mottar hjemmetjenester, hadde de fleste bydelene måltall som var nær bystyrets måltall, selv om enkelte skilte seg ut med veldig høyt eller lavt tall. For målområdet andel korttidsplasser varierte bydelenes måltall mer. Tre av de seks bydelene som deltok i spørreundersøkelsen, oppga at enkelte måltall var fastsatt ut fra feil forutsetninger. Når det gjaldt sammenhengen mellom måltall og resultater var det med unntak av målområdet andel korttidsplasser, relativt godt samsvar. Det var likevel avstand mellom mål og resultater for enkelte bydeler. For andel korttidsplasser var det også veldig stor avstand mellom bystyrets mål for hele Oslo på 20 prosent og gjennomsnittet av bydelenes resultater på 11 prosent. Bydelene oppga ulike årsaker til avvik mellom mål og resultater, blant annet oppga tre bydeler at de var usikre på om tallene som ble rapportert av bydelen i KOSTRA, var riktige. Ved gjennomgang av årsmeldinger merket revisjonen seg at bydeler rapporterte på andre måltall enn de som var vedtatt i bydelenes budsjetter, og at tall som i utgangspunktet burde være likt rapportert, var forskjellig. Revisjonen ser det som en grunnleggende mangel når to av bydelenes viktigste styringsdokumenter ikke henger sammen. Revisjonen påpeker at disse svakhetene avdekker at det er helt nødvendig med bedre rutiner for å kvalitetssikre rapporteringen både i KOSTRA og i årsmeldingene. Revisjonen ser det som positivt at enkelte bydeler oppga at de i 2005 vil prioritere bedre kvalitetssikring av rapporteringen. Enhetskostnadene for pleie- og omsorgstjenester var nær gjennomsnittstallet for hele Oslo i de fleste bydelene. Det var imidlertid store variasjoner mellom bydelene når det gjaldt enhetskostnader i institusjoner. Fem av de seks utvalgte bydelene påpekte at tallene de hadde rapportert i KOSTRA på institusjonsplasser, var usikre eller feil. To bydeler har forklart at endringer av tjenestetilbudene var en hovedårsak til at kostnadene lå langt fra bydelenes gjennomsnittstall. Undersøkelsen viste at kvaliteten på rapportering av enhetskostnader i KOSTRA ikke var tilfredsstillende. Dette er også i tråd med resultater fra den pågående revisjonsundersøkelsen om kvaliteten på økonomiske nøkkeltall. Kommunerevisjonen 5

6 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 Revisjonen ser det som positivt at Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har lagt mer vekt på arbeidet med KOSTRA, blant annet ved gjennomføring av et prosjekt om nøkkeltall. Revisjonen mener likevel at det har tatt uforholdsmessig lang tid for kommunen å løse de utfordringene som rapportering i KOSTRA har medført etter innføringen i Siden høsten 2003 har revisjonen gjennom flere undersøkelser påpekt nødvendigheten av kvalitetssikring av rapporteringsarbeidet i KOSTRA. Revisjonen konkluderer derfor med at kommunen bør forsterke sin innsats, slik at det blir konkrete forbedringer i Revisjonen har mottatt tilbakemeldinger på foreløpig rapport fra ni bydeler, Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester, Byrådsavdeling for finans og utvikling og Helse- og velferdsetaten. Kommentarene viser at rapporten oppfattes som nyttig og at revisjonens anbefalinger får tilslutning. Både bydelene og byrådsavdelingene skisserer mange tiltak i tråd med anbefalingene. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester påpeker at 2004 var et spesielt år på grunn av bydelsreformen. Tilbakemeldingene gir ikke grunnlag for å endre rapportens konklusjoner og anbefalinger. Anbefalinger Kommunerevisjonen anbefaler følgende: Alle bydelene må følge opp bystyrevedtak om å fastsette egne måltall der dette kreves. Bydelene bør få et mer bevisst forhold til hvordan de kommer fram til egne måltall. De bør ta utgangspunkt i de måltall som bystyret har vedtatt for hele byen. I tillegg bør de ta utgangspunkt i de vedtatte budsjettrammene som blant annet forutsettes å gjenspeile befolkningens behov. Ved lite samsvar mellom mål og resultater bør bydelene kunne forklare og dokumentere årsakene til dette. Flere av bydelene må utvikle bedre rutiner for å kvalitetssikre rapporteringen både i KOSTRA og i årsmeldingene. Bydelene bør i større grad kunne forklare årsaker til lave eller høye enhetskostnader i KOSTRA. I tråd med revisjonens tidligere anbefalinger bør Oslo kommune ta opp med Statistisk sentralbyrå de aktuelle utfordringene som rapporteringen i KOSTRA viser. 6 Kommunerevisjonen

7 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 1. Innledning Kommunerevisjonen har gjennomført analyser av 15 bydelers måltall og rapporterte resultater for 2004 på tjenesteområdet pleie og omsorg. Revisjonen har undersøkt om bydelene har nådd de målene de selv har fastsatt i sine budsjettdokumenter på bystyrets prioriterte målområder. Vi har også sammenlignet bydelenes ressursutnyttelse ved å se på enhetskostnader. Vi har benyttet data som rapporteres av Oslo kommune i KOSTRA som grunnlag for resultatanalysene. KOSTRA KOmmune-STat-RApportering er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Formålet har vært å bidra til bedre synliggjøring av bydelers måloppnåelse og ressursutnyttelse på bystyrets prioriterte målområder. Formålet har også vært videreutvikling av kommunens bruk av KOSTRA som overordnet styringsinformasjon, og gjennom økt bruk av KOSTRA-data bidra til at kvaliteten på rapporteringen blir bedre. I den sammenheng vil vi vise til at Kommunerevisjonen samtidig gjennomfører en undersøkelse som belyser om økonomiske nøkkeltall for pleie- og omsorgstjenester i tre bydeler har tilfredsstillende kvalitet. 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalget har i flere sammenhenger vært opptatt av å se på oppnådde resultater i forhold til ressursbruk. Blant annet i forbindelse med byrådets årsberetninger har utvalget påpekt betydningen av at krav til informasjon om resultater i forhold til ressursbruk, kvalitet m.v. innarbeides i budsjettgrunnlaget, og at det i årsberetningene vises til hvordan det har gått når det gjelder disse sentrale forholdene. Bystyret har også i flere sammenhenger vært opptatt av at bydelenes resultater og måloppnåelse blir mer synliggjort (bystyresak 351/03). Hvis bydeler ikke når sine fastsatte mål, som blant annet skal baseres på befolkningens behov, mener revisjonen at det kan innebære en risiko for at innbyggere ikke får de tjenestene de har krav på eller behov for. Det kan også innebære en risiko for at ressurser ikke blir brukt på en hensiktsmessig måte. Kommunerevisjonen har tidligere gjennomført tre undersøkelser som tar opp Bruk av KOSTRA som overordnet styringsinformasjon i Oslo kommune (rapportene 3/2004, 18/2004 og 11/2005). I disse undersøkelsene har revisjonen påpekt at kvaliteten på dataene bør bli bedre, at det er muligheter for bedre samordning av kommunens rapporteringssystemer med KOSTRA og at KOSTRA egner seg som grunnlag for analyser og planlegging på overordnet nivå. Den foreliggende undersøkelsen er en videreføring av de tre første. Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester har i 2005 startet opp et prosjekt om nøkkeltall fra KOSTRA, hvor de blant annet i prosjektmandatet har vist til de tre ovennevnte rapportene fra Kommunerevisjonen. I sin tilbakemelding på rapport 11/2005 uttrykte Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester også ønsker om at revisjonen i sitt videre arbeid kunne vektlegge utfordringer ved bruk av KOSTRA til sammenligninger. 1.2 Problemstilling Hovedproblemstillingene har vært 1. Hvordan samsvarer bydelenes resultater, slik de er rapportert i KOSTRA, med fastsatte mål på bystyrets prioriterte målområder? 2. Ved eventuelle variasjoner i måloppnåelse og ressursutnyttelse, kan bydelene forklare hovedårsakene til dette? 1.3 Avgrensninger Undersøkelsen er avgrenset til bystyrets prioriterte målområder og resultater for 2004 på tjenesteområdet pleie- og omsorg for samtlige bydeler. For å belyse ressursutnyttelsen har vi sammenlignet bydelenes enhetskostnader. I 2004 var det flere av bystyrets målområder eller målindikatorer som innholdsmessig var tilnærmet lik resultatindikatorer i KOSTRA, selv om ordlyden var noe forskjellig. Vi har avgrenset undersøkelsen til å gjelde disse indikatorene. Innhold og kvalitet på tjenestene omfattes ikke av denne undersøkelsen, unntatt der resultatene indirekte belyser kvaliteten, som for eksempel andel ensengsrom. Når det gjelder kvalitet, viser vi til Kommunerevisjonens artikkelsamling Kvalitetsstyring i pleie og omsorg, hvor det blir gjort rede for virkemidler og tiltak for å oppnå tilfredsstillende kvalitet på tjenestene. Revisjonen har heller ikke vurdert kvaliteten eller hensiktsmessigheten til de målområdene/indikatorene som bystyret har vedtatt. Kommunerevisjonen 7

8 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en beskrivelse av hvordan det som undersøkes, bør fungere eller være. Det er en betegnelse på de forventninger og krav som brukes i undersøkelsen, og gir revisjonen grunnlag for å synliggjøre eventuelle forbedringsmuligheter. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen bygger hovedsakelig på byrådets budsjettforslag, sak 1/2004 og bykassens vedtatte budsjett, dok. 3/2004. I sitt budsjettforslag, sak 1, påpeker byrådet følgende: Det skal, i tråd med bystyrets overordnede mål for bydelenes virksomhet, utarbeides måltall for bydelens aktivitet det kommende år. Videre er det presisert at aktivitetsplan med måltall skal beskrive de konkrete mål og planer som skal gjennomføres i budsjettåret. Dette er også påpekt i Instruks for økonomiforvaltningen i byrådet (Dok 3/2004). Aktivitetsplanene skal gjøre det lettere å se sammenhengen mellom ressursinnsats og forventet resultat, samtidig som de skal bidra til å legge forholdene til rette for å vurdere graden av måloppnåelse i kommunen. Byrådet presiserer at tallbudsjettet er det overordnede styringselement i budsjettet, og understreker at vedtatt tallbudsjett skal overholdes. Ytterligere presiseringer er gitt i Instruks for økonomiforvaltning i bydeler, hvor det også står at bydelens budsjett skal gi en oversikt over utgifter og inntekter knyttet til de tjenesteområder bydelen har ansvar for. Av bydelsutvalgets budsjettvedtak skal det framgå hvilke aktivitetsendringer som forutsettes gjennomført i løpet av budsjettåret. Byrådet understreker at de budsjetter som er vedtatt skal overholdes (Dok 3/2004). I forbindelse med fordeling av budsjettmidler har bystyret vedtatt et kriteriesystem som i prinsippet skal fange opp forskjeller mellom bydelene når det gjelder innbyggernes behov for de aktuelle tjenestene (se Grønt hefte for 2004). Bystyret har vedtatt måltall for Oslo totalt på de prioriterte målområdene. Formuleringene av målområder er også vedtatt av bystyret, og revisjonen har ikke vurdert relevansen og kvaliteten på disse. Likevel vil vi bemerke at flere av målområdene viser kun sammensetningen av tilbudet uten å relatere dette til hvor stort omfang tjenestetilbudet har. Vurderinger av måloppnåelse kan da i noen tilfeller bli misvisende. Mer hensiktsmessig ville det derfor vært hvis målformuleringene sa noe om det samlede omfanget av tjenestetilbudet, før det settes måltall for sammensetningen av tilbudet. I tillegg til sentrale måltall for Oslo, har bystyret forutsatt at hver bydel fastsetter måltall ut fra bydelens befolkning og deres behov for tjenester, lokale politiske prioriteringer og andre faktorer som er spesielle for den enkelte bydel. For budsjettåret 2004 er det også nedfelt mål om at ressursutnyttelsen skal bedres. Målet er å effektivisere ressursbruken for pleie- og omsorgstjenestene, både i hjemmetjenestene og i pleie- og omsorgsinstitusjonene (Sak 1/04). For eksempel er det presisert at kapasiteten i hjemmetjenesten skal økes ved mer effektiv ressursutnyttelse. Videre er økt bruk av benchmarking som grunnlag for effektivisering vektlagt. Ressursutnyttelse vil i denne undersøkelsen belyses gjennom enhetskostnader for de ulike tjenestene. Vi har delt målområdene i to kategorier, hvorav den ene omhandler prosentandeler for tjenesteyting og den andre omhandler ressursutnyttelse målt ved enhetskostnader. Under følger disse to kategoriene med målområder. Tjenesteyting Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester Andel innbyggere over 67 år som mottar hjemmetjenester Andel sykehjemsplasser i ensengsrom av totalt antall sykehjemsplasser Ressursutnyttelse/enhetskostnader Brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleieog omsorgstjenester Brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker Brutto driftsutgifter i institusjon, pr. kommunal plass I tillegg til de målområdene som er listet opp under måltallstabeller i Dok 3/2004, har byrådet i sitt budsjett satt opp mål om å tilby sykehjemsplass i ensengsrom til alle som ønsker det. Det presiseres at bydelene skal legge til rette for å tilby sykehjemsbeboere på langtidsopphold eget rom. De viktigste revisjonskriteriene som blir brukt i undersøkelsen er drøftet i møte med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester og kan oppsummeres som følgende. 1. Bydelene skal i deres budsjetter utarbeide måltall for aktiviteter det kommende året innenfor bystyrets prioriterte målområder. 2. Bydelenes vedtatte budsjetter skal overholdes. Ved lite samsvar mellom vedtatte måltall og resultater for de enkelte tjenestene, må bydelen ha oversikt over hovedårsakene til dette. 8 Kommunerevisjonen

9 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 3. Hvis enhetskostnadene skiller seg vesentlig ut fra gjennomsnittskostnader for hele Oslo, bør bydelene kunne forklare hovedårsakene til dette. 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Revisjonen har gjennomført analyser av 15 bydelers måltall og rapporterte resultater på tjenesteområdet pleie og omsorg. Måltallene har vi innhentet fra dokument 3/2004 og bydelenes vedtatte budsjettdokumenter for Med bruk av KOSTRA data har revisjonen undersøkt om bydelene har nådd de målene de selv har fastsatt i sine budsjettdokumenter og sammenlignet bydelenes enhetskostnader. Vi har valgt ut data fra 2004, da dette var de siste som var tilgjengelige ved undersøkelsens oppstart høsten På bakgrunn av en resultatanalyse, og hva den viste om forholdet mellom mål og resultater, har vi i tillegg gjennomført en kortfattet spørreundersøkelse til seks utvalgte bydeler. Deres årsmeldinger er også gjennomgått for å se om de har gitt begrunnelser for avvik mellom egne mål og resultater, og for å sjekke at tallene er rapportert likt med KOSTRA for de samme målområdene. De seks bydelene ble valgt ut enten på grunn av lite samsvar mellom egne mål og resultater for enkelte målområder, eller at de hadde stor avstand mellom enhetskostnader og gjennomsnittstall for Oslo som helhet. Det var også andre bydeler som hadde lite samsvar mellom egne mål og resultater, men prosjektets ramme gjorde at vi begrenset spørreundersøkelsen til seks bydeler. Vi sendte ut e-post med spørsmål til følgende bydeler. Bydel Gamle Oslo Bydel Frogner Bydel Vestre Aker Bydel Grorud Bydel Alna Bydel Søndre Nordstrand Vi har også hatt møter/samtaler med Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester, Utviklings- og kompetanseetaten, Helse- og velferdsetaten v/nøkkeltallprosjektet og Statistisk sentralbyrå. Prosjektet har også hatt noe ekstern konsulentbistand ved Roland Fürst og Lilian Høverstad ANS underveis. De har blant annet gitt innspill til revisjonskriteriene og til foreløpig rapport. Undersøkelsen ble startet opp i september 2005 og datainnsamlingen ble gjennomført i oktober og november. Foreløpig rapport er sendt ut i januar Rapportens videre oppbygging I kapittel 2 vil vi presentere bystyrets og bydelenes måltall på de utvalgte målområdene. Disse sammenlignes med resultater som er rapportert i KOSTRA. I kapittel 3 presenteres bydelenes ressursutnyttelse gjennom enhetskostnader på de utvalgte målområdene. I kapittel 4 oppsummerer vi funnene og presenterer Kommunerevisjonens vurderinger og anbefalinger. Til slutt i kapittel 5 følger et sammendrag av tilbakemeldingene på foreløpig rapport og revisjonens vurderinger av disse. Kommunerevisjonen 9

10 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/ Resultatanalyse av tjenesteyting I dette kapitlet vil vi først presentere bystyrets og bydelenes fastsatte måltall for tjenesteyting og sammenligne med de resultatene som er rapportert i KOSTRA. Vi vil presentere måltall og resultater for det enkelte målområde hver for seg (se revisjonskriterie 1). Videre vil vi i kapittel 2.2 presentere tilleggsinformasjon om forhold som har hatt betydning for seks bydelers fastsetting av måltall og begrunnelser for lite samsvar mellom mål og resultater. Til slutt i kapittel 2.3 trekker vi inn bydelenes årsmeldinger for å se om disse seks bydelene har gitt begrunnelser for avvik mellom mål og resultater (se revisjonskriterie 2). Til analysene benyttes tall for 2004 hentet fra bydelenes innsendte budsjettdokumenter og fra KOSTRA. Nøyaktig definisjon av de aktuelle indikatorene finnes i vedlegg 1. Ved behov for mer informasjon om KOSTRA, viser vi til rapportens referanseliste over veiledningsmateriell fra Oslo kommune, Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og regionaldepartementet. Dette materialet er lett tilgjengelig på deres websider. 2.1 Måltall og resultater for målområdene I figurene som følger, presenteres stolpediagram over måltall og resultater for den enkelte bydel og for gjennomsnittet for bydelene. I tillegg viser den vannrette linjen bystyrets vedtatte måltall for hele Oslo. Måltall og resultater oppgis i prosentandeler for tjenesteytingen. Tallene som figurene er basert på finnes i vedlegg 2. Vi fant ingen måltall for Bydel Bjerke og Bydel Ullern for de målområdene som vi undersøker. Figur 2.1 Andel korttidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 i prosent 1) Gj.snitt bydeler Gamle Oslo Grünerløkka Sagene St.Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Måltall Resultater Måltall Oslo 1) I KOSTRA definert som plasser avsatt til tidsbegrenset opphold i institusjon Figur 2.1 viser andel kortidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser. Dette målområdet kan sammenlignes med KOSTRA-veiledningens definisjon av plasser som er avsatt til tidsbegrenset opphold i institusjon. I denne undersøkelsen vil vi i fortsettelsen benytte betegnelsen korttidsplasser. hele Oslo. Av figuren ser vi at gjennomsnittet for bydelenes vedtatte måltall er 14 prosent. Måltallene varierer imidlertid fra 9 prosent i Bydel Grorud til 20 prosent i Bydel St Hanshaugen og Bydel Stovner. Bydelene Bjerke og Ullern har ikke fastsatt noen konkrete måltall. Bystyret har vedtatt et måltall for andel kortidsplasser av totalt antall sykehjemsplasser på 20 prosent for Figuren viser at gjennomsnittet for bydelenes resultater er 11 prosent, men det er store variasjoner mellom 10 Kommunerevisjonen

11 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA bydelene. Bydel Frogner har rapportert at andelen var kun 1 prosent, mens Bydel Gamle Oslo hadde en andel på 18 prosent. Ser vi på forholdet mellom måltall og resultater i bydelene, viser figuren at for syv bydeler er det lite samsvar. Bydel Frogner har for eksempel rapportert at andelen var kun 1 prosent, mens deres måltall var 10 prosent. Bydelen har påpekt at aldersgruppen over 80 år er sterkt fallende. Også bydelene St. Hanshaugen, Nordre Aker, Grorud, Stovner, Alna og Søndre Nordstrand har mindre samsvar mellom måltall og resultater. Seks av bydelene samsvarer relativt godt. Det er imidlertid stor avstand mellom bystyrets mål for hele Oslo på 20 prosent og gjennomsnittet av bydelenes resultater på 11 prosent. Figur 2.2 Andel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser i 2004 i prosent 1) Gj.snitt bydeler Gamle Oslo Grünerløkka Sagen e St.Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Måltall Resultater Måltall Os lo 1) I KOSTRA definert som plasser i kommunen i skjermet enhet for aldersdemente Figur 2.2 viser både måltall og resultater for prosentandel skjermede plasser av totalt antall sykehjemsplasser. I KOSTRA er dette definert som plasser i skjermede enheter i prosent av alle institusjonsplasser i kommunen. Disse definisjonene er tilnærmet like. Bystyret har vedtatt et måltall for andel skjermede plasser på 20 prosent for hele Oslo. Gjennomsnittstallet for bydelenes fastsatte mål er også 20 prosent. Det varierer imidlertid fra 6 prosent i Bydel Grünerløkka til 37 prosent i Bydel Grorud. Bortsett fra disse to bydelene ligger de fleste bydelene i nærheten av bystyrets fastsatte måltall. Som vi også ser her, har Bydel Bjerke og Bydel Ullern ikke fastsatt noen konkrete måltall. Figuren viser at gjennomsnittet for bydelenes resultater er 19 prosent, men det er også her variasjoner. Bydel Grünerløkka har rapportert at andelen var 8 prosent, mens Bydel Grorud har rapportert 37 prosent. Det er relativt godt samsvar mellom måltall og resultater. Kommunerevisjonen 11

12 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 Figur 2.3 Andel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester i 2004 i prosent Gj.snitt bydeler Gamle Oslo Grünerløkka Sagene St. Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Måltall Resultater Måltall Oslo Figur 2.3 viser måltall og resultater for prosentandel innbyggere 80 år og over som mottar hjemmetjenester for samtlige bydeler. Dette omfatter kommunale pleieog omsorgstjenester som ytes til personer som bor i eget hjem (inkludert tjenester til beboere i boliger for eldre og funksjonshemmede). Tjenestene er hjemmesykepleie, praktisk bistand og avlastning. Mer informasjon om hva tjenesten inneholder er definert i funksjonskode 254 i vedlegg 1. Figuren viser også gjennomsnittet for bydelenes måltall og resultater. Bystyret har vedtatt et måltall på 40 prosent for hele Oslo. Av figuren ser vi at gjennomsnittet for bydelenes vedtatte måltall også er 40 prosent. Det er imidlertid variasjoner fra bydel til bydel. Det varierer fra 29 prosent i Bydel Vestre Aker til 46 prosent i Bydel Alna. Det er fire bydeler som ikke har fastsatt måltall på dette tjenesteområdet. Det er Bydel Ullern, Bydel Gamle Oslo, Bydel Bjerke og Bydel Stovner. Når det gjelder resultater er gjennomsnittet for alle bydelene 33 prosent mot 40 prosent som var bystyrets måltall. Resultatene varierer fra 18 prosent i Bydel Ullern til 44 prosent i Bydel Sagene. Vi ser av figuren at åtte bydeler har resultater som er en god del lavere enn sine måltall. 12 Kommunerevisjonen

13 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Figur 2.4 Andel innbyggere 67 år og over som mottar hjemmetjenester i 2004 i prosent Gj.snitt bydeler Gamle Oslo Grünerløkka Sagene St. Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Måltall Resultater Måltall Oslo Figuren viser prosentandel innbyggere 67 år og over som mottar hjemmetjenester. Bystyret har vedtatt et måltall på 22 prosent for hele Oslo. Av figuren ser vi at gjennomsnittet for bydelenes vedtatte måltall er 23 prosent. Måltallene varierer fra 15 prosent i Bydel Søndre Nordstrand til 30 prosent i Bydel Grünerløkka og Bydel Sagene. Bydel Alna har satt et måltall på hele 75 prosent, noe som de selv har oppgitt er helt klart feil. Vi har derfor valgt å ta ut måltallet for Bydel Alna fra figuren. Det er heller ikke med i gjennomsnittstallet. Tre andre bydeler har ikke fastsatt måltall på dette tjenesteområdet. Det er Bydel Ullern, Bydel Bjerke og Bydel Stovner. Gjennomsnittet for bydelene er 20 prosent. Tallene varierer fra 12 prosent i Bydel Ullern til 32 prosent i Bydel Sagene. Mange av bydelene har ganske godt samsvar mellom bydelenes fastsatte måltall og resultatene. Kommunerevisjonen 13

14 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 Figur 2.5 Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner i 2004 i prosent Gj.snitt bydeler Gamle Oslo Grü nerløkka Sagene St.Ha nshauge n Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Måltall Resultater Måltall Oslo Figur 2.5 viser måltall og resultater for prosentandel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner. Dette omfatter også private institusjoner og ikke bare kommunale. Bystyret har vedtatt et måltall for andel plasser i enerom på 90 prosent for hele Oslo, men det var ikke obligatorisk for bydelene å fastsette eget måltall her i Bare Bydel Nordstrand har fastsatt eget måltall. Figuren viser at gjennomsnittet for bydelenes resultater er 85 prosent. Resultatene varierer fra 57 prosent i Bydel Bjerke til 100 prosent i Bydel Søndre Nordstrand. 2.2 Fastsetting av måltall Våre seks utvalgte bydeler ble spurt om å oppgi de viktigste forholdene som bydelen tok utgangspunkt i ved fastsetting av måltall. I tabell 2.1 har vi trukket fram hovedpunktene i bydelenes svar. Spørsmålene finnes i vedlegg 3. Tabell 2.1 Viktigste forhold ved fastsetting av måltall Bydeler Bystyrets måltall Befolkningstall og antall brukere Bydelsutvalgets prioriteringer Budsjettrammer Annet Gamle Oslo X X X Frogner X X X X Vestre Aker X X X Grorud Alna X X S. Nordstra nd X X X X SUM Kommunerevisjonen

15 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Som vi ser av tabell 2.1 har bydelene oppgitt at de tok utgangspunkt i flere forhold ved fastsetting av måltall, bortsett fra Bydel Grorud som ikke har svart på dette spørsmålet. Fire bydeler har svart at bystyrets vedtatte måltall har hatt en viktig betydning når bydelene fastsatte måltall for de forskjellige tjenestene. Fire bydeler svarte at statistikk over befolkningen og antall brukere var av betydning, og fire bydeler svarte at politiske prioriteringer som bydelsutvalget foretok var viktig. Bare en bydel oppga at bydelens budsjettrammer var et viktig forhold som bydelen tok utgangspunkt i. Tre av bydelene har svart andre forhold. De har blant annet tatt utgangspunkt i Helsetilsynets klagesaker, siste års erfaringer og endringer i kriterietildelingen. 2.3 Manglende samsvar mellom mål og resultater I kapittel 2.1 har vi sett at både mål og resultater varierer mye mellom bydelene. I hvilken grad bydelene har nådd sine egne mål varierer også. For å finne ut om bydelene har oversikt over årsaker til eventuelle avvik mellom mål og resultater for de enkelte tjenestene, har vi innhentet mer informasjon fra våre seks utvalgte bydeler (se revisjonskriterie 2). Bydelene ble spurt om å redegjøre for de viktigste årsakene til at deres resultater i KOSTRA avviker fra måltallene. I tabell 2.2 har vi oppsummert svarenes hovedpunkter. Tabell 2.2 Viktigste årsaker til manglende samsvar mellom mål og resultater Usikre /feil Usikre/feil Usikke r/fe il Manglende måltall for måltall for Dreining av rapportering i samsva r mellom Raskere syke hje ms- hjemme- tjeneste - KOSTRA - mål og tildelte syke hus- Bydeler plasser tjene ster tilbudet sykehjem ressurser utskrivning Gamle Oslo X Frogner X X Vestre Aker X X Grorud X X X Alna X X X S. Nordstra nd X X X X SUM Av tabell 2.2 ser vi at bydelene oppgir ulike grunner til at resultatene ikke er i samsvar med måltallene. De fleste har oppgitt flere forskjellige årsaker. Tre bydeler har oppgitt at måltallene som bydelen har fastsatt for antall sykehjemsplasser var feil på grunn av feil anslag av antall brukere. F.eks hadde Bydel Alna forventet større reduksjon i antall plasser og dette påvirket resultatene for korttidsplasser. Dette bekrefter at måltall knyttet til andelstall kan være problematiske uten samtidig å ha et måltall for omfanget. Tre bydeler har oppgitt at dreining i tjenestetilbudet har ført til lite samsvar mellom mål og resultater. Dette gjaldt økning av sykehjemsplasser eller dreining av tilbudet mot tjenester i eget hjem. Enkelte bydeler forklarer at på grunn av uventede endringer i befolkningssammensetningen, avvek omfanget av tjenestene fra målene som er vedtatt. Tre bydeler har oppgitt at de har satt feil måltall for hjemmetjenestene. Bydel Alna skriver for eksempel at måltallene for bydelen var satt ut fra det antall brukere som var kjent i forkant av omorganiseringen av bydelene, og som i ettertid viste seg å være feil. Bydel Søndre Nordstrand oppgir at tallene som rapporteres av bydelen i KOSTRA er usikre. Tre av bydelene har oppgitt at de er usikre på om tallene som bydelen har rapportert i KOSTRA er riktige, eller de er helt sikre på at de er feil. To bydeler har oppgitt at det er manglende samsvar mellom målene og de ressursene som er tildelt. Bydel Frogner har svart at raskere sykehusutskrivning har ført til større behov for pleie- og omsorgstjenester enn forutsatt. 2.4 Mål og resultater i bydelenes årsmeldinger For å se om våre seks utvalgte bydeler har gitt begrunnelser for avvik mellom fastsatte mål og resultater, og for å sjekke at tallene stemmer overens med de tall som er rapportert i KOSTRA på samme målområde, har vi gjennomgått deres årsmeldinger. Dette er også med Kommunerevisjonen 15

16 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 bakgrunn i at det har vært usikkerhet rundt KOSTRA-tallene ved tidligere undersøkelser (se rapport 3/2004). I byrådets fellesskriv om årsmeldinger (11/2004) forutsettes at bydelen redegjør for måloppnåelse og at det knyttes kommentarer til avvik mellom måltall og oppnådde resultater. Resultatene for 2004 skal sammenlignes med bydelsutvalgets opprinnelige vedtatte måltall. I de forhåndsdefinerte måltallstabellene i malen er det angitt hvilke tjenester og tilbud som bydelen var forpliktet til å utarbeide måltall for i 2004 i tråd med byrådets budsjettforslag og Dokumentasjon av budsjettgrunnlaget for bydelene (grønt hefte). Hver måltallstabell skal følges opp med en beskrivelse og vurdering av resultat og måloppnåelse for alle målsatte tjenester og tilbud. Flere av de samme opplysningene som kreves rapportert i årsmeldingene om målområdene, kreves også rapportert i KOSTRA. Dette innebærer at disse resultatene i utgangspunktet skal være sammenfallende med KOSTRA. Revisjonen gjennomgikk de seks utvalgte bydelenes rapportering primært for å se på bydelenes forklaringer på manglende samsvar mellom måltall og resultater. Vi så på de målområdene som i utgangspunktet skulle inneholde samme informasjon som i KOSTRA. Gjennomgangen viste at det var betydelige avvik mellom resultatene som fem av de seks bydelene hadde rapportert i årsmeldingene og som de hadde rapportert i KOSTRA. Grunnlaget for rapportering i årsmeldingene og i KOSTRA skal i utgangspunktet være det samme. Avviket kan tyde på at rapportering i KOSTRA ikke tas alvorlig nok. Eventuelle forklaringer på manglende måloppnåelse ble derfor mindre relevant for vårt formål. Ved gjennomgangen av bydelenes årsmeldinger ble vi også oppmerksom på at tre av seks bydeler ikke hadde skrevet inn de samme måltallene i årsmeldingen, som de hadde oppgitt i sine budsjettdokumenter. 16 Kommunerevisjonen

17 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 3. Analyse av ressursutnyttelse Ved bruk av KOSTRA tall har revisjonen sammenlignet bydelenes ressursutnyttelse ved hjelp av enhetskostnader for pleie- og omsorgstjenestene (se revisjonskriterie 3). Vi vil i kapittel 3.1 starte med å se på enhetskostnadene samlet for hjemmetjenestene og institusjon. Deretter vil vi presentere figurer spesifikt for de enkelte tjenestene. Se vedlegg 1 for mer detaljert definisjon av innholdet i indikatorene i KOSTRA. I figurene presenterer vi variasjoner i enhetskostnader mellom bydelene og ser på gjennomsnittet for Oslo i forhold til bydelenes kostnader. Tallene som figurene bygger på er vist i tabellform i vedlegg 2. For å utdype enkelte resultater har vi også her innhentet tilleggsinformasjon fra de samme seks bydelene. Disse kommenteres spesielt i kapittel 3.2. Alle tall for enhetskostnader er avrundet til nærmeste tusen kroner. 3.1 Enhetskostnader Bydelene har ulik sammensetning av pleie- og omsorgstjenester. Andelen av kostnadene og brukere som er knyttet til kommunale sykehjemsplasser og hjemmetjenester varierer. Enhetskostnadene pr. mottaker av kommunale pleie- og omsorgstjenester illustrerer derfor vel så mye forskjeller i sammensetningen av pleie- og omsorgstjenestene i bydelene, som forskjeller i produktiviteten. Figur 3. 1 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleie og omsorgstjenester i 2004 i tusen kroner Gamle Oslo Grün erløkka Sag ene St.Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Resultater bydeler Gjennoms nitt bydeler Figur 3.1 viser samlet brutto driftsutgifter pr. mottaker av både hjemmetjenester og pleie- og omsorgstjenester i institusjon. 1 Enhetskostnadene her er som nevnt 1. Indikatoren viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter(internkjøp) mv. Indikatoren viser dermed enhetskostnadene ved den aktuelle tjenesten. over avhengig av hvordan tjenestetilbudene er sammensatt, og også av hvor mange av hjemmetjenestebrukerne som er ekstra ressurskrevende. Gjennomsnittet for Oslo er kr Vi ser av figuren at de fleste bydeler ligger i nærheten av dette tallet. Bydel Gamle Oslo med kr har lavest, mens Kommunerevisjonen 17

18 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 Bydel Vestre Aker med kr og Bydel Søndre Nordstrand med kr er de som har høyest driftsutgifter pr. mottaker. Forskjeller i fordelingen av utgifter til hjemmetjenester og plasser i institusjon kommer ikke fram i denne oversikten, men figurene som følger viser enhetskostnader for disse ulike tjenestene. Figur 3.2 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker i 2004 i tusen kroner Gamle Oslo Grünerløkka Sagene St.Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østens jø Nordstrand S Nordstrand Resultater bydeler Gjennomsnitt bydeler 2. Indikatoren viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/ internkjøp mv. pr hjemmetjenestebruker. Indikatoren viser dermed enhetskostnadene eller produktiviteten ved den aktuelle tjenesten. Figur 3.2 viser enhetskostnader i form av brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker. 2 Her inngår utgifter til kommunale pleie- og omsorgstjenester som ytes til personer som bor i eget hjem (inkludert tjenester til beboere i boliger for eldre og funksjonshemmede). Tjenester er hjemmesykepleie, praktisk bistand og avlastning. Mer informasjon om hva tjenestene inneholder er definert i funksjonskode 254 i vedlegg 1. Gjennomsnittet for alle bydelene er kr , og mange bydeler ligger i nærheten av dette tallet. Tre bydeler skiller seg ut. På den ene siden Bydel Grünerløkka med kr og på den andre siden Bydel Vestre Aker med kr og Bydel Søndre Nordstrand med kr Enhetskostnader innen hjemmetjenester er svært avhengig av sammensetningen av brukerne og hvor ressurskrevende den enkelte er. 18 Kommunerevisjonen

19 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA Figur 3.3 Korrigerte brutto driftsutgifter, institusjon, pr. kommunal plass i 2004 i tusen kroner Gamle Oslo Grün erløkka Sag ene St.Hanshaugen Frogner Ullern V Aker N Aker Bjerke Grorud Stovner Alna Østensjø Nordstrand S Nordstrand Resultater bydeler Gjennoms nitt bydeler Figur 3.3 viser bydelenes brutto driftsutgifter i institusjoner pr. kommunal plass. 3 Dette utgjør utgifter til direkte brukerrettede oppgaver i forbindelse med pleie og omsorg i institusjoner og boformer med heldøgns pleie og omsorg (funksjonskode 253). I tillegg inngår utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold av institusjoner og boformer med heldøgns pleie og omsorg (funksjonskode 261). Se vedlegg 1 for nøyaktig definisjon av hva funksjonskodene omfatter. 3. Indikatoren viser driftsutgifter i kr., inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon korrigert for viderefordeling av utgifter/internkjøp pr plass registrert ved utgangen av året i institusjoner med kommunal eier. Indikatoren viser dermed enhetskostnadene eller produktiviteten ved tjenesten. Gjennomsnittet i brutto driftsutgifter for bydelene er kr Vi ser at det er store variasjoner fra bydel til bydel. Det varierer fra kr i Bydel Ullern til kr i Bydel Vestre Aker. Ni av bydelene ligger mer enn kr over eller under gjennomsnittet. Bydel Gamle Oslo skiller seg spesielt ut ved at de har inntektsført kr Bydelen selv har oppgitt at dette er helt feil tall. 3.2 Forklaringer på enhetskostnader De seks utvalgte bydelene ble også bedt om å forklare kort hovedårsakene til at tall fra KOSTRA viser enhetskostnader som er høyere eller lavere enn gjennomsnittet for bydelene. Under følger en kort oppsummering av svarene. Spørsmålene som ble gitt til bydelene finnes i vedlegg 3. Kommunerevisjonen 19

20 Forvaltningsrevisjonsrapport 5/2006 Tabell 3.1 Forklaringer av forskjellige enhetskostnader fra gjennomsnittet Usikker / feil Usikker / feil Dreining av Hjemmetjenestens rapportering rapportering for tjenestetilbudet rodeinndeling lite Bydeler for sykehjem hjemmetjenester effektiv Gamle Oslo X X Frogner X X Vestre Aker X X Grorud X Alna X X S. Nordstra nd X X SUM Som vi ser av tabell 3.1 har fem av seks bydeler påpekt at tallene de har rapportert i KOSTRA på sykehjemsplasser, er usikre eller feil. Årsaker til feil har vært at bydelene ikke har ført utgifter på samme KOSTRA-funksjon. F.eks gjelder dette overføringsutgifter til private institusjoner og fellesutgifter til husleie, IKT, forsikring og telefon. I møte med Utviklings- og kompetanseetaten bekrefter også de at KOSTRA-tall som gjelder for sykehjem, fortsatt kan gi et misvisende bilde på enhetskostnader for sykehjem på grunn av at kjøp og salg av sykehjemsplasser mellom bydelene ikke rapporteres enhetlig. Når det gjelder hjemmetjenester har Bydel Frogner, Bydel Vestre Aker og Bydel Søndre Nordstrand oppgitt at tallene er usikre eller feil. Bydel Vestre Aker utdyper at de har ført både antall hjemmetjenestebrukere og utgifter feil i KOSTRA. Samtidig sier bydelen at de ikke kan forklare hvordan de høye enhetskostnadene for hjemmetjenesten har framkommet. Bydelen påpeker at regnskapstallene for 2005 vil bli mye bedre på grunn av mer korrekt bruk av KOSTRA-funksjoner og økt forståelse blant tjenestelederne om betydningen av KOSTRA. Bydel Søndre Nordstrand forklarer sine høye enhetskostnader for hjemmetjenester med en høy andel yngre funksjonshemmede, da denne brukergruppen har mer omfattende behov enn de over 67 år. Bydel Gamle Oslo har forklart at driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker er høyere enn gjennomsnittet ved at de har forsterket hjemmetjenesten for å balansere forholdet knyttet til reduksjon av sykehjemsplasser. Bydel Gamle Oslo har også påpekt at føringen i KOSTRA for 2005 vil få betydelig bedre kvalitet på grunn av økt fokus og prioritering av dette arbeidet. Også Bydel Alna har forklart at en dreining av tjenestetilbudet er en hovedårsak til at de ligger langt fra bydelenes gjennomsnittstall. Bydel Grorud har påpekt at rodeinndelingen i deres hjemmetjenesteste i 2004 ga lav ressursutnyttelse, men at dette er forbedret i Kommunerevisjonen

21 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 4. Oppsummering, vurderinger og anbefalinger Revisjonen har gjennomført analyser av 15 bydelers måltall og rapporterte resultater i KOSTRA på tjenesteområdet pleie og omsorg. Vi har undersøkt om bydelene har nådd de målene de selv har fastsatt i sine budsjettdokumenter og sammenlignet bydelenes enhetskostnader. I dette kapitlet følger en kort oppsummering av undersøkelsens funn, revisjonens vurderinger og anbefalinger. Til slutt følger en avsluttende kommentar. 4.1 Måltall I forhold til måltall la vi følgende revisjonskriterie til grunn: Bydelene skal i deres budsjetter utarbeide måltall for aktiviteter det kommende året innenfor bystyrets prioriterte målområder. Oppsummering av funn Ved gjennomgang av bydelenes budsjettdokumenter for 2004 fant vi at Bydel Bjerke og Bydel Ullern ikke hadde fastsatt konkrete måltall på de målområder som revisjonen har undersøkt. I tillegg hadde Bydel Gamle Oslo og Bydel Stovner ikke fastsatt måltall for enkelte av disse målområdene. De andre bydelene hadde fastsatt måltall der hvor dette var krav. På målområdet for andel ensengsrom hadde bare Bydel Nordstrand fastsatt konkret måltall. I sine retningslinjer hadde byrådet heller ikke satt krav om måltall her. I forhold til målområdene andel skjermede plasser og andel innbyggere som mottar hjemmetjenester hadde de fleste bydelene måltall som var i nærheten av bystyrets måltall. Noen få skilte seg likevel ut med veldig høyt eller veldig lavt måltall. For andel korttidsplasser hadde to bydeler samme måltall som bystyret. De andre bydelenes måltall varierte imidlertid mer i forhold til bystyrets mål. I tilleggsinformasjonen fra seks utvalgte bydeler kom det fram at de viktigste forhold ved fastsetting av måltall var bystyrets måltall bydelsutvalgets prioriteringer befolkningens sammensetning antall brukere og deres behov En av de seks bydelene har spesielt vektlagt at bydelens tildelte budsjettramme var viktig ved fastsetting av måltallene. Tre av de seks bydelene oppga at måltall enten for sykehjemsplasser eller for hjemmetjenester var fastsatt ut fra feil forutsetninger. Dette kunne for eksempel være at tall for befolkningssammensetningen ikke var riktige. Revisjonens vurderinger Revisjonen merker seg at ikke alle bydelene hadde fulgt opp bystyrets vedtak om å utarbeide måltall for Revisjonen mener at alle bydeler må fastsette måltall på bystyrets prioriterte målområder. Det kan virke som om ikke alle bydelene har like bevisst forhold til hvordan de fastsetter sine måltall. Bystyrets mål er satt for byen samlet, men bydelene er forskjellige. Det er derfor viktig at bydelene tar utgangspunkt i bystyrets mål for hele byen, men at de samtidig fastsetter sine mål med utgangspunkt i en vurdering av behovene i den enkelte bydel og bydelens budsjettrammer. Hvis bydelen har en befolkning som krever mer eller mindre enn gjennomsnittet for hele byen, får bydelen tilført mer eller mindre ressurser enn de andre bydelene, og bør derfor sette annerledes mål enn bystyrets mål. Revisjonen er av den oppfatning at alle bydelene bør kunne gjøre rede for og dokumentere årsaker til de måltallene de har fastsatt. Når det gjelder innholdet i målområdene eller målindikatorene har Kommunerevisjonen tidligere påpekt at de bør ha lik definisjon og ordlyd der innholdet er likt med KOSTRA (rapport 18/2004). Dette er blant annet fulgt opp i byrådets budsjettforslag for Anbefalinger Kommunerevisjonen anbefaler følgende: Alle bydelene må fastsette egne måltall der byrådet har satt krav om dette. Bydelene bør få et mer bevisst forhold til hvordan de kommer fram til egne måltall. De bør ta utgangspunkt i de måltall som bystyret har vedtatt for hele byen. I tillegg bør de ta utgangspunkt i de vedtatte budsjettrammene som blant annet forutsettes å gjenspeile befolkningens behov. 4.2 Samsvar mellom måltall og resultater Når det gjelder samsvar mellom måltall og resultater la vi følgende revisjonskriterie til grunn: Bydelenes vedtatte budsjetter skal overholdes. Ved lite samsvar mellom vedtatte måltall og resultater for de enkelte tjenestene, må bydelene ha oversikt over hovedårsakene til dette. Oppsummering av funn For målområdet andel skjermede plasser samsvarte resultatene relativt godt med bydelenes egne mål. For Kommunerevisjonen 21