Standarder og retningslinjer for revisjon i Riksrevisjonen RETNINGSLINJER FOR SELSKAPSKONTROLL

Transkript

1 Standarder og retningslinjer for revisjon i Riksrevisjonen

2 Riksrevisjonen Pilestredet 42 Postboks 8130 Dep 0032 OSLO Telefon: Telefax: E-post: 2. utgave 2005 ISBN

3 Forord Retningslinjene for selskapskontroll er basert på Standarder for revisjon i Riksrevisjonen og skal legges til grunn for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. fra og med 1. juli Vedtatt i Riksrevisjonens møte 1. februar Bjarne Mørk-Eidem leder

4

5 Innhold 1 INNLEDNING 1 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Hjemmel og formål Forvaltningen av statens interesser i selskaper Selskaper som omfattes av Riksrevisjonens kontroll Stortingets vedtak og forutsetninger Stortingets vedtak og forutsetninger som vurderingskriterier Supplerende vurderingskriterier Kontrollperspektiver 11 3 PLANLEGGING Innledning Vesentlighet og risiko Vesentlighet Risiko Vesentlighets- og risikovurdering knyttet til forvaltningsrevisjon av selskaper Kontrollplan 17 4 GJENNOMFØRING Innledning Målet for kontrollen Etterlevelse av Stortingets vedtak og forutsetninger Ivaretakelse av samfunnsmessig ansvar og sektorpolitiske mål Effektiv og økonomisk forsvarlig drift Korrekt informasjon til Stortinget og Riksrevisjonen Nærmere om enkelte kontrollområder Ekstern revisor Statsregnskapet Tilskudd Særskilte transaksjoner Konsern Innhenting og gjennomgang av informasjon Riksrevisjonens rett til informasjon i henhold til lov og instruks Annen informasjon som er offentlig tilgjengelig Revisors gjennomgang av informasjon Vurdering Kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon av selskaper 36 5 DOKUMENTASJON OG RAPPORTERING Dokumentasjon av kontrollen Årsmapper og permanentmapper Intern rapportering Rapportering til Stortinget 42

6

7 1 INNLEDNING Riksrevisjonens virksomhet er hjemlet og regulert i lov av 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og i instruks om Riksrevisjonens virksomhet vedtatt av Stortinget 11. mars Internt har Riksrevisjonen utarbeidet standarder og retningslinjer for revisjonsarbeidet. Revisjonsstandardene og retningslinjene skal bidra til å gi begrepet god revisjonsskikk i Riksrevisjonen et innhold i samsvar med de kravene som Riksrevisjonen stiller til gjennomføring av alle typer revisjon. Retningslinjene for revisjon består av fire deler: Generelle retningslinjer for revisjonsarbeidet Retningslinjer for regnskapsrevisjon Retningslinjer for forvaltningsrevisjon Retningslinjer for selskapskontrollen Retningslinjene bygger på revisjonsstandardene for Riksrevisjonen. Hensikten med retningslinjene er å gi en innføring i Riksrevisjonens arbeidsoppgaver, gjeldende regler og bestemmelser og metodikk for regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m., for dermed å bidra til at Riksrevisjonens oppgaver blir løst på en mest mulig effektiv måte. 1

8 1 INNLEDNING 2

9 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? 2.1 Hjemmel og formål Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. er hjemlet i lov om Riksrevisjonen 9 annet ledd. Med hjemmel i lovens 3 har Stortinget gitt utfyllende bestemmelser om selskapskontrollen i instruks om Riksrevisjonens virksomhet, kapittel 3. Selskapskontrollens innhold og omfang reguleres i instruks om Riksrevisjonens virksomhet 5 som lyder: Riksrevisjonen skal gjennom sin kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. vurdere om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I kontrollen inngår de undersøkelser m.m. som anses nødvendige for at Riksrevisjonen skal kunne gi en kvalifisert vurdering av den enkelte statsråds forvaltning av statens interesser. I heleide selskaper m.v. og heleide datterselskaper til disse kan kontrollen også omfatte systematiske undersøkelser av selskapets økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Kontrollen etter første ledd omfatter selskaper hvor staten eier så mange aksjer at de representerer 50 prosent eller mer av stemmene, eller hvor staten på grunn av aksjeeie eller ved statlig kontroll av selskapsinteresser m.v. har en dominerende innflytelse. Riksrevisjonen avgjør i det enkelte tilfelle om staten anses å ha en dominerende innflytelse. Bestemmelsen i denne instruksen gjelder også for kontroll med statlig eierskap i selskaper i utlandet så langt dette ikke strider mot landets lov. I henhold til ordlyden kan Riksrevisjonen i tillegg til årlig selskapskontroll føre kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper gjennom forvaltningsrevisjon. Formålet med Riksrevisjonens kontroll er å gi Stortinget et grunnlag for å ta stilling til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. 3

10 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? 2.2 Forvaltningen av statens interesser i selskaper Regjeringens (Kongens) oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper følger av Grunnloven 19 som lyder: Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade. Det følger av Grunnloven 12 at regjeringen fordeler ansvaret for de enkelte selskapene mellom statsrådene på den måten som den finner det hensiktsmessig. Grunnlovsbestemmelsene innebærer at en statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for ethvert forhold knyttet til forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. Dette ansvaret omfatter i utgangspunktet også forhold som selskapenes styre og daglig leder har ansvaret for. I notat fra Statsministerens kontor av 28. oktober 1998 om Forholdet mellom statsråden og selskapsledelsen i statens selskaper vises det imidlertid til at Stortinget normalt etter den alminnelige oppfatning ikke bør holde statsråden ansvarlig for den forretningsmessige driften av selskapet, det vil si for vedtak som etter selskapslovgivningen hører inn under selskapsledelsen. Annerledes er det med den mer grunnleggende styring og kontroll med at selskapet drives forsvarlig og i samsvar med de rammevilkår Stortinget har satt. Eierskap er et av flere virkemidler staten kan bruke for realisering av statlige mål. Eierskapet kan begrunnes ut fra behov for styring med samfunnsmessige interesser, herunder sektorpolitiske, næringspolitiske eller finansielle interesser og hensynet til forvaltningen av naturressurser. Begrunnelsen og behovet for statlig eierskap kan endres over tid, og variere i forhold til hva slags virksomhet det er forutsatt at det enkelte selskap skal drive med. Selskapene staten har interesser i, er selvstendige rettssubjekter utenfor den ordinære statsforvaltningen, jf. figur 1. Organisering som selvstendig rettssubjekt legger rammen for statens styringsmuligheter. Eierstyringens form og innhold er formelt regulert i de forskjellige selskapslovene. Dette står i motsetning til den generelle myndigheten til å instruere alle virksomheter innenfor forvaltningen (forvaltningsorganer), som i prinsippet kan benyttes på en omfattende og lite regulert måte (etatsstyring). Valg av organisasjonsform legger rammen for statsrådens styringsmuligheter overfor selskapet. Selskapene har egne selskapsorganer. De forskjellige lovene om organisasjonsformene regulerer forholdet mellom eier og disse selskapsorganene ved å tillegge dem forskjellig myndighet og oppgaver. Statsrådens styringsmuligheter blir derfor i hovedsak mer begrenset desto lenger bort fra den ordinære statsforvaltningen selskapet organisasjonsmessig befinner seg, jf. figur 1. 4

11 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Staten Selstendige rettsubjekter Forvaltningsorganer Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter Forvaltningsbedrifter Helseforetak Statsforetak Aksje-/allmennaksjeselskap Heleide Aksje-/allmennaksjeselskap Deleide Begrensning og reduksjon i statens styringsmuligheter Figur 1 Sammenhengen mellom organisasjonsform og styringsmuligheter Staten kan også bruke andre virkemidler i tillegg til eierskap. Dette vil særlig være aktuelt overfor selskaper som er pålagt et samfunnsmessig ansvar eller som er opprettet som et sektorpolitisk virkemiddel. Virkemidlene kan for eksempel være konsesjoner, kjøp av tjenester, kontraktsstyring og tilsyn. For at staten skal oppnå nødvendig legitimitet og effektivitet i løsningen av sine oppgaver, er det viktig at den skiller de ulike rollene som eier, regulator og tilsynsmyndighet. Der det er aktuelt må staten som eier opptre profesjonelt i forhold til medinvestorer og långivere og legge vekt på alle aksjonærers rettigheter. Som regulator og tilsynsmyndighet må staten opptre uavhengig i forhold til eierrollen. 2.3 Selskaper som omfattes av Riksrevisjonens kontroll Selskapene staten har interesser i, er organisert i en av følgende former som alle er regulert i egen lov: Aksjeselskap/allmennaksjeselskap Statsforetak Helseforetak Selskaper opprettet ved særskilt lov I den videre framstilling benytter vi samlebetegnelsen selskap for alle selskapsformene som omfattes av kontrollen, og betegnelsen selskapslov for alle lovene. Aksjeselskap/allmennaksjeselskap Aksjeselskaper er organisert etter lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper. Allmennaksjeselskaper er organisert etter lov av 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper. Den viktigste forskjellen mellom aksjeselskap og allmennaksjeselskap er at sistnevnte normalt har større aksjespredning. Aksjeselskapsformene er de hyppigst forekommende organisasjonsformene. Som hovedregel har aksjeselskap/allmennaksjeselskap til formål å skaffe eierne et økonomisk utbytte. Dersom selskapene ikke har et slikt økonomisk formål, stiller lovene krav om at dette skal framgå av vedtektene. Aksjeselskapsformen kan også brukes på selskaper som er tillagt et samfunnsansvar. 5

12 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Vi kan skille mellom aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper som eies fullt ut av staten (heleide), og selskaper staten eier sammen med andre (deleide). Heleide statlige selskaper omtales også som statsaksjeselskaper/statsallmennaksjeselskaper. Ved utøvelsen av eierskapet i deleide aksjeselskaper/ allmennaksjeselskaper har staten blant annet lagt vekt på at det skal sikres at aksjonærene blir behandlet likt. Det framgår av instruks om Riksrevisjonens virksomhet 5 tredje ledd at kontrollen omfatter de selskapene der staten eier så mange aksjer at den representerer 50 prosent eller mer av stemmene, eller hvor staten på grunn av aksjeeie eller ved statlige kontroll av selskapsinteresser mv. har dominerende innflytelse. Staten kan eie direkte ved at den selv eier et selskap helt eller delvis. Staten kan også eie indirekte gjennom et selskap som staten eier helt eller delvis, og dette selskapet kan igjen ha eierandeler i andre selskaper. I de tilfellene der statens eierandel er lavere enn 50 %, skal Riksrevisjonen etablere kontroll dersom staten har dominerende innflytelse. Ved eierskap kan staten ha dominerende innflytelse blant annet som følge av reguleringer i vedtektene eller aksjonæravtaler, eller ved at de ikke-statlige aksjene er spredt på mange eiere. Om staten anses for å ha dominerende innflytelse, må avgjøres konkret i det enkelte tilfelle. Myndigheten til å avgjøre dette, og således også bestemme at selskapet skal omfattes av selskapskontrollen, er tillagt Riksrevisjonen i henhold til instruks om Riksrevisjonens virksomhet 5 tredje ledd siste punkt. Statsforetak Statsforetakene er organisert etter lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Statsforetakene eies fullt ut av staten (heleide). De fleste statsforetakene er tillagt en eller annen form for samfunnsansvar. Omfanget av samfunnsansvaret kan imidlertid variere. Statsforetak som organisasjonsform har betydelige likhetstrekk med aksjeselskapsformene. En forskjell er at statsforetaksloven inneholder enkelte begrensninger på styrets myndighet som ikke finnes i aksjeselskapsloven. Styret i et statsforetak plikter å legge fram for foretaksmøtet flere saker enn styret i et aksjeselskap plikter å legge fram for generalforsamlingen. Helseforetak Regionale helseforetak og helseforetak er organisert etter lov av 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. Loven opererer med to nivåer der de regionale helseforetakene eies av staten og helseforetakene eies av regionale helseforetak. Begge foretaksnivåene eies således direkte eller indirekte fullt ut av staten (heleide). Helseforetaksloven er en særlov som ligger nært opp til statsforetaksloven. Organisasjonsformen har betydelige likhetstrekk med statsforetaksformen og således også aksjeselskapsformen. I likhet med de fleste statsforetak, er foretak organisert etter helseforetaksloven tillagt et samfunnsansvar. En vesentlig forskjell er at ved oppløsning av foretak organisert etter helseforetaksloven hefter staten for foretakets forpliktelser. Helseforetaksloven har dessuten særbestemmelser som er tilpasset sektoren og de særskilte styringsbehovene som foreligger. 6

13 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Selskaper opprettet ved særskilt lov (særlovselskaper) Disse selskapene er organisert etter særskilte lover for den enkelte virksomhet. I tillegg til å regulere organisasjonsformen er det i den enkelte lov gjerne nedfelt krav til selskapets virksomhet. Statens interesser i selskaper opprettet ved særskilt lov er hovedsakelig knyttet opp mot eierskap. Selv om mange av selskapene har likhetstrekk med aksjeselskapsformene, er det vanskelig å stille opp generelle kjennetegn for organiseringen av disse virksomhetene. 2.4 Stortingets vedtak og forutsetninger Stortingets vedtak og forutsetninger som vurderingskriterier Vurderingskriterier er en samlebetegnelse på de kravene som gjelder for statsrådens forvaltning av statens interesser i selskaper. Vurderingskriteriene er utgangspunktet for revisors vurdering av om statsrådens har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Revisor utleder de mest sentrale vurderingskriteriene i planleggingsfasen, som et grunnlag for risikovurderingen. Ytterligere utledning skjer under gjennomføringen av kontrollen med det enkelte selskap. Vurderingskriteriene i selskapskontrollen skal som et utgangspunkt være: a) Relevante Vurderingskriteriene skal være relevante ved at funnene i kontrollen må kunne relateres til kriteriene. b) Forståelige Vurderingskriteriene skal være klart uttrykt, slik at meningsinnholdet ikke kan misforstås. c) Operasjonelle Vurderingskriteriene skal være så konkrete at en på bakgrunn av dem kan foreta en vurdering av innhentet informasjon. d) Autoritative Vurderingskriteriene skal være begrunnet og/eller utledet av autoritative kilder. e) Reelle Vurderingskriteriene skal være i samsvar med de kravene som faktisk gjelder for kontrollobjektet innenfor den aktuelle tidsperioden. f) Konsistente Presentasjonen av vurderingskriteriene på de ulike operasjonaliseringsnivåene skal vise at de er i en logisk sammenheng med hverandre. De bør også være i samsvar med vurderingskriterier som Riksrevisjonen tidligere har benyttet i tilsvarende kontroller, dersom disse fortsatt er relevante. g) Fullstendige Alle vurderingskriterier av betydning for den aktuelle kontrollen skal tas med. 7

14 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Stortingets vedtak og forutsetninger er den primære kilden for utledning av vurderingskriterier. Med vedtak menes alle formelle vedtak som Stortinget treffer. I praksis er det særlig lovvedtak og budsjettvedtak gitt med hjemmel i Grunnloven 75 bokstav a og d som er relevante for kontrollen, i tillegg til øvrige vedtak gitt med hjemmel i Grunnloven 19. Lovvedtak Når revisor skal utlede vurderingskriterier, vil den aktuelle selskapsloven (f.eks. aksjeloven) og forutsetningene for denne være sentral. Vurderingskriterier kan også utledes fra andre lover, som for eksempel regnskapsloven, revisorloven og lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Revisor følger den alminnelige juridiske rettskildelæren for å komme fram til innholdet i rettsreglene. Rettskildelæren vil ligge til grunn for hvilke faktorer som er relevante, hvordan det relevante stoffet skal forstås, og hvordan slutninger som trekker i hver sin retning, skal veies, se eksempelvis boken Rettskildelære av Eckhoff (2000). Den enkelte selskapslov (f.eks. statsforetaksloven) vil ikke alltid ha bestemmelser om det forholdet som revisor ønsker å kontrollere. I så fall må revisor vurdere om det er holdepunkter for å utfylle den aktuelle selskapsloven med bestemmelsene i den alminnelige selskapslovgivningen (aksjeloven) og den praksisen som knytter seg til denne. Eventuelle holdepunkter for dette vil blant annet kunne finnes i forarbeidene til den aktuelle selskapsloven. Budsjettvedtak Vurderingskriteriene kan utledes fra Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettbehandlingen og forutsetningene for disse. Budsjettvedtak omfatter vedtak om både inntekter og utgifter knyttet til det kontrollerte selskapet, som for eksempel vedtak om utbytte og tilskudd. Stortinget har gjennom bevilgningsreglementet vedtatt en rekke grunnleggende budsjettprinsipper som eierdepartementet må legge til grunn i sitt arbeide med budsjettet. Utgangspunktet for fortolkningen av Stortingets budsjettvedtak er selve vedtaket om beløp, teksten knyttet til postene og kapitlene som angir bevilgningens formål, og eventuelle stikkord som er hjemlet i bevilgningsreglementet. Stortingets forutsetninger for budsjettvedtaket kan finnes ved en fortolkning av komiteinnstillingen og tilhørende fagproposisjon, jf. Finansdepartementets veileder i statlig budsjettarbeid. Øvrige vedtak Vurderingskriteriene kan også utledes fra øvrige stortingsvedtak om statsrådens forvaltning av statens interesser i selskapet, gitt med hjemmel i Grunnloven 19. Dette vil være vedtak knyttet til statsrådens forvaltning av statens interesser i selskapet som ikke er lovvedtak eller budsjettvedtak, som for eksempel et vedtak om omdanning. Stortingets forutsetninger for et vedtak Det er formuleringene i det konkrete vedtaket som Stortinget har fattet, som er konstitusjonelt bindende for regjeringen. Selve vedtaket vil oftest være svært kort formulert. Vanligvis vil det derfor være nødvendig med utfyllende opplysninger for å få klarhet i hvilke forutsetninger Stortinget har lagt til grunn for et vedtak. 8

15 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Slike opplysninger finnes først og fremst i de dokumentene vedtaket bygger på, det vil si innstillinger, proposisjoner, meldinger osv. Det må imidlertid foreligge klare holdepunkter for at et flertall på Stortinget har gått inn for et bestemt syn, før dette kan sies å være forutsatt av Stortinget. Utgangspunktet for vedtakene er som oftest at regjeringen har lagt en sak fram for Stortinget. En stortingsproposisjon er et forslag om saker Stortinget skal ta stilling til og gjøre vedtak i. En odelstingsproposisjon gjelder forslag til nye lover eller endringer/ opphevelse av eksisterende lover. En stortingsmelding er en melding til Stortinget om ulike sider ved statlig virksomhet. En odelstingsmelding er en melding til Stortinget hvor regjeringen trekker tilbake en odelstingsproposisjon. Etter at saken er behandlet i den aktuelle fagkomiteen i Stortinget, avgir den en innstilling til Stortinget når den videre behandling skal skje i Stortingets plenum, eller en innstilling til Odelstinget når det gjelder lovsaker, før lovsaken sendes Lagtinget. Innstillingen inneholder alltid komiteens forslag til vedtak. Komitéinnstillingene sammen med proposisjoner og meldinger danner grunnlaget for behandlingen av sakene i Stortinget eller i Odelstinget/Lagtinget. Behandlingen refereres ordrett i Stortingsforhandlinger. Her gjengis også vedtakene. REGJERINGEN STORTINGET Stortingsproposisjon (St.prp.) Odelstingsproposisjon (Ot.prp.) Stortingsmelding (St.meld.) Komiteene Innstillinger (Innst.S.) (B.Innst.S.) (Innst.O.) Forhandlinger Stortingsforhandlinger (plenum) Odelstingsforhandlinger Lagtingsforhandlinger Odelstingsmelding (Ot.meld.) Figur 2 Saksgangen mellom regjeringen og Stortinget Grunnlagsdokumenter fra regjeringen, jf. figur 2, vil som hovedregel være mer utfyllende enn påfølgende innstillinger og debatt. Forutsetningene i grunnlagsdokumentene vil derfor normalt være et naturlig tolkningsgrunnlag for vedtaket. Dersom regjeringen ved framleggelsen av en sak for Stortinget har angitt klare forutsetninger som Stortinget under sin behandling ikke har kommet nærmere inn på, må disse kunne antas å være lagt til grunn også av Stortinget, selv om dette ikke uttrykkes eksplisitt. Komitéuttalelser i innstillingen er ikke en del av vedtaket, men vil kunne inneholde Stortingets forutsetninger for vedtaket. Innstillinger fra komiteene inneholder merknader 9

16 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? fra den samlede komiteen og eventuelt fra vekslende flertall og mindretall. Tilsvarende kan innstillingens forslag til Stortingets vedtak være delt i forslag fra mindretall og komiteens samlede tilrådning. I tolkningen av dette skal de synspunktene som har størst tilslutning, også tillegges størst vekt; det vil si enstemmige komitéuttalelser foran flertallssyn osv. Normalt må merknader i innstillingene tillegges større vekt enn uttalelser i debatten i Stortinget som leder fram til votering. I debatten vil det som sies ofte først og fremst kunne tilskrives den enkelte representant. Uttalelser avgitt under debatten kan imidlertid også gi klarhet i forutsetningene for vedtaket. Dersom en statsråd under debatten sier at en komitémerknad eller uttalelser fra representanter under debatten vil bli fulgt, må dette legges til grunn. Stortingets forutsetninger vil også kunne omfatte andre typer føringer og signaler enn forutsetninger som er direkte knyttet til et formelt substansvedtak, som for eksempel merknader i forbindelse med at en stortingsmelding vedtas vedlagt protokollen Supplerende vurderingskriterier Forvaltningens målsettinger og regelverk Revisor kan bruke målsettinger og regelverk som forvaltningen selv har satt for sin virksomhet, som vurderingskriterier, dersom de er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. Det vil si at regelverket og målsettingene må være en konkretisering av Stortingets vedtak og forutsetninger, slik at eventuelle brudd på regelverket og målsettingene vil føre til manglende oppfølging av Stortingets vedtak og forutsetninger. Reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kongelig resolusjon, er et eksempel på et regelverk for forvaltningen som er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger gjennom bevilgningsreglementet. Reglementet for økonomistyring har i henhold til 1 blant annet som formål å sikre at statlige midler brukes og inntekter oppnås i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Spesielt 10 er relevant for forvaltningen av statens eierinteresser. I 10 første ledd stilles det krav om at det skal utarbeides skriftlige retningslinjer for hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hvert selskap og at gjenpart av retningslinjene skal sendes Riksrevisjonen. I 10 annet ledd gis det en oppramsing av hva staten særlig skal legge vekt på i sin eierstyring. Bestemmelsen lyder: Staten skal, innenfor gjeldende lover og regler, forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper for god eierstyring med særlig vekt på: a) at den valgte selskapsform, selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig i forhold til selskapets formål og eierskap b) at utøvelsen av eierskapet sikrer likebehandling av alle eiere og understøtter en klar fordeling av myndighet og ansvar mellom eiervirksomheten og styret c) at målene fastsatt for selskapet oppnås d) at styret fungerer tilfredsstillende Styring, oppfølging og kontroll samt tilhørende retningslinjer skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og vesentlighet. 10

17 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? Dersom forvaltningens målsettinger og regelverk ikke i tilstrekkelig grad er knyttet opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger, må målsettingene og regelverket betraktes som faktagrunnlag heller enn som vurderingskriterier. Revisor må i så fall vurdere om forvaltningens målsettinger og regelverk er i overensstemmelse med allmenne faglige standarder. Allmenne faglige standarder mv. Revisor kan utlede vurderingskriterier med utgangspunkt i generelle faglige standarder, inkludert slike som er fastsatt gjennom internasjonalt revisjonsfaglig samarbeid. Disse vurderingskriteriene bør i særlig grad bygge på autoritative kilder og være allment aksepterte. I selskapskontrollen vil anerkjente nasjonale og internasjonale anbefalinger og uttalelser om eierstyring og selskapsledelse ( corporate governance ) kunne være sentrale Kontrollperspektiver Når Riksrevisjonen gjennomfører kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskapene, belyses Stortingets vedtak og forutsetninger ut fra følgende kontrollperspektiver: 1 Etterlevelse av Stortingets vedtak og forutsetninger 2 Ivaretakelse av samfunnsmessig ansvar og sektorpolitiske mål 3 Effektiv og økonomisk forsvarlig drift 4 Korrekt informasjon til Stortinget og Riksrevisjonen Hvilke kontrollperspektiver som skal tillegges størst vekt i kontrollen med forvaltningen av det enkelte selskap, baseres på en årlig vesentlighets- og risikovurdering, jf. kapittel

18 2 HVA ER SELSKAPSKONTROLL? 12

19 3 PLANLEGGING 3.1 Innledning Riksrevisjonens revisjonsstandard 12 om planleggingen av revisjonen lyder: 12 Revisor skal planlegge arbeidet slik at revisjonen blir utført på en faglig tilfredsstillende og effektiv måte. I den årlige planleggingsfasen skal det for det enkelte selskap identifiseres hvilke områder under de fire kontrollperspektivene som anses nødvendige å undersøke for at Riksrevisjonen skal kunne vurdere om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Identifisering av områdene skjer i den årlige vurderingen av vesentlighet og risiko. Konklusjonene fra vesentlighets- og risikovurderingen samt hvilke områder som er nødvendige å undersøke og hvilke kontroller revisor må gjennomføre i kontrollåret, inntas i kontrollplanen for det enkelte selskap. 3.2 Vesentlighet og risiko Riksrevisjonens revisjonsstandard 18, 19 og 20 lyder: 18 Revisor skal foreta vurderinger av vesentlighet for å kunne utføre en effektiv og tilstrekkelig revisjon. 19 Revisor skal foreta risikovurderinger for alt revisjonsarbeid som utføres i Riksrevisjonen, og vurderingene skal være et ledd i en prosess som iverksettes for å kunne utføre en effektiv og tilstrekkelig revisjon. 20 Revisor skal benytte profesjonelt skjønn for å vurdere revisjonsrisikoen og utføre de revisjonshandlingene som er nødvendige for å redusere den til et akseptabelt nivå. 13

20 3 PLANLEGGING Det følger av ovennevnte standarder at alt arbeid Riksrevisjonen utfører skal være basert på en vurdering av vesentlighet og risiko. Hensikten med vurderingen er å sikre at Riksrevisjonen utfører effektivt og tilstrekkelig arbeid. Riksrevisjonen gjennomfører årlig en felles overordnet risikovurdering av det enkelte departement. Forankret i Riksrevisjonens overordnede risikovurdering foretas det i selskapskontrollen en årlig vesentlighets- og risikovurdering på to nivåer: Den ene vurderingen er knyttet til statsrådens oppgave som forvalter på et overordnet og generelt nivå, og skal bidra til å identifisere felles satsningsområder/prioriterte områder under kontrollperspektivene. Den andre er knyttet til det enkelte selskap på et operasjonelt nivå, og skal identifisere hvilke områder under hvert kontrollperspektiv som må undersøkes, og hvilke kontroller som i den forbindelse må gjennomføres. Vurderinger av vesentlighet og risiko innen selskapskontrollen kan etter sin natur vanskelig tallfestes eller på annen måte kvantifiseres, og må derfor i stor utstrekning være basert på profesjonelt skjønn Vesentlighet Med vesentlighet i selskapskontrollen forstår vi den betydningen selskapet har for staten. Vesentligheten består av en totalvurdering hvor forhold som statens eierandel, selskapets samfunnsmessige betydning og økonomiske forhold inngår: Selskapskontrollen omfatter i utgangspunktet både heleide og deleide selskaper, jf. kapittel 2.3. Dersom selskapet er heleid, trekker det i retning av høy vesentlighet, mens det trekker i retning av lav vesentlighet dersom selskapet er deleid. Selskapene som omfattes av selskapskontrollen, kan ha ulik samfunnsmessig betydning, avhengig av i hvilken grad staten har knyttet forretningsmessige eller samfunnsmessige målsettinger til sitt eierskap. Klare samfunnsmessige målsettinger trekker i retning av høy vesentlighet. Selskapene kan ha betydning for statens økonomi både som inntektskilde gjennom at staten tar ut utbytte fra selskapet, og som en utgiftspost gjennom at staten gir bevilgninger til selskapet. Hvor store beløp inntektene fra og/eller utgiftene til selskapet utgjør for staten, vil påvirke selskapets vesentlighet. I den sammenheng må det også legges vekt på hvor stor statens økonomiske eksponering i selskapet er gjennom ansvar for dets forpliktelser. 14

21 3 PLANLEGGING Risiko Med risiko i selskapskontrollen forstår vi sannsynligheten for at forvaltningen av selskapet avviker fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Risikovurderingen innebærer å vurdere hvor sannsynlig det er med avvik i forhold til de kravene som er stilt til statsrådens forvaltning vedrørende etterlevelse av Stortingets vedtak og forutsetninger ivaretakelse av samfunnsmessig ansvar og sektorpolitiske mål effektiv og økonomisk forsvarlig drift korrekt informasjon til Stortinget og Riksrevisjonen Det må så langt som mulig konkretiseres hvilke forhold det er knyttet risiko til, slik at risikovurderingen gir grunnlag for angivelsen av hvilke kontroller som skal gjennomføres. Risikoen for avvik kan være påvirket av forhold som for eksempel: Hvor høy er kompetansen i eierdepartement, styre og administrasjon? Hvor kompleks er eierdepartementets virkemiddelbruk? Hvor komplekse er selskapets formål, oppgaver, styringsform, selskapsstruktur osv.? Har det nylig skjedd vesentlige omorganiseringer og endringer knyttet til selskapet? Er det indikasjoner på vesentlige svakheter ved internkontrollen i selskapet? Er det indikasjoner på at styrende organer ikke følger opp negativ økonomisk utvikling? I hvilken grad er andre kontroll- og tilsynsorgan enn Riksrevisjonen inne og kontrollerer forhold ved selskapets virksomhet? I hvilken grad er det påvist feil, mangler og uakseptable disposisjoner i tidligere kontroll av selskapet? Risikovurderingen vil omfatte kunnskap om Stortingets vedtak og forutsetninger knyttet til eierdepartementets og selskapets styrings- og kontrollrutiner og mer detaljert kunnskap om selskapet, som for eksempel styrets sammensetning. I forbindelse med risikovurderingen må det vurderes om ytterligere kartlegging er nødvendig for å heve kunnskapsnivået. 15