Einskapsfylket i Møre og Romsdal

Transkript

1 Arbeidsrapport nr. 193 Geir Tangen og Jørgen Amdam Einskapsfylket i Møre og Romsdal Frå forvaltning til utvikling eller begge deler? VOLDA 2006

2 Prosjekttittel Oppdragsgivar Prosjektansvarleg Prosjektleiar Forfattarar Ansvarleg utgivar ISBN ISSN Sats Distribusjon Einskapsfylket i Møre og Romsdal. Frå forvaltning til utvikling eller begge deler? Møre og Romsdal fylke Møreforsking Volda Jørgen Amdam, Høgskulen i Volda Geir Tangen, Møreforsking Volda og Jørgen Amdam Møreforsking Volda (nettutgåve) Geir Tangen Arbeidsrapportserien er for faglege og vitskaplege arbeid som ikkje fullt ut stettar krava til forskingsrapportar. Det kan vere delrapportar innanfor større prosjekt, eller læremateriell knytt til undervisningsføremål. Arbeidsrapportane skal vere godkjende av anten dekanus, gruppeleiar, prosjektleiar (for IAAI: instituttleiar) eller ein annan fagperson dei har utpeika. Kvalitetssikringa skal utførast av ein annan enn forfattar.

3 Oppsummering - Einskapsfylket som proaktiv regional utviklingsaktør I denne kvalitatative undervegsevalueringa er det fokusert på læring for forbetring knytt til tre utvalde satsingar i regi av einskapsfylket Møre og Romsdal. Satsingane er ikkje tilfeldig utvalde, dei er valde av ei tverrfagleg evalueringsgruppe i einskapsfylket. Kriteriet for utvelging var at det skulle vere prosjekt der einskapsfylket gjennom ein breiare organisasjon har potensial til å gje prosjekta eit anna innhald og eit anna fokus enn det som ville vere mogleg med to separate organisasjonar på regionalt nivå. Kort om dei utvalde satsingane i undervegsevalueringa: Plansamordning Plannettverk Einskapsfylket har innført ny behandlingsform for plansaker. Kommunar og enkeltpersonar skal no få eitt samla svar på søknadane der kommentarar frå fleire avdelingar vert samordna, mot tidlegare eitt svar frå kvar avdeling. I regi av einskapsfylket er det vidare sett i gang eit tiltak kalla Plannettverket. Dette er i hovudsak eit fagleg opplæring- og erfaringsutvekslingstilbod for planleggarar i kommunane, og tek opp m.a. nye krav til arealplanlegging og konsekvensanalyse. Kunnskapsløftet Den nye utdanningsavdelinga i einskapsfylket Møre og Romsdal har teke mål av seg å oppfylle intensjonane i den nasjonale satsinga på det 13-årige skuleløpet (grunnopplæringsreforma/kunnskapsløftet) på ein betre måte enn kva ein kunne gjort om den statlege og fylkeskommunale avdelinga opererte kvar for seg. God Helse I regi av einskapsfylket er det sett i gang ei satsing kalla God Helse. Dette blir drive i samarbeid med Helse- og sosialdirektoratet, og satsar på langsiktig og heilskapleg førebyggjande arbeid. Totalt sett, avgrensa til desse tre utvalde satsingane, er vår vurdering at einskapsfylket har god kontroll over dei ulike rollene knytt til forvaltning og utvikling. Satsingane har primært karakter av utviklingsarbeid og etter vår vurdering er dei utviklingsretta delane av alle dei tre satsingane prega av governance. Einskapsfylket sine representantar har tilsynelatande vide fullmakter til å arbeide proaktivt og til konsensusbygging. Leiarane støttar opp om initiativ, arbeidsmåtar, partnarskap m.v. noko som gir dei utøvande utviklingsarbeidarane stor legitimitet til å finne praktiske løysingar og bygge tillit til samarbeidspartar. Samarbeidet med kommunane i Møre og Romsdal innan alle dei tre satsingane, spesielt innan God Helse og Plannettverket, har klar karakter av partnarskapssamarbeid og det er tydeleg at også innan utdanningsfeltet gjennom Kunnskapsløftet har det oppstått og blir stimulert til liknande samarbeid til dømes mellom næringsliv og vidaregåande skule, mellom grunnskule og vidaregåande skule m.v. Etter vår vurdering har samtlege av desse tre utvalde satsingane strategiar og tiltak som vil vere med på å auke kapabiliteten til fylket og truleg også vere med på å gje einskapsfylket høgre legitimitet som regional utviklingsaktør. Bakgrunn Møre og Romsdal prøver i perioden ut ordninga med einskapsfylke. Ordninga har utspring i St.meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet lokalt og 3

4 regionalt nivå, der det vart lagt opp til ulike forsøk med alternative måtar å organisere oppgåvefordelinga og forvaltninga på. Frå 1. januar 2004 vart ideen om einskapsfylket sett ut i livet i Møre og Romsdal. Som einaste fylke i landet er dei tilsette i fylkeskommunen og dei tilsette hos fylkesmannen fullt integrert i eitt felles regionalt organ, med unntak av fylkesmannen sjølv og assisterande fylkesmann. Den nye regionale eininga har namnet Møre og Romsdal fylke. Forsøket skal gå over fire år fram til utgangen av 2007, og med høve for utviding til I forsøksperioden skal Møre og Romsdal fylke gjennomføre dei oppgåvene som ordinært er lagt til fylkeskommunen og til fylkesmannsembetet, med nokre unntak: Fylkesmannen held fram med å ha sjølvstendig ansvar for rettstryggleiksoppgåver som klagesaker, tilsyn og legalitetskontroll, samt for samfunnstryggleik og som representant for kongehuset. Forsøket er styrt av vedtekter vedtatt av fylkestinget og godkjent av Kommunal- og regionaldepartementet. Fylkesdirektøren er leiar for einskapsfylket. Ideen om einskapsfylke byggjer på ei drøfting av oppgåve- og ansvarsfordelinga i forvaltninga. Modellen har utspring i Sundsbøutvalet (KOU 1-98), etter initiativ frå Kommunens Sentralforbund. I St.meld. nr 19 ( ) vart det gjort framlegg om å gjere forsøk med ordninga. Også i den faglege utgreininga om alternativ til eksisterande fylkeskommune, vart einskapsfylke presentert som ein av fem ulike modellar for organisering på regionalt nivå. Kommunane er den viktigaste brukaren av dei tenestene fylket leverer. Som einskapsfylke er det mogleg for den regionale eininga å opptre samla ovanfor kommunane. I den tidlegare evalueringa av frifylke vart dette kalla å ha ei luke med samordna sakshandsaming og rettleiing (Amdam 1996). Det er i samband med einskapsfylket organisert særskilte tiltak eller program på tvers av den tidlegare organiseringa av fylkesmann og fylkeskommune som skal fungere til hjelp og støtte for kommunane i fylket. Det regionalpolitiske regimeskifte Nasjonale og internasjonale strukturelle endringar innan næringsliv og samfunnsliv stiller regionar overfor utfordringar der deira vidare utvikling i stor grad er avhengig av deira kapabilitet til å respondere på utfordringane. Institusjonell kapasitet og partnerskap mellom offentleg, privat og frivillig sektor og mellom styringsnivåa vert rekna som ein viktig del av denne kapabiliteten. Fleire ulike private og offentlege aktørar har makt og påverknad over utviklinga både lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt. Rhodes (1997) omtalar dette som ei endring frå government (statleg sentralstyring) til governance (fleiraktør- og fleirnivåstyring). Stoker (1997) påpeikar mellom anna at governance refererer til utviklinga av styringsmåtar der grensene mellom og innan privat, offentleg og frivillig sektor vert utviska og der det skjer endringar i relasjonane mellom staten, marknaden og det sivile samfunnet. Samstundes finn det stad ein overgang til nettverksorganisering framfor hierarkiske organisasjonsformer (Castells 1996). I ein nordisk kontekst skil norsk regionalpolitikk seg ut m.a. med ein uklar nasjonal politikk om samarbeidet mellom styringsnivå (Bukve og Amdam 2004, Amdam, R. 2005). Det har vore store endringar i regionalpolitikken gjennom dei siste tjue åra og det overordna spørsmålet har vore kva regionalpolitikken utviklar seg frå og kva den utviklar seg til (Selstad 2003, Bukve og Amdam 2004). Stadig fleire tematiserer dette som eit regimeskifte og i korte trekk har ein hatt ein overgang frå eit regionalpolitisk fordelingsregime til eit nytt 4

5 utviklingsregime, sjå figur 1 (frå Bukve og Amdam 2004). Innovasjon og konkurranseevne har erstatta fordeling og modernisering som dei sentrale honnørorda i den regionalpolitiske diskursen (Bukve og Amdam 2004, Selstad 2004). Vilkåra for regionalplanlegginga har blitt endra frå instrumentell og kommanderande planlegging til meir kommunikative former for plan- og utviklingsarbeid som kan legitimere ulike former for partnerskap og nettverk (Amdam og Amdam 2000). I korte trekk ein overgang frå autoritetsbaserte avgjerdsprosedyrar til nettverksbaserte avgjerdsprosedyrar (Bukve og Amdam 2004). Partnerskapsavtalar som regulerer samarbeid og formar sams planar vert som regel utvikla med grunnlag i forhandlingar om ansvars- og arbeidsdeling mellom aktørar som har sams ønskje om endring og utvikling. Dette gir grunnlag for handlingsretta utviklingsarbeid nedanfrå i staden for kommando frå staten. Dominerande normer Relasjonar mellom stat og region Relasjonar mellom styresmakter og næringsliv Organisasjonsformer Avgjerdsprosedyrar Planleggingsprosess Fordelingsregimet Fordeling Modernisering Hierarkisk Regelbasert tildeling Klientrelasjon Hierarkisk Fragmenterte Verkemiddelforvaltande Autoritetsbaserte Government Instrumentell Kommanderande Utviklingsregimet Utvikling Konkurransekraft Dialog/konkurranse Forhandlingsbasert tildeling Partnerskap Gjensidig avhengige Integrerte Strategiske Politikknettverk Governance Kommunikativ Legitimerande Fig. 1: Ein idealtypisk modell for endringar i det regionalpolitiske regimet (Bukve og Amdam 2004). Frå government til governance? I høve til regionalt utviklingsarbeid kan ulike organisasjonar ha innebygd store spenningar mellom forvaltning og utvikling - klart ulike roller med omsyn til arbeidsmåtar og ansvar. Utviklingsarbeid generelt krev at ein arbeider på heilt andre måtar enn til dømes slik toppstyrt forvaltning tradisjonelt har fungert. Forskjellane er illustrert på tabell 1 nedanfor. Det store skiljet er krav om stor fleksibilitet i samarbeidsprosessar der einskapsfylket og andre samarbeidspartar må tilpasse arbeidsmåtane til kvarandre. 5

6 Government Styring frå toppen Kommando og kontroll Byråkratisk rutine forutseibar praksis og sakshandsaming Norm-dreven rutineprega logikk Styrt av profesjonelle politikarar og teknokratar Vertikal legitimitet og accountability (ansvar og rapportering) Governance Sams leiing fleiraktør og fleirnivå Fleksibel avgjerdsfatting å få konsensus mellom mange partar Eit mangfald av praksis finne vegen som aktørar kan akseptere og praktisere Dialog dreven av regulerande praksis tradisjon, tillit, samtale Styrt av interkulturell dialog og praksis mange aktørar har makt Horisontal legitimitet og accountability (ansvar og rapportering) Tabell 1: Samanlikning av Government og Governance. Partnarskapsorganisering er ei vidareføring av governance som arbeidsform og er ein måte å organisere dei viktige aktørane knytt til ei bestemt sak, saksfelt eller område i eit fellesskap som gjer det mulig å styre i samsvar med prinsipp som partane sjølv utviklar. Av dette følgjer at partnarskap kan vere alt frå laust kopla aktørar som har utvikla intensjonsavtalar som grunnlag for vidare samtalar og forhandlingar til konkrete og detaljerte avtalar mellom aktørar som regulerer både rettar og plikter og straff om avtalebrot. På mange måtar kan ein seie at i staden for å bruke lovheimel og forskrifter som offentleg aktørar vanlegvis brukar for å regulere aktørar i samfunnet ut frå ein overordna maktposisjon, inneber partnarskapsorganisering at ein brukar privatrettslege avtaleformer til gjensidig binding og forplikting slik ein finn dei i det sivile samfunnet og i næringslivet. I denne samanhengen betyr tidlegare erfaring med aktørar, kva tillit ein har til dei m.v., svært mykje for kva samarbeid ein vil vere med på, avtaleformer m.v. I velfungerande samfunn er det rimeleg tette relasjonar mellom aktørar i næringslivet, i det sivile samfunnet og i offentleg verksemd som gjer at ein utviklar sams kunnskap om situasjon og utfordringar, utviklar sams visjonar og strategiar og dermed også rimeleg samstemte handlingar. I andre samfunn ser ein at slike nettverk ikkje fungerer. Samfunnsaktørane er skilde frå kvarandre og samarbeider ikkje og handlar i ulike retningar. Den sams sosiale kapitalen er lav. Putnam (1993, 2000) har vist at slike område under elles like vilkår vil ha ei dårlegare langsiktig samfunnsutvikling enn område med høg sams sosial kapital, evna eller kapabiliteten til eigenutvikling er lav. Einskapsfylket i Møre og Romsdal Einskapsfylket er primært eit administrativt forsøk og eit svar på spørsmål knytt til fragmentert offentleg verksemd som også var sterkt framme under frikommuneforsøka kring Enn om vi samordnar fylkeskommunen og regional stat sine ressursar og sakshandsaming på ein betre måte slik at brukarar berre treng å vende seg til ei luke, at den best kvalifiserte gjer sakshandsaming, at ein greier å rive ned veggar m.v. i det heile la fornuft få fortrinn fram for hierarki og kommandolinjer (Amdam 1996). Grepet til einskapsfylket er kort fortalt, enn om vi slår saman fylkeskommunen og fylkesmannen sin 6

7 administrasjon og lagar til ein sams organisasjon under ei sams leiing. Det må presiserast at dette ikkje er ei politisk reform, fylkespolitikarane har same ansvarsområde som før forsøket. Det er heller ikkje ei irreversibel reform, når forsøket er over skal dei gamle organisasjonane kunne gjenoppstå, noko som set klare grenser for integrasjonen. Av same grunn har ein også mange systemutfordringar m.v. Det er også mange prinsipielle utfordringar som til dømes at utvikling og forvaltning/kontroll er i same organisasjon. Sjølv om forsøket formelt starta kan det neppe seiast å vere effektivt organisatorisk på plass før eitt år seinare. Måla for einskapsfylke er skissert på følgjande måte: Møre og Romsdal fylke skal framstå som ein tydeleg medspelar ved å sørgje for god samhandling med kommunane, næringslivet, organisasjonane og staten. oppretthalde og utvikle et sterkt kompetansemiljø til nytte for brukarane. gjennomføre regional politikk og iverksette statleg politikk og andre oppgåver for staten og gjennom dette vere ein aktiv pådrivar i samfunnsutviklinga i Møre og Romsdal. forenkle og effektivisere den offentlige organiseringa på regionalt nivå. Dette er bakteppet for tre utvalde satsingane gjennom einskapsfylket som i det vidare vert nærare presentert og vurdert. Undervegsevaluering av tre utvalde satsingar Datagrunnlaget er basert på ei kvalitatativ undervegsevaluering fokusert på læring for forbetring knytt til tre utvalde satsingar i regi av einskapsfylket Møre og Romsdal. Satsingane er ikkje tilfeldig utvalde, dei er valde av ei tverrfagleg evalueringsgruppe i einskapsfylket. Kriteriet for utvelging var at det skulle vere prosjekt der einskapsfylket gjennom ein breiare organisasjon har potensial til å gje prosjekta eit anna innhald og eit anna fokus enn det som ville vere mogleg med to separate organisasjonar på regionalt nivå. I tillegg til dokumentgranskingar har vi gjennomført telefonintervju med totalt 30 informantar og halde evalueringsseminar for kvar av satsingane med mellom 15 og 25 deltakarar på kvart av seminara og med om lag halvdelen brukarar og halvdelen knytt til satsingane direkte. I denne prosessen har vi forsøkt å få fram kva som fungerer bra og mindre bra, kva moglegheiter og utfordringar ein ser i det heile kva som kan gjerast betre. Dette heng også saman med at einskapsfylket som forsøk relativt nyleg har starta opp, i realiteten berre fungert litt over eitt år etter etableringsfasen og satsingane er også av same grunn i ein tidleg gjennomføringsfase. Plansatsinga Plansamordninga Som ledd i einskapsfylkeforsøket skjer behandling av kommunale planar (kommuneplanar, reguleringsplanar, dispensasjonssaker og konsekvensutgreiingar) og konsesjonssaker - som tidlegare låg til fylkesmannen og fylkeskommunen - no samla i regi av Møre og Romsdal fylke. Det er såleis nok å sende plansakene til ei adresse. Gjennom denne nye organiseringa blir plansakene i første rekkje behandla i kulturavdelinga, areal- og miljøvernavdelinga, landbruksavdelinga og beredskaps- og kommunalavdelinga. I staden for svarbrev frå fleire avdelingar, får kommunar, private og sentrale mynde no innspel og fråsegner frå Møre og Romsdal fylke samla i eitt brev. Nokre hovedsaksbehandlarar har 7

8 ansvaret for å koordinere tilbakemeldingane frå Møre og Romsdal fylke. Hovedsaksbehandlarane har delt kommunane i fylket mellom seg. Overordna samordning av planbehandling/arealforvaltning er ein stabsfunksjon underlagt fylkesdirektøren direkte. Intensjonen med Plansamordninga i Møre og Romsdal fylke har vore todelt. Ein har hatt ønskje om praktisk forenkling av behandlinga av plansaker. Dette for å gjere planbehandlinga enklare både for fylket og kommunane. Samstundes har fylket hatt ambisjonar om å kunne frigjere ressursar til å gje spesielt kommunane betre rådgjeving og service gjennom auka kontakt og samspel med kommunane. Dette m.a. i høve til innsats retta mot kunnskapsformidling og etablering av fagnettverk gjennom Plannettverket i Møre og Romsdal. Den interne situasjonsrapporten frå Møre og Romsdal fylke peikar på at erfaringane med Plansamordninga generelt er positive, både internt og slik ein opplever det i forhold til kommunane. Den utadretta verksemda er noko auka, samstundes som fleire saker vert behandla med færre ressursar. Desse erfaringane som ein til no har gjort seg på fylkesnivået samsvarar i stor grad med tilbakemeldingar som informantar på kommunalt nivå gjev uttrykk for i høve til Plansamordninga gjennom programevalueringa. Av positive sider ved Plansamordninga vert det m.a. peika på at Plansamordninga i Møre og Romsdal er ein viktig praktisk forenkling knytt til at ein mottek ei samla tilbakemelding og totalvurdering frå fylket der kommentarar frå fleire avdelingar er samordna. Dette er meir effektivt i høve til tidlegare då ein på kommunalt nivå måtte forholde seg til fleire avdelingar samstundes på regionalt nivå. Samhandlinga mellom kommune og fylke fungerer veldig bra, og Plansamordninga medverkar til meir oversiktlege forhold no gjennom einskapsfylket enn slik det var tidlegare i plansaker. Det vert vidare påpeika at tidsfristane i høve til saksbehandlinga regionalt vert haldne, slik at ein på kommunalt nivå kan forholde seg til fristane. På kommunalt nivå vert det opplevd som positivt at ein har ei ordning med eigen kontaktperson for kvar kommune. Dette fordi det medverkar til ein lågare terskel for å ta kontakt med fylket. I tillegg har kontaktpersonen kjennskap til situasjon og utfordringar i kommunen. Plansamordninga har m.a. medverka til at fylket som utviklingsaktør framstår meir tydeleg og som ein samla eining enn tidlegare ved at ein i plansaker får samordna totalvurderingar. Informantar i utvalet uttrykkjer at forbetringspotensialet i tida framover i høve til det vidare arbeidet med Plansamordninga er knytt til m.a. at fylket kan invitere kommunane til samtale og dialog noko tidlegare i planprosessane knytt til moglege merknader m.v. Det er viktig at fylket har ei aktiv rolle og utvida kontakt før utsending av endelege merknader til kommunane, særleg i høve til moglege konfliktsaker. Dette for å sikre heilskapsvurderingar i konkrete plansaker. Fylket kan vere endå meir utviklingsorientert overfor kommunane gjennom til dømes plandrøftingar med kvar kommune, aktive pådrivarar i høve til planprosessar og rulleringar m.v. Representantar frå kommunalt nivå vurderer arbeidet med Plansamordninga samla sett som positivt. Dette vert m.a. forklart utifrå at Plansamordninga har i stor grad verka ryddig og effektivt i høve til arbeidet på kommunalt nivå. Ressursbruken og tidsbruken på kommunalt nivå har såleis blitt redusert. Vidare har Plansamordninga m.a. verka problemløysande og fagleg styrkande fordi ein på kommunalt nivå får meir samla heilskapsvurderingar. Ein informant på kommunalt nivå påpeika dette momentet på følgjande måte: Plansamordninga har verka legitimerande i høve til regionalt nivå fordi ein på kommunalt nivå får meir samla heilskapsvurderingar. 8

9 Forventningane på kommunalt nivå til det vidare arbeidet med Plansamordninga i Møre og Romsdal er m.a. knytt til at ein held fram den positive utviklinga i forhold til samordning og tydelegheit. Vidare har ein forventningar på kommunalt nivå om klare faglege tilnærmingar i plansakene og framleis nær kontakt og dialog med fagpersonane og fagavdelingane regionalt. Når det gjeld planjuridisk rettleiing m.a. i høve til Plan- og bygningslova, har ein på kommunalt nivå forventningar knytt til informasjon og kontinuerleg oppdatering i høve til endringar i lovverket, tolkingar av forskrifter m.v. Det vert m.a. påpeika at fylket har god planfagleg og juridisk kompetanse og at fylket gjev viktig rettleiing overfor kommunane. Einskapsfylket gjennom Plansamordninga har medverka til at planarbeidet i Møre og Romsdal truleg vert opplevd som mindre sektorielt enn tidlegare på kommunalt nivå. Ein har fått eit tydelegare regionalt nivå gjennom det førebelse arbeidet i høve til Plansamordninga. Utfordringane i det vidare arbeidet med Plansamordninga er knytt til at det framleis er viktig med grundige og omfattande faglege innspel frå fylkesnivået til kommunalt nivå i høve til komplekse plansaker. Vidare er det viktig med god dialog og samhandling mellom kommunalt nivå, fylkesnivået og andre regionale aktørar for å kunne avklare komplekse og fagleg vanskelege plansaker. Dette for å få fram ulike faglege argument og perspektiv. Fylkesnivået har god fagleg kompetanse og må såleis formidle utfyllande faglege kommentarar og synspunkt til kommunalt nivå. Plannettverket Plannettverket er utvikla av Møre og Romsdal fylke etter at fylkeskommunen og fylkesmannen vart samla til ein organisatorisk eining (einskapsfylke) der ein gjennom samordna plansaksbehandling har fått frigjort personale som kan drive dette nettverket. Fleire kommunar i fylket slit med å oppretthalde kvalifisert personale som kan behandle plansaker, drive overordna planlegging og regulere etter plan- og bygningslova. Vidare har fleire kommunar i fylket saksbehandlarar i kombinasjonsstillingar der ein også må ta hand om andre saksfelt som og er krevande. Nye krav i høve til kommunal saksbehandling, lovendringar og nye forskrifter sett krav til fagleg oppdatering og opplæring. Mellom anna vart det stilt nye krav til kommunal planlegging i den nye KU-forskrifta som vart gjeldane i For at kommunane ut frå sine ressursar skal bli betre i stand til å drive god planlegging, og gje god saksbehandling fann fylket såleis at ein ville oppnå betre fagleg standard i kommunane ved å opprette fire regionale planfora for planleggarane og plansaksbehandlarane. Den interne situasjonsrapporten i høve til denne programevalueringa peikar på at målsettinga til Møre og Romsdal fylke med Plannettverket har vore at ein gjennom samarbeid med kommunane kan leggje til rette for utvikling og forbetring av plan- og styringssystemet. Fylket si rolle vil særleg vere å leggje til rette for og støtte læringsnettverk og utviklingsarbeid i kommunane innafor saksfeltet som blir dekt av plan- og bygningslova. Rolla til fylket som kompetansesenter skal bli betre, og ein skal yte betre service til kommunane. Fylket ønskjer samstundes å etablere ein møteplass der deltakarane kan bli betre kjente, utveksle faglege synspunkt, og få betre kompetanse gjennom erfaringsutveksling og nettverksbygging. Denne tydelege rolla til fylket som utviklingsaktør i høve til kompetanseutvikling og nettverksbygging vert positivt vurdert av planleggarar på kommunalt nivå. Informantar frå kommunalt nivå i høve til denne programevalueringa peika m.a. på at etableringa av Plannettverket har vore eit positivt initiativ frå fylket m.a. fordi ein på kommunalt nivå får høve til utveksling av faglege spørsmål og problemstillingar. Dette medverkar til å skape 9

10 fagleg tryggleik og tillit mellom planleggarar på kommunalt nivå. Vidare er det positivt at fylket har eit overordna ansvar for nettverket og koordinerer nettverket slik at ein får god struktur på det faglege innhaldet. Gjennom Plannettverket får ein på kommunalt nivå høve til erfaringsutveksling og Plannettverket medverkar til å utvikle ein felles planforståing på kommunalt nivå som vil gje endå meir korrekt saksbehandling på lengre sikt. Planfagmiljøa på kommunalt nivå er svært spreidt og Plannettverket verkar difor samlande både fagleg og sosialt. Representantar frå kommunalt nivå vurderer arbeidet med Plannettverket samla sett som positivt. Dette vert m.a. forklart utifrå at Plannettverket dekkjer eit behov for fagleg diskusjon og erfaringsutveksling i høve til planutfordringane framover og at Plannettverket medverkar til å tydleggjere rolla og synet til fylkesnivået i høve til konkrete plansaker. Forbetringspotensialet i tida framover i høve til det vidare arbeidet med Plannettverket er knytt til m.a. informasjonsutveksling mellom dei fire geografiske inndelingane (planfora) i fylket. Dette fordi det vil vere behov for informasjon om kva som vert drøfta i andre kommunar og regionar i høve til planarbeidet. Vidare kan det vere behov for endå fleire faglege innspel frå fylket utover temamøta og samlingane i dei ulike planfora. Forventningane på kommunalt nivå i høve til det vidare arbeidet med Plannettverket er knytt til m.a. at fylket held fram som koordinerande instans for nettverket og at ein freistar å utvide dei faglege temaområde i noko grad. Vidare har ein forventningar om endå meir strukturert samarbeid framover slik at ein kan trekkje vekslar på kompetanse og erfaringar frå andre kommunar. Formidling av gode døme frå kommunar og regionar med tilsvarande planutfordringar vert viktig i høve til dette. Samla sett syner informasjonen gjennom den interne situasjonsrapporten, intervjua med eit utval representantar på kommunalt nivå og evalueringsseminaret i høve til programevalueringa at Plannettverket er eit viktig initiativ frå Møre og Romsdal fylke knytt til kompetanseutvikling og nettverksbygging. Det vert m.a. opplevd på kommunalt nivå at det er viktig at fylket held fram som ansvarleg og koordinerande instans i høve til vidareutviklinga av Plannettverket. I det vidare arbeidet med Plannettverket vert det viktig at fylket - i nært samarbeid og dialog med kommunane og regionane - kontinuerleg vurderer moglege faglege temaområde for nettverket. På lengre sikt kan ein vurdere å inkludere fleire grupper inn i Plannettverket, men på noverande tidspunkt vil det truleg vere betre å nytte relativt knappe ressursar inn mot dei definerte målgruppene og arbeidsområda for Plannettverket. Dette gjeld særleg i høve til erfaringsutveksling mellom dei ulike regionane i fylket. Kunnskapsløftet I strategien for arbeidet med Kunnskapsløftet i Møre og Romsdal (jf. Ud-sak18/05 A) vert det peika på at einskapsfylket Møre og Romsdal må ha som ambisjon og har eit spesielt godt utgangspunkt for å få til heilskap og samanheng i grunnopplæringa. Det nasjonale reformarbeidet gjennom Kunnskapsløftet medfører komplekse utfordringar for fylkesnivået generelt, men mykje tyder på at den administrative organiseringa gjennom einskapsfylket gjev eit godt utgangspunkt med tanke på god informasjon rundt reforma, også i høve til å få til heilskap og samanheng i grunnopplæringa knytt til m.a. planlegging og gjennomføring av tiltak ut mot kommunane og brukarane. Dette kjem og fram i den interne situasjonsrapporten der det vert uttrykt at einskapsfylke har gjort mange av prosessane enklare og betre med tanke på å gjennomføre Kunnskapsløftet. Det har m.a. vore viktig for Utdanningsavdelinga gjennom 10

11 reformarbeidet knytt til Kunnskapsløftet å styrke samhandlinga mellom ulike aktørar lokalt og regionalt. Kompetanseutviklinga knytt til Kunnskapsløftet går også inn i ein samanheng der det er viktig å sjå dei nye utfordringane i samanheng med tidlegare satsingar og prioriteringar og med dei geografiske, næringspolitiske og strukturelle særtrekka som kjenneteiknar Møre og Romsdal. Strategidokumentet i høve til Kunnskapsløftet peikar vidare på at måten reforma blir gjennomført på i tida framover, også vil ha innverknad på fylket si rolle som regional utviklingsaktør. Møre og Romsdal fylke står i ei nasjonal særstilling når det gjeld gjennomføringa av reforma, i og med at fylket er einskapsfylke. Dette vil seie at fylket er skuleeigar for dei vidaregåande skulane, og saman med partane i arbeidslivet også har ansvaret for opplæringa i verksemdene gjennom fagopplæringa. Samhandlinga mellom fylke og kommunar og skule og nærings- og arbeidsliv er vidare avgjerande for ei god gjennomføring av Reform Den samhandlinga som utdanningsavdelinga tradisjonelt også har hatt med universitet og høgskular, er eit viktig element i denne kompetanseutviklingsstrategien. Desse nemnde elementa m.a. frå dei innleiande strategiutviklingsprosessane knytt til gjennomføringa av Kunnskapsløftet i Møre og Romsdal er viktige innspel i høve til det vidare arbeidet med reforma. Gjennom evalueringsprosessen i høve til programevalueringa har det også kome til uttrykk at erfaringane med det samla arbeidet med Kunnskapsløftet til no vert vurdert som rimeleg positivt frå lokalt/kommunalt nivå. M.a. vert det peika på frå lokalt/kommunalt nivå at ein gjennom Kunnskapsløftet har sett fokus på den faglege kvaliteten og det faglege innhaldet i skulen, ein har fått nye overordna perspektiv i høve til skulen som institusjon i samfunnet og Høgskulen i Volda og andre fagmiljø har kome i endå nærare dialog med skuleverket. Vidare har fylkesnivået hatt ein god strategi og god styring i arbeidet med Kunnskapsløftet gjennom regionaliseringa der ein har fått etablert ein ny struktur med fire regionar, og fylkesnivået har gjennomført gode prosessar knytt til ulike fagplanhøyringar som har ansvarleggjort både einskildpersonar og institusjonar. Faglege seminar i høve til læreplanarbeidet arrangert av fylkesnivået vert også vurdert som positivt, ikkje minst i høve til erfaringsutveksling mellom dei ulike regionane i fylket. Samstundes er der utfordringar i høve til reformarbeidet knytt til m.a. desentralisering av ansvar i forhold til det lokale læreplanarbeidet. På kommunalt nivå opplever ein ressursmangel i høve til utviklingsrolla som skuleeigarar og i høve til bestillarfunksjonen. Det vert såleis viktig i tida framover med eit nært og godt lokalt, kommunalt og regionalt samarbeid i høve til kompetanseutvikling i grunnskulen. Forventningane frå lokalt/kommunalt nivå til det vidare arbeidet med Kunnskapsløftet er m.a. knytt til at dette reformarbeidet kan vere oppstarten til ein kontinuerleg kompetanseutviklingsprosess i skuleverket der høgskulemiljøa i fylket vert naturlege samarbeidspartnarar i forhold til fagleg utviklingsarbeid. I høve til dette vert det m.a. påpeika at i ein nasjonal samanheng skal fylka som regionale utviklingsaktørar i endå sterkare grad i tida framover løyse ulike samfunnsoppgåver, og då må Møre og Romsdal fylke vere initiativtakar i høve til det faglege utviklingsarbeidet i skuleverket. Ein har og forventningar om at gjennom eit tettare samarbeid mellom dei ulike kommunane regionalt får skuleeigarane sterkare eigedomstilhøve til heile reformarbeidet og dei ulike satsingane. Når det gjeld samarbeid mellom grunnskule og vidaregåande opplæring vert det m.a påpeika at det vert opplevd som viktig på lokalt/kommunalt nivå at fylket ved ulike høve har kome med generelle oppfordringar om meir samarbeid. Dette for å kunne legitimitere denne satsinga. Målet for det vidare arbeidet med Kunnskapsløftet må vere å byggje vidare på dei positive sidene ved reformarbeidet og det som fungerar godt i dag bør førast vidare. I det vidare 11

12 reformarbeidet vert det viktig med god balanse og ansvarsdeling mellom lokalt nivå, kommunalt/regionalt nivå og fylkesnivået. Fylket er i ein viktig posisjon mellom staten/utdanningsdirektoratet som premissleverandør og myndigheit og kommunane/regionane som gjennomførarar. Ved auka delegering til kommunalt/regionalt nivå misser fylket noko av rolla som iverksetjar og kan i prinsippet bli eit kontroll- og revisjonsorgan, i tillegg til rolla som skuleeigar i høve til dei vidaregåane skulane i fylket. Vår tolking av meiningane til informantane på lokalt/kommunalt nivå er at dei forventar i tida framover ei proaktiv rolle på fylkesnivå i høve det faglege arbeidet knytt m.a. til dei lokale læreplanane. Denne rolla vil inkludere støtte og rettleiing i høve til faglege avklaringar knytt til m.a. det lokale læreplanarbeidet, og der fylkesnivået er aktive som kunnskapsleverandør og fagleg støttespelar saman med Høgskulen i Volda og andre fagmiljø. I dette ligg og gode lærings- og utviklingssystem knytt til både forvaltningsfunksjonar og utviklings-funksjonar i høve til skuleverket. Vidare vert det viktig å utvikle strategiar på fylkesnivået i høve til partnarskapen mellom fylket, regionane, kommunane, næringslivet, høgskulemiljøa og ulike regionale aktørar (m.a. KS, NHO), knytt til lokalt/regionalt utviklingsarbeid. Det er mange måtar for fylket å fylle ei slik rolle i høve til det faglege utviklingsarbeidet samla sett i skuleverket i Møre og Romsdal. Den rolla fylket har som rådgjevar er sett pris på av kommunane og regionane og bør ikkje svekkjast. Det er behov for rådgjeving spesielt i høve til læreplanarbeidet knytt Kunnskapsløftet, men også innafor andre område. Informasjonsspreiing om reforma gjennom m.a. faglege samlingar på fylkesnivå og utvikling av felles møteplassar for grunnskule og vidaregåande opplæring er også eit viktig virkemiddel i dette. I tillegg vert det viktig å styrke samhandlinga med arbeids- og næringslivet og kommunane/regionane i gjennomføringa av viktige element i reforma. God Helse God Helse er Møre og Romsdal fylke si satsing for å betre helsa til innbyggjarane i fylket. Målet er at flest mogeleg lever eit godt liv og meistrar sin eigen livssituasjon. Satsinga skjer gjennom partnarskapsavtalar og samarbeid med kommunar, skular, frivillege organisasjonar og offentlege etatar. Gjennom eit positivt, langsiktig og heilskapeleg førebyggingsarbeid er målet å skape gode lokalsamfunn og god livskvalitet for menneska som er busett i fylket. Arbeidet for ei betre folkehelse er koordinert med ei nasjonal satsing og vil i hovudsak skje på fem prioriterte satsingsområde: fysisk aktivitet, psykisk helse, kosthald, tobakk og rus. I God Helse si årsmeldinga for 2005 vert det påpeika at når 64 % av innbyggjarane i Møre og Romsdal fylke no bur i ein kommune som har forplikta seg til ei langsiktig satsing, så er ein på god veg mot målsettinga om Eit langsiktig og heilskapeleg førebyggjande arbeid. Utvikling av God Helse-koordinatorane si rolle i partnarkommunane er avgjerande for om ein vil lukkast med satsingane i Møre og Romdal på lengre sikt. Dei ulike arbeidsgruppene i høve til God Helse-satsingane står føre store utfordringar. På kvar si måte utfordrar dei lokalsamfunna til å ta helseperspektiv inn i planlegging og praksis i lokalsamfunna på ein ny måte. Ein har no ei rekkje tverrfaglege grupper som flyttar helseutfordringane ut i frå dei tradisjonelle helseromma og inn i samfunnslivet som viser seg å påverke helsa og kvardagen til innbyggjarane i fylket. Samla sett kjem informantar frå lokalt/kommunalt nivå i høve til denne programevalueringa med positive tilbakemeldingar og vurderingar av God Helse. Det vert m.a. uttrykt at God Helse har fungert godt i høve til å setje det førebyggjande arbeidet på dagsorden lokalt og i større grad forankra satsingane politisk og administrativt på kommunalt nivå. Vidare har God 12

13 Helse medverka til både å aktivisere etablerte nettverk og til å initiere nye nettverk i høve til folkehelsearbeidet. I tillegg har God Helse kopla offentleg og privat sektor saman med ulike frivillige lag og organisasjonar ( tredje sektor ) i forpliktande partnarskap i høve til folkehelsearbeidet generelt og i høve til implementering av ulike konkrete tiltak og prosjekt. Når det gjeld implementering av konkrete tiltak og prosjekt vert det frå kommunalt nivå særleg påpeika at det er viktig med stimuleringsmidlar frå nasjonalt/regionalt nivå. Internt i kommuneorganisasjonane har God Helse m.a. medverka til at det førebyggjande arbeidet har blitt meir samordna i høve til ulike sektorar. I høve til dette har det og vore viktig at ein har forankra God Helse til tidlegare satsingar i lokalsamfunnet og at ein har utvikla og organisert satsingane gjennom ulike nettverk og partnarskap lokalt, kommunalt og regionalt. Totalvurderingar frå informantar på lokalt/kommunalt nivå er m.a. knytt til at gjennom God Helse vert det førebyggjande arbeidet i auka grad sett i system og ein har fått aksept for dette fagområdet, ein har fått stadfesting på at ein har store ressursar lokalt og at ein har fått inkludert og mobilisert ulike aktørar i lokalsamfunnet. Informantar på lokalt/kommunalt nivå kjem med fleire positive vurderingar av fylkesnivået sitt arbeid med God Helse. Det vert m.a. uttrykt at Møre og Romsdal fylke har vore eit nasjonalt fyrtårn i høve til God Helse og dette har medverka positivt overfor lokalt/kommunalt nivå.vidare vert det vurdert som positivt at fylket har tatt eit koordineringsansvar for God Helse-satsinga overfor kommunane i Møre og Romsdal og at det har vore viktig at ein har hatt ein eigen folkehelsekoordinatorfunksjon på fylkesnivået. Dette har medverka til at fylkesnivået har verka tverrfagleg samordna, inkluderande og målretta i arbeidet og frå kommunalt nivå vert det opplevd som at ein i rimeleg grad har fått til samarbeid og partnarskapsbygging mellom fleire avdelingar på fylkesnivået gjennom God Helse. Folkehelsekoordinatornettverket har verka trygt og fagleg støttande i forhold til representantar på kommunalt nivå, og folkehelsekoordinatorsamlingane har fungert godt i høve til faglege innspel, rettleiing og informasjonsutveksling. I tida framover vil det truleg vere behov for endå fleire regionale faglege samlingar der ein også bør vurdere å invitere med andre representantar frå kommunane (til dømes lokale prosjektstyrerepresentantar) i tillegg til dei kommunale folkehelsekoordinatorane. Utfordringar i tida framover i høve til det vidare arbeidet med God Helse er m.a. knytt til at ein på lokalt/kommunalt nivå har avgrensa ressursar i høve til komplekse utfordringar. Følgjande sitat i høve til (manglande) økonomiske ressursar knytt til satsingane kan illustrere noko av dette: Ein bør frå nasjonalt og regionalt nivå følgje satsingane endå sterkare opp. Det bør følgje økonomiske midlar til tiltaka og satsingane på lokalt/kommunalt nivå. Økonomiske ressursar er avgjerande for resultat i høve til overordna målsettingar. Gjennomføring av gode tiltak og aktivitetar lokalt vil vidare kunne medverke til å få auka politisk forståing for liknande framtidige handlingar. Ein har planar og idear på lokalt/kommunalt nivå, men manglar ressursar til å kunne gjennomføre tiltak og aktivitetar. Nasjonalt og regionalt nivå må kanalisere økonomiske midlar slik at ein kan gjennomføre handlingar i høve til nasjonale føringar og målsettingar. 13

14 Andre utfordringar er knytt til forankring og ansvarleggjering av leiarar internt i kommuneorganisasjonen i høve til ulike satsingar. Dette grunna tidspress og manglande ressursar i høve til andre arbeidsoppgåver. Leiarar internt i kommuneorganisasjonen har ofte forståing for satsingane og dei lokale utfordringane, men manglar tid og ressursar. Ein informant i utvalet påpeika følgjande i høve til forankring og ansvarleggjering i kommuneleiinga: Støtte og forankring frå kommuneleiinga har vore svært avgjerande i høve til God Helsearbeidet. Leiinga har vore ei viktig drivkraft og kome med innspel til satsingane. Ein har gjennom dette klart å skape gode samarbeidsprosessar og utvikle personlege relasjonar og nettverk mellom ulike einingsleiarar. Såleis har ein utvikla ein felles kjennskap til fagområdet internt i kommunen. Fleire informantar i utvalet peikar på at gjennom God Helse har det førebyggjande arbeidet i større grad blitt forankra og integrert i det overordna kommunale planarbeidet. Samstundes er det truleg fleire kommunar i fylket som no er inne i planprosessar der det vert viktig å forankre ulike satsingar i høve til folkehelsearbeidet generelt inn mot det overordna planarbeidet på kommunalt nivå (til dømes i høve til rullering av kommuneplanen). Følgjande sitat frå ein informant i utvalet kan illustrere forankringa av God Helse-perspektiv i høve til overordna kommunale plan- og styringsdokument: Den viktigaste faktoren i høve til God Helse har vore knytt til den gode forankringa i kommunale plan- og styringsdokument. I kommuneorganisasjonen har dei ulike einingane målsettingar og forpliktingar knytt til m.a. trivsel og livskvalitet i lokalsamfunnet. Rulleringa av kommuneplanen vert no gjennomført der folkehelseperspektivet er framtredande. Såleis vert God Helse noko meir enn eit prosjekt - det vert ein koordinert satsing forankra i overordna kommunale styringsdokument og synleggjort gjennom ulike verksemdsplanar. Overfor politisk og administrativ leiing på kommunalt nivå er det viktig at fylkesnivået er synlege for å få auka forståing for satsingane. Forventningane på lokalt/kommunalt nivå til God Helse er m.a. knytt til å kunne vidareføre det faglege arbeidet i høve til målsettingane for God Helse. Ein vil på lengre sikt kunne få i stand meir sjølvgåande mobiliseringsprosessar gjennom auka samhandling og samordning lokalt.vidare har ein på lokalt/kommunalt nivå forventningar om at satsingane held fram gjennom å inkludere ulike sektorar i både planarbeidet og gjennomføringa av konkrete tiltak og aktivitetar. I høve til fylkesnivået har ein på lokalt/kommunalt nivå forventningar om kanalisering av stimuleringsmidlar og kontinuitet regionalt for å skape ytterlegare tryggleik i folkehelsekoordinatornettverket. For å sikre satsingane knytt til ulike fagområde for folkehelsearbeidet har ein forventningar om tett dialog med fylkesnivået i forhold til både fagleg oppdatering og fagleg erfaringsutveksling m.v. Representantar på lokalt/kommunalt nivå påpeikar at God Helse har medverka til å inkludere tiltak og aktivitetar i høve til m.a. universiell utforming og barn- og unge sine oppvekstvilkår. Samstundes vert det frå informantar i utvalet uttrykt at ein har behov for kontinuerleg kompetanseutvikling og fagleg oppdatering gjennom samlingar, kurs og opplæringstilbod for å involvere ulike aktørgrupper endå meir i arbeidet og sikre brukarmedverknad på lokalt nivå. Særleg vert det understreka behov for kompetanse i høve til det kommunale planarbeidet generelt og at det er viktig at dei kommunale folkehelsekoordinatorane vert aktive deltakarar inn mot ulike plangrupper og planprosessar på kommunalt nivå (til dømes i høve til planprogram, rullering av kommuneplan). For å kunne 14

15 sikre kompetanse inn mot til det overordna planarbeidet på kommunalt nivå, vert det difor viktig med faglege innspel frå fylkesnivået overfor representantar på lokalt/kommunalt nivå. I høve til dette kan det i ulike samanhengar vere aktuelt med dialog og samarbeid med Plannettverket i Møre og Romsdal. Dette utifrå at deltakarane i Plannettverket også vil kunne ha nytte av tett erfaringsutveksling med dei kommunale folkehelsekoordinatorane knytt til m.a. planutfordingar i høve til m.a. breiddemobilisering av ulike aktørgrupper for å sikre brukarmedverknad på lokalt nivå. Andre tiltak i høve til fagleg informasjons- og erfaringsutveksling kan vere utvikling av til dømes eit eige diskusjonsforum på internett for personar som er involvert i God Helse på lokalt/kommunalt nivå i Møre og Romsdal fylke og ein idèbank med gode døme frå andre kommunar eller andre fylke. Fylkesnivået har vidare ei viktig rolle som tilretteleggjar og koordineringsinstans i forhold til nettverksbygging regionalt. I høve til dette er det viktig med ulike infrastrukturtiltak og støttefunksjonar som til dømes faglege møteplassar og fellesarenaer, rådgjeving, opplæring og generell kompetanseutvikling knytt til samhandlinga mellom regionalt nivå og lokalt/kommunalt nivå. Denne regionale nettverksbygginga har i Møre og Romsdal til no vore forankra i folkehelseutvalet. For å oppfylle dei nasjonale og regionale målsettingane for God Helse-satsingane vert det viktig å vidareføre dette positive tverrfaglege og tverrsektorielle arbeidet gjennom fylkeshelseutvalget. Dette både i høve til å kunne initiere og implementere tiltak og for å kunne skape tryggleik og kontinuitet for arbeidet. God Helse-arbeidet regionalt representerer både ein ny og faglege breiare arbeidsform og også ei ny politikarrolle knytt til utviklingsarbeid. Einskapsfylke gjennom God Helse vert i høve til dette viktig både som integrator i forhold til tverrfagleg og tverrsektorielt samarbeid og arbeidsformer innan helseog sosial, kultur, utdanning m.v. og i høve til ei aktiv politikarrolle knytt til initiering og regionalt utviklingarbeid. Dette føreset og utvida dialog med og samordning mellom ulike statlege aktørar på regionalt nivå der ein har definert klare og avgrensa fullmakter i høve til gjennomføring av konkrete satsingar. I tida framovert vert det særleg viktig med kopling og integrasjon mellom God Helse og NAV-reforma. Møre og Romsdal har truleg gode føresetnader for å kunne lukkast med samhandlinga mellom God Helse og NAV-reforma gjennom einskapsfylkeorganiseringa. Refleksjonar Frå forvaltning til utvikling eller begge deler? Eit gjennomgåande trekk i brukarsvara for alle tre satsingane er forventningar til einskapsfylket som ein proaktiv kontaktskapar og nettverksaktør ein aktør som sjølv tek initiativ og er pådrivar i utviklingsarbeid og relasjonsbygging. Alle initiativ einskapsfylket har sett i verk som skaper lærande nettverk mellom aktørar vert tatt i mot med opne armar. Til dømes har kommunane ofte markert mistru til fylkeskommunen som overkommune, men det som eigentleg blir forventa med grunnlag i dei kvalitative vurderingane her er einskapsfylket som ein aktiv aktør for å utvikle samarbeid, visjonar, strategiar, tiltak m.v. på tvers av kommunar, nivå, næringsliv og offentlege organ m.v. Dette synes å gjelde samfunnsutvikling og endring som innan gode helse og utdanning, samarbeid innan fysisk og samordna planlegging m.v. og organisasjonsutvikling som formelle samarbeid mellom skule, næringsliv og sivilt samfunn. Som peika på innleiingsvis kan ulike organisasjonar ha innebygd store spenningar mellom forvaltning og utvikling. Så langt vi kan sjå er desse spenningane mellom forvaltning og utvikling takla på ein god måte i dei tre utvalde satsingane gjennom einskapsfylket i Møre og Romsdal. 15

16 Plansatsinga er klart todelt med nettverksbygginga mest eintydig som utviklingsarbeid, medan samordninga av saksbehandlinga i større grad er knytt til meir effektiv forvaltning (og rettleiing). Satsinga har faktisk som grunnlag å motverke det som lett kan oppfattast som negative sider ved forvaltningsregimet; fragmentering, hierarki, kommando og stivbeint regelbruk utan basis i lokale tilhøve og utfordringar. Organisatorisk ser ein at det er ulike personar som har ansvar for dei regionale utviklingsretta samarbeida og forvaltningsprega primærkontakt. Begge felta får god vurdering av brukarane. Etter vårt syn vil den interne modellen for organiseringa av plansaker og det arbeidet som har blitt gjort til no i høve til plansamordninga i Møre og Romsdal truleg også kunne ha overføringsverdi til andre fylke i Noreg. Dette knytt til at brukarane er svært positive til tiltaka, til effektane og vil gjennomgåande ha meir av alt, spesielt oppsøkande arbeid og arbeid i nettverka og fylkessamlingar mellom nettverka. Det kan nemnast at Hedmark fylkeskommune nyleg har starta opp plansamordning etter modell frå Møre og Romsdal. Ut over dette kjenner ikkje vi til liknande grep i andre fylke. Det næraste er sams komitear av saksbehandlarar på fylkesnivå og som forsøker å improvisere ei slik samordning. Kunnskapsløftet framstår primært som eit utviklingsprogram, men einskapsfylket har også betydelege rettleiings-, tilsyns- og kontrolloppgåver og som høyrer meir heime i eit forvaltningsregime. Organisatorisk framstår dette skillet som uklart i einskapsfylket, vesentleg truleg på grunn av at fylket har svært avgrensa roller gitt frå staten i reforma, men høge forventningar frå kommunane om utviklingsretta innsats. Feltet blir også komplisert ved at einskapsfylket er skuleeigar for vidaregåande skule og at fylkesmannen har ansvaret for tilsynet med vidaregåande skule. Det kan i høve til dette leggjast til at det er ikkje tilsette i einskapsfylket som gjer tilsynet. Til denne oppgåva vert det leigd inn pedagogisk kompetanse frå Sør-Trøndelag fylkeskommune. Undervegsevalueringa har vore avgrensa til einskapsfylket si rolle i samband med den konkrete reforma, men vi ser at informantane våre kan ha problem med å fokusere på denne avgrensa rolla. Vår vurdering er at einskapsfylket sitt arbeid i det vesentlege er prega av eit forvaltningsregime, men at brukarane og i stor grad aktørane i fylket har forventningar til at einskapsfylket i tillegg skal ha ei klarare proaktiv rolle som nettverks- og dagsordenaktør innan feltet. Det spesielle i einskapsfylket er merksemda retta på samordning av skuleløp mellom grunnskule og vidaregåande skule, fokus på tett samarbeid med næringslivet m.v. Ikkje berre har ein fokus på fylkesmannens tilsyns- og rettleiingsoppgåve, denne er i einskapsfylket nært knytt til fylkeskommunens rolle som skuleeigar. Prosessane og rollene er kompliserte her og det vi har formidla i denne omgang er brukarane sitt syn og i konfrontasjon med dei som har gjennomføringsansvar i einskapsfylket sentralt, kva ein kan gjere av forbetringar. Også her er vurderingane av einskapsfylket som aktør positive, men også med påpeiking av mange forbetringstiltak. Det framstår som eit behov at fylket burde vere meir proaktive, vere sentrale nettverksbyggarar m.v. dvs. aktiv hjelpar for kommunane. Dette er eigentleg eit ansvar som er delegert til kommunane sjølv, det forhindrar likevel ikkje at det synes å vere store behov for sams læringsarenaer m.v. God Helse er eit klart utviklingsprogram og med arbeidsmåtar som samsvarar med utviklingsregimet (sjå Amdam og Bukve 2004) og med gode resultat. Nasjonalt er fylka gitt eit ansvar for og midlar til å drive førebyggande helsearbeid. Det einskapsfylket har gjort er i tillegg å satse eigne midlar slik at innsatsen i deltakande kommunar kan bli større minst 50 prosent stilling som prosjektleiar og også store ressursar på fylkesnivå til å drive opplæring, rettleiing, motivering, nettverksbygging m.v. Organisatorisk er satsinga knytt til kulturavdelinga, mellom anna ut frå ei grunngiving om at ein der har lange erfaringar med proaktivt 16

17 arbeid, partnarskap med frivillige organisasjonar og kommunar m.v. I form er denne satsinga eit utviklingsprogram med eigne midlar og ikkje som plansamordninga ei kombinert forvaltnings- og utviklingsreform.brukarane er gjennomgåande positive til satsinga og til effektane dei kan sjå. Svært lite tyder på at ein kunne oppnå like mykje utan einskapsfylket. Tvert i mot kan den einskaplege organiseringa i einskapsfylket ha ført til at dette førebyggande og tverretatlege arbeidet har fått ekstra tyngde og gjennomføringskraft. Einskapsfylket som proaktiv regional utviklingsaktør Totalt sett, avgrensa til desse tre utvalde satsingane, er vår vurdering at einskapsfylket har god kontroll over dei ulike rollene knytt til forvaltning og utvikling. Satsingane har primært karakter av utviklingsarbeid og etter vår vurdering er dei utviklingsretta delane av alle dei tre satsingane prega av governance. Einskapsfylket sine representantar har tilsynelatande vide fullmakter til å arbeide proaktivt og til konsensusbygging. Leiarane støttar opp om initiativ, arbeidsmåtar, partnarskap m.v. noko som gir dei utøvande utviklingsarbeidarane stor legitimitet til å finne praktiske løysingar og bygge tillit til samarbeidspartar. Til dømes i høve til Plannettverket kunne det vere lett for fylket å lage standardprogram for kunnskapsformidling til kommunane og køyre det. I staden foregår ein aktiv kommunikasjon i nettverka der dei kommunale planleggarane får fram sine konkrete behov, der nye sentrale krav m.v. blir formidla og på det grunnlaget blir program og innsats organisert i fellesskap. Ein konsekvens av dette er at nettverka har ulikt innhald i dei fire regionane og også eit behov for å lære av kvarandre og samarbeide på tvers. Skiljet mellom government og governance er som tidlegare påpeika knytt til krav om stor fleksibilitet i samarbeidsprosessar der til dømes einskapsfylket og andre samarbeidspartar må tilpasse arbeidsmåtane til kvarandre. Eit anna viktig skilje er at ein må akseptere at avtalar som vert inngått i ein region mellom ulike aktørar er minst like viktig som sentrale styringssignal. Dette betyr at offentlege aktørar som inngår avtalar som kan bryte med slike sentrale kommandoar, må skaffe seg fullmakt til avtaleinngåing. Mangel på slike fullmakter vil lett føre til at andre aktørar misser tillit og tiltru til vedkomande. Samarbeidet med kommunane i Møre og Romsdal innan alle dei tre satsingane, spesielt innan God Helse og Plannettverket, har klar karakter av partnarskapssamarbeid og det er tydeleg at også innan utdanningsfeltet gjennom Kunnskapsløftet har det oppstått og blir stimulert til liknande samarbeid til dømes mellom næringsliv og vidaregåande skule, mellom grunnskule og vidaregåande skule m.v. Etter vår vurdering har samtlege av desse tre utvalde satsingane strategiar og tiltak som vil vere med på å auke kapabiliteten til fylket og truleg også vere med på å gje einskapsfylket høgre legitimitet som regional utviklingsaktør. 17

18 Litteratur Amdam J. 1996: Frå samordning til samhandling. Sluttevaluering av frifylkeforsøka i Aust-Agder og Nordland. Forskingsrapport nr. 20. Møreforsking og Høgskulen i Volda. Volda. Amdam, J. og Amdam, R. 2000: Kommunikativ planlegging. Oslo: Samlaget. Amdam, R. 2005: Planlegging som handling. Oslo: Universitetsforlaget. Amdam, R. og O. Bukve (red) 2004: Det regionalpolitiske regimeskiftet tilfellet Noreg. Tapir Akademisk Forlag. Trondheim. Bukve, O. og Amdam R. 2004: Regionalpolitisk regimeendring og regional utvikling og Regimeskifte på norsk, i Amdam, R. og Bukve O. (red.) Det regionalpolitiske regimeskiftet tilfellet Noreg. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag. Castells, M. 1996: The rise of the Network Society. Cambridge. Massachussets, Blackwell Publishes. Healey, P., A. Madanapour and C. Magalhaes 1999: Institutional Capasity-building, Urban Planning and Urban Regeneration Projects. In M. Sotarauta (ed.) Urban Futures: A Loss of Shadows in the Flowing Spaces? Futura vol. 18. No. 3/1999. p Healey, P. 2003: Creativity and Governance. Paper for Nordic Symposium: Local Planning and Change, Lillehammer, Norway, August 2003 KOU 1-98: Rydd opp! Styrket folkestyre og administrativ forenkling. KOU-rapport 1-98 (Sundsbøutvalet). Kommunenes Sentralforbund. Oslo. Putnam, R.D. 1993: Making democracy work: civic traditions in modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Putnam, R.P. 2000: Bowling alone. The collapse and revival of American community. New York : Simon & Schuster. Rhodes, R.A.W. 1997: Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia. Open University Press. Selstad, T. 2004: Regionalpolitikkens veivalg? Den brede eller smale vei?, i Arbo, P. og Gammelsæter, H. (red.) Innovasjonspolitikkens scenografi. Nye perspektiver på næringsutvikling. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag. St.meld. nr. 19 ( ) Nye oppgaver for lokaldemokratiet lokalt og regionalt nivå : Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Stoker, G. 1997: Public-private partnership and urban governance, i Stoker, G. (ed.) Partners in urban governance: European and American experience. London: MacMillan. 18