Forhandlinger i klimajungelen

Transkript

1 Forhandlinger i klimajungelen Klimakrisa omtales gjerne som vår tids største utfordring. De internasjonale forhandlingene om et avtaleverk som kan takle denne krisa, har blitt ekstremt kompliserte. Her følger et forsøk på overblikk og opprydning i jungelen av ulike organer, prosesser og stammespråk i den internasjonale klimaverdenen. Av: Ola Skaalvik Elvevold, Norges naturvernforbund I det internasjonale miljøsamarbeidet i FNsammenheng er det året 1992 som representerer den største milepælen så langt. Det var på Rio-toppmøtet det året at flere prinsipper og konvensjoner som styrer arbeidet med internasjonale miljøproblemer ble født. Vi skal her konsentrere oss om FNs rammekonvensjon om klimaendringer, også kjent som United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Gro Harlem Brundtland taler for Rio-toppmøtet i 1992 UN photo/michos Tzovaras Før vi kommer til forhandlingene, kan det være greit å gi en rask påminner om det vitenskapelige grunnlaget for arbeidet med klimaendringer. FNs klimapanel slo i 2007 fast at de globale klimagassutslippene må reduseres med mellom 50 og 85 prosent innen 2050, hvis farlige klimaendringer skal kunne unngås. Farlige klimaendringer har av verdens land blitt definert til en temperaturstigning på mer enn 2 grader i middeltemperatur fra før-industriell tid. Per 2012 har verdens land så langt ikke evnet å bringe til torgs planer om utslippskutt store nok til å nå dette målet, og heller ikke i særlig grad evnet å gjennomføre tidligere lovnader om utslippskutt. En rapport fra FN har vist at utslippsløftene som nå fins for perioden fram til 2020, i høyden svarer til halvparten av de utslippskuttene som faktisk behøves. I mellomtida tikker klokka for sjansene til å nå det såkalte togradersmålet. Prinsipper og strukturer i forhandlingene Tilbake til klimaforhandlingene. Også før 1992 hadde det funnet sted en rekke klimatoppmøter. I tillegg til politiske møter, hadde også blant annet nettopp FNs klimapanel, IPCC, blitt etablert fire år tidligere, i Dette panelet skal informere verdens regjeringer om det vitenskapelige grunnlaget for klimaendringer, og om løsningene. Rio-toppmøtet ble likevel en viktig milepæl fordi verdens land for første gang samlet seg om et mål om å «hindre farlige menneskeskapte forstyrrelser av klimasystemet», gjennom Klimakonvensjonen. Det er viktig å huske at denne konvensjonen er juridisk bindende for

2 alle de landene som har sluttet seg til konvensjonen. Utover å sette et felles mål om å verne om jordas klima, etablerer også konvensjonen en rekke prinsipper og systemer for hvordan dette arbeidet skal gjøres. En uttømmende liste over disse er verken mulig eller nødvendig her, men kanskje særlig viktig å nevne er prinsippet om «felles, men ulikt ansvar». I dette ligger en anerkjennelse av at mens alle land har et ansvar for verdens klima, så er det de rike industrilandene som i all hovedsak har skapt klimaproblemet. Derfor er det også disse landene som har hovedansvaret for å lede an i arbeidet med å begrense og redusere klimagassutslipp, både gjennom tiltak i egne land, og gjennom å finansiere utslippskutt og klimatilpasning i utviklingsland. Samtidig skal det også legges vekt på landenes kapasitet til å bidra i klimaarbeidet. Mange vil eksempelvis hevde at et land som Kina har en ikke ubetydelig evne til å bidra de også. For å operasjonalisere prinsippet om felles men ulikt ansvar, etablerer også konvensjonen en liste over hvilke land som er å anse som industrialiserte, rike land. Disse landene finnes i Anneks I, altså det første av flere vedlegg til Klimakonvensjonen, og kalles derfor gjerne Anneks I-landene. Her finnes 41 land, blant annet USA, EU-landene, Russland, Japan, Canada, Norge og Australia. Landene som ikke står oppført i dette annekset, er alle å anse som utviklingsland. For øvrig satte i stor grad konvensjonen rammene for hvilke temaer man skulle komme til å forhandle videre om i seinere år, som utslippskutt, finansiering, klimatilpasning og teknologioverføring. UNFCCC etablerer også sitt eget besluttende organ, «Conference of the Parties», eller COP. Det er dette organet som møtes på de årlige klimatoppmøtene som de siste årene har vært holdt i København, Mexico og Sør-Afrika. COP er et konsensusorgan, hvor alle parter møter med tilsynelatende lik innflytelse og der ingen avgjørelser tas gjennom avstemning. Riktignok skal det sies at på flere møter har det oppstått situasjoner der et lite fåtall land åpent har protestert mot det framforhandlede resultatet, uten at de har fått lov til å hindre avgjørelser fra å bli fattet. Det første COP-møtet, i Berlin i 1995, utarbeidet også et mandat for to år med forhandlinger om en protokoll under konvensjonen. Den påfølgende COP i 1996 sluttet seg til vitenskapelige funn framkommet i den andre hovedrapporten fra IPCC året før, og ble enig om å utarbeide juridisk bindende utslippsmål for mellomlang sikt. Året etter, i 1997 i Kyoto i Japan, ble denne juridisk bindende avtalen født: Kyoto-protokollen. Avtalene under Klimakonvensjonen Ban Ki-moon snakker under COP 17-konferansen i Durban i 2011 UN photo/mark Garten

3 Kyoto-protokollen satte begrensninger på utslippene til Anneks I-landene. Avtalen trådte i kraft 8 år seinere, i 2005, og den første forpliktelsesperioden av denne avtalen ble gjeldende fra 2008 til Forpliktelser for perioden etter 2012 skulle utarbeides seinere. Denne første avtalen med konkrete utslippsforpliktelser var ikke tilstrekkelig i forhold til de utslippskuttene som det skulle vise seg at var nødvendig, men representerte likevel et viktig avtaleverk etter en «ovenfra og ned»-modell. Dette innebærer at et samlet mål for utslippskutt først blir etablert, og at landene deretter går i forhandlinger om hvordan denne innsatsen skal fordeles. Altså blir det ikke overlatt til de enkelte regjeringer eller nasjonalforsamlinger alene å bestemme hvor store utslippskutt de skal gjennomføre. Samtidig etablerte Kyoto-protokollen blant annet såkalte fleksible mekanismer systemer for felles gjennomføring av tiltak og for handel med utslippskvoter, slik at land som ikke makter tilstrekkelige tiltak hjemme kan supplere med å finansiere tiltak i andre land. Alle land, både utviklingsland og industriland (minus USA, som aldri ratifiserte avtalen) er parter til Kyoto-avtalen. Det er likevel bare Anneks I-landene som har juridisk bindende forpliktelser gjennom avtalen. En ny runde med klimaforhandlinger for å etablere et nytt avtaleverk for perioden etter 2012, ble påbegynt i 2007 på COP 13 på Bali, gjennom det såkalte Bali-veikartet. Etter et svært vanskelig forhandlingsmøte, ble man enige om å sette i gang forhandlinger både om nye forpliktelser for landene som allerede var del av Kyoto-avtalen, og et bredere avtaleverk for å inkludere flere nye land. Disse forhandlingene skulle begge i utgangspunktet konkludere på COP 15 i København i Dette forsøket havarerte imidlertid, og det skulle bli 2011/2012 før forhandlingene om klimaregimet fra 2012 til 2020 ble avsluttet og da med et avtaleverk ganske ulikt det mange så for seg på Bali i Sentrale skillelinjer Nå kan være et passende tidspunkt å legge de formelle strukturene turene og historikken til side en stund, og se på hva slags skillelinjer og konflikter som gjør seg gjeldende i disse internasjonale klimaforhandlingene. Hvorfor tar det så lang tid å bli enige? Hvorfor er det hele blitt så uforståelig komplisert? Den grunnleggende nleggende konflikten som er iboende også i Klimakonvensjonen fra 1992, har vi allerede vært inne på. Den går mellom industrilandene på den ene siden, og utviklingslandene på den andre, og handler om hvordan ansvaret skal fordeles, altså hvor mye man vektlektlegger henholdsvis felles ansvar, og ulikt ansvar. Det er utviklingslandene som først rammes av klimaendringer, har minst kapasitet til å takle disse endringene, og som samtidig har gjort minst for å skape problemet det er det industrilandene som har gjort. Samtidig er både klimagassutslippene og velstanden i mange utviklingsland raskt økende, og siden 1992 har industriland pekt med stadig økende styrke på at utslippsveksten i åra som kommer i stor grad vil finne sted i raskt voksende økonomier i sør, som Kina, India, Indonesia, Brasil og Sør-Afrika. Dette utgjør den kanskje dypeste

4 skillelinjen. Skillelinjene har imidlertid blitt mer kompliserte etter hvert, og går på tvers av en rigid nord/sør-deling. Det andre, kanskje åpenbare skillet går mellom land som er mer eller mindre ambisiøse på klimaets vegne. De mest ambisiøse er som regel lavtliggende øystater og de minst utviklede landene land hvis overlevelse er avhengig av raske og dype kutt i verdens klimagassutslipp. I perioder har også EU vært ansett som relativt ambisiøs, og Norge er jevnt over ansett som ambisiøs de seinere år. På motsatt ende av skalaen vil en finne industriland som USA og Russland, men også ikke-anneks 1-land som Saudi Arabia. En del store utviklingsland, som Kina og India, blir ofte framstilt som obstruerende, men det er diskutabelt hvor rettferdig den anklagen er, og dette henger også nøye sammen med den første konflikten om ansvarsfordeling. Den tredje store skillelinjen dreier seg om den juridiske formen på klimaregimet. To hovedmodeller fins. Den ene er Kyoto-protokollens «top-down»-tilnærming, tilnærming, hvor man med utgangspunkt i et omforent globalt mål, deretter framforhandler juridisk bindende mål for de enkelte land. Den motsatte blir gjerne kalt en «pledge and review»-tilnærming, hvor de enkelte land ensidig fastsetter sine egne utslippsmål, og disse deretter slås sammen til å utgjøre det globale målet. Her går skillet i hovedtrekk mellom på den ene siden mindre land, både i nord og sør, men også EU, og på den andre siden store land, fra USA og Russland til India og Kina. De store landene, ikke minst USA, er gjerne de mest skeptiske til å avgi nasjonal suverenitet til internasjonale FN-systemer. Forhandlingsgrupper Disse ulike skillelinjene gjør at konfliktene i klimaforhandlingene foregår parallelt langs mange ulike akser. Et stykke på vei ivaretas også disse skillelinjene i ulike forhandlingsgrupper, hvor mange av dem overlapper; - Alle utviklingsland deltar i den store gruppa G77+Kina - De minst utviklede landene deltar i MUL-gruppa (eller LDC på engelsk) - De lavtliggende øystatene danner en allianse gjennom AOSIS - Ulike regioner koordineres i grupper som f. eks. Afrika-gruppa

5 - Kina, India, Brasil og Sør-Afrika (alle raskt voksende utviklingsland) jobber sammen i BASIC - Den såkalte Umbrella-gruppa er løst sammensatt, men består som regel av industriland utenfor EU, som USA, Japan, Canada, Australia og Norge En del konfliktlinjer i klimaforhandlingene er særegne for dette feltet. Samtidig bør det påpekes at på flere områder er det også tydelig at andre, geopolitiske konflikter spiller inn i og preger forhandlingene, eksempelvis slik handelsspørsmål gjør det i forholdet mellom USA og Kina. Hvor står vi hvor går vi? Klimatoppmøtet i Durban i Sør-Afrika i 2011 ble et vannskille i de internasjonale klimaforhandlingene. Den tidligere nevnte forhandlingsrunden om klimaregimet fram til 2020, som begynte i 2007, ble overraskende avsluttet i Durban. Kyoto-protokollen blir etter all sannsynlighet videreført med en ny forpliktelsesperiode fra 2012 til 2020, selv om Russland, Canada og Japan alle har trukket seg fra denne perioden, og bare EU, Norge og en håndfull andre land gjenstår. Selv om det er bred anerkjennelse av at de utslippsmålene som det ligger an til for perioden fram til 2020 er utilstrekkelige, blir i løpet av 2012 begge forhandlingssporene som befatter seg med denne perioden nedlagt. I stedet begynner en helt ny prosess, kalt «Durban Platform for Enhanced Action» (ADP), med mål om innen 2015 å framforhandle en ny avtale, «gjeldende for alle» og med «juridisk kraft», som kan trå i kraft fra Fokuset flyttes altså nå fra perioden før 2020, til perioden etter Hva slags innhold denne avtalen vil bli fylt med, er høyst uklart. Mandatet fra Durban inneholder heller ingen referanser til sentrale prinsipper i Klimakonvensjonen, som for eksempel det tidligere nevnte prinsippet om felles men ulikt ansvar. Av USA blir dette tolket som et etterlengtet farvel til det de mener er et utdatert skille mellom industriland og utviklingsland. På den andre siden påpeker land som India at konvensjonen ligger fast, og at denne nye avtalen vil være underlagt konvensjonens prinsipper inkludert prinsippet om felles men ulikt ansvar og dermed et skille mellom rike og fattige land. Mye er åpent foran denne nye forhandlingsrunden fram til En ny hovedrapport fra FNs klimapanel, ventet i 2014, skal informere forhandlingene vitenskapelig. Den vil trolig vise at det trengs enda større utslippsreduksjoner enn vi tidligere har trodd. Ganske sikkert er det likevel at man ikke slipper unna de gamle konfliktene, ikke minst spørsmålet om hvordan en rettferdig innsatsfordeling av den internasjonale klimadugnaden skal se ut.