Høringsinvitasjon - revisjon av Statens standardavtaler 2014/15

Transkript

1 Vår dato Vår referanse / Deres dato Deres referanse Til offentlige oppdragsgivere og leverandører Saksbehandler: Bent J. Syversen Høringsinvitasjon - revisjon av Statens standardavtaler 2014/15 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har i 2014 jobbet med revisjon av Statens Standardavtaler for kjøp av IKT (SSA). Utkast til nye avtaler er nå klar, og Difi inviterer til å sende høringsinnspill til de nye avtaleforslagene. 1. Bakgrunn og mål med revisjonen SSA er et viktig virkemiddel for å bidra til bedre offentlige IKT-anskaffelser. Det er fem år siden forrige større revisjon av avtalene. Det er derfor behov for å oppdatere avtaleporteføljen. Målet med revisjonen er at Statens standardavtaler skal fremstå som et oppdatert, egnet og foretrukket verktøy for å få bedre offentlige IKT-anskaffelser. I brev fra næringsminister Monica Mæland til offentlige oppdragsgivere i april 2014 sa også næringsministeren at Difi skulle vurdere balansen i avtalene i forbindelse med revisjonen. Difi har i arbeidet særlig hatt fokus på: å forenkle og oppdatere avtalene slik at de både er bedre tilpasset oppdragsgivernes behov og markedets leveransemodeller, å gjennomgå enkelte punkter som knytter seg til balansen i avtalen, og å skape større grad av klarhet og forutberegnelighet knyttet til partenes rettigheter og plikter i gjennomføringsfasen. Etter Difis vurdering er forbedring av disse punktene i avtalene viktig for å skape tydelige ansvarsforhold, redusere risiko for å måtte avvise tilbud, og vil bidra til bedre konkurranser om offentlige IKT-anskaffelser. Flere aktører fra kunde- og leverandørsiden har vært involvert, og prosjektet har i høst hatt flere møter med en ekstern referansegruppe om foreslåtte endringer i de nye avtalene. Referansegruppen har bestått av følgende virksomheter: IKT-Norge, Abelia, Evry, Skatteetaten/SITS, NAV, Helsedirektoratet, Oslo kommune og Drammensregionens IKT (D-IKT). Direktoratet for forvaltning og IKT Besøksadresse Oslo: (Difi) Grev Wedels plass 9 Postboks 8115 Dep, 0032 Oslo Telefaks Oslo: Telefon: Besøksadresse Leikanger: Skrivarvegen 2 Telefaks Leikanger: postmottak@difi.no Org.nr.: NO

2 2. Endringer i avtaleporteføljen Difi har endret avtaleporteføljen og foreslår nå følgende avtaler: SSA Kjøpsavtalen (SSA-K) som kan brukes til kjøp av enkeltstående ferdige komponenter i form av standard programvare og utstyr som kunden implementerer selv eller ved hjelp av tredjepart. Innslaget av tjenesteelementer i avtalen er svært begrenset. Avtalen er basert på den lille kjøpsavtalen, SSA-K (lille). SSA-K (store) utgår. SSA Tilpasningsavtalen (SSA-T) kan benyttes til anskaffelser hvor leverandøren skal ha ansvar for å levere en ferdig implementert løsning, herunder eventuelt utviklingsarbeid og nødvendige kundetilpasninger. SSA-U (programutviklingsavtalen) utgår. SSA Vedlikeholdsavtalen (SSA-V) kan brukes for kjøp av leverandøren(es) standard vedlikeholdstjenester. Avtalen gir mulighet for videreutvikling i mindre omfang. Avtalen er basert på den lille vedlikeholdsavtalen, SSA-V (lille). SSA-V (store) utgår. SSA Driftsavtalen (SSA-D) kan brukes til kjøp av standardiserte driftstjenester. SSA Rammeavtalen (SSA-R). Difi har fått mange henvendelser det siste året etter at Statskonsult sitt gamle rammeavtalekonsept av 2007 ble fjernet fra SSA-sidene på anskaffelser.no/ikt. Etterspørselen viser at det er et klart behov for en standard rammeavtale, men det er fra flere hold rettet sterke innvendinger mot egnetheten av det tidligere rammeavtalekonseptet. Difi har derfor laget forslag til en ny og forenklet rammeavtale (SSA-R). Avtaler som ikke har vært revidert: SSA Smidigavtalen (SSA-S) har ikke vært omfattet av revisjonen. Med unntak av ellers tverrgående endringer i SSA ene beholdes avtalen uendret slik den ble lansert i januar SSA Konsulentavtalene (SSA-B og SSA-O) har heller ikke vært omfattet av revisjonen. Disse avtalene beholdes uendret med unntak av tverrgående endringer i SSA ene. For å få en helthetlig oversikt over alle endringer, og for eventuelle innspill til disse endringene, legges også SSA-S og konsulentavtalene ut på Difis sider sammen med de øvrige avtalene. Endringene i disse avtalene er markert. Etter Difis vurdering dekker de nye avtalene samme behov som de gamle, men vi ber om innspill hvis det er viktige «huller» i forhold til eksisterende avtaleportefølje. 2

3 3. Kort om de viktigste endringene i de nye avtalene Vi gjør oppmerksom på at gjennomgangen av endringer i avtalene nedenfor ikke er uttømmende, og at de som skal gi høringsinnspill derfor bør lese gjennom avtaleutkastene i sin helhet for å få et samlet bilde av de reviderte avtalene. Det er foretatt til dels store omskrivninger av deler av avtalene, spesielt i kapittel 2 om Gjennomføring av leveransen. Kapittel- og bilagsstrukturen er imidlertid beholdt slik at man skal kjenne seg mest mulig igjen i avtalene Det skal bli enklere å velge avtale Difi har over tid fått tilbakemeldinger om at virkeområdet for eksisterende standardavtaler har vært uklart og at det har vært overlapp mellom enkelte av avtalene. Hvis man velger feil avtaletype til en anskaffelse kan det føre til unødvendige forbehold fra leverandørene og uklare rettigheter for kundene. Avtalene har derfor fått et klarere definert virkeområde i punkt 1.1 (avtalens omfang) og tydeligere skille mellom hva de forskjellige SSA ene kan brukes til. Når det gjelder overlapp går tilbakemeldingene ut på at skillet mellom den store og lille kjøpsavtalen, fremstår som uklart. Det samme gjelder for vedlikeholdsavtalen. Difi foreslår derfor å slå sammen disse avtalene til hhv. én SSA-K og én SSA-V. Når det gjelder SSA-U er denne avtalen innholdsmessig nesten identisk med (dagens) SSA-T. Difi har derfor funnet det hensiktsmessig at SSA-U utgår, og at virkeområdet for denne avtalen (utvikling) inngår i den nye SSA-T. Videre er kjøpsavtalen nå, som nevnt, avgrenset til kjøp av komponenter og programvare som kunden (som hovedregel) implementerer selv eller ved hjelp av tredjepart. Alle anskaffelser av utstyr og programvare som leverandøren skal implementere dekkes nå av SSA-T Avtalene skal bli mer fleksible i bruk og enklere å tilpasse til hvert enkelt kjøp Difi har fått innspill om at kapittel 2 (Gjennomføring av leveransen) i dagens avtaler er for detaljerte med hensyn til hvilke aktiviteter, metodevalg mv. som skal gjelde for en leveranse. Etter Difis erfaring tas det en del forbehold til denne delen av avtalene fordi leverandørene på tidspunktet for tilbudsinnlevering ikke vet nok om kunden og kundens behov til å innestå for at alle detaljreguleringene i kapittel 2 passer i det konkrete kjøpet. Det er derfor foreslått å fjerne en del detaljreguleringer i kapittel 2 som er mer egnet for detaljering i leverandørens tilbud og/eller i forhandlinger, eller som partene har bedre forutsetninger for å avtale nærmere i planleggings- og spesifiseringsfasen etter at avtale er inngått. God planlegging og grundig arbeid med detaljering av en leveranse tidlig i kontraktsforholdet er viktig for begge parter for å klargjøre hva som skal leveres, og hvilke forutsetninger som skal ligge til grunn for leveransen. Dette bidrar til å øke sjansene for at leveransen skjer som avtalt. 3

4 Se for eksempel SSA-D pkt. 2.1 som gir oversikt over hvilke planer og dokumenter som skal utarbeides i etableringsfasen i driftsavtalen. Se også SSA-T pkt. 2.2 om at partene skal utarbeide detaljspesifikasjonen i den første fasen (spesifiseringsfasen) i tilpasningsavtalen. Forslagene til endringer i kapittel 2 vil isolert sett stille noe større krav til kundens medvirkning i den første perioden etter at avtalen er inngått. Kundens medvirkning tidlig i kontraktsgjennomføringen er imidlertid nødvendig for å opprettholde kravene til leverandørens fremdrift senere i avtalen. Oppdragsgivere bes spesielt vurdere forslaget i SSA-T pkt andre avsnitt om at kunden skal stille med bemyndiget personell i arbeidsmøter som kan ta beslutninger i spørsmål av betydning for utarbeidelse av detaljspesifikasjonen, for eksempel foreta funksjonelle valg i slike møter med leverandøren. Difi ønsker tilbakemeldinger på bestemmelsen om kundene kan organisere seg slik at enkeltpersoner kan ta slike beslutninger i arbeidsmøter med leverandøren. Totalt sett mener Difi at forslagene til endringer i kapittel 2 gir mer fleksible og skalerbare avtaler som er viktig for å motvirke at leverandørene tar unødige og prisdrivende forbehold til detaljerte bestemmelser i kapittel 2. Samlet øker det også sjansene for at kunden får det han/hun betaler for De nye avtalene er mer tilrettelagt for kjøp av standardiserte varer og tjenester Lisensvilkår Helt nytt i avtalene er mekanismer for å regulere forholdet til standard lisensvilkår for standard programvare fra underleverandør eller tredjepart. Se for eksempel SSA-T pkt. 1.2 om forslag til et nytt bilag 10 for lisensvilkår, pkt. 1.3 nr. 4 om rangordningen mellom SSA og de enkelte lisensvilkårene og pkt. 5.1 om blant annet leverandørens ansvar for avvik i avtalt leveranse som skyldes feil i standard programvare. Ikke sjelden går betingelser i en lisensavtale på tvers av reguleringer i SSA, og leverandører vil hevde at disse må gjelde uavhengig av hva som står i SSA. Dette reiser vanskelige avtale- og anskaffelsesrettslige problemstillinger, som man ofte ikke kommer utenom ved kjøp av varer eller tjenester som omfatter standard programvare. Forslagene innebærer at fremleggelse av standard lisensvilkår ikke i seg selv vil utgjøre forbehold til kontrakten. Disposisjonsretten i standard lisensbetingelser må være dekkende for disposisjonsretten i den aktuelle SSA. Forslagene til ny regulering presiserer videre at leverandøren må ta ansvar for at leveransen er i henhold til avtalte krav, herunder kundens behov i bilag 1, men innfører visse begrensninger i ansvaret for feil i standard programvare. Difi mener det fremmer målet om mer effektive anskaffelser å adressere disse problemstillingene i SSA ene fremfor at partene må finne egne måter å regulere problemstillingene på i hver enkel anskaffelse Leverandørens standard gjennomføringsmodell Leverandørene er nærmest til å kjenne sine egne leveransemodeller, og har best forutsetninger for å vite hvordan en kundes krav og behov kan dekkes (løsning). De nye avtalene legger derfor 4

5 i større grad enn tidligere opp til at leverandørene kan levere sine varer og tjenester i henhold beste praksis-standarder i markedet. Se for eksempel SSA-T pkt (Gjennomføringsmetode) som tidligere regulerte bruk av utviklingsmetode, -verktøy og -miljø for utvikling av tilpasninger. I ny SSA-T er det foreslått at utviklings- og implementeringsarbeid som utgangpunkt skal gjennomføres etter metode, verktøy og miljø som er beskrevet i leverandørens bilag 2. Difi tror at økt fokus på dette fører til mindre prisdrivende tilbud fra leverandørene og bedre løsninger for kundene. De kundene som av ulike grunner har spesifikke krav til verktøy, metodevalg mv. kan fortsatt spesifisere dette i bilag Kort om fordeling av risiko i misligholdsbestemmelsene Erstatning Difi har fått innspill om at klargjøringen av erstatningsbestemmelsene i desember versjonen av avtalene ikke har fungert som forutsatt. De nye avtalene inneholder derfor nytt forslag til regulering av forholdet mellom direkte og indirekte tap. Se for eksempel SSA-T pkt og og SSA-K pkt. 6.5 og 6.6. For å klargjøre partenes ansvarsforhold knyttet til feil og mangler etter leveringsdag, er det tatt inn presiseringer om leverandørenes utbedringsansvar for feil eller mangler som oppdages i garantiperioden. Kunden kan gjøre misligholdsbeføyelser gjeldende for mangler i garantiperioden, men bare dersom leverandøren har unnlatt å oppfylle sitt utbedringsansvar. Kunden må uansett huske å reklamere innenfor garantiperioden, da det etter avtalen ikke vil være anledning til å påberope seg feil eller mangler etter utløpet av garantiperioden. Se for eksempel SSA-T pkt og SSA-K pkt Standardisert prisavslag Utkastene til ny SSA-D og SSA-V inneholder forslag om å endre gjeldende regime for økonomisk kompensasjon ved brudd på avtalte tjenestenivå i avtalene (SLA, Service level agreement). I dagens avtaler er dette håndtert som standardiserte prisavslag. Det innebærer at kunden kan ha krav på både standardiserte økonomiske kompensasjoner òg erstatning for samme mislighold/brudd på avtalte tjenestenivå. Prisavslag og erstatning er uavhengige kontraktsrettslige sanksjoner som kan benyttes samtidig. I praksis viser det seg imidlertid at de standardiserte økonomiske kompensasjonene ofte ikke er utmålt som prisavslag, men har mer preg av å være standardisert erstatning eller mer straffepregede sanksjoner. Innspill fra både kunde- og leverandørhold viser at mange leverandører derfor tar forbehold til disse bestemmelsene. I stedet for standardisert prisavslag foreslås derfor en ny mekanisme, «standardisert økonomisk kompensasjon», for brudd på avtalte tjenestenivå i disse avtalene. Sanksjonen vil utgjøre en form for standardisert erstatning og kommer til fradrag i eventuell erstatning eller dagbot for samme forhold. Dette vil forhåpentligvis føre til at det tas færre forbehold til dette punktet i avtalene og redusere risikoen for avvisning. 5

6 4. Sosialt ansvar Difi har som mål at offentlige anskaffelser skal gjennomføres på en måte som ivaretar krav til grunnleggende menneskerettigheter, og at det stilles krav til oppfølging av ILOs kjernekonvensjoner (f.eks. forbud mot barnearbeid og tvangsarbeid) i offentlige anskaffelser hvor det er høy risiko for brudd på disse reglene. Kjøp av IKT-utstyr er definert som et høyrisikoprodukt. Difi har laget kontraktsvilkår og skjema for oppfølging som kan brukes for anskaffelse av høyrisikoprodukter, og som kan brukes som bilag til SSA-K. Kontraktsvilkårene og skjemaet for oppfølging av kontrakt skal gjennomgås våren Slik vilkårene er utformet nå er de generelle for alle typer høyrisikoprodukter, men det kan bli aktuelt å tilpasse disse vilkårene bedre til IKT utstyr. Difi vil derfor benytte anledningen til å få innspill fra oppdragsgivere og leverandører til disse dokumentene. Kontraktsvilkårene kan leses her: Skjemaet for oppfølging av vilkårene kan leses her: 5. Høringsinnspill Difi ønsker særlig tilbakemeldinger på følgende: Generelle kommentarer om de nye avtalene fremstår egnet til å fremme gode anskaffelser og om de er enklere, mer oppdaterte og balanserte. Vil det foreslåtte nye skillet mellom SSA-K og SSA-T fungere? Er det en hensiktsmessig regulering av forholdet til tredjeparts standardbetingelser/ lisensvilkår? Er det tilstrekkelig fleksible og egnede beskrivelser av leveranse- og gjennomføringsmodeller i kapittel 2 «Gjennomføring av leveransen»? I tillegg til de forhold som er beskrevet ovenfor nevnes særskilt: o Forslag til nye bestemmelser om bruk av delleveranser i avtalene. Se f.eks. SSA-D pkt og SSA-T pkt Avtalene har også nye bestemmelser om heving og beregning av dagbot ved delleveranser. o Presisering av leverandørens ansvar for integrasjonsarbeider i SSA-T pkt o Nye bestemmelser om løsning klar for kundens akseptansetest mv. i SSA-T kapittel 2.4 (erstatter bl.a. de gamle bestemmelsene om installasjonsdag). o Endring av bestemmelsene om kundens akseptansetest i ny SSA-D, se nytt punkt «Test før avslutning av etableringsfasen». o Nye bestemmelser om godkjenning med forbehold og konsekvenser av at frister i omforent retteplan ikke overholdes. Se f.eks. SSA-T pkt og SSA-D pkt o Nye bestemmelser om leverandørens mulighet for å inntjene tidligere påløpte dagbøter hvis forsering innebærer at senere milepæler nås iht. opprinnelig plan. Se f.eks. SSA-K pkt. 6.2 og pkt andre avsnitt i SSA-T og SSA-D. o Nye bestemmelser om hevingsoppgjør i SSA-T. 6

7 I tillegg til innspill til nye avtaler ønsker vi også innspill om hva oppdragsgivere ser behov for veiledning om, både når det gjelder avtalene og andre problemstillinger knyttet til IKTanskaffelser. Høringsbrevet sendes til et utvalg av offentlige virksomheter og leverandører, men alle som ønsker er velkommen til å gi innspill. Fullstendige avtaleforslag er tilgjengelig på IKT-sidene på Difis anskaffelsesportal: Høringsfrist: 19. mars 2015 Høringssvar merkes med saksnummer 2014/167 og sendes til: Vennlig hilsen for Difi Bente Hagelien seksjonssjef Bent J. Syversen seniorrådgiver Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen håndskrevne signaturer. Kopi til: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet 7

8 Høringsinstanser: Abelia Accenture AS Agder IKT driftssenter IKS Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) Asker kommune Alta kommune Atea Norge AS Basefarm AS Bergen kommune Bouvet Norge AS Capgemini Norge AS Computas AS Crayon AS Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) Den Norske Dataforening Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) Direktoratet for økonomistyring (DFØ) Drammensregionen IKT EVRY AS Forsvarets logistikkorganisasjon, IKT-kapasiteter (FLO/IKT) og Forsyning (FLO/F) Fredrikstad kommune Hedmark fylkeskommune, Fylkesinnkjøp ved Øystein Sætrang Helsedirektoratet Helseforetakenes innkjøpsservice AS HINAS Helse Nord IKT Helse Sør-Øst RHF Helse Vest IKT IKT Agder IKS IKT-Norge Indre Østfold Data IKS Interkommunal innkjøpsordning Nedre Romerike (IINR) International Business Machines AS - IBM Jernbaneverket KS - Kommunesektorens organisasjon More Software Solutions AS Norges Bank Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet - NTNU Oslo kommune v/utviklings- og kompetanseetaten Politiets data- og materielltjeneste Post- og teletilsynet Redpill Linpro AS Skatteetaten Software Innovation AS Statens lånekasse for utdanning Statens pensjonskasse 8

9 Statens vegvesen Vegdirektoratet Statistisk sentralbyrå (SSB) Stavanger kommune Steria AS Sykehuspartner Tromsø kommune Trondheim kommune Universitetet i Oslo Utdanningsdirektoratet Hovedorganisasjonen Virke Øvre Romerike IKT 9