NYE MILJØVILKÅR I ELDRE VANNKRAFTANLEGG Vannforskriften, vannforvaltningsplaner og revisjon av konsesjonsvilkår

Transkript

1 NYE MILJØVILKÅR I ELDRE VANNKRAFTANLEGG Vannforskriften, vannforvaltningsplaner og revisjon av konsesjonsvilkår LVK-info 2/2013 Mai

2 Innholdsfortegnelse Revisjon av gamle konsesjonsvilkår en viktig sak for vertskommunene...3 Opprustning og utvidelse (O/U) og revisjoner...17 Vassdragsreguleringsloven og vannforskriften...5 Saksbehandling i revisjonssaker hva kommunene må gjøre:...18 Ordinær revisjon etter vassdragsreguleringsloven...6 Departementets revisjonsveileder...18 Hva kan revideres?...6 Kommunen kan fremme krav om revisjon...18 Vannforskriften og vannforvaltningsplaner...8 Hva må revisjonskravet inneholde?...18 Utarbeidelse av vannforvaltningsplaner for Åpning av revisjonssak...19 Forpliktende miljømål skal ta høyde for moderne konsesjonsvilkår...10 Konsesjonæren utarbeider revisjonsdokument...19 Kommunene er en sentral aktør...10 Miljømål og tiltak...12 Om forholdet mellom revisjoner og vannforvaltningsplaner LVKs klage til ESA...13 Minstevannføring og forholdet mellom vanndirektivet og fornybardirektivet...14 Nasjonal gjennomgang av revisjoner...16 Revisjonsdokumentet sendes på høring...19 Innstilling fra NVE...19 Nye konsesjonsvilkår vedtas...20 Kommunens utgifter til juridisk og faglig bistand i revisjonssaken...20 Viktige dokumenter, informasjon og regelverk til bruk i revisjonssaker...21

3 Revisjon av gamle konsesjonsvilkår en viktig sak for vertskommunene Landssamanslutninga av Vassskraftkommuar (LVK) organiserer 174 vertskommuner for vannkraft. LVK skal ivareta kommunenes interesser som vertskommuner for vannkraftanlegg. De inngrep i lokale naturverdier som følger av vannkraftutbygging er et viktig anliggende for LVKs medlemskommuner. Vertskommunene må avfinne seg med de varige naturinngrepene og miljøpåvirkningene som vannkraftutbyggingen medfører, som nedtapping av magasiner, tørrlegging av elveleier og erosjonsskader. Miljøinngrepene kan påvirke friluftslivet, fisk og biologisk mangfold, lokal vannforsyning og redusere grunnlaget for lokal næringsvirksomhet, som f eks naturbasert reiseliv. Vannkraft er utslippsfri og fornybar energi, men naturen som går tapt er ikke fornybar. De eldste utbyggingene gjør regelmessig de største naturinngrep, da det på den tiden konsesjonen ble gitt ikke ble stilt tilsvarende krav til beskyttelse av natur og miljø som er vanlig i nyere konsesjoner, som minstevannføring og magasinfyllinger. Modernisering av miljøvilkår i gamle vannkraftkonsesjoner kan derfor bidra til store miljøforbedringer i regulerte vassdrag. Vannkraftproduksjonen i Norge i dag skjer i all hovedsak med grunnlag i konsesjoner gitt før overgangen til et markedsbasert kraftmarked gjennom energiloven av Mens konsesjonsvilkårene og produksjonsmønsteret tidligere tok utgangspunkt i den innenlandske forbruksprofilen med stor etterspørsel Erosjon Røyrvik juni 2008 vinter og liten etterspørsel sommer, innrettes dagens vannkraft produksjon etter den markedsbaserte krafthandelen, blant annet med kraftutveksling mot kontinentet. Vannkraft med magasinkapasitet kan justere produksjonen umiddelbart, og møte effekttopper i løpet av døgnet og fungere som balansekraft for ny vindkraft. Med dagens muligheter for å transportere kraft over store avstander er norsk, magasinert vannkraft derfor svært verdifull, også på kontinentet. Norske vannkraftmagasiner brukes i dag i større grad som kortvarig effektlagring. Effektkjøringen innebærer at vannføringen i elvene og vannstanden i magasinene kan variere betydelig på kort tid, noe som skaper et spenningsforhold mellom eldre 3

4 Selbusjøen (foto: Rune Garberg) konsesjonsvilkår og det nye produksjonsmønsteret og økt press på naturmiljøet. Det er derfor viktig å få inn vilkår i eldre konsesjoner som er tilpasset dagens kjøremønster, med nødvendige restriksjoner på senkningshastighet, sesongbegrensninger innenfor høyeste og laveste regulerte vannstand (HRV og LRV) og krav til minstevannføring. av EUs vanndirektiv (gjennom vannforskriften fra 2006) ble et nytt regelverk for forbedringer av naturmiljøet i regulerte vassdrag etablert. Dette har gitt en ny giv både i LVK og i andre organer og organisasjoner som er opptatt av at dagens vannkraftproduksjon må balanseres bedre mot hensynene til natur og miljø enn tidligere tiders praksis. LVK har derfor i mange år arbeidet med å forbedre regelverket og praksis ved modernisering av vilkårene i gamle vannkraftkonsesjoner. Gjennom en egen bestemmelse i vassdragsreguleringsloven kan kommunene fremme krav om modernisering (revisjon) av vilkårene når en konsesjon er blitt 50 år gammel. Det sier seg selv at så gamle tillatelser gir et åpenbart behov for fornyede vurderinger. Med implementering LVK vil med dette informasjonsheftet gi en innføring i adgangen til å modernisere miljøvilkårene i gamle vannkraftkonsesjoner. Heftet inneholder samtidig generelle råd til medlemskommunene om hvordan revisjonssaker og vannforvaltningsprosesser bør håndteres, og gir også uttrykk for LVKs syn på gjeldende regler og forvaltningspraksis. 4

5 Vassdragsreguleringsloven og vannforskriften Det er særlig to regelsett som er sentrale ved modernisering av vannkraftkonsesjoner: Vassdragsreguleringslovens ordning med revisjon (vassdragsreguleringsloven 10 nr. 3) Forskrift nr om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften) og vannforvaltingsplanene Vassdragsreguleringsloven gir hjemmel for konsesjonsmyndighetene til å fastsette nye vilkår når en konsesjon er 50 år gammel, og deretter hvert 30. år. Vannforskriften og vannforvaltningsplanene er EUs vanndirektiv, som er innført i Norge. Dette har medført en ny og sektorovergripende vannforvaltning. Alle sektorer som påvirker vannmiljøet omfattes av vannforvaltningsplanene, som fastsetter miljømål og miljøforbedringstiltak i alle vassdrag. Vanndirektivet krever at miljøtiltak i regulerte vassdrag iverksettes innen direktivets frister, uavhengig av 50/30- årsintervallene i vassdragsreguleringsloven. Det er behov for å endre revisjonsregelverket til å være i samsvar med gjeldende vannforvaltning. I dag fungerer de lange revisjonsintervallene som en bremsekloss for nødvendige miljøforbedringer i stedet for et effektivt redskap i miljøets tjeneste. Kommunene må følge opp revisjonssakene både gjennom ordinær revisjonsprosess og i arbeidet med vannforvaltningsplaner. Vannforvaltningsplanene vil i økende grad bli et viktig verktøy for å få inn bedre miljøvilkår i gamle konsesjoner. Se mer om vannforskriften og vannforvaltningsplanene på side 8. 5

6 Ordinær revisjon etter vassdragsreguleringsloven Vassdragsreguleringsloven 10 nr. 3 gir hjemmel til å revidere vilkår i konsesjoner som er minst 50 år gamle, deretter kan revisjon skje hvert 30. år. Konsesjoner gitt etter 1992 kan tas opp til første revisjon etter 30 år. Ca. 400 revisjoner kan tas opp til revisjon innen Foreløpig er det bare to større vannkraftkonsesjoner hvor konsesjonsvilkårene er modernisert med grunnlag i vassdragsreguleringsloven: Vinstra-revisjonen og Tesse-revisjonen. De berørte kommunene har uttrykt sterk misnøye med resultatet av disse revisjonene, som i altfor stor grad vektla produsentinteressene på bekostning av et åpenbart behov for forbedringer av naturmiljøet. Det ligger per mai 2013 to revisjoner til behandling i Olje- og energidepartementet: Årdalsvassdraget og Selbusjøen revisjonssaker er under forberedelse hos NVE. Revisjonsprosessene har alle tatt spesielt lang tid hos konsesjonsmyndigheten. Saksbehandlingstiden for revisjonen av Tesse var 20 år, og innstillingene fra NVE i Årdalsvassdraget og Selbusjøen har ligget hos Olje- og energidepartementet siden Mange saker har ligget til forberedelse hos NVE i årevis før de over sendes departementet. Forskjellige grunner ligger bak de trege prosessene, men uansett kan behandlingstider på år ikke forsvares. Dette betyr også at revisjonsintervallene blir lengre enn loven legger opp til, fordi neste revisjonsadgang gjelder 30 år fra det tidspunkt de nye konsesjonsvilkårene er fastsatt. I mai 2012 ga Olje- og energidepartementet ut nye retningslinjer for revisjon av gamle konsesjonsvilkår. Tidligere har det kun foreligget et notat fra NVE om behandling av revisjonssakene, og det har lenge vært behov for mer utfyllende regler. Det er likevel mange forhold som er uavklart når det gjelder saksbehandlingen, og det foreligger ingen forskrifter eller annet utfyllende regelverk. LVK mener retningslinjene til dels er mangelfulle, og at de også gir misvisende veiledning om forholdet til vannforvaltningsplanene (vannforskriften/vanndirektivet). Se mer om vannforskriften og vannforvaltningsplanene på side 8. HVA KAN REVIDERES? Det er konsesjonsvilkårene som er gjenstand for revisjon. Det er ikke aktuelt å oppheve konsesjonen og legge ned kraftproduksjonen, bare justere vilkårene slik at produksjonen videreføres på en mer miljøvennlig måte. Laveste og høyeste regulerte vannstand i magasinene (HRV og LRV) regnes som en del av selve konsesjonen, og ikke et konsesjonsvilkår. Det er derfor antatt at LRV og HRV ligger fast, og at revisjonen bare kan fastsette begrensninger i hvordan regulanten kan manøvrere mellom disse ytterpunktene (f.eks krav om sommervannstand). Aktuelle vilkår for revisjon er krav om minstevannføring, krav til fylling og tapping av magasiner (f eks sommervannstand), andre endringer i manøvreringsreglementet, terskler/ vannspeil, erosjonssikring, fiskeutsetting, biotopjusterende tiltak, tilrettelegging for ferdsel og friluftsliv langs vassdraget etc. 6

7 Det er forholdet til de allmenne interesser som reguleres i konsesjonen, og som er gjenstand for revisjon. Privatrettslige forhold overfor grunneiere og rettighetshavere er løst gjennom erstatningsskjønn på konsesjonstidspunktet, og er ikke en del av konsesjonen som omfattes av revisjonssaken. Tesse i Lom kommune, reguleringssone Tessosen 7

8 Vannforskriften og vannforvaltningsplaner Norge har implementert EUs vanndirektiv, som i Norge er vannforskriften. Vanndirektivet er et av EUs viktigste miljødirektiv, og stiller krav om forbedret miljøtilstand i alle vassdrag med moderat eller dårlig tilstand. Direktivet gjelder også for regulerte vassdrag, og miljøpåvirkning fra vannkraft skal håndteres på lik linje med andre miljøpåvirkninger i vassdraget. To viktige samfunnsverdier må balanseres mot hverandre hensynet til fornybar energi og hensynet til naturmiljøet og det biologiske mangfoldet. Innføringen av vanndirektivet har ført til at det nå er etablert en ny vannforvaltning i Norge. Norge er delt inn i 6 vannregioner, hvorav 5 har avrenning til Sverige eller Finland. Det er 11 vannregionmyndigheter som administreres av fylkeskommuner. Hver vannregion er delt inn i vannområder, og over hele landet er det over 100 slike vannområder hvor kommunene er involvert i arbeidet med vannforvaltningsplaner for sine vassdrag. I hver vannregion skal det utarbeides forvaltningsplaner og tiltaksprogram. Disse har status som regionale planer i henhold til plan- og bygningsloven, og skal vedtas av fylkestingene og godkjennes av Kongen i Statsråd. Planene skal være sektorovergripende, og omfatte miljøutfordringer og miljøforbedringstiltak i alle sektorer som berører vannmiljøet. Vannkraftproduksjon er den viktigste «vannmiljøpåvirker». Vannkraft regulering og forbedring av konsesjonsvilkårene vil derfor ha en helt sentral plass i vannforvaltningsplanene for de vassdrag som er berørt av vannkraftregulering. YTTERLIGERE INFORMASJON: På Vannportalen ligger informasjon fra vannregionene tilgjengelig, herunder plandokumenter i arbeidet med vannforvaltningsplanene. På Vann-Nett ligger det tilgjengelig fakta om miljøtilstand og påvirkninger for alle vannforekomster. Her er vannforekomstenes miljøtilstand defi nert, herunder hva som er de viktigste årsaker til at miljøtilstanden er dårlig. Kommunen kan her søke opp sine innsjøer, magasiner og elvestrekninger og få informasjon om tilstand og årsaker. Det vil fortsatt være sektormyndigheten som pålegger vannkraftkonsesjonærene nye konsesjonsvilkår, men de fastsatte miljømålene i vannforvaltningsplanene med tilhørende tiltaksprogram vil være styrende for sektormyndighetene. Sektormyndighetene må også følge opp med tiltakene innenfor de frister vannforskriften setter, hvilket innebærer at man ikke kan skyve gjennomføringen og pålegg om nødvendige miljøtiltak ut i tid, heller ikke i påvente av neste ordinære revisjon. Fristene i direktivet for å gjennomføre miljøtiltak går foran vassdragsreguleringslovens 30/50-årsintervaller. 8

9 I en rekke regulerte vassdrag uten minstevannføring vil vannslipp være en nødvendig forutsetning for å oppnå bedre miljøtilstand. Stortinget presiserte i forbindelse med implemen teringen av vanndirektivet at tiltaksplanene må omfatte revisjoner, og at pålegg om minstevannføring er særlig viktig, jf. Innst. S. nr. 131 ( ): «Komiteen mener tiltaksplanene som skal utarbeides med utgangspunkt i direktivet, må innlemme revisjoner av vannkraftkonsesjoner. I særdeleshet er det viktig å få til ordentlige miljøforbedringer der det ikke er krav om minstevannføring i dag. På sikt må konsesjonsrevisjonene synkroniseres med revisjon av forvaltningsplanene i vannregionene, slik direktivet forutsetter. Komiteen vil påpeke at det generelt er stort forbedringspotensial på mange plan i gamle vannkraftverk, der potensialet for miljøforbedring kan være stort med bare litt vannslipp.» Den nye vannforskriften og arbeidet med vannforvaltningsplaner innebærer at kommunene ikke lenger bør vente på at revisjon kan åpnes (etter 50 år/30 år), eller på forvaltningens sene saksbehandling av revisjonssakene. De samme miljøutfordringene og tiltakene skal nå vurderes i vannforvaltningsplanene, som er under utarbeidelse i vannregionene og trer i kraft for alle vassdrag fra 1. januar ENHETER I VANNFORVALTNINGEN: Vannregionmyndighet en fylkeskommune som administrerer én eller fl ere vannregioner Vannregion forvaltningsenhet der fl ere vannområder inngår Vannregionutvalg utvalg under vannregionmyndigheten, bestående av personer fra vannregionmyndigheten, øvrige fylkeskommuner, fylkesmannsembeter, berørte sektormyndigheter og kommuner Vannområde en avgrenset del av en vannregion Vannområdeutvalg lokal samarbeidsarena på vannområdenivå. Kommunene står sentralt i arbeidet i vannområdene, og kan bestemme hvordan de skal være representert her i vannregionutvalgene. Mange ordførere er involvert i vannområdeutvalgene. Kommunene sitter sentralt i vannområdeutvalgene og vannregionutvalgene og må sørge for at også kommunenes krav om tiltak i regulerte vassdrag blir inkludert i vann forvaltningsplanene og tiltaksprogrammene. Avgjørende føringer for både pågående og fremtidige revisjonssaker legges nå gjennom dette arbeidet. 9

10 UTARBEIDELSE AV VANNFORVALTNINGSPLANER FOR Det utarbeides nå vannforvaltningsplaner for perioden som omfatter alle vassdrag. I hver vannregion er det vedtatt et planprogram for den videre prosessen med utarbeidelsen av disse vannforvaltningsplanene. I vannforvaltningsplanene skal det settes forpliktende miljømål som skal nås innen fastsatte tidsfrister, og det lages tiltaksprogram med konkrete tiltak for hvordan miljømålene skal nås innen fristen. Kommunen må ha oversikt over den videre prosessen med planene og være forberedt på å fremme aktuelle revisjonstiltak. Vannforvaltningsplanene skal sendes på høring i 2014, vedtas av fylkestingene i 2015 og de trer i kraft 1. januar FORPLIKTENDE MILJØMÅL SKAL TA HØYDE FOR MODERNE KONSESJONSVILKÅR Alle sektorer som påvirker vannmiljøet omfattes av miljømål og tiltak fastsatt i vannforvaltningsplanene, herunder vannkraftsektoren. Miljømålet i et vassdrag er den tilstanden som kan oppnås når tiltak er gjennomført innen planperioden. Nye vilkår i gamle vannkraftkonsesjoner skal derfor vurderes i vannforvaltningsplanene og tiltaksprogrammene, og tas i betraktning når miljømålene settes. Dette gjelder uavhengig av om det inntreffer ordinær revisjon etter vassdragsreguleringsloven for de aktuelle konsesjonene i kommende planperiode. Norske myndigheter er forpliktet til å ha rettslige virkemidler tilgjengelig for å pålegge nødvendige tiltak innen vanndirektivets tidsfrister. Vassdrag som er sterkt påvirket av vannkraft kan etter vannforskriften bli klassifisert som såkalt «sterkt modifiserte vannforekomster» (SMVF), jf. vannforskriftens 5. Regulerte vassdrag som etter en nærmere vurdering blir klassifisert som «sterkt modifisert vannforekomst», får fastsatt et lavere miljømål enn det som er standard etter vannforskriften. Dette er fordi tiltak for å oppnå best miljøtilstand vil kunne ha vesentlige negative konsekvenser og er vurdert å være økonomisk uforholdsmessige eller ikke teknisk gjennomførbare. Men det er viktig å være klar over at et vassdrag som er klassifisert som SMVF ikke skal unntas fra å gjennomføre de tiltak som er økonomisk og teknisk mulig å gjennomføre. Også i sterkt modifiserte vannforekomster skal miljøtilstanden forbedres i den grad dette er mulig. Dessuten skal klassifiseringen som sterkt modifisert vannforekomst SMVF revurderes hvert sjette år, når det utarbeides vannforvaltningsplaner for en ny periode og det skal fastsettes nye miljømål. KOMMUNENE ER EN SENTRAL AKTØR Fylkeskommunene har en koordinerende rolle i utarbeidelse av vannforvaltningsplanene, men kommunene er en helt sentral aktør i arbeidet. Kommunene har stor lokalkunnskap om forholdene i sine vassdrag, hva som påvirker dem og hvilke rettigheter og interesser som knytter seg til vassdragene. Kommunene må derfor bidra aktivt både i arbeidet med kunnskapsgrunnlaget og planleggingsarbeidet. 10

11 Selbusjøen (foto: Rune Garberg) 11

12 Kommunene har en sentral plass både i vannregionutvalg og vannområdeutvalg, og er en av hovedaktørene i dette arbeidet både for å kartlegge miljøtilstanden og vurdere hvilke tiltak som må gjennomføres. Kommunene er med andre ord gitt en god posisjon for å utarbeide vannforvaltningsplaner som også tar med de lokale miljøutfordringene som følger av vassdragsreguleringer og kraftutbygging. Også etter ordinær revisjon ligger initiativet til revisjoner på vertskommunene, men i tillegg kan vannregionmyndighetene nå foreslå revisjon etter vassdragsreguleringsloven. Vertskommunene bør bruke sin sentrale og viktige posisjon i vannforvaltningen til å sørge for at revisjonskravene (både nåværende og fremtidige) blir ivaretatt i vannforvaltningsplanene. De personer som arbeider med vannforvaltningsplanene på vegne av kommunene, både politisk og administrativt, må være godt kjent med utfordringene fra kraftproduksjon i kommunens vassdrag, hvilke vilkår som er satt i konsesjonene og hva som er ønskede revisjonskrav. I vannforvaltningsplanene er det like aktuelt å fremme miljøforbedringskrav i alle regulerte vassdrag hvor dette er nødvendig, helt uavhengig av revisjonstidspunktet etter vassdragsreguleringsloven. Kommunene må selv sørge for at dette blir gjort i sine vassdrag. MILJØMÅL OG TILTAK Basert på hva som er de vesentlige miljøutfordringer i vassdraget, skal miljømålene fastsettes og tiltaksprogram for vassdragene utarbeides. Her må kommunene være aktive under hele prosessen fra det forberedende stadiet og gjennom utarbeidelsen av det konkrete innholdet til tiltaksprogrammene. Forpliktende miljømål for vassdraget skal fastsettes på grunnlag av de tiltak som er mulig å gjennomføre uten for stor negativ innvirkning på samfunnsnyttig utnyttelse av vassdraget. Tiltak som krever endring av konsesjonsvilkår som f eks minstevannføring, magasinrestriksjoner (f eks sommervannstand), terskler, biotop-/fisketiltak etc. skal inn i tiltaksprogrammet. At tiltak som minstevannføring og magasinrestriksjoner vil medføre noe redusert kraftproduksjon gir ikke grunnlag for å utelate slike tiltak på generelt grunnlag. For de vassdrag der slike tiltak bedrer miljøtilstanden, skal det gjøres en konkret vurdering av miljøgevinsten opp mot kostnaden ved å gjennomføre disse tiltakene. Miljømålet skal nås innen vanndirektivets tidsfrist, som normalt er vannforvaltningsplanens utløp 31. desember 2021, eventuelt innen utsatte frister der det er nødvendig (fristen kan på bestemte vilkår forlenges med én eller to planperioder). Tiltakene, herunder tiltak som krever endring av konsesjonsvilkår i regulerte vassdrag, skal derfor vedtas og iverksettes i planperioden, uavhengig av revisjonstidspunkt etter vassdragsreguleringsloven. Miljømålene med tiltaksprogram har sektormyndighetene ansvar for å følge opp. NVE og OED skal sørge for at konsesjonsvilkårene tilpasses de miljømålene som skal nås. 12

13 Klasse Tilstand miljømål Svært god God Moderat Miljømål tilfredsstilt Tiltak nødvendige for å nå miljømål Dårlig Svært dårlig OM FORHOLDET MELLOM REVISJONER OG VANN- FORVALTNINGSPLANER LVKS KLAGE TIL ESA Norske myndigheter har hittil lagt til grunn at miljømål i regulerte vassdrag skal baseres på eksisterende konsesjonsvilkår, og at tiltak først vil bli aktuelt når konsesjonen kan tas opp til revisjon. LVK er uenig i at vanndirektivet på denne måten skal stå tilbake for de norske revisjonsreglene og deres tidsintervaller. Etter klage fra blant andre LVK har ESA vurdert forholdet mellom revisjoner og miljømål og tiltaksprogram i vannforvaltningsplanene. I en foreløpig vurdering av 13. mai 2013 har ESA konkludert med at Norge ikke har tilstrekkelig regelverk for miljøbeskyttelse av regulerte vassdrag, at miljømål i regulerte vassdrag ikke er basert på oppdatert informasjon og at det er mangler i det norske lovverket for å oppnå nødvendige miljøforbedringer innen direktivets tidsfrister. ESA varsler mulig søksmål mot Norge for brudd på vanndirektivet. LVK forventer at norske myndigheter iverksetter de prosesser som er nødvendig for å få revisjonsreglene i overenstemmelse med vanndirektivet, og at det med dette blir harmoni mellom revisjoner, vannforskriften og vannforvaltningsplanene. 13

14 Minstevannføring og forholdet mellom vanndirektivet og fornybardirektivet OEDs retningslinjer for revisjon av konsesjonsvilkår sier at «pålegg om minstevannføring og magasinrestriksjoner vil fastsettes hvor spesielle hensyn tilsier det». Dette er i tråd med den restriktive praksis regjeringen har lagt seg på i Vinstra- og Tesserevisjonene, hvor det gis uttrykk for at minstevannføring kun unntaksvis skal pålegges. Argumentet mot minstevannføring og magasinrestriksjoner er at det vil medføre tap av vannkraftproduksjon, og at dette gjør det vanskeligere å oppfylle kravene som er stilt i EUs fornybardirektiv. LVK er uenig i regjeringens restriktive syn på minstevannføring, og at det skal foreligge noen særlige kvalifikasjonskrav som «unntaksvis» eller «spesielle hensyn.» I dag er hovedregelen at det skal gis pålegg om minstevannføring i nye konsesjoner, jf. vannressursloven 10: Ved uttak og bortledning av vann som endrer vannføringen i elver og bekker med årssikker vannføring, skal minst den alminnelige lavvannføring være tilbake.» Formålet med revisjon av konsesjonsvilkår er å modernisere konsesjonsvilkår slik at eldre konsesjoner kommer på høyde med dagens miljøkrav, jf. Ot.prp. nr. 50 ( ): «Etter som konsesjonslovgivningen er i stadig utvikling er det videre viktig å kunne innpasse nye lovbestemmelser i konsesjonsvilkårene.» Dette tilsier at pålegg om minstevannføring bør være gjenstand for vurdering i revisjonssakene etter tilsvarende vilkår som for nye konsesjoner, og at det på denne bakgrunn er feil å legge til grunn at minstevannføring i eldre konsesjoner bare er aktuelt i «spesielle tilfeller». Stortinget har også gitt klart uttrykk for at det er behov for å prioritere minstevannføring i revisjonssakene, senest i forbindelse med implementeringen av vanndirektivet. I Innst. S. nr. 131 ( ) om innføring av vanndirektivet uttalte energiog miljøkomiteen: «Komiteen mener tiltaksplanene som skal utarbeides med utgangspunkt i direktivet, må innlemme revisjoner av vannkraftkonsesjoner. I særdeleshet er det viktig å få til ordentlige miljøforbedringer der det ikke er krav om minstevannføring i dag. ( ) Komiteen vil påpeke at det generelt er stort forbedringspotensial på mange plan i gamle vannkraftverk, der potensialet for miljøforbedring kan være stort med bare litt vannslipp.» Vanndirektivet og fornybardirektivet er to av EUs viktigste miljødirektiver. Det er forutsatt at Norge og medlemslandene i EU finner en balanse hvor begge direktivenes forpliktelser etterleves samtidig. I vannkraftlandet Østerrike er et stort antall regulerte vassdrag pålagt ny vannføring for å bedre miljøtilstand i henhold til vanndirektivet, samtidig som det skal bygges ut ny vannkraft for å oppfylle forpliktelsene i fornybardirektivet. I EU/EØS-området vil man også av konkurranse- 14

15 hensyn være opptatt av at produsentene på det felleseuropeiske kraftmarkedet underlegges de samme miljøkravene. Det er viktig å vurdere minstevannføring opp mot at det også gis konsesjon til storstilt utbygging av ny energiproduksjon. Bare i 2012 behandlet NVE konsesjonssaker som kan gi 4,42 TWh ny produksjon, som tilsvarer produksjonen fra nesten 7 Alta-kraftverk. Frem til 2020 skal det norsk-svenske el-sertifikatmarkedet utløse til sammen 26,4 TWh ny produksjon (inkludert vindkraft). Det tilsvarer forbruket til over halvparten av norske husholdninger. Det gis tillatelser og stimuleres til utbygging av ny energiproduksjon som langt overgår det beskjedne produksjonstapet som innfrielsen av balanserte minstevannføringskrav i gamle konsesjoner vil medføre. Et forbedret vassdragsmiljø i regulerte vassdrag vil derfor være fullt mulig å oppnå parallelt med klimaforpliktelsene. Det er snarere en forutsetning å redusere miljøbelastningen fra gamle kraftverk for å oppnå en større aksept også for nye utbygginger, med de nye inngrep og lokale miljøulemper det vil medføre. LVK savner en mer balansert vurdering fra regjeringens side av de samlede klima- og miljøhensyn i revisjonssakene. Selv om vannkraft er en utslippsfri energikilde, er den bare miljøvennlig dersom den også ivaretar vassdragsmiljøet i størst mulig grad. 15

16 NASJONAL GJENNOMGANG AV REVISJONER NVE og Direktoratet for Naturforvaltning har fått mandat til å gjennomgå vannkraftkonsesjonene som kan revideres innen 2022, og skal innen1. juli 2013 lage en prioritert liste over vassdrag hvor minstevannføring og magasinrestriksjoner kan prioriteres. LVK er sterkt kritisk til arbeidet med å lage en prioritert liste før vannforvaltningsplanene er utarbeidet, særlig hensett til arbeidets omfang og den knappe tiden arbeidet skal utføres på. LVK mener det er satt av for kort tid til å foreta en kunnskapsbasert og kvalifisert prioritering som er egnet til å legge avgjørende føringer for kommende revisjonssaker. Gjennomgangen skal gjøres uavhengig av den parallelle prosessen med utarbeidelse av vannforvaltningsplaner, selv om kunnskapsinnhentingen og de brede interesseavveiningene som skal foretas i forbindelse med vannforvaltningsplanene er høyst relevante for prioriteringen. Det er vannforvaltningsplanene som skal være styrende for de avgjørelser som sektormyndighetene senere skal fatte, også i revisjonssakene. Videre legges det ikke opp til medvirkning fra berørte interesser, selv om prosjektet vil ha stor innvirkning på vesentlige miljø- og brukerinteresser i vassdragene. vannregionmyndighetene ved utarbeidelse av forvaltningsplanene, basert på den grundighet og brede interesseavveining som vanndirektivet krever. Den nasjonale gjennomgangen av revisjoner er også kritisert av ESA for ikke å være i samsvar med vanndirektivets krav, da det ikke er adgang til å utelukke tiltak i de vassdrag som ikke blir prioritert. Miljøgevinster veid opp mot tapt kraftproduksjon må være gjenstand for konkrete vurderinger i de vassdrag der dette er aktuelt. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å utarbeide en liste med prioriterte vassdrag basert på en grov og overfladisk gjennomgang. Slike vurderinger skal foretas av 16

17 Opprustning og utvidelse (O/U) og revisjoner For mange gamle kraftverk er det nå planlagt og omsøkt opprustning og utvidelse av eksisterende konsesjoner. Dersom konsesjonæren har planlagt opprustnings- eller utvidelsesprosjekter (O/U), skal dette være en del av revisjonsdokumentet slik at det kan samordnes med revisjonen, slik OEDs retningslinjer legger opp til (retningslinjene side 20): «I de tilfeller der en vilkårsrevisjon og et O/U-prosjekt berører samme konsesjon eller konsesjoner, skal NVE søke å behandle revisjonskravene sammen med konsesjonsbehandlingen av O/U-prosjektet. Gjennom endring av eksisterende vilkår og/eller fast settelse av nye vilkår, kan mange av kravene i en revisjon bli løst.» Det er viktig at kommunene er oppmerksomme og krever en slik samordning, ellers kan en søknad om opprustning og utvidelse bli behandlet relativt raskt, uten at revisjonssaken kommer i gang eller at den stopper opp (slik som har vært tilfellet med saksbehandlingstiden i revisjonssakene). Resultatet vil bli at det gis tillatelse til opprustning og utvidelse, med for eksempel økt slukeevne og mer effektkjøring og skader i vassdraget, uten at det er fastsatt nye vilkår i konsesjonen. Kommunen bør vurdere om det er behov for å motsette seg ny konsesjon inntil vilkårene i eksisterende konsesjon tas opp til revisjon, slik at dette kan samordnes. Dersom man ikke har nådd tidspunkt for revisjon ennå, fremgår det av retningslinjene (side 14 annet avsnitt) at krav om revisjon kan fremsettes før revisjonstidspunktet for å sikre helhetlige løsninger og se konsesjonene i sammenheng: «Krav om revisjon kan fremmes før det formelle revisjonstidspunktet. I mange tilfeller vil dette sikre en mest mulig helhetlig revisjon i vassdrag med flere ulike konsesjoner og revisjonstidspunkt. Dette kan også bidra til en god samordning med vannforskriftens vassdragsvise tilnærming. Vilkårsendringer som følge av en revisjonssak fastsettes ved kongelig resolusjon og trer i kraft fra det formelle revisjonstidspunktet.» Det er derfor svært aktuelt å be om fremskyndet vurdering av revisjonskravene for å se dem i sammenheng med konsesjonsbehandling av opprustning/utvidelse av kraftverket. 17

18 Saksbehandling i revisjonssaker hva kommunene må gjøre: DEPARTEMENTETS REVISJONSVEILEDER Saksgangen i en revisjonssak er beskrevet i Olje- og energidepartementets «Retningslinjer for revisjon av konsesjonsvilkår for vassdragsreguleringer», fra mai 2012, som ligger ute på NVEs og departementets nettsider. Vi beskriver her saksgangen i en revisjonssak og gir anbefalinger om hvordan kommunene bør gå frem. Kommunene må samordne arbeidet med revisjon etter vassdragsreguleringsloven med det arbeidet som skjer i vannregionene, og kommunene kan i revisjonssaken dra stor nytte av de vurderinger som ligger til grunn for miljømål og tiltaksprogram i vannforvaltningsplanene. Når vannforvaltningsplanene for alle vannforekomster trer i kraft fra 2016, vil miljømål og tiltak nedfelt i planene også være styrende for NVEs og OEDs vurderingen av nye miljøvilkår i konsesjonene. KOMMUNEN KAN FREMME KRAV OM REVISJON Konsesjonsvilkårene regulerer først og fremst forholdet mellom konsesjonæren og allmenne interesser som berøres av konsesjonen. Derfor kan både kommuner og representanter for allmenne interesser, som natur- og friluftsorganisasjoner, fremme krav om revisjon. Vannregionmyndighetene kan også fremme krav om revisjon. Det er også forutsatt at enkeltpersoner kan fremme krav om revisjon, der bakgrunnen for kravet er viktige allmenne interesser. Det vanligste er at kommunen fremmer krav om revisjon etter vedtak i kommunestyret. Kommunen må innhente innspill fra berørte interesser, slik at uttalelser fra disse blir tatt med i revisjonskravet. Ofte berører konsesjonen flere kommuner, og kommunene bør da samarbeide om å fremsette revisjonskravet, slik at man får et bredest mulig grunnlag for revisjonssaken. Vannregionutvalget i den aktuelle vannregionen der kommunen er representert kan også fremsette krav om revisjon. I arbeidet med tiltaksplaner for vannregionene, vil behovet for revisjon ofte melde seg. Det kan være hensiktsmessig at kommunen og vannregionen samordner revisjonskrav på bakgrunn av de vurderinger og det arbeidet som gjøres i vannregionene. Det er NVE som er adressat for revisjonskravet. Kommunene bør løpende følge opp hvilke konsesjoner som er revisjonsmodne på NVEs nettsider, men må også ha for øyet at det ved utarbeidelse av vannforvaltningsplaner og tiltaksprogram i regulerte vassdrag ikke er avgjørende om aktuelle konsesjoner er revisjonsmodne etter vassdragsreguleringsloven i kommende planperiode. HVA MÅ REVISJONSKRAVET INNEHOLDE? Kravet om revisjon må begrunnes. Begrunnelsen bør inneholde en beskrivelse av skader og ulemper som må avbøtes, hva som ikke fungerer ved reguleringen og hvorfor det ikke fungerer. Kravet kan også inneholde forslag til tiltak og 18

19 endringer i reguleringskonsesjonen. Kravdokumentet blir senere grunnlaget for konsesjonærens revisjonsdokument, og kommunene bør derfor ta opp alle aktuelle tiltak og forhold de ønsker behandlet i revisjonen. Dersom konsesjonæren har planlagt opprustnings- eller utvidelsesprosjekter (O/U), skal dette være en del av revisjonsdokumentet slik at det kan samordnes med revisjonen. Se egen omtale av dette på side 17. Gjennom arbeidet med vannforvaltningsplanene kan kommunene sammen med vannregionene utarbeide et faglig solid grunnlag for sine revisjonskrav og forslag til tiltak. ÅPNING AV REVISJONSSAK Etter at konsesjonæren har kommentert revisjonskravet, beslutter NVE om revisjonssak skal åpnes. Det er viktig å være oppmerksom på at det ikke er en plikt å åpne revisjonssak, men dersom de kravene som fremmes er innenfor det som kan tas opp i en revisjonssak er gjeldende praksis at NVE åpner for revisjon. NVEs vedtak om å åpne/ikke åpne revisjonssak, kan påklages til Olje- og energidepartementet. KONSESJONÆREN UTARBEIDER REVISJONSDOKUMENT Konsesjonæren utarbeider et revisjonsdokument etter fastsatte retningslinjer. Konsesjonæren må se på alle forholdene som fremgår av kravdokumentet, og i samråd med kravstiller og NVE presisere og prioritere kravene. Konsesjonæren skal lage et utkast til revisjonsdokument innen seks måneder etter at revisjonssak er åpnet. REVISJONSDOKUMENTET SENDES PÅ HØRING Konsesjonærens revisjonsdokument sendes på høring til alle berørte parter, herunder den som har fremsatt revisjonskravet, vannregionmyndigheten, fylkesmannen, Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren, vannregionutvalget mv. Kommunen legger revisjonsdokumentet ut til offentlig ettersyn, og kan f. eks. innkalle til folkemøte for å motta innspill til dokumentet. Kommunen avgir en høringsuttalelse til revisjonsdokumentet. INNSTILLING FRA NVE Konsesjonæren får anledning til å kommentere de innkomne høringsuttalelsene. NVE kan også kreve ytterligere utredninger fra konsesjonæren, for å belyse uklarheter. Det vil ofte være behov for å innhente ny kunnskap om virkningene av reguleringen. Konsesjonæren må bekoste eventuelle utredninger selv. NVE innstiller på eventuelle endringer og nye vilkår i konsesjonen, og oversender innstillingen til departementet. NVE er av departementet bedt om å «tydeliggjøre prioriterte mål og 19

20 visjoner i en revisjonssak», og et viktig grunnlag for prioriteringen er «forslag til endret miljøtilstand og prioriterte tiltak i forvaltningsplanen etter vannforskriften». Det er som tidligere nevnt derfor viktig at kommunene er aktive i vannområdeutvalgene. NYE KONSESJONSVILKÅR VEDTAS Olje- og energidepartementet behandler NVEs innstilling og sender denne på en begrenset høring. Departementet innstiller på eventuelle endrede og nye vilkår, og revisjonen blir endelig vedtatt ved kongelig resolusjon. Den reviderte konsesjonen trer i kraft dersom konsesjonæren ikke frasier seg konsesjonen som følge av nye eller endrede vilkår. KOMMUNENS UTGIFTER TIL JURIDISK OG FAGLIG BISTAND I REVISJONSSAKEN Med hjemmel i vassdragsreguleringsloven 6 som gjelder ordinær konsesjonsbehandling skal kommunene også få dekket sine nødvendige kostnader til både faglig og juridisk bistand i revisjonssakene i den utstrekning det er rimelig, jf. fjerde ledd: «Utgifter til nødvendig juridisk og annen sakkyndig hjelp som er påløpt etter at melding er lagt ut til offentlig ettersyn som bestemt i plbl erstattes grunneiere, rettighetshavere, kommuner og andre interesserte av søkeren i den utstrekning det finnes rimelig.» Annen sakkyndig hjelp kan være bruk av hydrolog eller annen naturfaglig kompetanse som er relevant for revisjonssaken. Grunneiere og rettighetshavere får ikke dekket sine kostnader i revisjonen, da de privatrettslige interessene ikke er tema her. LVK mener at det er avgjørende at kommunen knytter til seg uavhengig naturfaglig og hydrologisk kompetanse i revisjonsprosessen. Revisjonssaken kan få stor betydning for lokale interesser. Departementet skriver i veilederen at de antar at behovet for juridisk bistand er begrenset inntil NVE åpner revisjonssak. OED har dermed en restriktiv linje om hva som er nødvendige kostnader. Kommunen risikerer derfor at departementet ikke vil pålegge konsesjonær å dekke kommunens utgifter til juridisk og naturfaglig bistand fullt ut. En endelig avgjørelse om kostnadsdekning vil ved uenighet mellom partene ofte skyves ut i flere år til etter at revisjonssaken er avsluttet. Kommunen må i så tilfelle legge ut for kostnadene uten å vite med sikkerhet om det blir erstattet. Videre oppfordrer departementet kravstiller og regulanten om å inngå avtaler refusjon av utgifter til juridisk bistand på forhånd. I noen tilfeller tilbyr regulanten å utbetale et engangsbeløp ved åpning av revisjonssaken, og med en forutsetning om at det ikke fremsettes ytterligere krav. På grunn av uforutsigbare regler og praksis om kostnadsdekning ved revisjoner, vil LVK anbefale kommunene å inngå en slik avtale om forhåndsutbetaling for de tilfeller hvor det tilbudte beløpet anses rimelig i forhold til revisjonens forventede omfang. 20