Utredning og vurderinger - standard for begrepsbeskrivelser

Transkript

1 Utredning og vurderinger - standard for begrepsbeskrivelser Om dokumentet Dokumentet «Utredning og vurderinger - standard for begrepsbeskrivelser» inneholder diskusjon og vurdering av aktuelle elementer og andre forhold ved «Standard for begrepsbeskrivelser», og skal være en kilde til mer informasjon og begrunnelse for de valgene som er tatt, samt en vurdering av om «Standard for begrepsbeskrivelser» bør bli en forvaltningsstandard. Utredningsdokumentet er ikke en del av selve standarden. Innhold Om dokumentet Sammendrag Innledning Bakgrunn Ord, uttrykk og forkortelser Behov Omfang og avgrensing Om arbeidet med standarden Videre prosess Kartlegging av andre relevante standarder Andre etaters arbeid med mal for begrepsbeskrivelser Oppsummering av ulike maler/utkast Nærmere om kravene til hvordan begrep skal beskrives Begrepet «term» Begrunnelse for tillegg i forhold til Termlosen/ISO-standarder Mer om ulike definisjoner «Foreldet term» Krav til formalisering og format Konsekvensanalyse Forvaltningsregime Konklusjon

2 1 Sammendrag Denne utredningen tar for seg Difis forslag «Standard for begrepsbeskrivelser». Standarden bygger på internasjonale standarder foreslått i Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor 1, delvis direkte og delvis via Termlosen 2. Den har dessuten noen tillegg basert på erfaringer og behov i norsk offentlig sektor, bl.a. basert på hvordan begrepsbeskrivelser gjøres hos SSB, Seres (BR) og forslag fra Nav og SKD. «Standard for begrepsbeskrivelser» er en oppfølging av standardiseringssekretariatets anbefaling til Standardiseringsrådet i forbindelse med behandlingen av «Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor» i møtet 16. mars 2010: [Resultatet] skal også inkludere en konkretisering av hvordan et begrep defineres/beskrives, f.eks. hvilke metadata som skal med i beskrivelsen. Beskrivelsen skal være så konkret at den er enkel å bruke i praksis. Behovet for en standard som gir en enkel og konkret beskrivelse har i ettertid blitt bekreftet både av arbeidsgruppen for definisjonsarbeid og semantikk og arbeidsgruppen for nasjonal strategi for metadata. Standarden består av følgende elementer og prioritering av elementene: Obligatorisk del: Identifikator, Anbefalt term, Definisjon, Kilde, Kontekst, Gyldig fra, Ansvarlig virksomhet, Språk Følgende felter (metadata) er obligatorisk dersom de er relevante for begrepet: Gyldig til, Referanse til versjoner, Klassifikasjon Utvidelse (anbefalt): Relasjoner til andre begreper, Kommentar Ytterligere utvidelser/andre felt som er nyttige i forbindelse med begrepsarbeid: Elementer skal hentes fra NS-ISO «Terminologiarbeid Ordliste Del 1: Teori og anvendelser» Anbefalinger om forvaltningsdokumentasjon: Kontaktperson, Sist endret, Endret av, Status «Standard for begrepsbeskrivelser» skal tas i bruk i forbindelse med UDIs EFFEKT-program i UDI, Nav og SKD skal utveksle data og hver part må som del av det dokumentere egne data for at de andre skal kunne vurdere om og hvordan de kan bruke dataene. Standarden skal også testes ut ved å dokumentere innholdet i Enhetsregisteret, Folkeregisteret og Matrikkelen. Difi anbefaler at standarden blir en anbefalt forvaltningsstandard. 1 Se: 2 «Termlosen Kort innføring i begrepsanalyse og terminologiarbeid», se: 2

3 2 Innledning 2.1 Bakgrunn Data må beskrives for å kunne brukes. I arbeidet med «Nasjonal strategi for metadata» 3 var en derfor enige om å prioritere arbeidet med å legge til rette for begrepsbeskrivelser. En ønsket i første omgang å fokusere på begrepene som er knyttet til data (f.eks. «Adresse», «Inntekt») og beskrive disse på en måte som forklarer betydningen av begrepet, og gjør det enklere å gjenbruke. Beskrivelsene skal kunne brukes på tvers av ulike oppgaver (saksbehandling, publikumsinformasjon, regelverksutvikling, tjenester på nett etc.), og også gi interne og eksterne brukere mulighet til å vurdere om spesifikke data (med tilhørende begreper) kan gjenbrukes i ulike sammenhenger. Dette forutsetter f.eks. definisjon av begreper og referanse til kilden for definisjonen. Nav har laget følgende illustrasjon på målbildet for en begrepskatalog som illustrerer formålet: Flere virksomheter skal/er nå i gang med å dokumentere sentrale begreper. Det gjelder bl.a. EDAGprosjektet 4, program for modernisering av folkeregisteret (SKD), samt internt arbeid i Nav, SKD og UDI, bl.a. knyttet til arbeid med å etablere datautveksling mellom disse etatene i forbindelse med EFFEKT-programmet. Det vil gi en effektiviseringsgevinst både for dokumentasjonsarbeidet (de ulike miljøene trenger ikke lage egne maler) og for seinere bruk av beskrivelsene (lettere for brukerne å forholde seg til standardisert dokumentasjon) dersom det finnes en felles standard for å dokumentere begrepene. 3 Se: 4 EDAG-prosjektet; I prosjektet Elektronisk dialog med arbeidsgiverne (EDAG) har Skattedirektoratet, Nav, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene inngått et samarbeid med sikte på å forenkle kommunikasjonen med arbeidsgiverne på lønns- og personalområdet. 3

4 Når vi snakker om begreper i denne sammenheng, holder vi oss til Termlosens 5 ordbruk. Et begrep er der en mental forestilling om et konkret eller abstrakt fenomen i den virkelige verden. For at mennesker skal kunne snakke om denne forestillingen/begrepet, må det uttrykkes gjennom en term og en definisjon. Termlosen nevner eksempelet med et fenomen som bl.a. har mer eller mindre høy og kraftig stamme, har greiner, har røtter. Dette mentale bildet eller begrepet har termen tre, og definisjonen flerårig plante med mer eller mindre høy og kraftig stamme og forveda cellevev. Tilsvarende har en for eksempel et begrep i offentlig forvaltning som beskrives ved termen «jordbruksareal» og som har definisjonen: «Jordbruksareal omfatter areal av fulldyrka jord, areal av overflatedyrka jord og innmarksbeite» (Statistisk sentralbyrå). I det praktiske arbeidet med begrepsbeskrivelser snakker en sjelden om de mentale bildene/forestillingene. Diskusjonene er stort sett knyttet til å fastsette riktig term og definisjon for begrepet. I mange tilfeller er offentlig sektors begreper allerede etablert i regelverk (lover og forskrifter). I så fall finnes allerede termen, og en mer eller mindre eksplisitt definisjon. 2.2 Ord, uttrykk og forkortelser Definisjoner Begrep: begreper blir representert eller uttrykt i språk gjennom termer og definisjoner (ISO 704) Term: gir navn til eller representerer et begrep (ISO 704) Definisjon: definerer, representerer eller beskriver begrepet (ISO 704) 3 Behov I forbindelse med standardiseringsrådets behandling av «Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor» i møtet 16. mars 2010 gav standardiseringssekretariatet en egen anbefaling i tillegg til de som kom i utredningen: Resultatet fra arbeidsgruppen for definisjonsarbeid og semantikk 6 og arbeidet med nasjonal strategi for metadata skal også inkludere en konkretisering av hvordan et begrep defineres/beskrives, f.eks. hvilke metadata som skal med i beskrivelsen. Beskrivelsen skal være så konkret at den er enkel å bruke i praksis. Både arbeidsgruppen for definisjonsarbeid og semantikk og arbeidsgruppen for nasjonal strategi for metadata har i ettertid bekreftet at det er et behov for en standard for hvordan begrep skal beskrives, og at etableringen av en slik standard bør prioriteres. Flere av etatene som deltok i arbeidet med den nasjonale metadatastrategien, har uttrykt behov for en standard for begrepsbeskrivelser. Dette skyldes, som nevnt i innledningskapittelet, både ønsket om effektivisering i forvaltningen (de ulike miljøene trenger ikke bruke ressurser på å utarbeide egne 5 Termlosen kort innføring i begrepsanalyse og terminologiarbeid fås gratis ved henvendelse til Språkrådet: 6 Arbeidsgruppe for definisjonsarbeid og semantikk besto av representanter for Brønnøysundregistrene, Bærum kommune, Lånekassen, Mattilsynet, UDI, Justisdepartementet og Difi. Gruppens primære oppgave var å komme fram til en arbeidsprosess for koordinering av begreper i offentlig sektor. 4

5 maler) og forenkling i seinere bruk av beskrivelsene (lettere for brukere, både innenfor og utenfor offentlig sektor, å forholde seg til standardisert dokumentasjon). Standarden vil også sikre at offentlig sektors begrepsbeskrivelser inneholder den informasjon som anses som tilstrekkelig for å sikre forståelse og gjenbruk av begreper. Som nevnt er det nå flere større prosjekter som vil ha nytte av en standard for begrepsbeskrivelse, i gang (eller i startgropen) i offentlig sektor. Det er fra flere av disse prosjektene uttrykt et behov for å få en standard på plass så snart som mulig slik at den kan bidra til en enhetlig form på dokumentasjonen. Forslag om å etablere en standard for begrepsbeskrivelser ble behandlet på prioriteringsworkshop 19. oktober Tilbakemeldingene var at dette var viktig. På Standardiseringsrådets behandling av prioritering for 2012 ble en standarden vurdert å være den nest-mest viktige standarden for «Digitalt førstevalg en kartlegging av hindringer og muligheter» 8 viser også at flere peker på behovet for felles begrepsbruk. En felles standard for å dokumentere eksisterende begrepsbruk på en felles måte kan legge til rette for å koordinere begrepsbruken på et senere tidspunkt. I rapporten «Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor» 9 er tiltaksområde 1 normering av forvalterrollen. Dette skal gjøres ved å definere normer og krav til forvaltning av nasjonale felleskomponenter. En standard for beskrivelse av begreper kan være et element i normeringen av hvordan grunndataregistrene skal dokumentere begrepene som innholdet i registrene representerer. Samlet sett mener vi at det er et klart uttrykt behov for en standard for begrepsbeskrivelser. 4 Omfang og avgrensing Det er sannsynligvis behov for en rekke standarder på begrepsområdet. For å få bedre begrepsbruk i forvaltningen er det behov for å standardisere hvordan begreper skal dokumenteres. Dette kan være i form av krav til prosessen med å dokumentere begrep, hvilket innhold som skal med i dokumentasjonen, implementasjonskrav med tanke på publisering av dokumentasjonen både for mennesker og maskiner. Videre er det trolig behov for en prosess for å koordinere begrep, for å avklare likheter og forskjeller mellom lignende begrepsbruk mellom virksomheter. Et resultat av slik koordinering kan være et sett av begrep og deres definisjoner får status som «autoritative begrep» som er pålagt å bruke med mindre faglige grunner gjør det umulig. Til slutt kan det være behov for standarder som ikke bare fastslår hvordan begreper skal dokumenteres, men også at de skal dokumenteres. 7 Se om saksbehandlingen av prioriteringsnotatet, inkludert informasjon om prioriteringsworkshop og møte i Standardiseringsrådet her: 8 Se: 9 Se: 5

6 Standarden vi behandler i denne utredningen, «Standard for begrepsbeskrivelser», beskriver hvilke metadata(her uttrykt gjennom felt) som skal tas med når offentlige virksomheter dokumenterer/beskriver sine begreper 10. Standarden angir hvordan dokumentasjonen skal utformes, men gir ingen veiledning i arbeidet med å dokumentere begrep.» Termlosen kort innføring i begrepsanalyse og terminologiarbeid» er anbefalt [forvaltnings]standard for hvordan man skal gå frem. 11 Det er også mulig å kontakte Språkrådets terminologitjeneste for råd og veiledning om slikt arbeid. 12 Selv om målet om å ha en kortfattet og lettbrukt mal gir begrenset mulighet for å veilede i selve arbeidet, mener vi malen, og referansene til terminologifaget, Termlosen og Språkrådets terminologitjeneste, vil bidra til økt kunnskap om og bevissthet rundt nytten av terminologifaglige metoder når malen tas i bruk. «Standard for begrepsbeskrivelser» har sitt utspring i Standardiseringsrådets arbeid med å etablere ne referansekatalog for tekniske, semantiske og organisatoriske standarder. Referansekatalogens formål er å legge grunnlag for velfungerende elektronisk samhandling, og å understøtte flere viktige prinsipper for regjeringens IT-politikk. 13 «Standarden for begrepsbeskrivelser» er følgelig ikke en generell standard til bruk i terminologiarbeid, selv om det ikke utelukkes at den kan være nyttig for et slikt formål, men en standard som skal bidra til å forenkle elektronisk samhandling, og sikre riktig (gjen)bruk av data. Måten standarden bidrar til dette på er gjennom å sikre et minimum av dokumentasjon av de begrepene som dataene representerer. I første omgang har en ansett det som viktigst å få på plass en standard som sier hvilket innhold en begrepsbeskrivelse skal ha. Flere har påpekt at det også er behov for å si mer om hvordan standarden skal implementeres, f.eks. mer detaljerte krav til hvordan malen skal fylles ut (er det f.eks. en og bare en kilde til en definisjon, eller kan man liste opp flere), eller mer detaljerte krav til hvordan beskrivelsene skal publiseres. Dette kan både gjelde krav til presentasjon for sluttbrukeren, eller krav til maskinlesbarhet dersom beskrivelsene skal utnyttes i systemer eller forstås av søkemotorer/andre verktøy. Ulike krav knyttet til hvordan «Standard for begrepsbeskrivelser» skal implementeres kan også legges til senere, enten som vedlegg til malen eller som egne standarder. 5 Om arbeidet med standarden I januar 2010 ble Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor 14 levert. Her har forfatterne vurdert en rekke standarder (stort sett internasjonale) i forhold til ulike kriterier. Utredningen gir en rekke anbefalinger til tiltak for å bidra til bedre elektronisk samhandling gjennom 10 Dette gjelder begreper knyttet til saksbehandling, statistikk, regelverksutvikling osv. 11 «Termlosen» er foreslått tatt inn i referansekatalogen versjon 3.1, som er til behandling nå. 12 Se: 13 Se: 14 Se: 6

7 bl.a. krav til definisjonsarbeid og publisering av begrepsbeskrivelser. 15 Da sekretariatet behandlet utredningen før framlegging i Standardiseringsrådet, ble følgende anbefaling tilføyd: Resultatet fra arbeidsgruppen for definisjonsarbeid og semantikk 16 og arbeidet med nasjonal strategi for metadata skal også inkludere en konkretisering av hvordan et begrep defineres/beskrives, f.eks. hvilke metadata som skal med i beskrivelsen. Beskrivelsen skal være så konkret at den er enkel å bruke i praksis. Standardiseringsrådet konkluderte på sitt møte i mars 2010 med at Termlosen gjøres til en anbefalt veileder innenfor definisjonsarbeidet, og at de andre anbefalingene tas videre i sine respektive prosjekter. «Standard for begrepsbeskrivelser» som nå fremmes, ble påbegynt som et utkast til mal i arbeidsgruppen for definisjonsarbeid og semantikk 17. Mal-utkastet fra denne arbeidsgruppen var også tema for arbeidsgruppen for nasjonal strategi for metadata. Mal-utkastet ble ikke bearbeidet, men fungerte som illustrasjon på hva arbeidsgruppen mente var en standard på metadataområdet, nærmere bestemt for beskrivelser på semantisk nivå, dvs begrepsnivået. Utkast til nasjonal strategi for metadata anbefaler trinnvis utvikling av standarder, og at semantiske standarder utvikles først. 18 Høsten 2011 bearbeidet Difi mal-utkastet, samtidig som vi i møter, bl.a. i Semicolon-sammenheng, fikk bekreftet at en slik mal var det riktige første steget. Gjennom denne kontakten fikk vi også tilgang til informasjon om andre etaters egne maler eller utkast til slike. 19 I desember sendte vi et utkast på en uformell høring til de vi hadde vært i kontakt med, og inviterte til en workshop hos Difi 23. januar for å gi tilbakemeldinger på utkastet. 20 Hovedbudskapet fra de skriftlige tilbakemeldingene og workshopen var at utkastet til standard var godt. Standarden hadde den rette balansen mellom nyttige elementer for beskrivelse av begreper, og kortfattethet/enkelhet i bruk. Samtidig ble det bekreftet at en slik standard ville være nyttig, og det kom flere konkrete forslag til forbedring av malen. De viktigste endringene som ble gjort etter workshopen var følgende: 15 Se presentasjon og referat fra behandling av utredningen i Standardiseringsrådet 16. mars 2010 for oppsummering av anbefalingene og informasjon om beslutningene: 16 Arbeidsgruppe for definisjonsarbeid og semantikk besto av representanter for Brønnøysundregistrene, Bærum kommune, Lånekassen, Mattilsynet, UDI, Justisdepartementet og Difi. Gruppens primære oppgave var å komme fram til en arbeidsprosess for koordinering av begreper i offentlig sektor. 17 Arbeidet i denne gruppen ble stilt i bero høsten 2010 da arbeidet med nasjonal strategi for metadata måtte prioriteres. 18 Se Forslag III - Trinnvis innføring av forvaltningsstandardene, «Utkast til nasjonal metadatastrategi», side For informasjon om Semicolon II-prosjektet, se 20 Utkastet og invitasjon til workshop ble sendt til kontaktpersoner i Brønnøysundregistrene, Nav, Skatteetaten, Lånekassen, Helsedirektoratet, SSB, UDI og Semicolon. 7

8 Istedenfor et eget felt for «alternativ definisjon», beholdt vi kun ett definisjonsfelt, men i forklaringen til feltet opplyste vi om at det kan finnes alternative formuleringer av en definisjon, som f.eks. «legaldefinisjon» og «klarspråk-definisjon» «Kilde» ble flyttet fra «obligatorisk hvis relevant» til «obligatorisk» og det ble lagt til i forklaringen at prosesser/prosjekter kan være kilder «Språk» ble gjort obligatorisk Et felt for å dokumentere bruk av begrepet hos andre ble fjernet, fordi det ble vurdert som for arbeidskrevende å vedlikeholde en slik oversikt. Den samme koblingen må isteden ivaretas gjennom bruk av kildehenvisningen de som bruker begrep som forvaltes av andre, må vise til kilden. Samtidig kan man bruke kommentarfeltet for de tilfellene der man vet om andres bruk. Dette ble tydeliggjort ved å neven denne formen for bruk av kommentarfeltet i forklaringen til feltet «Kommentar» Kategorien med elementer for intern dokumentasjon ble døpt om til «forvaltningsdokumentasjon», og utvidet med et «status»-felt. Virsomhetene må selv vurdere om de ønsker at denne delen av dokumentasjonen skal publiseres eller holdes intern. I tillegg ble det gjort forsøk på et par pedagogiske grep: Tydeliggjøring av skillet mellom «term» og «begrep», samtidig som det var enighet at standarden ikke skal være en innføring i terminologiarbeid Tydeliggjøring av forholdet mellom definisjoner og relasjoner; terminologifagets metoder og verktøy for å relatere begrep er viktig for å klarlegge betydningen. Dette dekkes ikke av standarden men det er forsøkt tydeliggjort at de som skal jobbe med dette bør se på Termlosen og Språkrådets terminologitjeneste for informasjon om hvordan arbeidet kan gjøres. I tillegg til endringene som ble gjort etter den uformelle høringen og workshopen, er det gjort mindre justeringer i forbindelse kvalitetssikring internt i Difi i forkant av publisering av standarden og utredningen for høring. 5.1 Videre prosess I tillegg til å fremme «Standard for begrepsbeskrivelser» for standardiseringsrådet planlegger Difi å teste standarden og dokumentere erfaringer i Basert på erfaringene fra uttestingen, vil vi vurdere om standarden bør gjøres obligatorisk for alle offentlige virksomheter som dokumenterer/beskriver sine begreper. Som del av den vurderingen vil vi gjøre en konsekvensanalyse. Den foreslåtte testingen vil gi større forståelse for eventuelle utfordringer og/eller fordeler knyttet til standarden, noe som vil gi grunnlag for en mer utfyllende konsekvensanalyse enn den som nå presenteres i kapittel [«Konsekvensanalyse»] Testing av standarden vil skje på to områder. For det første vil standarden bli testet i forbindelse med UDIs EFFEKT-program i UDI, Nav og SKD skal utveksle data og hver part må som del av det dokumentere egne data for at de andre skal kunne vurdere om og hvordan de kan bruke dataene. Difi skal delta i arbeidet for å observere og dokumentere erfaringer og eventuelle behov for endringer eller andre standarder på området. 8

9 For det andre skal standarden også testes ut ved å dokumentere innholdet i Enhetsregisteret, Folkeregisteret og Matrikkelen. Dette har eierene for disse registrene påtatt seg i forbindelse med behandlingen av Nasjonal strategi for metadata i SKATE-møtet høsten De skal også dokumentere erfaringer og «businesscase» ved bruk av standarden. Difi vil initiere og koordinere uttestingen og erfaringsinnsamlingen. For å forsikre oss om at de innspillene vi får gjennom uttestingen gjelder for offentlig sektor generelt, er vi opptatt av å sikre innspill fra flere interessenter. Behandling av standarden i Standardiseringsrådet, med forutgående åpen høring på standardiseringsportalen, vil være viktig. Difi vurderer også å etablere en bredere referansegruppe eller gjennomføre åpne møter/seminarer om standarden. Detaljene i dette er ikke avgjort. 6 Kartlegging av andre relevante standarder Vi har tatt utgangspunktet i den nevnte «Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor». Det som er mest relevant i vår sammenheng, er kriteriet som går på egnethet for anvendelsesområdet metode for strukturering av begreper og definisjonsskriving. Standardene som får høyest score her, er ISO 704, ISO og ISO 10241, samt Termlosen som baserer seg på disse. ISO 704 ble vurdert som mest relevante for definisjonsarbeidet. ISO sier ikke noe spesielt om hvilke metadata som trengs i beskrivelsen av begreper, men er i hovedsak ei nyttig ordliste som definerer viktige begreper innenfor terminologiarbeidet, for eksempel begrepssystem og delbegrep. ISO fokuserer mer på hvordan en skal organisere et terminologiarbeid for å få konsistente begrepssystemer der det ultimate målet for standardiseringsprosessen er å oppnå et normativt vokabular der kun en term relaterer til et konsept og omvendt 22. Termlosen 23 og ISO gir også få spesifikasjoner av hvilke metadata (felt) som skal med i selve beskrivelsen av begreper, men gir en mer generell veiledning vedrørende terminologi og terminologiarbeid, bl.a. knyttet til relasjoner mellom begreper og modellering av begrepssystemer. Termlosen sier imidlertid at en termpost 25 skal inneholde minst følgende opplysninger: 21 Lenke til Språkrådets kortversjon av NS-ISO : 22 Sitat fra ISO gjengitt i oversettelse fra «Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor» (se over). 23 Termlosen fås gratis ved henvendelse til Språkrådet: 24 ISO 704 finnes på nynorsk, men må kjøpes. De delene av standarden som er viktige i vår sammenheng, finnes imidlertid fritt tilgjengelige via Termlosen 9

10 Nummer på termposten (brukes som identifikator) Anbefalt term Definisjon Kilde (Termlosen sier at hvis definisjonen er hentet fra et normativt dokument, skal det vises til kilden) Termlosen og ISO 704 gir også en grundig veiledning i hvordan definisjoner kan/bør være, og hvordan de ikke bør være. Dublin Core vurderes også i utredningen. Den får lavere score når det gjelder egnethet i forhold til begrepsbeskrivelse, kanskje fordi den i utgangspunktet er laget for å beskrive produkter. Dublin Core angir bl.a. 15 metadata/felter til beskrivelse av produkter som bøker, musikk osv (coverage, creator, date, relation, contributor, description, language, format, identifier, publisher, rights, source, subject title, type). Det er i vår sammenheng interessant å se at hvert av disse 15 metadataene/feltene i Dublin Core 26 beskrives etter følgende mal, som i stor grad er sammenfallende med Termlosens: URI (brukes som identifikator) Term (label) Definisjon Kommentar Referanse (brukes kun i beskrivelsen av noen av begrepene) Disse feltene er inkludert i vårt utkast til standard for begrepsbeskrivelse; noen er foreslått som obligatoriske, andre som anbefalte. Standarden inneholder i tillegg flere av metadataene som brukes i beskrivelsen av produkter i Dublin Core (standardens tilsvarende term er satt i parentes); date (gyldig fra/til), source (kilde), relations (relasjoner til andre begreper ), creator (i standarden kalles denne ansvarlig offentlig virksomhet ), og language (språk). 6.1 Andre etaters arbeid med mal for begrepsbeskrivelser I EFFEKT-workshopen arrangert av UDI presenterte SKD og Nav sine utkast til maler/metadatamodeller for begrepsbeskrivelser. I tillegg har vi tatt med to eksisterende maler fra hhv SSB og Seres (se tabell 1). Merk at malene fra SKD, Nav og SSB alle er en del av en større helhet for dokumentasjon av begreper og data, bl.a. med tanke på interne rutiner for oppdatering og vedlikehold. Utkastet til en standard er spisset mot det minimum av opplysninger som må til for at en utenforstående skal kunne vurdere begrepet. SKDs mal er basert på et utkast levert av Semicolon II-prosjektet, og er dokumentert i UML 27 : 25 Resultatet av terminologiarbeid presenteres i termposter. Hver termpost inneholder opplysninger om bare et begrep. Dersom en term betegner flere begreper, skal begrepene beskrives i hver sin termpost. 26 Se: 27 Semicolon-prosjektet har jobbet med temaet om hvordan semantikk og metadata kan forbedre samhandlingen i offentlig sektor. En av casene i prosjektet har vært et «etatscase» knyttet til Skatteetaten, 10

11 Figur 1 - SKDs utkast til malinnhold Navs utkast til mal er utarbeidet i forbindelse med et forslag til rammeverk for begrepskatalog (se figur for målbilde/begrepskatalog tidligere i dokumentet), og har bl.a. lagt opp til et skille mellom en juridisk definisjon og en klarspråk-definisjon der hvor det finnes/er behov for begge deler: Logisk, overordnet skisse Begrep (eier) Mellom par av begreper Begrepsrelasjon (eier, fortolkning) Typer (eksempler): - Relatert til - over / underbegrep - Antonymer - Holonym / meronym - Har rolle en til mange null til mange (en av hver) null til en (avh. av tilstand) En til mange (regelstyrt iht. livsløp) Term (språk) Forklaring (språk, kilde,..) Globalt unik identifikator Tilstand (i tidsrom) Typer: - Primærterm - Alternativ term - Frarådet term Typer: - Legaldefinisjon - Faglig fortolkning - Faglig definisjon - Folkelig forklaring Inkl. støtte for navnelikhet og versjoner Typer: - Incomplete - Candidate - Standard - Retired - Rejected Figur 2 - Utkast til malinnhold fra Nav SSBs mal for beskrivelse av variabler er også relevant og har vært tilgjengelig på SSBs nettsider siden 2008, se: med utvikling av bl.a. «SKD generisk modell». Se beskrivelse av case her: 11

12 Ved modellering av semantikknivået (begrepene) i Seres må begrep beskrives ved navn, en definisjon og en globalt unik identifikator. Den siste tar høyde for at samme term kan ha ulike betydninger (homonymi) og versjoner. Videre kan det i tillegg til en definisjon legges til et antall fritt spesifiserte dokumentasjonstekster for hvert begrep, men det er ikke mulig å knytte en standardisert type til hver av disse. Seres har i tillegg et eget sett av administrative metadata knyttet til forvaltningen av begrepene, samt metadata for kategorisering og relatering av et begrep til andre begrep. 6.2 Oppsummering av ulike maler/utkast I tabellen nedenfor har vi forsøkt å sammenligne de ulike malene som er beskrevet over. Noen av malene er mer omfattende enn andre. Der andre maler går lengre enn «Standard for begrepsbeskrivelser», har vi satt feltnavnene i kursiv. Fra SSBs mal har vi kun tatt med felter som tilsvarer standarden. I tillegg til det som er oppgitt i tabellen, har Seres det de kaller «forvaltningsmetadata» som trolig dekker en del av feltene som står åpne i Seres-kolonnen. 12

13 ISO 704/ Termlosen Difi - utkast SSB - mal Skatt - utkast Nav - utkast Seres metadata på semantikknivå nummer på termposten identifikator id identifikator identifikator identifikator foretrukket anbefalt term anbefalt term navn term term/primærterm navn synonym alternativ term frarådet term definisjon definisjon (med mulighet for alternative formuleringer) definisjon definisjon (har presisert ulike definisjonstyper) legaldefinisjon (m/kilde) faglig fortolkning (m/kilde) faglig definisjon (m/kilde) folkelig forklaring (m/kilde) definisjon gyldig fra gyldig fra gyldig fra Tidsrom gyldig til gyldig til gyldig til Tidsrom referanse til versjoner versjon erstattet av versjoner ansvarlig virksomhet eierseksjon ansvarlig organisasjon eier/forvaltningsansvarlig Kilde klassifikasjon kilde kategorisering/ klassifikasjon klassifisering SSB-/ekstern kilde kilde (som del av definisjonene) kildereferanse begrepskategori kontekst statistikkemne domene gyldighetsområde/kontekst [domene det modelleres i] relasjon til andre begreper lenket til andre variabler begrepsrelasjoner begrepsrelasjoner interne / eksterne kommentarer kommentarer kommentar dokumentasjonstekster språk språk språk kontaktperson kontaktperson forslagsstiller siste endret sist endret sist endret endret av endret av (se over) status Tabell 1 - Oversikt over ulike maler/utkast 13 (del av ikke-presiserte admin-metadata) intern/ekstern visning livssyklusstatus tilstand (ift livsløp) kvalitetsstatus

14 7 Nærmere om kravene til hvordan begrep skal beskrives Utkastet til standard tar utgangspunkt i anbefalingene i Termlosen og Dublin Core. Disse ble ansett som de mest relevante standardene fordi de sier noe om hvilke metadata (her uttrykt gjennom felt) som kan brukes for å beskrive et begrep (og et produkt). I tillegg dette, har standarden føyd til ytterligere noen elementer. Disse vurderes som nødvendige for å oppnå en dokumentasjon som er god nok både til å forstå og (gjen)bruke begrepene, og dermed bidra til samhandling. Forslaget til begrepsbeskrivelse er delt i en obligatorisk del og et forslag til utvidelse (anbefalt). De obligatoriske feltene er videre delt inn i felter som alltid skal være med, og felter som skal tas med dersom de er relevante for begrepet (gyldig til-feltet vil for eksempel ikke være relevant for begreper som fortsatt er gyldige). Det er også tatt med en anbefaling om å ha med felter for å dokumentere endringer (kalt «forvaltningsdokumentasjon»). I tillegg er det tatt høyde for behov for dokumentasjon av felt utover det som er angitt i malen. Slike utvidelser skal hentes fra NS-ISO Standarden består av følgende elementer og prioritering av elementene: Obligatorisk del: Identifikator, Anbefalt term, Definisjon, Kilde, Kontekst, Gyldig fra, Ansvarlig virksomhet, Språk Følgende felter (metadata) er obligatorisk dersom de er relevante for begrepet: Gyldig til, Referanse til versjoner, Klassifikasjon Utvidelse (anbefalt): Relasjoner til andre begreper, Kommentar Ytterligere utvidelser/andre felt som er nyttige i forbindelse med begrepsarbeid: Elementer skal hentes fra NS-ISO «Terminologiarbeid Ordliste Del 1: Teori og anvendelser» Anbefalinger om forvaltningsdokumentasjon: Kontaktperson, Sist endret, Endret av, Status For utkastet til selve standarden, se dokumentet «Standard for begrepsbeskrivelser» 7.1 Begrepet «term» En utfordring med begrepsbruken i standarden er at det i dagligtale ofte ikke skilles mellom «term» og «begrep», og at «begrep» i mange tilfeller brukes synonymt med «ord», som igjen av mange oppfattes som et synonym for «term». I terminologiarbeid er det viktig å skille «term» fra «begrep» fordi en beskrivelse av et begrep, inkludert definisjonen, bare skal gjelde ett begrep. Termen, derimot, kan i mange tilfeller referere til flere begrep. For eksempel kan termen «egg» referere til både en matvare og noe som finnes på en kniv. Selv om skillet term og begrep er uvant, er det etter vår vurdering ikke noe alternativ til å bryte med terminologifaget på dette området. Et spørsmål er om vi kunne erstattet «term» med f.eks. «merkelapp». Det ville i så fall bryte med de standardene vi bygger på, og som det er ønskelig at flere burde bruke mer, som f.eks. Termlosen. En siste kilde til forvirring er at feltet for term heter «anbefalt term». Mange oppfatter dette som en forutsetning om at det finnes flere, og her oppgis bare den anbefalte. For begreper som stammer fra regelverk, vil mange mene at det er kunstig å omtale termene som «anbefalt». Vi har likevel valgt å beholde feltnavnet, slik det er i Termlosen. I tillegg til at vi på den måten slipper å avvike fra de standardene vi bygger på, bidrar det implisitt til å minne om at det er begrepet som er det unike, ikke 14

15 termen. Det gir også en påminnelse om at selv om det er en term som gjelder, kan det være andre termer som brukes, f.eks. «folkelige» termer. Disse er det også nyttig å dokumentere, jfr avsnittet «Foreldet term» nedenfor. 7.2 Begrunnelse for tillegg i forhold til Termlosen/ISO-standarder «Standard for begrepsbeskrivelser» har, som tidligere nevnt, noen felt som ikke finnes i de anbefalte standardene fra Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor. Dette skyldes at standarden har et fokus på begreper knyttet til data og samhandling, og dette krever en del informasjon i tillegg. Det er viktig å holde orden på ulike versjoner av et begrep siden disse kan endre seg over tid. En trenger derfor referanse som kan lede en til andre versjoner av et valgt begrep, og en trenger en Gyldig til-dato for å kunne markere når en versjon slutter å være gyldig. I en del tilfeller henter begrepene i et datasett verdiene sine fra en eller flere klassifikasjoner, for eksempel vil begrepet yrke i mange tilfeller hente sine verdier (arkitekt, varehandelssjef osv) fra «Standard for yrkesklassifisering» (norsk versjon basert på den internasjonale standarden ISCO-08). I slike tilfeller er det svært nyttig for brukerne å vite hvilke klassifikasjoner som brukes i tilknytning til et begrep. I tillegg til disse feltene, har vi også lagt til noen felt knyttet til forvaltningen av begrepsbeskrivelsene, nemlig når en beskrivelse sist ble endret (sist endret) og hvem som gjorde det (endret av). Kontaktperson, dvs. person som kan kontaktes dersom en ønsker ytterligere informasjon, er også tatt med. I tillegg har vi tatt med et felt kalt status der virksomheter som trenger det, kan dokumentere ulike stadier i et begreps livsløp (for eksempel foreløpig, på høring, endelig). 7.3 Mer om ulike definisjoner Som utkastet fra Nav illustrerer, kan et begrep ha behov for flere definisjoner, f.eks. en legaldefinisjon hentet fra regelverket, og en «folkelig»/klarspråk-definisjon som brukes ved kommunikasjon med innbyggerne. Samtidig er det i prinsippet ikke mulig å gi ett begrep flere definisjoner ettersom det innebærer at det dreier seg om flere begrep. Etter innspill i en uformell høring har vi derfor landet på at vi kun har ett felt for definisjon, samtidig som vi i forklaringen viser til at definisjonen kan ha alternative formuleringer. Det er i så fall viktig at kildehenvisningene gjøres per formulering, i tråd med Navs utkast. Ved implementasjon av malen må det tas stilling til om det skal være en «master»-definisjon, og noen alternative formuleringer, eller om alle formuleringer er alternative. I «Standard for begrepsbeskrivelser» har vi forsøkt å formulere dette så åpent som mulig. 7.4 «Foreldet term» Et felt som vi vet kan være viktig for å finne frem til informasjon i det offentlige, er et felt som lar en koble et begrep til begrep som ikke lenger er en del av virksomheten, men som lever videre «på folkemunne». «Attføring» fra Nav er et slikt eksempel. Ordningen med attføring har opphørt, men en ny ordning, «arbeidsavklaringspenger» har tatt over. For begrepet «arbeidsavklaringspenger» er nyttig å dokumentere forholdet til «attføring», siden mange fortsatt vil bruke den termen f.eks. når de søker etter informasjon. Siden vi ikke vet hvor stor andel av begrepene som skal beskrives hvor det er relevant å dokumentere en kobling til et tidligere/utdatert begrep, har vi valgt å ikke ta med et eget felt for dette. Isteden har 15

16 vi trukket frem dette som et eksempel under hvilke utvidelser som kan hentes fra NS-ISO , nærmere bestemt feltet «foreldet term». På den måten får vi synliggjort at den typen koblinger kan være relevant, og vist hvordan det i så fall skal løses, uten at malen har fått flere felter som må fylles ut. 7.5 Krav til formalisering og format «Standard for begrepsbeskrivelser» har bl.a. sitt utspring i arbeidet med Nasjonal strategi for metadata. I den forbindelse var det også et tema at man må ta i bruk formelle språk for å kunne utnytte datamaskinene bedre. I den uformelle høringen av forslaget til standard stilte vi spørsmål om behovet for å supplere kravene til innhold med krav til formater, f.eks. for å sikre maskinlesbarhet. Generelt kan dette sees på som krav til implementasjon av standarden. Flere har påpekt at dette er viktig. Dette vil både synliggjøre mer eksplisitte krav til hvordan malen skal fylles ut (er det f.eks. en og bare en kilde til en definisjon, eller kan man liste opp flere), eller mer detaljerte krav til hvordan beskrivelsene skal publiseres. Publiseringskrav kan både gjelde krav til presentasjon for sluttbrukeren, eller krav til maskinlesbarhet dersom beskrivelsene skal utnyttes i systemer eller forstås av søkemotorer/andre verktøy. 28 En måte å detaljere implementasjonen av standarden er å uttrykke den ved hjelp av et formelt språk, som f.eks. UML. En fordel ved det er at det ville tvinge frem avklaringer om forhold som i dag er åpne, og dermed åpne for misforståelser noen kan mene standarden sier en ting, andre en annen ting, og noen at standarden ikke sier noenting om det de to første krangler om. Eksempel på avklaringer kan være som nevnt om det er en og bare en kilde til en definisjon, eller om det skal være et forhåndsdefinert sett av lovlige verdier for et felt. Uten en formell beskrivelse øker dermed faren for at ulike virksomheter etablerer begrepsbeskrivelser med ulik struktur, som gjør det vanskeligere å dele og utnytte dokumentasjonen senere. Ved å ta stilling til implementasjonsspørsmål nå, hindrer vi dobbeltarbeid på et senere tidspunkt. I workshopen 23. januar ble dette spørsmålet tatt opp. Flere argumenterte for at vi må få på plass krav til innholdet først, og ta implementasjonsdetaljene i neste runde. Ulike krav knyttet til hvordan «Standard for begrepsbeskrivelser» skal implementeres kan legges til senere, enten som vedlegg til malen eller som egne standarder. Vi har valgt å følge rådet om kun å standardisere kravet til innholdet i første omgang. Den viktigste fordelen med det er at vi raskere kommer i mål med en standard, slik at vi kan få erfaringer og gjøre nødvendige justeringer. 28 Se f.eks. høringssvar fra Statens kartverk til rapporten «Styring, forvaltning og finansiering av nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor»: «Beskrivelsene må kunne tolkes av datamaskiner som strukturerte data, slik at vi kan utnytte datamaskinenes evner til å holde oversikt, søk og gjenfinning, kategorisering etc,», side 4. Se: 16

17 8 Konsekvensanalyse Det er vanskelig å estimere de økonomiske effektene av å innføre standarden for begrepsbeskrivelse, men vi kan gjøre noen mer generelle betraktninger. Det foreslås at standarden skal brukes når en offentlig virksomhet beskriver sine begreper, det gis ingen pålegg om hvilke virksomheter som skal beskrive sine begreper når. Det er da naturlig å tenke seg at de første brukerne blir virksomheter som ikke har noen systematisk beskrivelse av begreper fra før, og bruk av standarden vil sannsynligvis ikke gi merkostnader for disse. Det er heller sannsynlig at kostnadene kan bli noe redusert ved at virksomhetene slipper å arbeide fram en egen mal Videre vil forventer vi at standarden vil gjøre begrepsbeskrivelser mer gjenkjennelige/ensartede for både eksterne brukere og brukere i offentlig sektor, og dermed trolig forenkle bruk og gjenbruk av begreper. Dette vil være et viktig bidrag til økt samhandling, noe som både Stortingsmelding 17 ( ) og 19 ( ) har som et klart mål for offentlig forvaltning. 29 De standardiserte begrepsbeskrivelsene vil også bidra til at offentlig sektor framstår som mer enhetlig. Personopplysningsloven gir alle rett til å få vite hvilke personopplysninger (data) en virksomhet behandler, og offentlighetsloven gir rett til innsyn i dokumenter. Offentlige virksomheter har også krav om å sikre sensitiv informasjon (informasjonssikkerhet). Dokumentasjon av begrepsbruken gjør det enklere å overholde disse forpliktelsene, f.eks. ved at det blir tydelig om data er sensitive eller ei ut fra begrepsbeskrivelsene. Standarden vil være ett hjelpemiddel i dette arbeidet. Siden standarden vil være et av flere ledd i en kjede av tiltak, er det imidlertid vanskelig å si akkurat hvor stor andel av måloppfyllelsen på disse feltene som vil kunne tilskrives begrepsdefinisjoner og standarden som benyttes til dette. Hvis standarden også skal gjelde for virksomheter som allerede har dokumentert sine begreper, men ønsker å gjøre endringer, vil kostnadsbildet trolig se noe annerledes ut. Da må kanskje virksomhetene gjøre endringer i sine begrepssystemer, noe som vil medføre utgifter. Hvor store disse utgiftene blir, vil imidlertid avhenge av hvor mye dagens begrepssystem avviker fra standarden, og hvor fleksibelt virksomhetens nåværende system er. Standarden er kortfattet, og vi antar at de fleste andre som har dokumentert begrep, vil ha med de feltene som er med i standarden, eller tilsvarende. Sammenligningstabellen over ulike maler gir støtte for det. For de eksisterende begrepssystemene som har felter utover det som fremgår i «Standard for begrepsbeskrivelser» er spørsmålet om disse er hentet fra NS ISO , og om det i så fall skal være et krav til å tilpasse seg denne både for eksisterende og nye systemer. Standardiseringsrådets kriterier ber om en vurdering av hvilke konsekvenser en anbefaling av standarden vil få. De overordnede konsekvensvurderingene i denne utredningen konkluderer med at standarden neppe vil føre til merkostnader når den tas i bruk av virksomheter som ikke allerede har startet dokumentasjon av sine begreper. Den vil heller bidra til reduserte kostnader ved at en slipper å bruke ressurser på å etablere en egen mal. En felles standard vil også bidra til å lette bruk og gjenbruk av begreper mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlige virksomheter og 29 Se hhv og

18 eksterne aktører (bidrar til økt samhandling). Beskrivelser av begreper, via standarden, vil også være et av flere tiltak som bidrar til at offentlig sektor kan oppfylle sine krav til åpenhet og informasjonssikkerhet. Når det gjelder bruk av standarden i virksomheter som allerede har etablert maler og systemer for begrepsbeskrivelse, vil dette sannsynligvis stille seg noe annerledes. Merkostnadene her vil imidlertid være avhengig av hvor store avvikene til den standarden er, og hvor fleksible de etablerte systemene er. 9 Forvaltningsregime Det er ennå ikke tatt stilling til hvem som skal forvalte standarden. Det er imidlertid viktig at standarden, etter at den er testet og eventuelt justert, er stabil over tid. En foreslår derfor at standarden i utgangspunktet kan vurderes mhp. eventuelle oppdateringer (nye versjoner) hvert tredje år. Den som har ansvaret for standarden, må også gi brukerne mulighet til å gi tilbakemeldinger. Tilbakemeldingene må vurderes årlig for å se om det er noen av dem som bør føre til oppdateringer utenom den fastsatte frekvensen. Hvis ikke, tas tilbakemeldingene vare på og brukes i forbindelse med de planlagte vurderingene av oppdatering. Det må også etableres en prosess som skal brukes i forbindelse med oppdateringsvurderingene (bl.a. hvem skal involveres direkte, på hvilken måte og hvem skal høres). Som en del av forvaltningsregimet bør det legges til rette for at standarden er enkel å finne frem til å og benytte. At standarden bør være fritt tilgjengelig på internett er selvsagt, men valg av publiseringsformat for selve standarden (f.eks. HTML, ODT, PDF, eller kombinasjoner), og tilgjengeliggjøring av identifikatorer (URIer) for elementene i standarden, slik det f.eks. er gjort for Dublin Core-standarden 30, er forhold som også bør avklares som del av forvaltningsregimet. 10 Konklusjon Normalt vil en utredning av standarder med tanke på å legge dem inn i referensekatalogen bestå av en identifisering av et behov for en standard innenfor et anvendelsesområde, og deretter en vurdering av aktuelle standarder (dersom det er flere) for å finne den best egnede. Som vi har sett i kapittel [«Behov]» mener vi at behovet er dokumentert, samtidig som det var etterlyst en kortfattet, konkret standard som skulle være enkel i bruk. I denne utredningen har vi derfor redegjort for utviklingen av en slik standard, «Standard for begrepsbeskrivelser», og våre vurderinger av ulike valg som er tatt. Avslutningsvis må vi besvare spørsmålet om standarden bør gjøres til en forvaltningsstandard og inngå i referansekatalogen, og i så fall om den bør være anbefalt eller obligatorisk. 30 Se: 18

19 Utkastet til standard bygger på internasjonale standarder foreslått i Utredning om egnede standarder for definisjonsarbeid i offentlig sektor, delvis direkte og delvis via Termlosen. I tillegg til feltene som nevnes i standardene, er det føyd til felt basert på bruk i offentlig sektor i Norge. Dersom en ser standarden i forhold til Standardiseringsrådets kriterier for vurdering av standarder, er det ikke alle kriterier som er like relevante (for eksempel aksept og utbredelse i markedet). 31 Som redegjort for i kapitlet «Videre prosess» planlegger vi å teste standarden. Umiddelbart kan det virke selvmotsigende å foreslå en standard til referansekatalogen før den er testet. Vil det f.eks. føre til uhensiktsmessig mye tidsbruk å høre og behandle en standard som ikke er testet? Etter vår vurdering er det i hvert fall utelukket å foreslå «Standard for begrepsbeskrivelser» som en obligatorisk standard. Argumentene for å foreslå den som en anbefalt standard er at vi for det første mener arbeidsmengden ikke blir spesielt høy. Standarden i seg selv er ikke særlig stor, og siden den foreslås som en anbefalt standard er vår antagelse at det vil begrense hvor mange virksomheter som vil behandle forslaget, og hvor grundig de vil gjøre det. For det andre tror vi høringen vil gi en god anledning til å få innspill fra interessenter og kompetansemiljø som kan gi viktige innspill fra andre brukergrupper enn de som deltar i den planlagte uttestingen. For det tredje bidrar høringen og behandlingen i Standardiseringsrådet til mer oppmerksomhet rundt området. Siden dette er det første av flere planlagte standarder på området, er det verdifullt om vi får etablert en oppmerksomhet blant interessentene slik at vi får bredest mulig drøfting og forankring for videre standardisering. Vi anbefaler at standarden gjøres til en anbefalt standard. Dersom vi gjennom den planlagte uttestingen, eller gjennom tilbakemeldinger fra andre som tar standarden i bruk, kan dokumentere gevinster gjennom bruke av «Standard for begrepsbeskrivelser», vil det danne grunnlag for en ny utredning om standarden skal gjøres obligatorisk. Isåfall bør det også vurderes en organisatorisk forvaltningsstandard som fastslår at offentlige virksomheter skal dokumentere begrepsbruken, enten generelt eller på visse områder. 31 For informasjon om Standardiseringsrådets prioriteringskriterier, se vedlegg på siden «Slik jobbar rådet»: 19