RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON. Innholdsfortegnelse 1. SAMMENDRAG INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG VURDERINGSKRITERIER...

Transkript

1 Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Rapport forvaltningsrevisjon Oppfølging av handlingsplan for eldre Skaun kommune År 2002

2 Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG PROBLEMSTILLINGER REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON HØRING PROBLEMSTILLINGER OG VURDERINGSKRITERIER PROBLEMSTILLINGER VURDERINGSKRITERIER METODE OG GJENNOMFØRING FAKTABESKRIVELSE BEFOLKNING PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORG INVESTERINGER I SATSNINGSPERIODEN FOR ELDREPLAN REVISORS FUNN OG VURDERINGER ER OMFANGET AV PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE STYRKET I SATSNINGSPERIODEN FOR ELDREPLAN? ER KVALITETEN I PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE STYRKET I SATSNINGSPERIODEN FOR ELDREPLAN? HØRING REVISORS KONKLUSJON Melhus, Terje Hovind Revisjonssjef Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 2 av 17

3 1. SAMMENDRAG 1.1 Problemstillinger Formålet med dette prosjektet er å vurdere om Skaun kommune har nådd de nasjonale målsettingene i statens handlingsplan for eldre. Prosjektet er en del av en landsomfattende undersøkelse som gjennomføres av 33 revisjonsenheter. Med bakgrunn i statens handlingsplan for eldre er problemstillingen for prosjektet definert slik: Er omfanget og kvaliteten på pleie og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplan? 1.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Skaun kommune har ikke foretatt noen investeringer i satsningsperioden som er relatert til eldreomsorg. Derimot har Skaun kommune vedtatt å bygge både sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden Det skal bygges 18 nye sykehjemsplasser og 20 nye omsorgsboliger. Omsorgsboligene bygges av Skaun Boligbyggerlag. Antall institusjonsplasser har ikke økt i perioden mens antall eldre har økt og dermed er dekningsgraden på institusjonsplasser redusert. Ut fra revisors vurdering har Skaun kommune fortsatt et høyt antall institusjonsplasser i forhold til antall eldre. Skaun kommune har bare 3 plasser avsatt til korttidsopphold og det er for få i forhold til statens målsetting. Antall brukere av hjemmetjeneste har økt fra 1997 til Andelen av innbygger over 80 år som er brukere av hjemmetjenesten har også økt litt, men må ses i sammenheng med at dekningsgraden på institusjonsplasser er litt redusert. Det er indikasjon på at produktiviteten i hjemmetjenesten er høyere i 2001 enn i 1997, mens produktiviteten i institusjon er lavere i 2001 enn i Produktiviteten i institusjon i Skaun kommune er likevel høyere enn gjennomsnittlig for landet og Sør-Trøndelag. Ut fra de vurderinger som er gjort med bakgrunn i KOSTRA-tall og spørreundersøkelsen, er omfanget i pleie- og omsorgstjenesten i Skaun kommune ikke vesentlig styrket i satsningsperioden for eldreomsorg fra 1997 til Det er vanskelig å vurdere om kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene er styrket i satsningsperioden. Revisors vurderinger bygger på de kvalitetsmålene som vi har benyttet i denne undersøkelsen. Ut fra vår vurdering har ikke boforholdene bedret seg for dem som har behov for pleie- og omsorgstjenester. Skaun kommune har iverksatt flere tiltak i satsningsperioden som bidrar til å ivareta tryggheten for de som har behov for pleie- og omsorgstjenester. Antall årsverk i pleie- og omsorg har økt også i forhold til økningen i antall eldre. Økt bemanning medvirker vanligvis til bedre kvalitet på tjenestene. I tillegg har ofte økt bemanning en positiv virkning på sykefravær som vi ser resultat av i pleie og omsorg. Sykefraværet fra 1997 til 2001 er betydelig redusert både i institusjon og i hjemmetjenesten og det er positivt for kvaliteten på tjenestene. Andelen av de som arbeider i pleie og omsorg som har fagutdanning er redusert fra 1997 til 2001 og det kan virke negativt på tjenestekvaliteten. Ut fra revisors samlede vurdering er kvaliteten på tjenestene i pleie og omsorg i Skaun kommune litt styrket i satsningsperioden. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 3 av 17

4 2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Eldreomsorgen kom på nittitallet på etterskudd i forhold til den sterke veksten i tallet på eldre innbyggere med behov for pleie og omsorg. Gjennom Eldreplanen som ble igangsatt 1998, skulle det tas et krafttak over 4 år for å sette kommunene i stand til å holde tritt med befolkningsutviklingen og møte en ytterligere behovsvekst (St.meld. nr. 31 ( )). Dette krevde en kapasitetsmessig utbygging av tjenestetilbudet både når det gjelder personell og nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Samtidig ønsket man en kvalitetsmessig forbedring av bygningsmassen, og å legge til rette for arbeidsmiljøet og skape bedre boforhold med enerom. Både omsorgstjenestetilskuddet og skjønnstilskuddet er forutsatt brukt til å styrke bemanning, kompetanse og drift av pleie og omsorgstjenesten i kommunene. Et hovedmål er at gjennom satsingen skal eldre kunne bo i sine egne hjem så lenge som mulig. En forutsetning for dette er at tjenestene er kapasitetsmessig og kvalitetsmessig utbygd slik at eldre føler seg trygge på at de får et godt tjenestetilbud når de trenger det. Formålet med denne undersøkelsen er å finne ut i hvilken grad Skaun kommune har nådd de nasjonale målsettinger om kapasitetsøkning og kvalitetsutvikling i satsningsperioden. Vi vil derfor sammenligne kommunens pleie- og omsorgstjenester i 1997 (før satsningen) og 2001 (avslutning satsningen) 1. I tillegg sammenlignes kommunen med kommunene Klæbu og Melhus som også gjennomfører samme undersøkelse. Dette vil bidra til at Skaun kommune får et bredere bilde av egen oppnåelse av målsettingene. I tillegg til dette forsterkes sammenlignings-grunnlaget ved at denne forvaltningsrevisjonen også foretas av 33 andre revisjonsenheter i Norge som undersøker samme tema i et stort antall kommuner. En prosjektgruppe er ansvarlig for den nasjonale delen av undersøkelsen, og vil utarbeide en samlerapport fra alle deltagende kommuner. Skaun kommune, som alle andre deltagende kommuner, kan altså sammenligne seg med gjennomsnittstall for et stort antall kommuner på landsbasis. Prosjektet er gjennomført av: Toril Ulfsnes 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til:! Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommunen! At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk! Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets til syn med forvaltningen 2.3 Høring Se pkt I en del kommuner er satsningen ikke gjennomført før utbygging planlagt i 2002 er gjennomført. Vi har derfor innhentet opplysninger om planlagt bygging finansiert av eldresatsningen i staten. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 4 av 17

5 3. PROBLEMSTILLINGER OG VURDERINGSKRITERIER 3.1 Problemstillinger Målsettingene i statens handlingsplan for eldre er følgende: * Gi den enkelte trygghet for nødvendige pleie- og omsorgstjenester tilpasset enkeltes behov. * Styrke omfanget og kvaliteten på tjenestene. * Utvikle mer helhetlige og fleksible tjenestetilbud. * Gi likeverdige tilbud uavhengig av bosted og ressurser. * Gi større rom for brukermedvirkning og personlige valgmuligheter i den daglige omsorgen. Med utgangspunkt i disse målsettingen vil vi i denne forvaltningsrevisjonen hovedsakelig undersøke punkt to, om eldresatsingen har styrket omfanget og kvaliteten på tjenestene i perioden. Problemstillingen er på denne bakgrunn : Er omfanget og kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplanen? Utgangspunktet for statens satsing var å sette kommunene i stand til å imøtekomme veksten i antall eldre, og man ønsket en styrking av omfang og kvalitet. Vi tolker dette slik at selv om kommunen har økt antall ansatte, økt antall boliger eller økt antallet som mottar tjenester, innebærer ikke dette en styrking dersom andelen som får hjelp ikke er større enn før satsingen. En styrking av pleie- og omsorgstjenestene innebærer mer enn å holde tritt med befolkningsutviklingen. Problemstillingens del om styrking av omfanget av tjenestene belyses ved følgende kriterier: * Dekningsgraden er økt * Produktiviteten er økt Kvalitetsmålene vi bruker, knytter vi til systemene i kommunen, og til kvantitative mål på kvalitet. Et eksempel på dette er antall ensengsrom. I handlingsplanen viser departementet til at antall ensengsrom er et kvalitetsmål på boligsituasjonen (St.meld 50 ( ) kap. 6.1, 4 avsnitt). I de 4 kriteriene vist nedenfor spør vi flere steder om hvorvidt kommunen har ulike systemer eller rutiner for å sikre kvalitative sider ved tjenestene. Til sammen vil kriteriene vise hvorvidt kommunene har vektlagt dette. Kvalitet i omsorgstjenestene handler ellers i hovedsak om hvordan tjenestene oppleves for brukerne, hvordan tjenestene ytes, og ikke bare om hva som ytes. Dette berøres altså ikke her. Følgende kriterier belyser problemstillingens del om styrking av kvaliteten på tjenestene: * Boforholdene er bedret * Tryggheten er ivaretatt * Ansattes arbeidsforhold er bedret * Brukermedvirkning er ivaretatt 3.2 Vurderingskriterier Styrking av omfanget Problemstillingens del 1: Er omfanget av pleie og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden, besvares med to kriterier: 1. Dekningsgraden er økt og 2. Produktiviteten er økt. Både dekningsgrad og produktivitet viser hvilken kapasitet og omfang tjenestene har. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 5 av 17

6 Kriterie 1, Dekningsgrad er økt viser hvorvidt antall institusjonsplasser og tjenester er økt i forhold til antall eldre i kommunen og om det er blitt bedre tilgang til forskjellige tjenester. I tillegg ser vi på fremtidig dekningsgrad. Dekningsgrad viser altså kommunens kapasitet til å dekke behovet for tjenester. I handlingsplanen sies det at å øke tjenestenes kapasitet er en av hovedoppgavene de nærmeste årene: Både på kort og lang sikt står vi overfor sterk vekst i den eldre befolkning. (..) Kapasiteten for heldøgns pleie-og omsorg i egnet bolig må økes for å følge med befolkningsutviklingen. Likeledes må kapasiteten i hjemmetjenestene bygges opp. For å nå målet om at eldre skal kunne bo i eget hjem så lenge som mulig, er det viktig å fortsette utbyggingen av omsorgsboliger ( St.meld. nr.50 ( ) Handlingsplan for eldreomsorgen, kap.6.1 andre avsnitt). Sosial og helsedepartementet viser til at institusjonsdekningen bør innebære et viss antall plasser (ca 15%) for kortidsopphold (kap.3.1.1, 4 avsnitt). I handlingsplanen påpekes det også at kommunens ansvar for å yte tjenester til andre grupper, uavhengig av alder, vil øke behovet for hjemmetjenester utover det økningen i den eldre delen av befolkningen alene skulle tilsi. Dekningsgraden bør derfor styrkes og ikke bare holde tritt med økningen av eldre i befolkningen (kap.3.2 siste avsnitt). Kriterie 2, Produktivitet er økt, viser hvorvidt bemanningen er økt i perioden, hvor mange som får hjelp i forhold til antall ansatte, og hvor store utgifter kommunen har til tjenestene sett i forhold til antall brukere og institusjonsplasser. Dette sees i sammenheng med tid som brukes pr. bruker og hvor stort behov brukerne har for tjenester (pleietyngde). I handlingsplanen foreslår Regjeringen en økning av årsverk i hjemmetjenestene for å møte utfordringene: Målet om at eldre skal kunne bo hjemme så lenge som mulig fordrer en sterk satsing på hjemmetjenestene. Det er også viktig for at satsingen på omsorgsboliger skal bli vellykket (kap.6.2, 2 avsnitt) En kapasitetsøkning tilsier i seg selv ikke at flere får hjelp, dvs at produktiviteten er økt. Vi ser derfor på økning i bemanning og ansatte i forhold til utviklingen av eldre i befolkningen. Produktivitet i betydningen antall eldre man hjelper pr. årsverk, er selvfølgelig også avhengig av hvor mye hjelp den enkelte trenger, og hvor mye tid dette innebærer. Styrking av kvalitet Problemstillingens del 2: Er kvaliteten i pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden, besvares ved fire kriterier: 3. Boforholdene er bedret, 4. Tryggheten er ivaretatt, 5. Ansattes arbeidsforhold er bedret, 6. Brukermedvirkning er ivaretatt. Kriterie 3, Bedre boforhold, viser hvorvidt departementets mål om flere ensengsrom er oppnådd. Vi mener også at utviklingen av antall avslåtte søknader sier noe om tilgjengeligheten for å få ønskete boliger. I tillegg har vi spurt respondentene direkte om de mener boforholdene er bedret i satsingsperioden. I handlingsplanen sies det slik: Å bedre kvaliteten - Nærmere beboere i aldershjem og sykehjem deler rom med andre, samtidig som bygningsmassen mange steder er gammel og nedslitt. Det er nødvendig å heve bostandarden i institusjonene ved å erstatte flersengsrom med ensengsrom eller omsorgsboliger, og å utbedre eller erstatte nedslitt bygningsmasse (kap. 6.1, 4 avsnitt). Kriterie 4, Trygghet er ivaretatt, viser til målsettingen om å gi den enkelte trygghet for nødvendig pleie- og omsorgstjenester (kap. 1.2, 2 avsnitt). Trygghet i vår sammenheng handler hovedsakelig om forutsigbarhet i tjenestetilbudet ved at det er tydelig hva man kan forvente av tjenesten og at man er informert om tilbud og endring av tilbud. Om tryggheten er ivaretatt viser om det har forekommet en styrking av kvaliteten på den måten at dersom tryggheten ikke er ivaretatt i 2001, så har det i alle fall ikke vært en styrking på området. Vi ser her på om kommunen har systemer og rutiner som ivaretar trygghet, og tar ikke utgangspunkt i opplevd trygghet. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 6 av 17

7 Kriterie 5, Ansattes arbeidsforhold er bedret, sier noe om at kvalitetsutviklingen i tjenestene også er avhengig av antall ansatte, ansattes kompetanse og arbeidsforhold. Vi har spurt om endring i antall årsverk, kompetanseutviklingen i perioden, og om utviklingen av sykefraværet i tjenestene som et mål på arbeidsforholdene. I handlingsplanen påpekes det under overskriften Å bedre kvaliteten: Det er også nødvendig med tiltak som sikrer kvaliteten på tjenestene for den enkelte bruker. Som et ledd i dette er det viktig med tiltak både for å rekruttere og kvalifisere personell i tjenestene (kap.6.1, 5 avsnitt). Arbeidssteder med kompetent og kvalifisert personell bidrar til gode arbeidsforhold og god kvalitet på tjenestene. Sykefravær er et annet anerkjent mål på arbeidsforholdene (Abrahamsen 1991, Hellesøy 1991, Næss og Wærness 1994, Moland 1997) 2 Kriterie 6, Brukermedvirkning er ivaretatt, viser til målsettingen i handlingsplanen om å gi større rom for brukermedvirkning (kap.1.2, 2 avsnitt). Som for de andre kvalitetsmålene har vi spurt om systemer og rutiner i kommunen som tilrettelegger for brukermedvirkning, for eksempel spør vi om kommunen har foretatt brukerundersøkelser. Departementet fremhever betydningen av eldrerådenes deltagelse i den kommunale planlegging og medvirkning i tjenestetilbudet (St.melding nr.34 ( ) Handlingsplanen for eldreomsorgen etter 2 år, kap.5.5). 4. METODE OG GJENNOMFØRING I denne undersøkelsen har vi benyttet både tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og spørreskjema. Tallmaterialet fra 1997 er fra Styrings-og informasjonshjulet, og tall for 2001 er hentet fra Kostra. Spørreskjemaet er utarbeidet av prosjektgruppa for den landsomfattende undersøkelsen, som denne forvaltningsrevisjonen inngår i. Revisjonen har hatt Katrine Lereggen som kontaktperson i Skaun kommune. Lereggen har koordinert svarene på spørreundersøkelsen og i tillegg har revisjon hatt to møter med Lereggen. Utgangspunktet for undersøkelsen var rapportert informasjon til Kostra som omhandler eldreomsorgen i kommunene. I tillegg ønsket vi mer utdypene informasjon enn det som kom fram i kostratallene, og benyttet spørreskjema til dette. Det er de totale tallene for pleie- og omsorgstjenesten vi bruker i denne analysen. Pleie og omsorgstjenester ytes hovedsakelig til eldre, men også til andre grupper som har behov for pleie og omsorg som f.eks. funksjonshemmede og psykisk utviklingshemmede. Vi mener likevel at den totale utviklingen i pleie- og omsorg er representativt for utvikling av eldreomsorgen i kommunen. Noen av tallene fra Styrings- og informasjonshjulet og Kostra er korrigert på grunn av feil rapportering. Skaun kommune er sammenlignet med de to andre kommunene i revisjonsdistriktet, Melhus og Klæbu der det gjennomføres tilsvarende prosjekt. Prosjektet er gjennomført høsten Bente Abrahamsen, Pleiearbeid og helse. Daglige belastninger, slitasjelidelser og sykefravær blant hjelpepleiere. Oslo, Institutt for Samfunnsforskning, Odd Hellesøy m.fl, Arbeidsmiljø og sykefravær i pleie og omsorg. Bergen, FAHS, Universitetet i Bergen, Sturle Næss og Kari Wærness, Arbeidssituasjonen i hjemmebasert omsorg, Bergen, SE- FOS, Universitetet i Bergen, 1994, Leif e. Moland, Ingen grenser? Arbeidsmiljø og tjenesteorgansiering i kommunene, Fafo-rapport 221, Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 7 av 17

8 5 FAKTABESKRIVELSE 5.1 Befolkning Skaun Melhus Klæbu Antall 80 år og over Antall år Folkemengde i alt % andel 80 år + av befolkningen % andel 67 år + av befolkningen Skaun 3,6% 4,1% 12,9% 12,5% Melhus 3,3% 3,5% 11,8% 11,5% Klæbu 2,4% 1,6% 7,4% 6,6% Gj.snitt ST 4,3% 13,3% Gj.snitt landet 4,4% 13,5% tabell 1 Andelen av innbyggerne i Skaun kommune som er definert som eldre er litt lavere enn gjennomsnittet for Sør-Trøndelag og for hele Norge. Men Skaun kommune har høyest andel av eldre av de 3 kommunene som er med i sammenligningen. 5.2 Prioritering av pleie og omsorg Skaun Melhus Klæbu gj.snitt gj.snitt S-T landet Netto driftsutgifter pleie og omsorg i % av netto 28,2 28,7 29,3 29,5 22,8 26,2 31,6 30,5 driftsutgifter Netto driftsutgifter pleie og omsorg pr innbygger Netto driftsutgifter pleie og omsorg pr innbygger år og + tabell 2 Skaun kommune prioriterte pleie- og omsorg høyere i 2001 enn i I 2001 brukte Skaun 28,7% av netto driftsutgifter til pleie og omsorg og det er en mindre andel av netto driftsutgifter enn gjennomsnittet for hele Norge. Det må ses i sammenheng med at Skaun kommune har en mindre andel av eldre enn gjennomsnittet for øvrig. 5.3 Investeringer i satsningsperioden for eldreplan Skaun kommune har ikke hatt investeringer som kan relateres til statens eldresatsning i satsningsperioden fra og med 1998 til og med Skaun kommune har hverken bygd omsorgsboliger eller sykehjemsplasser og har således ikke fått tatt del i statens tilskuddsordninger for investeringer i eldreomsorg. Ordningen med investeringstilskudd ble forlenget fra 2001 til 2005 og i den perioden har Skaun fått tilsagn på tilskudd til bygging av 18 sykehjemsplasser og 15 omsorgsboliger. Påbygget til Rossvollheimen tatt i bruk høsten 1996, akkurat for tidlig til å få statstilskudd Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 8 av 17

9 6 REVISORS FUNN OG VURDERINGER 6.1 Er omfanget av pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplan? Er dekningsgraden økt? For å svare på om dekningsgraden er økt, benytter vi Kostratall om dekningsrad, sammensetningen av hjemmetjenestene og brukere av hjemmetjenesten. I tillegg vil vi ut i fra spørreskjemaet se på utviklingen av antallet institusjonsplasser og omsorgsboliger, fremtidig dekningsgrad, og på disponering av boligene. Dekningsgrad beregnes i forhold til innbyggere over 80 år Revisors funn institusjonsplasser i alt sum brukere av hjemmetjenesten sum brukere av hjemmetjenesten som er over 80 år Skaun Melhus Klæbu tabell 3 I 2001 var 3 av de 71 institusjonsplassene i Skaun kommune avsatt til kortidsopphold. Institusjonsplasser som % av innbyggere 80 år+ % andel av 80+ som bor på institusjon % andel av 80 år + som mottar hjemmetjenester Skaun 34,1 29,1 19,3 28,9 30,3 Melhus 20,1 18,9 15,2 33,0 42,9 Klæbu 20,2 28,4 16,1 25,4 56,8 Gj.snitt ST 19,9 14,5 35,4 Gj.snitt landet 15,3 38,8 tabell 4 %- som får både hjemmesykepleie og hjemmehjelp %- som får bare hjemmesykepleie %- som får bare hjemmehjelp Skaun 31,8 39,3 20,2 38,1 48,1 22,6 Melhus 48,3 44,4 19,0 26,7 32,7 28,9 Klæbu 26,4 42,4 14,2 22,4 59,4 35,2 tabell 5 Det er ingen boliger i Skaun kommune som er definert som omsorgsboliger hverken i 1997 eller Skaun har for perioden 2002 til 2005 fått tilsagn på tilskudd til bygging av 15 omsorgsboliger og 18 nye sykehjemsplasser på Rossvollheimen Revisors vurdering Skaun kommune har ved utgangen av sykehjemsplasser og 18 aldershjemsplasser, totalt 71 institusjonsplasser. 1 aldershjemsplass er lagt ned i perioden fra Utvidelse av sykehjemmet Rossvollheimen var ferdig akkurat før statens eldresatsning og det forklarer nok at Skaun kommune ikke bygde institusjonsplasser i perioden fra 1997 til Andelen av innbyggerne over 80 år som bor på institusjon er høyere i Skaun enn Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 9 av 17

10 gjennomsnittlig for fylket og landet. Det tyder på at det er god dekning på institusjonsplasser. Antall innbyggere over 80 år har økt litt i perioden og institusjonsplassdekningen i forhold til antall innbyggere over 80 år er derfor redusert i perioden, men dekningen er fortsatt høyere en gjennomsnittstallene. Et av målene i eldreplanen er å få flere på korttidsopphold og færre på langtidsopphold. Institusjonene får da i større grad en behandlende funksjon. Kortidsopphold innebærer også avlastning, i tillegg til at kortidsopphold kan hjelpe personer til å bo hjemme lengre enn uten slikt tilbud. Staten legger vekt på størst mulig fleksibilitet i tjenestetilbudet. Skaun kommune har avsatt 3 av 71 institusjonsplasser til kortidsopphold. I forhold til statens intensjon om at flere skal få kortidsopphold er vel 3 korttidsplasser litt lavt. Skaun kommune har vedtatt å bygge 18 nye sykehjemsplasser på Rossvollheimen, 4 dobbeltrom gjøres om til enkelt rom og det blir da en netto økning på 14 sykehjemsplasser. Rossvollheimen vil da ha 67 plasser. I tillegg skal den gamle delen av sykehjemmet renoveres. Når utbyggingen av sykehjemmet er ferdig, skal Buvik aldersheim med 18 plasser legges ned. Det vil bli en samlet reduksjon på 4 institusjonsplasser. Ombyggingen er godkjent som en del at statens eldresatsning og kommunen vil motta oppstartstilskudd og kompensasjonstilskudd til bygging av 18 sykehjemsplasser. Skaun kommune hadde ingen omsorgsboliger i 1997 og ingen omsorgsboliger er bygd innen utgangen av Det er en del trygdeboliger som muligens har samme funksjonene som omsorgsboliger. Vennatunet er et bofellesskap med 21 leiligheter, men leilighetene er ikke definert som omsorgsboliger. Vennatunet har litt bemanning i tillegg til at beboerne får hjemmetjeneste som hjemmeboende. Tilbudet ved Vennatunet var det samme også i Skaun kommune har fått tilsagn på tilskudd til bygging av 20 omsorgsboliger. Omsorgsboligene bygges i regi av Skaun boligbyggerlag. 10 av boligene er innflyttet i 2002, mens de 10 siste boligen bygges først når aldershjemmet i Buvika er revet. Antall brukere av hjemmetjenesten har økt i perioden 1997 til 2001 også andelen av innbyggerne som er 80 år og eldre som mottar hjemmetjeneste har økt. Det tyder på at omfanget og dekningsgraden av hjemmetjenestene har økt i perioden. Sammensetningen av hjemmetjenesten har endret seg fra 1997 til Andelen som får hjemmesykepleie har økt betydelig, mens andelen som får bare hjemmehjelp er redusert Er produktiviteten økt? For å vurdere om produktiviteten har økt i perioden bruker vi nøkkeltall for antall brukere som hjelpes pr årsverk og antall institusjonsplasser pr årsverk. Hvis flere brukere hjelpes pr årsverk, øker produktiviteten. I tillegg ser vi på gjennomsnittlig driftsutgifter per bruker og institusjonsplass. Det er klare svakheter med å måle produktivitet i hjemmetjenesten i forhold til antall brukere av tjenesten. Bruker- begrepet sier ikke noe om omfanget av hjelp som ytes, kun antall bruker som er inn i systemet til hjemmetjenesten. Skaun kommune har ingen pålitelig registrering av tidsforbruket på hver bruker eller hvilken pleietyngde hver bruker har som kunne ha forklart produktiviteten nærmere. Hvis det har vært en vridning mot mer pleietrengende brukere og da mer hjelp til hver bruker, ville det gi utslag i vår analyse som lavere produktivitet. Vi mener likevel at driftsutgifter og antall stillinger i forhold til antall brukere gir en indikasjon på produktivitet. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 10 av 17

11 Revisors funn Antall brukere av hjemmetjenester pr årsverk, Institusjonsplasser pr årsverk Skaun 3,08 3,63 1,29 1,11 Melhus 2,66 2,91 0,92 0,80 Klæbu 1,10 1,60 0,94* 0,79* Gj.snitt ST 3,60 0,90 Gj.snitt landet 3,80 1,00 tabell 6 (*bare sykehjemmet) Brutto driftsutgifter hjemmetjenesten pr bruker Brutto driftsutgifter pr institusjonsplass Skaun Melhus Klæbu Gj.snitt ST Gj.snitt landet tabell 7 (tallene for Klæbu er korrigert for vertskommune tilskudd og andre institusjoner Revisors vurdering Antall brukere av hjemmetjenesten pr årsverk er høyere i 2001 enn i 1997 og utfra det kan en si at produktiviteten i hjemmetjenesten i 2001 er høyere enn i Antall bruker pr årsverk i Skaun kommune er omtrent det samme som gjennomsnittstallet for hele Sør- Trøndelag og hjemmetjenesten i Skaun kommune er mest produktiv av de tre kommunene som er med i sammenligningen. I fra 1997 til 2001 har det skjedd en vridning av tjenestetilbudet i hjemmetjenesten i Skaun mot større andel hjemmesykepleie og mindre hjemmehjelp. Det kan indikere at det er en vridning mot mer hjelpetrengende brukere og i så fall vil den reelle produktivitetsøkningen være større enn det tabell 6 viser. Brutto driftsutgifter per bruker av hjemmetjenesten har økt mindre enn den generelle pris og lønnsutviklingen i perioden. Også det indikerer økt produktivitet i perioden. Bemanningen pr institusjonsplass har økt litt i perioden fra 1997 til 2001 og det indikerer at produktiviteten på institusjon er dårligere i 2001 enn i Men bemanningen på institusjon pr plass er betydelig lavere i Skaun kommune enn de to andre kommunene som er med i sammenligningen og lavere enn gjennomsnittstallene for landet og fylket. Den forholdsvis lave bemanningen må ses i sammenheng med at Skaun har 18 aldershjemsplasser. Aldershjem er en institusjonsform som krever lavere bemanning enn sykehjem og som skal ha friskere og sprekere beboere enn sykehjem. Høy dekningsgrad på institusjonsplasser indikerer også at beboerne på institusjonene er frisker enn i kommuner med lavere dekningsgrad. Brutto driftskostnader per institusjonsplasser viser selvfølgelig samme trenden som bemanningen per plass. Selv om brutto driftskostnader per institusjonsplass i Skaun kommune har økt med fra 1997 til 2001 er kostnadene i 2001 betydelig lavere enn gjennomsnittskostnadene for fylket og landet. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 11 av 17

12 Tallene for bemanningen og driftskostnadene per institusjonsplass viser at Skaun har høy produktivitet, men tallene tyder ikke på at produktiviteten i institusjon har økte i perioden fra 1997 til Er kvaliteten i pleie- og omsorgstjenestene styrket i satsningsperioden for eldreplan? Kvalitetsmålene vi bruker er knyttet til systemene, altså kvantitative mål på kvalitet. Et eksempel på dette er at i eldreplanen viser departementet til at antall ensengsrom er et kvalitetsmål på boligsituasjonen. Vi er selvfølgelig klar over at kvalitet i omsorgstjenestene handler i hovedsak om hvordan tjenestene oppleves for brukerne, hvordan tjenestene ytes, og ikke bare hva som ytes. Det berøres ikke i denne undersøkelsen Er boforholdene bedret? Boforholdene er vurdert ut fra kvantitative mål som andel enerom, antall omsorgsboliger, antall søknader og avslag på søknader. I tillegg har vi et spørsmål om hva kommunen selv mener om boforholdene Revisors funn Enerom i % av totale institusjonsplasser Skaun 77,8 % 77,5 % Melhus 86,4 % 100,0 % Klæbu 56,5 % 100,0 % Snitt for Sør-Trøndelag 74,5% Snitt for landet 78,9% tabell 8 I forbindelse med den planlagte påbyggingen og renoveringen av sykehjemmet skal 4 dobbeltrom omgjøres til enkeltrom. I perioden 2002 til 2005 skal det bygges 20 omsorgsboliger. Antall søknader og avslåtte søknader om langtidsopphold på institusjon søknader og av dem ble 5 avslått søknader og av dem ble 3 avslått Det er Skaun kommune som tildeler omsorgsboligene til Skaun Boligbyggerlag og det er laget skriftlige kriterier for hvordan prioriteringen ved tildeling av de nye omsorgsboligene skal være. I følge svarene på spørreundersøkelsen sier kommunene at boforholdene i 2001 er på samme nivå som i Revisors vurdering Enerom var et av satsningsområdene i eldreplan. Skaun kommune har ikke fått flere enerom i perioden 1997 til 2001, men det er vedtatt å bygge om 4 dobbelt rom til enkelt rom i perioden 2002 til I tillegg blir alle de nye 14 rommene ensengsrom. Etter utbyggingen vil det være igjen bare 2 dobbelt rom. Antall søknader om institusjonsplasser er mer enn halvert fra 1997 til I 2001 var det 3 søknader som ble avslått og det er 2 færre enn i Ut fra revisors vurdering er det få avslåtte søknader og det indikerer at tilbudet på institusjonsplasser dekker behovet bra. Skaun kommune har ingen omsorgsboliger, men en del trygdeboliger. Revisor kan si seg enig med kommunens administrasjon i at boligtilbudet i 2001 er på samme nivå som i Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 12 av 17

13 Skaun boligbyggerlag har bygd 10 omsorgsboliger som er tatt i bruk i I tillegg skal det bygges 5 nye omsorgsboliger. Det er kommunen som fordeler boligene for boligbyggerlaget. Tildelingen skjer etter vedtatte kriterier som vektlegger behov for omsorgstjenester Er tryggheten ivaretatt? Trygghet i vår sammenheng handler hovedsakelig om forutsigbarhet i tjenestetilbudet ved at det er tydelig hva man kan forvente av tjenesten og at man er informert om tilbud og endring av tilbud. Om tryggheten er ivaretatt vil kunne si noe om styrking på den måten at dersom tryggheten ikke er ivaretatt i 2001, så har det i alle fall ikke vært en styrking på området Revisors funn Skaun kommune har tjenestebeskrivelse for hjemmetjenesten, Rossvollheimen og Buvik aldersheim. Tjenestebeskrivelsene er ikke vedtatt politisk ennå. Tjenestebeskrivelsene er kunngjort på kommunenes hjemmeside. Det er ikke utarbeidet kriterier for tildeling av de ulike hjemmetjenestene. Det er laget kriterier for tildeling av omsorgsboliger, trygdeboliger og institusjonsplasser og de er vedtatt av kommunestyret. I følge svarene på spørreundersøkelsen har kommunen system som sikrer at mottakerne av pleie- og omsorgstjenester får dekket sine grunnleggende behov Revisors vurdering Skaun kommune har tjenestebeskrivelser av pleie- og omsorgstjenesten som er med og bidrar til forutsigbare tjenester og likebehandling. Det er vanskelig for revisor å vurdere hvor godt de som har behov for tjenestene og pårørende kjenner tjenestebeskrivelsene. Tjenstebeskrivelsene har ikke vært til politiskbehandling. Det er planlagt at tjenestetjenestebeskrivelsene skal til politisk behandling først i Tjenestebeskrivelsene er tilgjengelig på hjemmesiden til Skaun kommune og hjemmesiden har en ryddig og fin informasjon om kommunens pleie- og omsorgstjenester. Det at kommunestyret har vedtatt tildelingskriterier for trygdeboliger, omsorgsboliger og institusjonsplasser, er et absolutt positivt bidrag til å ivareta tryggheten for de som har behov for disse tjenestene. Skaun kommune mangler kriterier for tildeling av hjemmetjenester, men tjenestebeskrivelsen av hjemmetjenesten ivaretar en del av det som bør være i tildelingskriteriene, men ikke alt i forhold til prioritering, omfang og definisjon av brukere Er ansattes arbeidsforhold bedret? Ansattes arbeidsforhold vurderes ut fra bemanning, sykefravær og utdanningsnivå. Det vurderes om det er en økning i antall årsverk i perioden, noe som er et mål i statens eldresatsing. Bemanning og kvalitet er ofte sammenfallende. Økt bemanning er oftest en indikasjon på bedre kvalitet på tjenesten. Kvalitet kan være det motsatt av produktivitet som er omhandlet i kap Sykefravær er anerkjent mål på arbeidsmiljøet og er den viktigste indikatoren her på om arbeidsforholdene er bedret. Her sammenlignes kommunene med seg selv i tid, og med andre kommuner for å se hvordan de ligger an. Høyt sykefravær gir ofte utslag i dårligere kvalitet på tjenesteproduksjon. I eldreplanen var det en målsetting at kompetansen skulle økes både ved satsing på rekruttering, utdanning og opplæring. Utifra den tankegang at det er uheldig dersom mange har ansvar for oppgaver de ikke er kvalifisert for. Det er også vanligvis en sammenheng mellom om kompetanse og kvalitet på tjenesteproduksjon. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 13 av 17

14 Revisors funn - bemanning Antall årsverk i pleie og omsorg Hjemmetjenesten Institusjon Sum hjemmetjenesten og institusjon Skaun 41,9 46,3 56,0 63,9 97,9 110,2 Melhus 110,4 126,1 96,0 112,0 206,4 238,1 Klæbu 96,6 78,2 33,4 38,0 130,0 116,2 tabell 9 årsverk hjemmetjenesten i % av innb. 80 år + årsverk i % av. institusjonsplasser årsverk pleie og omsorg i % av innb. 80 år Skaun 16,1 19,0 77,8 90,0 42,6 46,4 Melhus 25,3 26,6 109,1 124,4 47,2 50,6 Klæbu 84,7 96,5 145,0 165,0 114,0 143,5 tabell Revisors vurdering - bemanningen Bemanningen i institusjon i forhold til antall institusjonsplasser er styrket i 2001 i forhold til 1997 og det kan indikerer bedre kvalitet på institusjonstjenestene. Men bemanning på institusjon i Skaun er betydelig lavere enn de to andre kommunene som er med i sammenligningen, som tidligere nevnt må det ses i sammenheng med aldershjemmet og høy institusjonsdekning. Bemanningen i hjemmetjenesten er styrket mer enn økningen i antall innbygger over 80år og det er positivt både for ansattes arbeidsforhold og kvaliteten på tjenesten. Pleie og omsorg samlet er styrket med omlag 12 årsverk. Det tilsvarer en økning i bemanningen på 12,6% fra 1997 til Økningen i årsverk samlet i pleie og omsorg er forholdsvis større enn økningen i innbygger over 80 år. Andel av årsverk i pleie og omsorg i forhold til antall innbygger over 80 år er lavest i Skaun av de kommunene som er med i sammenligningen, men bemanningen i Skaun er omtrent på samme nivå som gjennomsnitt for landet. Et av virkemidlene til staten i eldresatsningen var å gi tilskudd til opprettelse av nye faste stillinger i kommunene. Bemanningsøkningen i Skaun i perioden er i det alt vesentlige finansiert av midler fra staten. Fra 2001 er tilskuddet innarbeidet i rammetilskuddet til kommunene. Bemanningsøkningen kan være en indikasjon på at kvaliteten på pleie-og omsorgstjenestene i Skaun har økt i satsningsperioden Revisors funn - sykefravær Skaun Melhus Klæbu Sykefravær i institusjon 14,4% 8,7% 9,3% 12,3% Sykefravær i hjemmetjenesten 11,3% 6,2% 8,3% 12,7% tabell 11. Tallene er hentet fra svarene på spørreskjemaet Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 14 av 17

15 Sykefraværet ved de ulike enhetene i perioden til Mulig dagsverk Sykefraværs dagsverk sykefraværs prosent Rossvollheimen ,0 % Buvik aldersheim ,9 % Hjemmesykepleien ,3 % Hjemmehjelp ,1 % Vennatunet ,6 % Sum pleie og omsorg ,5% Sum Skaun kommune ,0 % tabell 12. Tallene er hentet fra kommunenes fraværssystem, rapport NLPF31A Revisors vurdering - sykefravær Sykefraværet i Skaun kommune er litt lavere enn gjennomsnittlig sykefravær for kommuneforvaltninga i Norge som har vært i overkant av 8% de siste årene. Sykefraværet varierer mye fra enhet til enhet. Sykefraværet samlet for pleie og omsorg er litt høyere enn samlet for kommunen og det er helt normalt. Sykefraværet i Skaun kommune viser en klar nedgang fra 1997 til Det kan ha en sammenheng med at bemanningen i samme periode er styrket med ca 12 stillinger. Reduksjon i sykefraværet er en klar indikasjon på at ansattes arbeidsforhold er bedret i satsningsperioden Revisors funn utdanningsnivået Skaun Melhus Klæbu Utdanningsnivået i sykehjem/aldershjem: Prosentandel med 3-årig høgskoleutdanning 30% 25% 27% 21% Prosentandel med hjelpepleie, omsorgsfag 54% 46% 41% 53% eller tilsvarende Utdanningsnivået i hjemmetjenesten: Prosentandel med 3-årig høgskoleutdanning 30% 32% 26% 12% Prosentandel med hjelpepleie, omsorgsfag 30% 32% 38% 51% eller tilsvarende tabell 13 Tallene er hentet fra svarene på spørreskjemaet Revisors vurdering - utdanningsnivået Utdanningsnivået har endret seg i perioden. På institusjonene er andel med fagutdanning redusert og det kan virke negativt på ansattes arbeidsforhold og kvaliteten på tjenestene. Mens andelen med fagutdanning i hjemmetjenesten har økt litt og det kan indikere bedre kvalitet på tjenesteproduksjon Er brukermedvirkning ivaretatt? Her vurderes det om brukerne og pårørende er medregnet og har innflytelse og om brukernes syn og meninger er ivaretatt gjennom brukerundersøkelser. Vi vet jo ikke om hvilken praktisk betydning for tjenestetilbudet brukerundersøkelsene har, men dersom man ikke foretar brukerundersøkelser vil en ha en innflytelsesmulighet mindre. Vi er jo også ute etter system- mål i denne undersøkelsen. I tillegg vurderes Eldrerådets plass i organisasjon. Eldrerådet betraktes her som en representant for brukerne av pleie- og omsorgstjenestene Revisors funn I følge svarene fra kommunen blir brukerne alltid tatt med på råd. På Rossvolheimen er det pårørende-utvalg som behandler saker som vedrører beboernes miljø og trivsel. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 15 av 17

16 Skaun kommune har foretatt en brukerundersøkelse om matombringing. Ingen andre brukerundersøkelser er foretatt av kommunen selv. Skaun kommuner er med i effektiviserings nettverkene og i den forbindelse er det foretatt noen brukerundersøkelser. Eldrerådet er ikke tatt med på råd i utforming av kriterier for tildeling av omsorgsboliger/institusjonsplass eller ved utarbeidelse av tjenestebeskrivelser. Sekretær ved servicekontoret er sekretær for eldrerådet Revisors vurdering Det er vanskelig å vurdere om brukermedvirkningen er ivaretatt eller ikke. Ved Rossvollheimen er det et pårørende-utvalg som er engasjert i forhold til beboernes miljø og trivsel. I tillegg er pårørende-utvalget tatt med på råd ved planlegging av tjenestene ved Rossvollheimen. Tilsvarende brukermedvirkning har det ikke vært i forbindelse utarbeidelse av tjenestebeskrivelse for hjemmetjenesten og kriteriene for tildeling av trygdeboliger, omsorgsboliger og institusjonsplass. Skaun kommune har et eldreråd som nok har den status og plass i organisasjon som er vanlig i tilsvarende kommuner. Eldrerådet er lite deltakende i utformingene av tjenestene. Skaun kommune er med i KS- effektiviseirngs nettverkene og det er i 2002 gjennomført forholdsvis detaljerte undersøkelse blant både brukere og pårørende på institusjonene og hjemmetjenesten. Selv om brukerundersøkelsene er på et overordna nivå er det positivt å spørre bruker og pårørende i en forbedringsprosess. 6.3 Høring Foreløpig rapport ble oversendt Skaun kommune til høring. Tilbakemelding ble gitt ved mail Forslag til endring er hensyntatt i rapporten. 7. REVISORS KONKLUSJON Skaun kommune har ikke foretatt noen investeringer i satsningsperioden som er relatert til eldreomsorg. Derimot har Skaun kommune vedtatt å bygge både sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden Det skal bygges 18 nye sykehjemsplasser og 20 nye omsorgsboliger. Omsorgsboligene bygges av Skaun Boligbyggerlag. Antall institusjonsplasser har ikke økt i perioden mens antall eldre har økt og dermed er dekningsgraden på institusjonsplasser redusert. Ut fra revisors vurdering har Skaun kommune fortsatt et høyt antall institusjonsplasser i forhold til antall eldre. Skaun kommune har bare 3 plasser avsatt til korttidsopphold og det er for få i forhold til statens målsetting. Antall brukere av hjemmetjeneste har økt fra 1997 til Andelen av innbygger over 80 år som er brukere av hjemmetjenesten har også økt litt, men må ses i sammenheng med at dekningsgraden på institusjonsplasser er litt redusert. Det er indikasjon på at produktiviteten i hjemmetjenesten er høyere i 2001 enn i 1997, mens produktiviteten i institusjon er lavere i 2001 enn i Produktiviteten i institusjon i Skaun kommune er likevel høyere enn gjennomsnittlig for landet og Sør-Trøndelag. Ut fra de vurderinger som er gjort med bakgrunn i KOSTRA-tall og spørreundersøkelsen, er omfanget i pleie- og omsorgstjenesten i Skaun kommune ikke vesentlig styrket i satsningsperioden for eldreomsorg fra 1997 til Det er vanskeligere å vurdere om kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene er styrket i satsningsperioden. Revisors vurderinger bygger på de kvalitetsmålene som vi har benyttet i Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 16 av 17

17 denne undersøkelsen. Ut fra vår vurdering har ikke boforholdene bedret seg for dem som har behov for pleie- og omsorgstjenester. Skaun kommune har iverksatt flere tiltak i satsningsperioden som bidrar til å ivareta tryggheten for de som har behov for pleie- og omsorgstjenester. Antall årsverk i pleie- og omsorg har økt også i forhold til økningen i antall eldre. Økt bemanning medvirker vanligvis til bedre kvalitet på tjenestene. I tillegg har ofte økt bemanning en positiv virkning på sykefravær som vi ser resultat av i pleie og omsorg. Sykefraværet fra 1997 til 2001 er betydelig redusert både i institusjon og i hjemmetjenesten og det er positivt for kvaliteten på tjenestene. Andelen av de som arbeider i pleie og omsorg som har fagutdanning er redusert fra 1997 til 2001 og det kan virke negativt på tjenestekvaliteten. Ut fra revisors samlede vurdering er kvaliteten på tjenestene i pleie og omsorg i Skaun kommune litt styrket i satsningsperioden. Nedre Gauldal Kommunerevisjonsdistrikt Side 17 av 17