Forslag til gjennomføring av direktiv (2013/39/EU) om prioriterte stoffer

Transkript

1 Høringsnotat Forslag til gjennomføring av direktiv (2013/39/EU) om prioriterte stoffer EUs regulering av vannforvaltningen EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet) ble vedtatt i år 2000 og gjennomført i norsk rett i vannforskriften, den 15. desember Vanndirektivet er et av EUs viktigste miljødirektiver, og er banebrytende for norsk vannforvaltning. Hovedformålet med vanndirektivet er å sikre god miljøtilstand, som representerer et akseptabelt avvik fra naturtilstand. Vanndirektivet tillater dermed menneskelig aktivitet som påvirker vannmiljøet dersom det kan regnes som bærekraftig. Der hvor overvåking avdekker miljøproblemer skal det gjennomføres tiltak for å oppnå god kjemisk og økologisk tilstand. Gjennomføring av de rette beskyttende, forebyggende, forbedrende og restaurerende miljøtiltakene på riktig sted, forutsetter tilstrekkelig kunnskaps- og beslutningsgrunnlag, som må fremskaffes ved å overvåke utvalgte biologiske og kjemiske indikatorer i overflatevann (dvs. kystvann og ferskvann) og grunnvann. Dersom det blir uforholdsmessig kostnadskrevende å gjennomføre miljøtiltakene, kan det i forvaltningsplanene settes mindre strenge miljømål for den enkelte vannforekomst, jf. vannforskriften 10. Vannforskriftens 4 setter krav til at alle vannforekomster skal oppnå god kjemisk og økologisk tilstand. Vannforskriften omfatter dermed både krav til kjemiske stoffer og økologi. I vannforskriften kalles kjemiske, miljøskadelige stoffer for prioriterte stoffer og prioriterte farlige stoffer. Forskjellen på prioriterte stoffer og prioritert farlige stoffer knytter seg til miljømål for prioriterte stoffer ( 7) hvor det skal gjennomføres nødvendige tiltak med sikte på gradvis reduksjon av forurensning fra prioriterte stoffer og nødvendige tiltak med sikte på stans i utslipp av prioritert farlige stoffer. Disse er gitt i en prioritetsliste. Stoffene på prioritetslisten er plukket ut av EU ut fra stoffenes risiko for skade på det akvatiske miljø og for menneskers helse via det akvatiske miljø. I det nye datterdirektivet er listen over prioriterte stoffer revidert, og 12 nye stoffer er nå inkludert på listen. I tillegg er miljøkvalitetsstandardene for 7 av de gamle stoffene på listen endret. Målet er at alle vannforekomster som omfattes av vanndirektivet skal oppnå god miljøtilstand. For miljøgifter betyr dette at konsentrasjonene må være lavere enn miljøkvalitetsstandardene som er fastsatt. Miljømålet skal være oppnådd innen seks år etter at første forvaltningsplan har trådt i kraft. I Norge vil dette si i 2015 for vannforekomster som har blitt valgt ut i første planperiode og 2021 for de resterende, jfr. vannforskriften 8. De 12 nye stoffene på prioritetslisten skal telle med i evaluering av

2 kjemisk tilstand fra og med utgangen av 2018, og god kjemisk tilstand skal oppnås innen Gjennomføring av direktiv 2013/39/EU Direktivet som nå foreslås gjennomført setter krav til at medlemslandene skal: inkludere de 12 nye stoffene på listen over prioriterte stoffer og ta i bruk miljøkvalitetsstandarder i vann og organismer som er satt for disse ta i bruk de nye/reviderte miljøkvalitetsstandardene i vann for 7 av de gamle stoffene på listen ta i bruk nye miljøkvalitetsstandarder i organismer for tre av de gamle stoffene på listen overvåke stoffer på vaktlisten (stoffer som er aktuelle på prioritetslisten ved neste revisjon) Direktivet åpner dessuten for at medlemslandene kan gjennomføre bestemmelser om redusert overvåking og separat rapportering, under visse vilkår, for stoffer som er definert som allestedsnærværende, persistente og bioakkumulerende. Vi foreslår å gjennomføre både de obligatoriske og frivillige bestemmelsene i vannforskriften. Nye stoffer på prioritetslisten Listen over prioriterte stoffer er nå revidert fire år etter at de første miljøkvalitetsstandardene ble satt. Neste revisjon vil skje innen seks år. I denne omgang er 12 nye stoffer inkludert på listen og det er satt miljøkvalitetsstandarder for disse. Seks av de nye stoffene har status som prioritert farlige stoffer. Målet for disse stoffene er å gjennomføre tiltak med sikte på stans i utslippene, jf. vannforskriften 7. Vi foreslår å utvide listen over prioriterte stoffer i vedlegg VIII del A med disse 12 stoffene. I tillegg utvides listen over miljøkvalitetsstandarder i organismer for ytterligere seks stoffer i del B i vedlegg VIII. Følgende 12 stoffer er tatt inn i prioritetslisten: Aklonifen (prioritert stoff) Bifenox (prioritert stoff) Cybutryn (prioritert stoff) Cypermetrin (prioritert stoff) Diklorvos (prioritert stoff) Dikofol (prioritert farlig stoff) Heptaklor og heptaklor epoksid (prioritert farlig stoff) Quinoxyfen (prioritert farlig stoff) Terbutryn (prioritert stoff) Dioksin- og dioksinlignende forbindelser (prioritert farlig stoff)

3 HBCDD (prioritert farlig stoff) PFOS (prioritert farlig stoff) De 12 nye stoffene som nå foreslås tatt i vannforskriften, trer i kraft som prioriterte stoffer ved utgangen av Det vil si at det er først fra 2018 at disse stoffene skal inngå i vurderingen av kjemisk tilstand. Vi tar inn en bestemmelse om dette i 4, 5 og 6. Fristen for å nå målet om god kjemisk tilstand for disse stoffene er innen utgangen av Denne bestemmelsen tas inn i 8. Nye miljøkvalitetsstandarder Det er satt nye miljøkvalitetsstandarder for 7 av de gamle stoffene på EUs liste over prioriterte stoffer. Det er også satt miljøkvalitetsstandarder i organismer for 3 av de gamle stoffene på listen. Videre har to av de gamle stoffene endret status fra prioriterte stoffer til prioritert farlige stoffer, hvor målsettingen er å gjennomføre tiltak med sikte på stans i utslippene, jf. 7. God kjemisk tilstand skal oppnås for de stoffene som har fått reviderte miljøkvalitetsstandarder innen utgangen av Vi foreslår å ta denne bestemmelsen inn i 8. Vi plikter å ta i bruk de reviderte miljøkvalitetsstandardene som er satt for sju av de eksisterende stoffene på listen over prioriterte stoffer innen utgangen av Vanndirektivet er et minimumsdirektiv, og landene har anledning til å være strengere enn de bestemmelsene som er gitt av direktivet. Av praktiske hensyn foreslår Miljødirektoratet å ta i bruk de nye grenseverdiene før utgangen av Vi unngår da i en overgangsperiode å måtte operere med to forskjellige miljøkvalitetsstandarder i forskriften. Konsekvensen blir at vannforekomstene vil klassifiseres etter de nye miljøkvalitetsstandardene så snart endringene i vannforskriften trer i kraft. Siden endringene i forskriften tidligst vil tre i kraft ved årsskiftet 2014/2015, vil denne perioden bli høyst et år. Industrien må også forholde seg til de nye miljøkvalitetsstandardene når forskriftsendringene trer i kraft. Konsekvensene av dette blir imidlertid minimale, siden det uansett er nødvendig å se hen til nye miljøkvalitetsstandarder i tillatelser som gis nå, da de aller fleste tillatelser er tidsubestemte. Når man skal rapportere miljøtilstanden til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) gis det mulighet for å ta ut separate kart for disse stoffene, slik at tiltak som er gjort for å oppnå tilfredsstillende kjemisk tilstand basert på de gamle miljøkvalitetsstandardene kommer tydeligere frem. Vi forelsår å ta inn denne bestemmelsen i vedlegg VII del B. Overvåking av stoffer på vaktlisten Kommisjonen ser behov for å samle overvåkningsdata for stoffer som er nye i miljøet, og som er kan være aktuelle å inkludere i listen over prioriterte stoffer. Det innføres derfor nå en bestemmelse om fastsetting av en vaktliste som vil inkludere et fåtall stoffer som landene vil bli pålagt å overvåke på i minimum en 12-måneders periode. Den første listen skal være klar innen 14. september 2014 og skal inkludere maks 10

4 stoffer eller stoffgrupper. Det vil også komme tydeligere retningslinjer på prøvetakingsstrategi. Kommisjonen skal oppdatere listen hvert andre år. Vi har valgt å ta inn bestemmelsene om vaktlisten i vedlegg VIII del G. Vi mener at selve listen over stoffer på vaktlisten ikke er hensiktsmessig å ta inn i vannforskriften, siden denne listen skal revideres hyppig. Overvåking i organismer og sediment Direktivet gir noen føringer, men overlater i utgangspunktet til det enkelte medlemsland å velge hvilken matriks (vann, sediment eller organismer) som skal benyttes til overvåking av miljøgifter. En av føringene er at for de stoffene som nå har fastsatt miljøkvalitetsstandard i organismer, skal disse benyttes til overvåking. For resterende miljøgifter skal miljøkvalitetsstandardene i vann benyttes. Medlemslandene kan imidlertid velge å overvåke i andre matrikser dersom de finner dette mest hensiktsmessig, og dersom analysene følger minimumskriteriene som ble fastsatt i direktiv 2009/90/EC. Vi har valgt å ta inn en bestemmelse i vedlegg VIII del E (tidligere del D) om at valg av matriks skal være hensiktsmessig og følge til en hver tid gjeldende veiledningsmateriell. Miljødirektoratet mener at det er mest hensiktsmessig å overvåke miljøgifter i sedimenter og/eller organismer. Dette fordi den type overvåkning gir et bedre bilde av belastningen av stoffer som hopes opp i næringskjeden og utgjør et problem over tid. I overvåking av vannforekomster med lokale kilder, pålagt tiltaksovervåking, kan det imidlertid være hensiktsmessig også å overvåke miljøgifter i vannsøylen. Grunnen til dette er at miljøgiftnivåene her er høyere og vil variere mer enn i vannforekomster uten lokale kilder og det er derfor ikke tilstrekkelig å overvåke i sediment og/eller organismer. I følge direktivet skal det i de tilfellene man velger å overvåke i sediment eller organismer, og det er fare for akutt eksponering av miljøgiften, også tas vannprøver for å sammenligne med maksimal verdi. Denne bestemmelsen foreslår vi å ta inn i vedlegg VIII del E (tidligere del D). Miljøkvalitetsstandarder i sediment og organismer Datterdirektivet åpner for at landene kan lage egne miljøkvalitetsstandarder i sediment og organismer for de prioriterte stoffene, der dette ikke er gjort at EU- kommisjonen. Kravet er at miljøkvalitetsstandardene skal gi minst like god beskyttelse som de som er etablert av kommisjonen. Miljødirektoratet har ved bruk av teknisk veiledningsmateriell fra kommisjonen, utarbeidet miljøkvalitetsstandarder i sediment og organismer for de prioriterte stoffene og for ett av de andre EU-utvalgte stoffene (DDT). Vi foreslår å ta disse inn i vannforskriften i forbindelse med at bestemmelsene i datterdirektivet nå tas inn. Miljøkvalitetsstandardene for prioriterte stoffer i organismer tas inn i vedlegg VIII del B, mens for miljøkvalitetsstandardene i sediment opprettes det en ny tabell, del C i vedlegg VIII. Miljøkvalitetsstandardene i organismer og sediment for DDT tas inn i en ny tabell i vedlegg VIII del D. Det er imidlertid viktig å merke seg at de beregnede miljøkvalitetsstandardene i sediment er generelle. Lokale forskjeller som f.eks. organisk innhold kan gi store utslag på

5 beregningene. Ved overskridelser av miljøkvalitetsstandarder i sediment skal derfor stedsspesifikke undersøkelser og risikovurderinger gjennomføres før tiltak vurderes. Dette er tatt inn som en fotnote i tabellen over miljøkvalitetsstandarder i sediment i vedlegg VIII del C. Redusert overvåking av allestedsnærværende stoffer Enkelte persistente, bioakkumulerende og giftige stoffer kan finnes i relativt høye konsentrasjoner i vann i lang tid etter at man har gjennomført omfattende tiltak for å redusere eller stanse tilførslene. Noen stoffer fraktes også over store avstander og finnes "over alt". Datterdirektivet åpner for redusert overvåkning av disse stoffene. Vi har valgt å kalle disse "allestedsnærværende stoffer" og ta denne bestemmelsen inn i vedlegg V punkt om overvåkingsfrekvens. Man vil også kunne rapportere overvåkningsdata for allestedsnærværende stoffer separat til ESA, slik at forbedringer i vannkvaliteten for andre stoffer kommer bedre frem. Vi har valgt å ta denne bestemmelsen inn i vedlegg VII del B. Forvaltningsplaner og tiltaksprogrammer skal være åpne Forvaltningsplanene og tiltaksprogrammene skal legges på en åpen portal og gjøres tilgjengelig for allmennheten. Norge har allerede opprettet en slik portal kalt "Vannportalen" som vi mener tilfredsstiller kravene i datterdirektivet. Endring fra nasjonalt prioriterte miljøgifter til vannregionspesifikke stoffer Vanndirektivet krever at landene setter grenseverdier for såkalte River Basin Specific Pollutants. Dette er ikke prioriterte stoffer i vanndirektivet, men det er stoffer som slippes ut i betydelige mengder i en vannforekomst og som sammen med en rekke andre parametere skal danne grunnlaget for å si noe om økologisk tilstand i en vannforekomst. Norge har inntil videre kalt disse stoffene nasjonalt prioriterte miljøgifter under vannforskriften. Direktoratet mener at det er mer i tråd med direktivet å kalle disse stoffene vannregionspesifikke stoffer, og foreslår derfor å endre dette begrepet i tabellen i vedlegg V punkt Miljødirektoratet er i gang med å sette miljøkvalitetsstandarder for stoffer som er aktuelle som vannregionspesifikke stoffer. Vi har tatt utgangspunkt i den nasjonale prioritetsliste, jf. Stortingsmelding 58 ( ): Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, i utvelgelsen av disse, men også andre stoffer er aktuelle. Listen over vannregionspesifikke stoffer med tilhørende miljøkvalitetsstandarder vil presenteres i klassifiseringsveilederen. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget I alt seks av de 12 nye stoffene på prioritertslisten er definert som prioritert farlige stoffer, hvor målet på sikt er utfasing. Fem av disse har enten ikke vært brukt i Norge, eller er ikke lenger i bruk. De tre andre er kjente industristoffer som utgjør et miljøproblem også i Norge. Disse er allerede ført opp på nasjonal prioritetsliste jf. Stortingsmelding 58 ( ): Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, hvor målsettingen er at utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø kontinuerlig skal

6 reduseres. Målet er å stanse utslippene innen Stoffene inngår også allerede i overvåkingsprogrammene og det gjennomføres tiltak for å redusere utslipp av disse stoffene. Innføringen vil dermed trolig ikke medføre nye plikter til gjennomføring av tiltak. Ut i fra kunnskap om dagens bruksmønster, stoffenes egenskaper og tilgjengelig overvåkingsdata er det kun fire av de resterende stoffene som kan tenkes å utgjøre et miljøproblem i vannmiljøet i Norge. Dette gjelder stoffene aclonifen, cubutryn, cypermetrin og terbutryn. Innføringen vil medføre noen kostnader på overvåking og kan medføre behov for tiltak. Aklonifen er et plantevernmiddel som brukes i potet- og grønnsaksproduksjon i Norge. Aklonifen har inngått i Program for jord- og vannovervåking (JOVA) siden 1996 og det er gjort funn av stoffet på enkelte lokaliteter med antatt effekt for miljøet. Cybutryn er et middel som brukes i båtmaling for å hindre begroing. Den antatt største utslippskilden er fra nylig påført bunnmaling og sandblåsing/spyling av skrog. Cybutryn er påvist i konsentrasjoner som overskrider miljøkvalitetsstandarden i flere småbåthavner i Norge. Cypermetrin er et insektmiddel som var tillatt brukt i norsk landbruk i siste halvdel av 90- tallet for å bekjempe skadeinsekter i korn, oljevekster, potet og grønnsaker. Et viktig bruksområde for cypermetrin i dag er som lusemiddel i akvakultur og lus/flåttmiddel for husdyr. Stoffet brukes i noen grad av konsumenter. I en kartlegging av dette stoffet som ble gjort ved norske landbrukslokaliteter, ble ikke stoffet påvist. Ut i fra dagens bruksmønster vil fiskeoppdrettsanlegg være lokaliteter med antatt mulighet for gjenfinning i vann i forbindelse med lusebehandling. Cypermetrin har rask nedbrytning i vann og vil trolig ikke utgjøre noe stort problem i de frie vannmassene, men kan muligens gjenfinnes i sedimentene under oppdrettsanleggene. Videre gjør bruk av cypermetrin i forbruksartikler det mulig at stoffet kan forekomme i tilknytning til renseanlegg. Terbutryn er et ugressmiddel som ikke har vært godkjent for bruk i norsk landbruk, men som brukes som tilsetning i malingsprodukter (ca 270 kg pr år). Stoffet ble ikke påvist i undersøkelsen av stoffet i norsk natur, men man kan trolig finne rester av produktet i overflatevann i urbane strøk og i områder med betydelig nedfall av langtransporter forurensning. Endringen av miljøkvalitetsstandarder for de gamle stoffene på listen vil ikke medføre noen nye plikter til overvåking. Strengere miljøkvalitetsstandarder kan imidlertid medføre behov for ytterligere utslippsreduserende tiltak for at miljøtilstanden skal bli god. To av de gamle stoffene på listen har endret status til prioritert farlige stoffer, hvor målsettingen er å redusere utslippene med sikte på utfasing. Den ene stoffet, DEHP, er ført opp på nasjonal prioritetsliste med samme målsetting. Det andre stoffet, trifluralin, er en miljøgift som er ikke har vært brukt i Norge siden 1993 og som ikke er funnet i miljøet. Denne bestemmelsen vil dermed ikke få noen økonomiske konsekvenser for Norge.

7 Ambisjonsnivået for tiltakene og nivået av kostnadene vil avhenge av forholdet mellom miljøtilstanden og miljøkvalitetsstandardene. Tiltak for å nå god miljøtilstand foreslås i egne forvaltningsplaner med tiltaksprogram. Det er sektormyndighetene som har ansvar for å foreslå tiltak innenfor sitt myndighetsområde, og tiltakene prioriteres ut fra forenklede vurderinger av kostnader og effekter. I etterkant av vedtatt forvaltningsplan skal sektormyndighetene gjennom egen saksbehandling foreta konkrete vurderinger av nytten ved det enkelte tiltak, og har adgang til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med planen. Kostnadene ved det enkelte tiltak realiseres derfor ikke før ved eventuelt pålegg etter sektorregelverket. Dersom tiltakene har uforholdsmessige høye kostnader vil vannforskriften gi unntaksmuligheter forutsatt at de andre vilkårene er oppfylt. Overvåking Datterdirektivet anbefaler månedlig prøvetaking av prioriterte stoffer i vannsøylen, men for stoffer hvor det finnes miljøkvalitetsstandard i organismer skal denne brukes. Det gis også anledning til å overvåke i sediment dersom landene utarbeider miljøkvalitetsstandarder som gir like god beskyttelse. Dette er helt i tråd med Norges interesser og vil medføre reduserte kostnader siden prøvetakingen da kan gjøres sjeldnere. Det vil også være kostnadsbesparende å redusere overvåkingsfrekvensen for allestedsnærværende stoffer. Overvåking av stoffene på vaktlisten vil imidlertid føre til noe ekstra kostnader til overvåking hvert år for staten. Forvaltningsplaner og tiltaksprogrammer skal være åpne Vår vurdering er at krav til åpenhet om forvaltningsplaner og tiltaksprogrammer allerede er ivaretatt gjennom vannportalen, og at denne bestemmelsen ikke vil medføre noen ytterligere kostnader for Norge. Vurdering av naturmangfoldloven I henhold til naturmangfoldloven 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, og det skal fremgå av beslutningen hvordan disse prinsippene er tatt hensyn til og vektlagt i vurderingen av saken. Forvaltningsmålene i 4 og 5 trekkes også inn i skjønnsutøvingen. Direktiv 2008/105/EF konkretiserte miljømålene for kjemisk tilstand i vanndirektivet. Direktiv 2013/39/EU (datterdirektivet) er en revisjon av disse miljømålene. Miljømålet for overflatevannforekomster er at de innen 2021 (2015 for de vannforekomster som er med i første planfase) skal ha god økologisk og kjemisk tilstand. De foreslåtte endringene i vannforskriften, vil øke beskyttelsen av naturmangfoldet gjennom at det blir mindre negativ påvirkning på organismer som lever i eller i tilknytning til overflatevannforekomster. Forvaltningsmål Gjennomføringen av datterdirektivet innebærer en skjerpelse i forhold til gjeldende forskriftstekst ved at flere miljøgifter tas inn på listen over prioriterte stoffer og at miljøkvalitetsstandardene for enkelte av de gamle stoffene på listen har blitt strengere.

8 Direktivet setter miljøkvalitetsstandarder for en rekke miljøgifter hovedsakelig i vannsøylen og for noen stoffer i organismer. Det åpnes for at medlemslandene selv kan sette miljøkvalitetsstandarder for miljøgifter i andre matrikser (sediment og/eller organismer). Gjennomføring av strengere miljøkvalitetsstandarder for enkelte stoffer og innføringen av flere stoffer på prioritetslisten fremmer forvaltningsmålet for naturtyper og økosystemer i naturmangfoldloven 4 og forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven 5. Miljøkvalitetsstandardene er satt for å beskytte de mest ømfintlige artene for de ulike miljøgiftene. Dersom miljøkvalitetsstandardene overholdes, skal derfor naturtyper, økosystemer og arter som dekkes av naturmangfoldloven ikke bli påvirket negativt av miljøgiftene som dekkes av vannforskriften. Kunnskapsgrunnlaget Stoffene på EUs prioritetsliste har blitt plukket ut på bakgrunn av giftighet for mennesker og vannlevende organismer, spredning i miljøet, mengde brukt og bruksområder for stoffene. Vanndirektivet krever at EU-kommisjonen skal revidere prioritetslisten første gang etter fire år, deretter hvert sjette år. Miljøkvalitetsstandardene settes på bakgrunn av både akutte og kroniske data for alger og/eller makrofytter, dafnia eller representative organismer for saltvann og fisk. Miljøkvalitetsstandardene beskytter dermed både vannlevende organismer og mennesker for stoffene på prioritetslisten. I tillegg til EUs prioritetsliste skal vannforvaltningen omfatte alle andre stoffer som slippes ut i betydelige mengder, såkalte vannregionspesifikke stoffer, jf. vannforskriften vedlegg V punkt 1.1. Vi mener EUs prioritetsliste, sammen med vannregionspesifikke stoffer, gir et godt bilde av hvilke stoffer som utgjør størst forurensningsfare for vannmiljøet i Norge. Gjennomføringen vil bidra til økt overvåking av prioriterte stoffer i både vannsøylen, sediment og organismer. Dette vil styrke kunnskaps- og beslutningsgrunnlaget. Føre-var-prinsippet Ved å overholde miljøkvalitetsstandardene som er satt, vil man unngå fare for vesentlig skade på naturmangfold og økosystemer. Styrket kunnskapsgrunnlag om det kjemiske belastningsbildet vil dessuten gi bedre grunnlag for ikke å tillate nye utslipp til vannforekomster som alt har betydelige belastninger, eller befinner seg nær vannmiljøets tålegrense. Økosystemtilnærming og samlet belastning Den styrkede overvåkingen vil gi et betydelig forbedret bilde av den samlede belastning. Prinsippene i naturmangfoldloven 11 og 12 om kostnader ved miljøforringelse og miljøansvarlige teknikker og driftsmetoder vil særlig komme inn når det fastsettes tiltak i vannforvaltningsplanene. Tiltaksovervåkingen og problemkartleggingen skal i størst mulig grad finansieres etter forurenser betalerprinsippet, og dermed pålegges den ansvarlige.