Finansieringssystemet i høyere utdanning

Transkript

1 Finansieringssystemet i høyere utdanning hvordan påvirker det kvaliteten i sektoren? Temanotat 4/2014

2 Temanotat 4/2014 Finansieringssystemet i høyere utdanning hvordan påvirker det kvaliteten i sektoren? Utgitt i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk, juni 2014 Utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av Hege Hagevik Bogen, Eirik Lund, Jorunn Dahl Norgård, Guri Sandbakken og Karin Elizabeth Torp Foto omslag: ellge Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Et nasjonalt finansieringssystem Statens styring av universitets- og høyskolesektoren... 8 Lov og regelverk... 8 Eierstyring... 8 Finansiering Dagens finansieringssystem for universiteter og høyskoler... 9 Basiskomponenten Utdanningskomponenten Forskningskomponenten Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Mjøs-utvalget Justeringer i finansieringssystemet Stjernø-utvalget Handlingsromutvalget Debatten omkring finansieringssystemet Resultatbaserte tildelinger Studentmobilitet Insentiver for økt forskningsaktivitet Publisering og formidling Finansieringssystemet og lærerutdanningene Rett og tid til FoU? Finansiering og arbeidstid Utstrakt bruk av midlertidig tilsetting Økt bruk av rene undervisningsstillinger Finansering av praksis i lærerutdanningene Konsekvenser av kategoriheving Resultater og gjennomføring Ekstern sensur Formidling Oppsummering Strategiske midler Resultatbaserte og konkurransebaserte tildelinger Publiseringspoeng og forskningsformidling... 31

4 Kvantitet versus kvalitet Utdanningskategoriene Midlertidighet Arbeidstid Ett finansieringssystem? Litteratur

5 5

6 1. Innledning I april 2014 nedsatte regjeringen en ekspertgruppe ledet av forskningsdirektør Torbjørn Hægeland, bestående av norske og nordiske fagpersoner som skal gjennomgå finansieringen av universiteter og høyskoler. I mandatet til gruppen blir det framhevet at hovedhensikten med gjennomgangen er å utvikle finansielle virkemidler som på en bedre måte enn i dagens system vil understøtte god måloppnåelse for universiteter og høyskoler, samlet og enkeltvis. Ekspertgruppen skal gjennomgå modellen for finansiering av universiteter og høyskoler, og fremme forslag til hvordan denne kan forbedres. I mandatet blir det videre framhevet at med modellen for finansiering menes alle statlige finansieringskanaler for universiteter og høyskoler, både den direkte grunnbevilgningen fra Kunnskapsdepartementet (inkludert finansieringssystemet for universiteter og høyskoler med resultatbaserte mekanismer), og nasjonale konkurransearenaer 1. Gruppen skal også vurdere hvordan ekstern finansiering fra EU kan stimuleres. Statlige myndigheter legger gjennom lov- og regelverk, eierstyring og andre virkemidler føringer for prioriteringene ved institusjonene. Dette betyr at statlige finansielle virkemidler generelt og finansieringssystemet særskilt bare er ett av flere styringsverktøy for å nå målene som er satt for sektoren. Det kan være vanskelig å isolere finansieringssystemets virkninger og konsekvenser fra følgene av andre tiltak og reformer i sektoren på den ene siden og institusjonenes egne prioriteringer på den andre. Finansieringssystemet er imidlertid av sentral betydning for institusjonenes rammebetingelser og særlig viktig for å nå de overordnede nasjonale målsetningene. I dette temanotatet er det den direkte grunnbevilgningen fra Kunnskapsdepartementet som er hovedtemaet. Grunnbevilgningen fordeles mellom universitetene og høyskolene gjennom et finansieringssystem 2 som består av tre komponenter med tilhørende insentiver og indikatorer. Institusjonene mottar disse midlene som en ramme. Styret ved den enkelte institusjon har ansvar for å forvalte disse midlene best mulig og gjøre nødvendige prioriteringer for å nå målene som er fastsatt for sektoren. Rammene for dette temanotatet gir ikke rom for å gå nærmere inn på hvordan den enkelte institusjon forvalter den tildelte økonomiske rammen. I kapittel 4 ser vi imidlertid nærmere på finansieringssystemets direkte og indirekte betydning for kvaliteten i lærerutdanningene, og i hvilken grad finansieringssystemet kan sies å støtte oppunder de nasjonale målsettingene for disse utdanningene. I vårt avsluttende kapittel vil vi berøre forholdet mellom nasjonal tildeling på den ene siden og institusjonelle budsjettmodeller og prioriteringer på den andre. 1 Målrettede forskningsmidler som lyses ut av Norges forskningsråd. 2 I dette temanotatet skiller vi mellom finansieringssystem og finansieringsmodell. Vi bruker begrepet finansieringssystem om det nasjonale fordelingssystemet og finansieringsmodell om institusjonenes fordeling av midlene de mottar. 6

7 Formålet med temanotatet er å gi Utdanningsforbundets medlemmer og tillitsvalgte et oppdatert kunnskapsgrunnlag som kan bidra til at organisasjonen deltar aktivt i den pågående debatten om finansieringssystemet. Et finansieringssystem vil alltid være preget av spenninger mellom kryssende hensyn. Det skal bygge oppunder institusjonenes strategiske og langsiktige satsinger, samtidig som det skal belønne resultater. Finansieringssystemet skal også inneholde mekanismer som stimulerer til konkurranse, faglig samarbeid og arbeidsdeling. Finansieringssystemet skal gi rom for at institusjonene får utøve sin autonomi og akademiske frihet samtidig som det skal underbygge nasjonale mål og politiske føringer. Mange aktører i sektoren uttrykker et ønske om et helhetlig og transparent system som samtidig makter å ta hensyn til institusjonenes ulikheter og særpreg og stimulere til økt mangfold og spesialisering. I kapittel 2 blir innretningen og oppbyggingen av finansieringssystemet presentert. Systemet ble innført i 2002 og har siden vært vurdert i ulike offentlige utvalg som vi omtaler her. I kapittel 3 ser vi nærmere på de viktigste innvendingene som har framkommet mot finansieringssystemet. Deretter utreder vi nærmere enkelte sider ved finansieringssystemet og dens betydning for kvaliteten i lærerutdanningene (kapittel 4), med særlig vekt på utfordringer omkring de vitenskapelig ansattes arbeidsvilkår, praksisopplæringen og formidling av kunnskap. Til slutt har vi forsøkt å samle de viktigste momentene i et oppsummerende kapittel (kapittel 5). 7

8 2. Et nasjonalt finansieringssystem 2.1 Statens styring av universitets- og høyskolesektoren I Lov om universiteter- og høyskoler er de overordnede nasjonale målsetningene for universitets- og høyskolesektoren nedfelt. I formålsparagrafen ( 1 1) gis det uttrykk for at universiteter og høyskoler skal a) tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå, b) utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå, og c) formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater, både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig og i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv. De statlige utdanningsmyndighetene har et utvalg virkemidler som skal bidra til at nasjonale målsetninger for sektoren nås. Disse kan overordnet sett deles inn i tre kategorier: Lov og regelverk Universitetene og høyskolenes virksomhet er relativt omfattende regulert gjennom universitets- og høyskoleloven. Loven er felles for både statlige og private virksomheter. Loven oppstiller de overordnede formålene og forventningene til UH-institusjonene innenfor deres kjerneområder: utdanning, forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling. For de statlige universitetene og høyskolene er det også satt rammer for organiseringen, ved at det blant annet er fastsatt bestemmelser om styresammensetning og alternative modeller for organisering av den øverste ledelsen. NOKUT er et faglig uavhengig organ under Kunnskapsdepartementet (KD) med et eget styre som øverste beslutningsorgan. Lærestedene har ansvar for kvaliteten i egne utdanningstilbud, mens NOKUT har som oppgave å akkreditere nye utdanningstilbud og institusjoner, føre tilsyn med eksisterende utdanninger og evaluere institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid. Selv om UH-institusjonene er faglig uavhengige og selv fastsetter sine studieplaner og det faglige innholdet i utdanningene, er det for en rekke profesjonsutdanninger fastsatt nasjonale rammeplaner som på overordnet nivå regulerer innretning og innhold i utdanningene. Rammeplanene med tilhørende forskrift angir mål og formål med utdanningene, viser utdanningenes omfang og innhold og gir retningslinjer for organisering, arbeidsmåter og vurderingsformer. Rammeplanene er forpliktende for institusjonene, de tilsatte, studentene og representantene for praksisopplæringen og skal sikre et nasjonalt likeverdig faglig nivå. Eierstyring De statlige universitetene og høyskolene er organisert som forvaltningsorganer med KD som eier. Dette innebærer at UH-sektoren er direkte underlagt departementets instruksjonsmyndighet, med mindre 8

9 denne er avskåret i lov hvilket er tilfellet for akademisk frihet og individuelle ansettelser og utnevnelser. Styret er det øverste organet ved institusjonen, men KD har et stort ansvar for UH-institusjonenes løpende virksomhet. Mål- og resultatstyring er det overordnede styringsprinsippet i staten og KD skal legge dette prinsippet til grunn i sin eierstyring av institusjonene. Kunnskapsdepartementet følger opp institusjonenes resultater og måloppnåelse gjennom en tilstandsrapport som utarbeides hvert år for hele sektoren, og gjennom egne analyser av resultatene ved den enkelte institusjon. På bakgrunn av disse analysene gjennomfører KD årlige etatsstyringsmøter med hver enkelt institusjon der de på et overordnet nivå gir institusjonen tilbakemeldinger om resultater, strategier og forventninger framover. Finansiering Et insentivbasert finansieringssystem ble innført med kvalitetsreformen i 2002 og skulle bidra til å realisere denne reformens mål om økt kvalitet, blant annet uttrykt som bedre studiekvalitet og større effektivitet i studiene. Det ble stilt tydeligere krav om at utdanningene skulle være forskningsbasert og tettere oppfølging av hver enkelt student ble vektlagt. Universitetene og høyskolene rammefinansieres i all hovedsak av statlige midler som fordeles gjennom finansieringssystemet som er satt sammen av tre komponenter; 1) en langsiktig og strategisk bevilgning, 2) resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning, og 3) uttelling for resultater innenfor forskning. Det er styret ved den enkelte institusjon som har ansvar for å forvalte den samlede rammebevilgningen best mulig og gjøre nødvendige prioriteringer for å nå målene som er fastsatt for sektoren. Den enkelte institusjon må selv vurdere i hvilken grad de nasjonale insentivene for utdanning og forskning skal videreføres i den interne fordelingen av midler, eller om det er behov for andre insentiver for å støtte opp under egne strategier ved institusjonene. Forskjeller mellom institusjonene med hensyn til hvordan midlene blir fordelt internt, kan bidra til både å forsterke og utjevne svakheter og skjevheter i det nasjonale finansieringssystemet. 2.2 Dagens finansieringssystem for universiteter og høyskoler Finansieringssystemet gjelder både for statlige universiteter og høyskoler, og for private høyskoler. Rammebevilgningen til universiteter og høyskoler bevilges over KDs budsjett. Den statlige rammebevilgningen er satt sammen av tre komponenter. Basiskomponenten skal være langsiktig og strategisk bevilgning. Utdanningskomponenten er en resultatbasert uttelling for resultater innenfor utdanning. Forskningskomponenten skal gi uttelling for resultater innen forskning. I det følgende beskrives disse tre komponentene i finansieringssystemet mer inngående. 9

10 Basiskomponenten Formålet med denne komponenten er å sikre stabilitet og forutsigbarhet slik at institusjonene kan drive en langsiktig planlegging. Komponenten er relativt stor i forhold til de insentiv- og resultatbaserte komponentene. Den utgjør om lag 60 prosent av den samlede statlige bevilgningen. I denne bevilgningen ligger midler til alle sider ved universitetenes og høyskolenes samfunnsoppdrag, både utdanning, forskning, formidling og kontakt med samfunns- og arbeidsliv. Bevilgningen dekker 60 prosent av hver tildelte studieplass, utvikling og vedlikehold av infrastruktur, samt Stortingets og institusjonens egne strategiske satsingsområder. Grunnlaget for beregningen av midlene er institusjonenes ståsted i Tildelingen tar med andre ord utgangspunkt i institusjonens bevilgninger og resultater i årene før finansieringssystemet ble innført, men korrigeres for lønns- og prisvekst og endringer i tildelte studieplasser. Utdanningskomponenten I motsetning til basiskomponenten er utdanningskomponenten resultatbasert og skal gjenspeile resultater den enkelte institusjon har oppnådd på indikatorene antall avlagte studiepoengsenheter og antall inn- og utreisende utvekslingsstudenter. De to indikatorene skal stimulere institusjonene til å utvikle attraktive studietilbud som gir utdanning av høy kvalitet og som får studentene til å lykkes i sine studieløp. Institusjonenes resultater måles i forhold til indikatoren avlagte studiepoeng. Utdanningskomponenten utgjør ca. 25 prosent av den samlede rammebevilgningen. Budsjettrammen er åpen, det vil si at den ikke har en øvre grense. En institusjon som forbedrer sine resultater, vil få en tilsvarende økning i bevilgningen. For å fange opp kostnadsforskjellene mellom de ulike undervisningstilbudene i sektoren er det opprettet seks ulike utdanningskategorier og fastsatt pris per enheter av 60 studiepoeng innenfor hver av disse. 3 Finansieringen av tildelte studieplasser er følgelig todelt, ved at 60 prosent av kostnadene dekkes over basiskomponenten og de siste 40 prosentene ligger i den resultatbaserte utdanningskomponenten. Denne utbetales etterskuddsvis på grunnlag av innberettede data fra lærestedene. Ikke-tildelte studieplasser dekkes bare med disse 40 prosentene. Forskningskomponenten Denne komponenten består av både en strategisk og en resultatbasert bevilgning (henholdsvis ca. 8 prosent og ca. 6 prosent av den samlede bevilgningen). I den strategiske bevilgningen inngår blant annet midler til rekrutteringsstillinger og vitenskapelig utstyr i tillegg til strategiske forskningsmidler. Den resultatbaserte omfordelingen (RBO) skjer på grunnlag av institusjonenes oppnådde resultater på fire indikatorer, som skal stimulere til økt forskningsaktivitet og til konkurranse mellom institusjonene om forskningsbevilgningene: 3 Utdanningskategoriene drøftes nærmere i kapittel 4. 10

11 antall doktorgradskandidater, kandidater fra Program for kunstnerisk utviklingsarbeid og samarbeid om doktorgradsutdanning, publikasjonspoeng beregnet på grunnlag av vitenskapelige publiseringer i særskilte tidsskrifter 4 tilskudd på grunnlag av mottatt tildeling fra EUs rammeprogram for forskning og definerte randsoneaktiviteter tilknyttet dette, tilskudd på grunnlag av mottatt tildeling fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond. I motsetning til utdanningskomponenten er denne budsjettrammen lukket og beregnes som en resultatbasert omfordeling (RBO) mellom institusjonene. Vi kommer nærmere inn på konsekvensene av dette i kapittel Bakgrunnen for dagens finansieringssystem Hovedtrekkene i dagens finansieringssystem ble innført i forbindelse med kvalitetsreformen, samtidig som innretningen av systemet over tid har blitt vurdert. I det følgende beskrives bakgrunnen for og noen av vurderingene som underveis er lagt til grunn. Mjøs-utvalget I 1998 nedsatte regjeringen Bondevik I et utvalg til å utrede høyere utdanning etter år Utvalget fikk i mandat å gi en samlet framstilling av høyere utdanning, og vurdere behovet for endringer i sektoren, i lys av blant annet internasjonal utvikling og nye krav fra studenter, samfunns- og næringsliv. Mjøs-utvalget foreslo blant annet at de statlige institusjonene skulle gis større selvstendighet, innføring av et nytt finansieringssystem for høyere utdanning, organisering av statlige institusjoner i egne rettssubjekter, utarbeidelse av et felles lovverk for statlige og private institusjoner og implementering av prinsipper nedfelt i Bolognaerklæringen og Prahakommunikeet 5, herunder med tettere oppfølging av enkeltstudenter, innføring av en ny gradsstruktur, og opprettelsen av et eget, uavhengig akkrediteringssystem og -organ. Med hensyn til finansieringen av sektoren, foreslo Mjøs-utvalget at finansieringssystemet for statlige universiteter og høyskoler i større grad skulle være resultatbasert. Utvalget foreslo at finansieringen skulle fastsettes på grunnlag av avlagte vekttall og kandidattall, og et flertall gikk også inn for at det skulle etableres et såkalt voucher-system, hvor en del av den statlige bevilgningen skulle følge den enkelte student. Utvalget foreslo i tillegg at det skulle være et fast basistilskudd for å ivareta spesielle behov ved den enkelte institusjon, og en tredelt forskningsbevilgning med fordeling etter kvalitets- og resultatkriterier, regional- og fagpolitiske prioriteringer og tallet på studenter. Mjøs-utvalgets utredning ble fulgt opp av regjeringen Stoltenberg i St.meld. nr. 27 ( ) Gjør din plikt Krev din rett. Kvalitetsreform 4 Indikator utviklet av Universitets- og høgskolerådet (UHR) på oppdrag fra KD (Vekt på forskning 2004) og innført med virkning fra budsjettåret Felleserklæringer undertegnet av de europeiske utdanningsministrene i hhv og 2001 som inneholder mål om innføring av et sammenliknbart gradssystem med to hovednivåer, om mobilitet for studenter og ansatte i høyere utdanning og om bedre kvalitetssikring og økt institusjonssamarbeid. 11

12 av høyere utdanning, hvor det ble foreslått at det skulle innføres en tredelt finansieringsmodell, i hovedsak basert på Mjøs-utvalgets forslag. I 2003 ble det innført et nytt finansieringssystem også for de private høyskolene. Dette tilsvarte i stor grad systemet for de statlige institusjonene, med unntak av at det for de private kun var et utvalg studier som fikk uttelling i utdanningskomponenten. Fra og med 2005 ble alle studier ved de private høyskolene som mottar statsstøtte inkludert. 6 Justeringer i finansieringssystemet Fra og med 2006 ble det innført et helhetlig indikatorsett for forskning for institusjonstypene, jf. St.prp. nr. 1 ( ). Målet var i større grad å stimulere til økt forskningsaktivitet og å fordele ressurser til miljøer som kan dokumentere god forskning. Indikatorene doktorgradskandidater og midler fra EU og Norges forskningsråd som tidligere kun ble brukt for universiteter og vitenskapelige høyskoler ble videreført og innført også for høyskolene. Departementet innførte også vitenskapelig publisering som en ny indikator for alle institusjonstypene. I 2007 anbefalte en ekspertgruppe (Vagstad 2007) blant annet at basisfinansieringen måtte opprettholdes som resultatuavhengig, at insentivene til studiepoengproduksjon ikke måtte bli for sterke og at utviklingen av en formidlingskomponent burde skrinlegges. I tillegg foreslo ekspertgruppen innføring av en ny indikator knyttet til kvalitet i utdanningen. Sammen med en rapport fra NIFU STEP (Frølich 13/2007) utgjør Vagstads rapport et viktig grunnlag for stortingsmeldingen Statusrapport for Kvalitetsreformen i høyere utdanning (St.meld. nr. 7 [ ]), hvor det ble varslet en større evaluering av finansieringssystemet. Denne evalueringen kom i Til grunn for KDs evaluering lå blant annet en analyse gjennomført av Econ Pöyry om effekten av finansieringssystemet. Econ Pöyry konkluderte med at hovedtrekkene i finansieringssystemet burde videreføres, men anbefalte samtidig at det ble vurdert å innføre en ny indikator i utdanningskomponenten for gjennomstrømning av studenter. Stortinget vedtok at hovedtrekkene i finansieringssystemet skulle videreføres med noen mindre endringer. Det ble innført en ny indikator for doktorgradssamarbeid i den resultatbaserte delen av forskningskomponenten, og økt bruk av strategiske midler for å stimulere til samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK) i sektoren. Det ble også vedtatt at en egen formidlingsindikator ikke skulle innføres på daværende tidspunkt. Stjernø-utvalget I Stjernø-utvalgets NOU 2008:3 Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning, ble også finansieringssystemet for universiteter og høyskoler behandlet. Utvalget pekte på at den resultatbaserte finansieringen var basert på institusjonenes resultater to år tilbake i tid. For å understøtte en mer langsiktig mål- og resultatstyring mente utvalget at det burde vurderes å kombinere historiske resultater med framtidige 6 Kunsthøyskolene er ikke inkludert i finansieringssystemet 12

13 anslag/forventninger. En mer langsiktig styring burde baseres på strategiforslag fra institusjonene, etter at departementet først har formulert overordnede mål. Utvalget mente at det var behov for et sterkere element av politisk styring og prioritering. Utvalget foreslo at hovedtrekkene i det gjeldende finansieringssystemet skulle videreføres, men med enkelte endringer. Utvalget mente at innslaget av resultatbaserte elementer i finansieringssystemet ikke burde økes, men heller reduseres noe. Universitets- og høgskolerådet burde stå for kontinuerlig overvåking av og videreutvikling av indikatorene i systemet for å sikre legitimitet i sektoren. Handlingsromutvalget I 2009 nedsatte KD en egen arbeidsgruppe som skulle vurdere handlingsrommet til universitetene og høyskolene. «Handlingsromutvalget» ble bedt om å se på om handlingsrommet til de høyere lærestedene var innskrenket siden innføringen av kvalitetsreformen, og i så fall drøfte hva årsakene til dette var, og endelig fremme forslag som kunne sette institusjonene bedre i stand til å handle strategisk innenfor myndighetenes føringer og prioriteringer. Finansieringssystemet ble på nytt vurdert våren 2010 med mål om å redusere antall kategorier i utdanningskomponenten. Resultatet av dette arbeidet ble presentert i statsbudsjettet for 2011 og eneste endring var at grunnskolelærerutdanningen ble flyttet opp en kategori. I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 18 ( ) Lange linjer kunnskap gir muligheter var det enighet i Stortinget om at det skulle foretas nok en gjennomgang av finansieringen av universiteter og høyskoler. I tråd med dette oppnevnte Solberg-regjeringen, som nevnt i kapittel 1, en ekspertgruppe med mandat å gjennomgå finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren. 13

14 3. Debatten omkring finansieringssystemet Som vist i forrige kapittel har det siden innføringen av nytt finansieringssystem i 2002 vært løpende vurderinger om innretningen av systemet, hvor både skiftende regjeringer har ønsket endringer og sentrale aktører i sektoren har pekt på svakheter og skjevheter. I dette kapitlet vil vi se nærmere på de viktigste innvendingene som har framkommet. Ved innføringen av finansieringssystemet ble det etablert en såkalt utgangsposisjon for hver enkelt institusjon. Denne var basert på kostnader fra årene før finansieringssystemet ble innført og bygget på særtrekk ved lærestedene og politiske prioriteringer utviklet over år (Frølich og Klitkou 2006). Den samlede budsjettrammen for hver institusjon ble uendret, og det ble ikke omfordelt midler mellom institusjonene. Denne delen av rammebevilgningen er altså fastsatt på grunnlag av tildelinger som ble gjort for over 12 år siden. I dag er det få eller ingen som kan si hva som helt presist ligger til grunn for beregningen av basistildelingen for den enkelte institusjon. Det er blitt pekt på at skjevhetene oppleves som meget store og med svært uheldige utslag. 7 Utslagene er størst for de universitetene og høyskolene som i 2002 var i starten av en kraftig utvikling, både for å ta i mot flere studenter og for å ha større fokus på forskning. Mens de gamle 8 universitetene beholdt bevilgningene som lå i basisfinansieringen, ble ikke de nye universitetene tilført noen økning utover de ekstra studieplassene som ble tildelt i tråd med Stortingets satsingsområder. Det kan hevdes at det har skjedd en sementering av ulikhetene i finansieringen mellom de gamle og nye universitetene, og at forskjellene bare forsterkes i takt med veksten i sektoren. Når det gjelder høyskolesektoren, er det tatt enkelte grep for å kompensere for historisk og kunnskapskulturelt betingede forskjeller. Forskningsrådet utarbeidet i en egen strategi for å løfte forskningsinnsatsen i høyskolesektoren, som nå følges opp med en ny for perioden Her pekes det på at høyskolene, i likhet med de nye universitetene, gjennom basisfinansieringen mottar halvparten så mye FoU-ressurser som universitetene og de vitenskapelige høyskolene, sett i forhold til studentmassen. Dermed må disse institusjonenes arbeid med å styrke forskningskapasitet, kompetanse og kvalitet i stor grad skje utenfor basisfinansieringens rammer (Forskningsrådet 2014). Særskilte satsinger som eksempelvis «Strategiske høyskolemidler» er derfor nødvendig, og har vist seg å ha god effekt (jf. Forskningsrådets midtveisevaluering fra 2010). 7 Brev fra fire høgskoler til statsråd Tora Aasland, KD, De «gamle universitetene» er Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen, Universitetet i Tromsø og Norges teknisknaturvitenskapelige universitet i Trondheim. Etter at finansieringssystemet ble innført i 2002 har fire høyskoler blitt godkjent som universiteter: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (2005), Universitetet i Stavanger (2005), Universitetet i Agder (2007) og Universitetet i Nordland (2011). 14

15 Om de siste tjue års utvikling i universitets- og høyskolesystemet, der tradisjonelle skiller mellom institusjonene gradvis er visket bort, skriver Forskningsrådet: «I det nye landskapet har forskning blitt et konkurransefortrinn. Høgskolene konkurrerer imidlertid med historisk gitte forutsetninger som tilsier lavere odds for suksess etter tradisjonelle vitenskapelige kriterier enn de eldste universitetene. Med mandat og forankring i de store profesjonsutdanningene og regionale kunnskapsbehov må høgskolene utfordre tradisjonelle forskningsdefinisjoner og evalueringskriterier» (Forskningsrådet 2014:15). Forskningsrådet understreker videre betydningen av arbeidsdeling og konsentrasjon om ulike fagområder som forutsetning for å utvikle FoU i høyskolene. Det krever spissing og institusjonelle strategiske prioriteringer. Det kan stilles spørsmål ved om dagens finansieringssystem i tilstrekkelig grad stimulerer til dette, og her kan det være nødvendig med strukturelle grep så vel som finansielle, slik regjeringen også har signalisert ved flere anledninger. Dette kommer vi tilbake til i kapittel Resultatbaserte tildelinger Det er mange innvendinger mot uttelling på grunnlag av studiepoengproduksjon og det kan stilles spørsmål ved om god studentgjennomstrømning nødvendigvis er et tegn på at studieopplegget er av god kvalitet. Ikke minst kan man sette spørsmålstegn ved om antall produserte studiepoeng gir oss den ønskede og nødvendige informasjonen om undervisningens kvalitet. Som en konsekvens av at studiepoengtelling har så stor innvirkning på størrelsen på utdanningskomponenten den utgjør ca. 98 prosent av tildelingen opererer mange institusjoner med et overopptak av studenter for å nå studiepoengproduksjonen som ligger til grunn for den strategiske tildelingen, eller for å øke sin studiepoengproduksjon og dermed øke den resultatbaserte tildelingen. Lærestedene velger med andre ord å opprette studieplasser og studietilbud som de ikke har grunnfinansiering for. I en rapport (Forskerforbundet 2/2011) vises det til at hele 25 prosent av alle studiepoeng som produseres er uten annen inntekt enn den resultatbaserte, etterskuddsvise uttellingen, som altså utgjør 40 prosent av de beregnede kostnadene. Institusjonene tar systematisk opp flere studenter enn de har finansierte studieplasser fordi de kalkulerer med et frafall. De ansatte må bruke mer tid på undervisningen og oppfølgingen av den enkelte studenten i tråd med kvalitetsreformens krav og forsaker ofte tid til FoU eller gir kvalitativt dårligere undervisning. Handlingsromutvalget konkluderte med at overopptak av studenter på sikt vil «redusere studiekvaliteten, utarme fagmiljøene og redusere institusjonenes handlingsrom» (Handlingsromutvalget 2010). Alle studenter som får undervisning og faglig oppfølging utgjør en kostnad. Det gjelder i like stor grad de som ikke fullfører et studium, de som veiledes ut av et studium eller de som stryker til eksamen og dermed ikke bidrar til produksjon av studiepoeng. En utdanningskomponent der den viktigste indikatoren måler «studiepoengproduksjon» kan kritiseres for ikke å verdsette studentrelatert arbeid tilstrekkelig. 15

16 Det er et stadig tilbakevendende argument at antall studenter som tar eksamen på normert tid ikke nødvendigvis er tegn på kvalitet. En kan spørre seg om institusjoner velger å senke kravene til bestått eksamen for å holde studiepoengproduksjonen oppe. St.meld. nr. 7 ( ) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning, viser at strykprosenten generelt har gått ned men denne trenden startet før innføringen av finansieringssystemet og gjelder ikke alle fagområdene. At strykprosenten har gått ned kan selvsagt også være et positivt resultat av kvalitetsreformen og en tettere oppfølging av den enkelte student. I en rapport fra Senter for økonomisk forskning om karakterpraksisen i UH-sektoren avdekkes store og systematiske variasjoner mellom institusjonene. Nye universiteter og statlige høyskoler gir bedre karakterer enn gamle universiteter i forhold til det studentens inntaksgrunnlag skulle tilsi. Rapporten bekrefter tidligere studiers funn uten å kunne si noe om årsaken til ulik karakterpraksis. Men funnene kan være indikasjon på såkalt relativ karaktersetting som forsterkes ved minkende bruk av ekstern sensor, eller indikasjon på strategisk karaktersetting, som «for eksempel å påvirke inntektene til institusjonen eller rekrutteringen av nye studenter» (Strøm 2013). Med innføringen av kvalitetsreformen ble også kravene om bruk av ekstern sensur på alle eksamener svekket 10. Det ligger en kvalitetssikring i det å oppnevne eksterne sensorer på alle nivåer noe som i dag altså ikke er tilfelle da det som oftest kun er intern sensur ved eksamener opp til (og med) bachelornivå. Uttelling for avlagte studiepoeng fastsettes i forhold til hvor kostnadskrevende utdanningene er. Som nevnt i kapittel 2 opereres det med seks ulike kostnadskategorier som i størst mulig grad skal reflektere de reelle kostnadene ved ulike utdanninger. Dagens kostnadskategorier oppfattes mer som et refusjonssystem enn et insentivsystem, og det er tvil om kategoriene gjenspeiler de reelle forskjellene i ressursbehov mellom fagområdene. Flere fagmiljøer opplever at de reelle kostnadene er høyere enn det KD baserer seg på (Handlingsromutvalget 2010). For lærerutdanningene ligger det en ekstra utfordring i at praksiskostnader verken kompenseres direkte eller i tilstrekkelig grad. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel Studentmobilitet I kvalitetsreformen trekkes internasjonalisering fram som et nødvendig utviklingsområde i institusjonenes og sektorens kvalitetsarbeid. Kvalitetsreformen har som mål at alle studenter skal få tilbud om studieopphold i utlandet som del av sitt norske gradsstudium. Tilsvarende skal norske læresteder bli mer attraktive for utenlandske studenter. Kvalitet og relevans er de sentrale politiske drivkreftene bak internasjonalisering av norsk utdanning (St.meld. nr. 14 [ ] Internasjonalisering av utdanning). Men hva slags innvirkning har egentlig internasjonalisering i form av utveksling av studenter på kvaliteten i læring? 10 Hver enkelt institusjon har egen forskrift med hjemmel universitets- og høyskolelovens 3 9: «Eksamen og sensur (1) Universiteter og høyskoler skal sørge for at kandidatenes kunnskaper og ferdigheter blir prøvet og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte. Vurderingen skal også sikre det faglige nivå ved vedkommende studium. Det skal være ekstern evaluering av vurderingen eller vurderingsordningene.» 16

17 Det vitenskapelige personalet ved norske universitet og høyskoler deltar i økende grad i internasjonalt forskningssamarbeid. Samtidig er det mange utenlandske søkere til stillinger i sektoren. I arbeidsnotatet Internasjonalisering av høyere norsk utdanning fra NIFU, vises det til at det også har vært en tydelig økning i antallet norske studenter som tar deler av sin utdanning i utlandet, og økt antall utenlandske studenter ved norske læresteder de senere årene (Kyvik og Wiers-Jenssen 2014). Den økonomiske uttellingen beregnes på grunnlag av antall utvekslingsstudenter med avtaler av minst tre måneders varighet og utgjør kr (2014) per utvekslingsstudent. Dette er i underkant av to prosent av utdanningskomponenten. Når det gjelder inngående mobilitet er det svært få som er uenig i at internasjonale studenter er en berikelse for læringsmiljøet, men de legger til at tilrettelegging for denne studentgruppen skaper problemer for gjennomføring av undervisningen. Det er få studier eller rapporter som setter fokus på den faglige gevinsten ved internasjonal studentmobilitet. Men i en av spørreundersøkelsene som ligger til grunn for NIFUs arbeidsnotat blir de faglig ansatte ved universiteter og høyskoler spurt om det faglige utbyttet ved studentmobilitet og tilbakeføring av kompetanse til eget læringsmiljø for de som reiser ut. Et flertall av de ansatte uttrykker positive holdninger til studentmobilitet, både med hensyn til kvaliteten på læresteder man utveksler med, hvilken kunnskap de utreisende studentene tilegner seg, og synet på hva innreisende studenter kan bidra med. Det er imidlertid en stor andel «vet ikke»-svar på disse spørsmålene. 3.3 Insentiver for økt forskningsaktivitet De strategiske forskningsmidlene i dagens finansieringssystem går hovedsakelig til stipendiatstillinger og vitenskapelig utstyr. Størstedelen av midlene går til universitetene og fordelingen avspeiler de eksisterende forskjellene mellom institusjonene med hensyn til forskning. Den resultatbaserte forskningskomponenten har en fast nasjonal ramme. Institusjonene konkurrerer derfor seg i mellom om midler som omfordeles hvert år og rammen fordeles etter relativ innsats (Vagstad 2007). Den resultatbaserte forskningsbevilgningen blir dermed et nullsumspill mellom institusjonene. Dette kan gi noe uforutsigbarhet fordi en institusjon med forbedrede resultater likevel kan få mindre uttelling dersom sektoren også samlet sett har oppnådd bedre resultater (Handlingsromutvalget, 2010). Et nullsumspill kan bidra til å svekke samarbeidet mellom institusjonene (Vagstad 2007). Institusjonene får uttelling i finansieringssystemet for hver doktorgradskandidat som disputerer og for hver kandidat fra Program for kunstnerisk utviklingsarbeid som fullfører. Institusjoner som har ansatte (stipendiater eller andre faglige ansatte) som disputerer ved en annen norsk institusjon, får en uttelling på 20 prosent av den ordinære doktorgradsuttellingen. Dette skal stimulere institusjonene til å utvikle og gjennomføre kvalitativt gode doktorgradsutdanninger som fører fram til ferdige kandidater. Antallet nye doktorgrader har steget mer eller mindre uavbrutt de siste 20 årene. Særlig sterk har veksten vært etter 2003, med mer enn dobbelt så mange avlagte doktorgrader i 2012 enn ti år tidligere 17

18 (Tilstandsrapport 2013), men bare 33 prosent av de avlagte doktorgradene i 2012 ble finansiert over institusjonenes egne budsjettrammer. De øvrige er finansiert av Forskningsrådet og andre eksterne finansieringskilder. Siden 2010 ble det også innført uttelling for samarbeid om doktorgrader i finansieringssystemet. Det er høyskoler som dominerer i rapporteringen av samarbeidsgrader (Tilstandsrapport 2013:105). Institusjonene får ekstra uttelling når de har mottatt midler fra EUs rammeprogram for forskning, Norges forskningsråd og regionale forskningsfond. Hensikten er å stimulere miljøer til å konkurrere på den europeiske forskningsarenaen og å skjerpe den nasjonale konkurransen om forskningsmidler. Resultatet er en slags «dobbelgevinst», ved at institusjonene som allerede har søkt og fått forskningsmidler fra Forskningsrådet eller fra EU, også mottar tildeling over statsbudsjettet, noe som i ytterste konsekvens bidrar til at «de rike blir rikere og de fattige fattigere». Samtidig er rammen lukket, slik at økt uttelling for den enkelte institusjon ikke bare er i funksjon av egen aktivitet, men relativ i forhold til hele sektorens, slik at økt uttelling for én institusjon betyr mindre uttelling for andre. Spørsmålet er om denne type konkurranse samlet sett virker stimulerende eller om nettoeffekten har motsatt fortegn. 3.4 Publisering og formidling Sentralt i diskusjonen om den resultatbaserte forskningskomponenten, står publiseringsindikatoren som fra og med 2006 ble felles for alle institusjonstypene. Først og fremst handler kritikken om at «tellekantsystemet», som indikatoren har blitt kalt, har ført til mer fokus på kvantitative enn kvalitative mål i forskningen. Til grunn for publiseringsindikatoren ligger et system for dokumentasjon av vitenskapelig publisering i fagfellevurderte publikasjoner. Publiseringen gir poeng og poengene gir økonomisk uttelling for den institusjonen forskeren er tilknyttet. Indikatoren utløser i realiteten relativt små midler, men likevel påvirker den forskerne og miljøene sterkt i deres «forskningsadferd». En av innvendingene mot indikatoren er at den trolig blir brukt som kvalitetsmål ved for eksempel opprykk, individuell lønnsøkning o.l., noe som er i strid med forutsetningene (Østerud 2009). I januar 2014 ble en større evalueringsrapport om publiseringsindikatoren lagt fram. Indikatoren blir beskrevet som enkel, gjennomsiktig og lett å operasjonalisere. Den har hatt effekt på publiseringsomfanget og i økningen av antall publiserende forskere. Det publiseres mer i fagfellevurderte tidsskrifter enn for ti år siden da finansieringssystemet ble innført, mens kvaliteten ikke synes å ha økt i takt med kvantiteten. Publiseringsindikatoren bidrar til at det publiseres mer men ikke nødvendigvis til at det forskes mer, og i en survey som ligger til grunn for rapporten, kommer det fram at publiseringsindikatoren synes å ha lav legitimitet blant forskerne selv (Aarhus universitet 2014). Antall publiseringspoeng per faglige stilling har vært stigende siden 2004 (Tilstandsrapport 2013). Men i realiteten synker verdien av publikasjonspoengene for hvert år som en følge av at produksjonen øker. Dette betyr at insentivene gir mindre og mindre uttelling så lenge den samlede rammen ikke økes, og en 18

19 institusjon kan oppleve å få lavere bevilgning til tross for forbedret resultat. Det er også stor variasjon mellom lærestedene når det gjelder i hvilken grad midlene som publiseringspoengene utløser, føres tilbake på fakultets- og instituttnivå (Aarhus universitet 2014). For å opprettholde insentivvirkningen av den resultatbaserte forskningskomponenten, anbefalte Handlingsromutvalget at rammen får en realøkning som gjenspeiler den økte forskningsproduksjonen (Handlingsromutvalget 2010). Produksjonen av forskningspoeng henger også tett sammen med institusjonenes økonomiske hverdag. De som har bygget seg opp et økonomisk fundament og har høy forskningskompetanse kan prioritere forskning og få økte bevilgninger. Institusjoner som har satset på å utvikle nye studietilbud og å opprette flere studieplasser enn de er tildelt, vil ofte ha så stor undervisningsbyrde at deres mulighet for å drive FoU-arbeid er svekket. Samtidig vil institusjoner med lavere forskningskompetanse måtte bruke mer tid og ressurser på kompetansebygging blant sine ansatte før de kan konkurrere på samme vilkår. Et annet forhold som har vært langt fremme i diskusjonen om publiseringsindikatoren, er hvorledes en bedre kan stimulere til og gi uttelling for utarbeidelse av lærebøker og andre akademiske arbeider som har et bredere publikum enn tradisjonelle vitenskapelige publikasjoner (St.meld. nr. 7 [ ]). Styrking av forskning knyttet til profesjonsfagene er særlig pekt på som en utfordring. For profesjonsutdanningene er det et helt sentralt mål for forskning og utviklingsarbeid at det kommer praksisfeltet til gode. I dag skal alle oppgaver knyttet til undervisning og formidling dekkes over basiskomponenten. Mange har tatt til orde for at det eksempelvis burde innføres en strategisk undervisningsbevilgning i grunnfinansieringen som en parallell til den strategiske forskningsbevilgningen, ikke minst for å sende et signal om betydningen av god undervisning (NOU 2008:3). Det er fortsatt ikke en egen formidlingskomponent med indikatorer som utløser midler 11. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel Det finnes imidlertid andre virkemidler utenfor grunnfinansieringen som er opprettet for å bidra til å heve utdanningskvaliteten og som kan betraktes som strategiske. Parallelt til Sentrene for fremragende forskning, opprettet KD i 2010 ordningen med Sentre for fremragende utdanning (SFU). Status som SFU og økonomisk støtte tildeles etter søknad/konkurranse for en avgrenset periode til miljøer som allerede kan oppvise fremragende kvalitet og innovativ praksis i utdanningen. Et viktig krav til sentrene er formidling av oppnådde resultater og kunnskapsspredning. 19

20 4. Finansieringssystemet og lærerutdanningene I henhold til de forskriftsfestede rammeplanene skal lærerutdanningsinstitusjonene tilby integrerte, profesjonsrettede og forskningsbaserte utdanninger av høy kvalitet. Dette for på en best mulig måte å ruste studentene for den framtidige yrkesutøvelsen som lærere. Målsettingen for utdanningene krever lærerutdannere med høy faglig kompetanse og gode rammevilkår. Vi skal i dette kapitlet se nærmere på noen kvalitetsmessige utfordringer i lærerutdanningene som direkte og/eller indirekte kan tilskrives finansieringssystemet. 4.1 Rett og tid til FoU? Vitenskapelig ansattes tid til forskning- og utviklingsarbeid (FoU) er en gjenganger i debatten om arbeidsvilkår i universitets- og høyskolesektoren. Det er mange grunner til det, ikke minst betydningen det har for kvaliteten i høyere utdanning. Prinsippet om forskningsbasert undervisning vil av mange tolkes som at alle i vitenskapelige stillinger skal ha rett og plikt til å forske. Fra myndighetenes side er det imidlertid påpekt at lovens formulering ikke nødvendigvis betyr at alle som underviser også skal forske. Det som er viktig er hvordan lærerne bruker erfaringer og kunnskaper om forskning og utvikling i undervisningsopplegget (Meld. St. 18 [ ], Forskningsrådet 2014). En slik fortolkning av loven åpner også i større grad for bruk av rene undervisningsstillinger. Ulike evalueringer, utredninger og spørreundersøkelser tyder på at forskningsvilkårene for de vitenskapelig ansatte er vesentlig svekket etter innføringen av kvalitetsreformen. Dette tilskrives økt vekt på studentrekruttering og studiepoengproduksjon, som igjen fører til at det brukes mer tid til undervisning. I tillegg har undervisnings- og vurderingsformene blitt mer tidkrevende. Som en konsekvens rapporterer ansatte ved universiteter og høyskoler i økende grad om manglende tid til FoU. Samtidig brukes stadig mer tid til administrasjon, prosjektsøknader og rapportering. Ansatte gir uttrykk for at de har kommet i en økt tidsklemme og det er blitt vanskeligere å finne sammenhengende tid til forskning (Michelsen og Aamodt 2007, Handlingsromutvalget 2010, Utdanningsforbundet 2011, Forskerforbundet 2009). For lærerutdanningene vet vi at det i årene etter kvalitetsreformen likevel har skjedd en vesentlig utvikling i forskningsinnsatsen, ikke minst i sammenheng med kvalifisering for høyere kompetanse. Det er også store ulikheter i forskningsvilkår på tvers av stillingskategorier og institusjoner. Med bortfallet i 2007 av særavtalen om arbeidstid ved universiteter og høyskoler, forsvant også avtalen som regulerte den individuelle forskningsretten til vitenskapelig ansatte ved universiteter og vitenskapelige høyskoler og fordelingen av tid på forskning og undervisning. Mens de gamle universitetene hadde en tilnærmelsesvis lik fordeling av tiden mellom undervisning og forskning, anbefalte Stortinget, etter behandlingen av St.meld. nr. 40 ( ) Fra visjon til virke, at høyskolene skulle bruke 25 prosent av 20