Ny finansieringsmodell av forskning ved universiteter og høyskoler en skisse

Transkript

1 Ny finansieringsmodell av forskning ved universiteter og høyskoler en skisse Presentert på NHO-konferanse den 15. november 2013 Ny finansieringsmodell av forskning ved universiteter og høyskoler 2 1. Vitenskapelig konkurransearena (VIA) 2 2. Norske forskningsutfordringer 2 3. Dagens finansiering av universiteter og høyskoler 7 4. Tradisjonelle finansieringskanaler utilstrekkelige 8 5. NHO skisse: Vitenskapelig konkurransearena 11 Vedlegg: Svenske myndigheters finansiering av forskning ved universiteter og høyskoler 16 Kilder 17

2 Ny finansieringsmodell av forskning ved universiteter og høyskoler en skisse 1. Vitenskapelig konkurransearena (VIA) Basisfinansieringen av universiteter og høyskoler svarer for nærmere 40 prosent av statens bevilgninger til forskning. Næringslivets Hovedorganisasjon mener det er på høy tid å få diskutert om denne delen av statens forskningsbidrag kan innrettes bedre for å nå overordnede samfunnsmessige mål. I 2011 fremla Næringslivets Hovedorganisasjon et forskningspolitisk dokument - Opptrapping 2030 der vi tok til orde for at det burde utredes hvordan deler av finansieringsstrømmen til universiteter og høyskoler kan endres for å bidra til at forskningen ved de høyere læresteder holder høyere kvalitet, samt i større grad skjer innen fagområder som er av direkte relevans for næringslivet. Det er nå bred oppslutning om at finansieringssystemet overfor høyere læresteder bør gjennomgås. Da Stortinget behandlet den siste stortingsmeldingen om forskning Meld. St. 18 ( ) Lange linjer kunnskap gir muligheter, sluttet det seg til meldingens forslag om å vurdere innretningen på finansieringen av universiteter og høyskoler, slik at noen av disse kan utvikles til å bli internasjonalt ledende utdannings- og forskningsinstitusjoner. I august 2013 oppnevnte regjeringen et utvalg som skal se på finansieringen av universiteter og høyskoler. Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av Næringslivets Hovedorganisasjon legger med dette frem en skisse til ny modell for finansiering av forskning ved universiteter og høyskoler. Vi kaller det en skisse fordi vi ikke vil binde oss helt og holdent til den modellen vi beskriver. Det viktigste for oss er å få endret finansieringssystemet i en retning som på en bedre måte bidrar til at Norges konkurranseevne styrkes gjennom forskning og innovasjon. For å komme videre i tenkningen og debatten om en ny finansieringsmodell, ønsker NHO å presentere noe mer enn generelle ønsker. Derfor denne forholdsvis konkrete skisse til modell. Næringslivets Hovedorganisasjon foreslår at det etableres en Vitenskapelig konkurransearena (VIA) der deler av tildelingene til forskning ved universiteter og høyskoler skjer på basis av nasjonal konkurranse mellom forsker-initierte prosjekter innenfor fire brede fagområder pluss en åpen klasse med økonomiske rammer fastsatt i forhold til brede samfunnsbehov. I det følgende vil vi utdype dette forslaget. 2. Norske forskningsutfordringer Norge må bli et av verdens mest attraktive forskningsland Næringslivets Hovedorganisasjon mener Norge bør ha som mål om å bli et av verdens mest attraktive forskningsland. For å oppnå det, må en større del av samfunnets ressurser settes av til forskning og utvikling. I tillegg bør deler av de offentlige ressursene til forskning kanaliseres på en annen måte 2

3 enn i dag for å fremme vitenskapelig kvalitet, samt bidra til at forskningen skjer innen fagområder som er av direkte relevans for næringslivet. Forskningen ved universiteter og høyskoler står overfor en kvalitetsutfordring, en strukturutfordring og en samsvarsutfordring. Kvalitetsutfordringen består i at vi ikke får tilstrekkelig vitenskapelig kvalitet ut av de ressursene som settes inn i forskningen. Strukturutfordringen dreier seg om at stadig flere læresteder vil drive med det samme og kalles det samme (universitet), noe som svekker den faglige konsentrasjonen og arbeidsdelingen innenfor høyere utdanning. Samsvarsutfordringen dreier seg om at forskningen i liten grad skjer innen fagfelt som er av direkte relevans for næringslivet. Kvalitetsutfordringen Dersom Norge skal være et attraktivt og dynamisk land for forskning og kunnskapsbasert næringsutvikling, må forsknings- og utviklingsarbeidet ved våre høyere læresteder holde høy kvalitet. Målt i antall publiseringer og siteringer har den vitenskapelige produksjonen i Norge både økt og blitt mer interessant internasjonalt. Målt ved antall artikler i fagfellevurderte internasjonale tidsskrifter har Norge hatt en kraftig økning over tid i vitenskapelig produksjon. Også med hensyn til siteringer har Norge hatt en positiv utvikling. På 1980-tallet ble en internasjonalt publisert artikkel med en norsk medforfatter i gjennomsnitt sitert 10 prosent mindre enn verdenssnittet. I 2003 ble den sitert 20 prosent mer enn dette gjennomsnittet. I de senere år har internasjonalt sammensatte paneler evaluert forskningen ved norske universiteter og høyskoler innenfor flere fag. Svært mange disipliner og fag vurderes å være av gjennomgående god kvalitet, men i mange tilfeller kan man få inntrykk av at denne generelle karakteristikken mer enn noe annet er uttrykk for et ønske fra utenlandske forskere om ikke å være for negative. Man kan argumentere for at det kun er når forskningen på et fagfelt får karakteristikken meget god kvalitet, at vi virkelig har å gjøre med forskning av internasjonal god kvalitet og denne karakteristikken er det få miljøer som får. Grunnene til middels og dårlig kvalitet synes særlig å henge sammen med fragmenterte og dårlig organiserte fagmiljøer, for mye parallellkjøring i utdanningstilbud og svak rekruttering og fornyelse av den vitenskapelige staben (Brofoss 2004, DNVA 2008: 27). Det har vært gjennomført tiltak som har bidratt til mer fokus og konsentrasjon i norsk forskning. Det gjelder først og fremst etableringen av Sentre for fremragende forskning (SFF) og Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI). Disse sentertiltakene er viktige og må fortsette, selv om de kan by på utfordringer for gode fagmiljøer som faller utenfor de valgte sentrenes fokus. NHO har tatt til orde for at det bør investeres et betydelig antall milliarder i to eller tre Global Centres of Expertise (GCE) med førsteklasses infrastruktur og vitenskapelig utstyr, som kan bidra til å trekke dyktige forskere og kunnskapsbasert virksomhet til landet. Et av disse bør videreutvikle marinteknologisk spisskompetanse knyttet til utnyttelse av havrommet (Ocean Space Centre). Et annet bør relateres til forskning knyttet til biomedisin og livsvitenskaper (NHO 2011: 21). 3

4 Den siste forskningsmeldingen tegnet et heller middelmådig bilde av norske universiteter sammenlignet med tilsvarende læresteder i Norden. Meldingen konstaterte at norske universiteter ligger under det nordiske gjennomsnittet innenfor alle fagfelt unntatt matematikk og fysikk og på verdensgjennomsnittet totalt sett. Videre viste meldingen til at Norge har fått tildelt færre prosjekter fra Det europeiske grunnforskningsrådet (European Research Council) sammenlignet med andre nordiske land. Meldingen konkluderte at det er "et faktum at universiteter fra de andre nordiske landene kommer bedre ut enn de norske på internasjonale universitetsrangeringer. Det er også et faktum at selv om toppinstitusjoner i andre nordiske land hevder seg godt i den internasjonale konkurransen, sier de seg ikke fornøyde med det. De hever ambisjonsnivået ytterligere. Vi mener disse momentene tilsier at også våre ambisjoner må være høye dersom vi skal hevde oss i en skjerpet internasjonal konkurranse" (Meld.St : ). Strukturutfordringen Strukturutfordringen henger sammen med kvalitetsutfordringen. Norge har til sammen 53 akkrediterte (godkjente) høyere læresteder. Av disse er åtte universiteter, ni vitenskapelige høyskoler, to kunsthøyskoler og 34 høyskoler. I tillegg er det 23 ikke-akkrediterte høyskoler som har godkjente utdanningstilbud på lavere grad. Universitetene og de fleste høyskolene er statlige, og utdanningen ved disse er gratis. Ved private læresteder betaler studentene skolepenger, men mange av dem mottar også økonomiske tilskudd fra staten (NOKUTs hjemmesider april 2013). Det er en utfordring at mange læresteder ønsker å tilby det samme innen utdanning og forskning. Videre har flere høyskoler ambisjoner om å få universitetsstatus. Dette fører til unødig parallellkjøring av utdanningstilbud og uheldig fragmentering av ressursene innen høyere utdanning og forskning. Det er positivt at regjeringen har satt i gang arbeid for å stimulere sektoren til mer samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK) og NHO støtter dette arbeidet (NHO 2011, Kompetanse og utdanning: 16). Imidlertid er SAK-samarbeidet i stor grad basert på frivillighet, og det er således grenser for hvor mye man kan oppnå med hensyn til konsentrasjon og arbeidsdeling gjennom denne prosessen. Samsvarsutfordringen Kvalitet og relevans på kandidatproduksjon og forskning ved universiteter og høyskoler er en viktig forutsetning for at bedriftene velger å lokalisere forsknings- og utviklingsaktivitet til Norge. Mange fagmiljøer ved de høyere lærestedene holder høy kvalitet, og utdanner kandidater som er verdifulle for næringslivet. Imidlertid er det samlet sett dårlig samsvar mellom den faglige innretningen på forskningen i universitets- og høyskolesektoren sammenholdt med det faglige fokus som er gjennomgående i næringslivet. Næringslivets samlede driftsutgifter til FoU utgjorde 18,5 milliarder kr i Statistikken viser at det meste av disse FoU-investeringene var teknologi-fokuserte. 45 prosent (8,4 milliarder) av næringslivets FoUinvesteringer skjedde innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi; åtte prosent (1,3 milliarder) innen materialteknologi (inklusive nanoteknologi); syv prosent (1,3 milliarder) innenfor bioteknologi; og 40 4

5 prosent (7,5 milliarder) innen andre teknologiområder (NIFU FoU statistikkbanken 2013). Største delen av driftsutgiftene til FoU ved universiteter og høyskoler i 2011 gikk til samfunnsvitenskap og humaniora, jamfør nedenstående figur. Medisin og helse svarte for den nest største andelen, og matematikk, naturvitenskap og teknologi for den tredje største. Universitetene og høyskolene er tillagt et bredt sett av oppgaver i det norske forsknings- og innovasjonssystemet, og dette må naturlig nok reflekteres i institusjonenes fagprofil. Imidlertid kan det konstateres at forskningen ved de høyere lærestedene har en faglig profil som i liten grad samsvarer med næringslivets behov når vi ser dette i forhold til faglig fokus. 5

6 Næringslivets Hovedorganisasjon har vært opptatt av avviket mellom den faglige innretningen på forskningen ved de høyere læresteder og næringslivets faglige fokus. NHO varslet i sitt forskningspolitiske dokument Opptrapping 2030 at man ville ta initiativ til å få utredet alternative finansieringsmodeller som i større grad bidrar til at forskningen og kandidatproduksjonen ved universiteter og høyskoler skjer innen fagfelt som er av særlig betydning for næringslivet (NHO 2011: 16-17). NHO er ikke alene om å ha tatt opp dette spørsmålet. Regjeringens siste stortingsmelding om forskning Meld. St. 18 ( ) Lange linjer kunnskap gir muligheter påpekte (på side 60) at fagfordelingen på de uteksaminerte kandidatene ved høyere læresteder i Norge skiller seg fra de andre nordiske landene: "Vi har relativt få kandidater i naturvitenskap, teknologi og ingeniørfag. I 2010 ble 18 prosent av de norske kandidatene uteksaminert i disse fagene, mens tilsvarende andel i Finland var 36 prosent, Sverige 26 prosent og Danmark 21 prosent. Vi har relativt sett flest kandidater i samfunnsfag og helse- og velferdsfag." Meldingen påpekte videre at i tiåret frem mot 2010 vokste helse- og sosialfag samt økonomiskadministrative fag mest når det gjaldt fagfordelingen på uteksaminerte studenter. Naturvitenskapene og teknologifagene fikk en redusert andel i samme periode til tross for en viss positiv utvikling fra Problemstillingen ble også berørt i de to foregående stortingsmeldingene om forskning. Stortingsmelding nr. 20 ( ) Vilje til forskning drøftet avviket mellom naturvitenskapenes og teknologifagenes tilbakegang som forskningsområder ved de høyere lærestedene og næringslivets fokus på disse. Meldingen påpekte at: "Ekspansjon innenfor utdanningssystemet har indirekte overlatt mye av samfunnets forskningsmessige prioritering til studentenes studievalg. Forskningsinnsatsen har i stor grad fulgt studenttallet, grunnet måten prinsippet om forskningsbasert undervisning har vært praktisert på. Dette har ført til ekspansjon i forskningen innenfor populære fag" (St.meld.nr 20: 36). St.meld.nr. 30 ( ) Klima for forskning påpekte også avviket mellom den faglige profilen på forskningen ved universiteter og høyskoler og FoU-virksomheten i næringslivet (St. meld. nr. 30: 29-30). Det norske Videnskaps-Akademi uttrykte stor bekymring over natur- og teknologifagenes tilbakegang som forskningsområder ved universiteter og høyskoler i sin rapport Evne til forskning i 2008 (DNVA 2008: 35-36). Videnskapsakademiet fremholdt at: "Den relative tilbakegangen i matematikk og naturfag er spesielt problematisk ettersom disse fagområdene var svakt representert i Norge i utgangspunktet, sammenlignet med andre land. I forhold til innbyggertall publiserer vi i dag relativt lite innenfor tyngre, teoretiske fag som fysikk, kjemi og biologi" (DNVA 2008: 22). I den senere tid har Ekspertutvalget for god måloppnåelse i offentlig finansiert forskning (Fagerbergutvalget) pekt på at det vil bli mangel på forskere med doktorgrad i teknologiske fag. Utvalget mener myndighetene bør satse aktivt på å øke volumet på doktorgradsutdanningen i teknologiske fag og rekrutteringsbasen for denne, om nødvendig med spesielle insentiver (NOU 2011: 6, side 39). 6

7 3. Dagens finansiering av universiteter og høyskoler I 2011 ble det utført forskning og utvikling for 13,4 milliarder i universitetsog høyskolesektoren, målt i driftsutgifter til FoU. Dersom kapitalutgifter og utgifter til utstyr og instrumenter inkluderes, var FoU-innsatsen på 14,3 milliarder kr. Dette utgjorde 32 prosent av det samlede FoU-arbeidet i Norge. 90 prosent av forskningen ved de høyere utdanningsinstitusjonene finansieres av norske offentlige midler. 66 prosent (9,5 milliarder kr) av forskningen ved universiteter og høyskoler ble finansiert gjennom statlige basisbevilgninger. I tillegg svarte staten for 18 prosent av finansieringen ved midler kanalisert gjennom Norges forskningsråd (2,5 milliarder kr). Andre statlige midler svarte for syv prosent. Til sammenligning ble bare 46 prosent av forskningen og forskerutdanningen ved universiteter og høyskoler i Sverige finansiert gjennom basisbevilgninger i Forskningsråd og andre statlige kilder svarte for 25 prosent (Högskoleverket 2012: 73). Dersom midler til fagskoler, utenlandsstudenter og sosiale formål for studenter holdes utenfor, var statens basisfinansiering av høyere utdanning 25 milliarder kroner i 2011 (Kunnskapsdepartementet Prop S. 1 ( ), s. 120). Tabellene nedenfor viser hvordan universitets- og høyskoleforskningen ble finansiert i

8 4. Tradisjonelle finansieringskanaler utilstrekkelige Kvalitetsutfordringen, strukturutfordringen og samsvarsutfordringen kan ikke løses gjennom grep innenfor dagens tradisjonelle finansieringskanaler, så som gjennom basisfinansieringen av universiteter og høyskoler eller via Forskningsrådets tiltak og programmer. Nåværende basisfinansierings utilstrekkelighet I forbindelse med innføringen av kvalitetsreformen i høyere utdanning i 2002 ble det innført et nytt finansieringssystem for universitetene og høyskolene. Finansieringsmodellen skulle representere en omlegging av budsjettsystemet fra innsats til resultat. I modellen ble det lagt inn flere resultatbaserte insentiver, der institusjonene blant annet skulle konkurrere om en felles pott basert på produksjon av studiepoeng og vitenskapelig publisering. Finansieringssystemet er bygget opp med tre ulike komponenter: En basiskomponent (60 prosent av budsjettrammen) En forskningskomponent (15 prosent), hvorav deler skal fastsettes på grunnlag av oppnådde resultater. En undervisningskomponent (25 prosent), hvorav hele skal fastsettes på grunnlag av oppnådde resultater. Når det gjelder forskningskomponenten (på 15 prosent), fastsettes den av en strategisk forskningsbevilgning og en insentivbasert forskningsbevilgning (RBO). Den strategiske forskningsbevilgningen blir fastsatt på basis av kvalitet og strategiske forskningshensyn, der antall doktorgrader og førstestillinger er viktige premisser når det gjelder universitetene, og avlagte vekttall og førstestillinger er sentrale kriterier for høyskolene. Den insentivbaserte forskningsbevilgningen (RBO) fastsettes på grunnlag av antall doktorgrader, EU-midler, midler fra Norges forskningsråd og vitenskapelig publisering. Siden 2005 har kriteriene vært like for universiteter og høyskoler (Frølich 2007: 10). Den insentivbaserte forskningsbevilgningen utgjør en pott med en fast ramme, slik at det i realiteten blir et "nullsumspill" mellom institusjonene når det gjelder fordelingen av denne. Basisbevilgningen skal sikre stabilitet og tar utgangspunkt i en gjeldende historisk fastsatt budsjettramme. Basiskomponentens andel av samlede bevilgninger til universiteter og høyskoler skal ha sunket noe til ca. 55 prosent. Insentivene i det nye finansieringssystemet har hatt mange av de tilsiktede virkningene. Det er blitt et sterkere fokus på publisering, og det er blitt tatt klarere grep internt for å hjelpe forskere som hadde stagnert, til å bli produktive igjen. Synligheten modellen fremmer, er også et positivt trekk: Dersom man ikke utfører sin forskerplikt, synliggjøres det for omverdenen. Imidlertid har vitenskapelige ansatte ved de høyere lærestedene opplevd at det nye finansieringssystemet har gitt mindre anledning til å planlegge langsiktig. Videre har studenttallet mye å si. Det totale antallet studenter i 8

9 Norge er i stor grad gitt fra år til år, og undervisningskomponenten sørger for at undervisningsinstitusjonene får sterke insentiver til å tiltrekke seg så mange de kan av disse. Dette kan ha ført til overetablering av kurs (DNVA 2008: 34-35). Dagens delvis insentivbaserte finansieringssystem belønner institusjonene i forhold til vitenskapelig produksjon og effektivitet. Systemet er fagnøytralt i den forstand at det ikke har noe insentiv for å få universiteter og høyskoler til å satse på bestemte disipliner. Det avgjøres jo av studenttilstrømningen ved de enkelte fag. Det er blitt påpekt at insentivordninger knyttet til basisfinansiering ikke løser problemet med ressursallokering mellom fagområder (Sörlin 2007: 11). Selv om det gjeldende insentivbaserte finansieringssystemet har ført til mye positivt, er det ikke helt velegnet til å møte det vi omtaler for kvalitetsutfordringen, strukturutfordringen og samsvarsutfordringen. Institusjonsstyringens utilstrekkelighet I 2009 nedsatte Kunnskapsdepartementet en egen arbeidsgruppe som skulle vurdere handlingsrommet til universitetene og høyskolene det såkalte Handlingsromutvalget. Bakgrunnen var blant annet at til tross for vekst i bevilgningene til forskning og høyere utdanning de siste årene kom det flere meldinger om at utdanningstilbudet ikke var så godt som det burde være, og at forskningsvilkårene var presset. Utvalget ble bedt om å se på om de høyere lærestedenes handlingsrom var innskrenket, og i så fall drøfte hva årsakene til dette var, og endelig fremme forslag som kunne sette institusjonene bedre i stand til å handle strategisk innenfor myndighetenes føringer og prioriteringer. Utvalget ble blant annet bedt om å se på institusjonenes strategiske valg i forhold til omfang og innretning på fagportefølje i lys av finansieringssystemet (KD 2010: 3). Utvalget pekte på at Noe av begrunnelsen for det nye finansieringssystemet var at institusjonene i mindre grad skulle styres på aktivitet, og selv i større grad skulle kunne disponere midler for å oppnå bestemte mål (KD 2010: 11). Handlingsromutvalget kom med få anbefalinger når det gjaldt hvordan institusjonene kunne prioritere sterkere mellom fagområder. Utvalget uttalte noe tvetydig at: Nasjonal konkurranse sikrer kvalitet og nasjonale prioriteringer. Arbeidsgruppen påpeker at veksten i bevilgningene kanalisert gjennom Forskningsrådet i større grad må innrettes for å støtte opp om universitetenes og høyskolenes forskningsvirksomhet, og særlig deres grunnforskning og behovet for forskning som kan styrke profesjonsutdanningene (KD 2010: 7). Samtidig som utvalget sa at det var en særlig utfordring å styrke den strategiske ledelsen og organisasjonens evne til å prioritere, vektla man at institusjonell og faglig autonomi var forutsetningen for dette. Utvalget tok også til orde for at det ble etablert en bedre balanse mellom de ulike finansieringsstrømmene til universiteter og høyskoler, uten at det helt ble klargjort hva man mente med det (KD 2010: 8). I rapporten Evne til forskning konstaterte Det norske Videnskaps-Akademi at institusjonene ikke har et betryggende vurderingsapparat når det gjelder fordeling av driftsmidler og lønn til stipendiater. Vurderingene lar ofte fagpolitiske og strategiske hensyn telle med i tillegg til, og av og til i stedet for, de rene faglige kvalitetshensyn. Habilitetsproblemene ved denne type 9

10 lokale vurderinger er også betydelige (DNVA 2008: 53). På den bakgrunn foreslo Det norske Videnskaps-Akademi at en vesentlig del av forskningsbevilgningene ved universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter bør bli konkurranseutsatt, og at bare en svært liten del bør være basisbevilgning uten kvalitetsvurdering av den forskningen som blir utført (DNVA 2008: 55-56). Forskningsrådskanalens utilstrekkelighet Forskningsrådets hovedoppgave er å finansiere forskning gjennom mer eller mindre formålsspesifiserte programmer og tiltak. Når det gjelder grunnforskningen ved universiteter og høyskoler, fungerer Forskningsrådet som et supplement til basisfinansieringen. Deler av Forskningsrådets bidrag kommer i stor grad gjennom programmer der formålet i mer eller mindre grad er spesifisert. Rådets bidrag til forskerinitiert forskning skjer primært gjennom ordningen for Fri prosjektstøtte FRIPRO. Nedenfor beskrives og drøftes denne. FRIPRO ordningen kalles også for "Åpen arena for fremragende forskning" (Prop 1 S Kunnskapsdepartementet: 175). FRIPRO er en åpen, nasjonal konkurransearena der vitenskapelig kvalitet er det avgjørende vurderingskriteriet. FRIPRO skal bidra til å få frem forskning av høy vitenskapelig kvalitet uavhengig av fagområder og disipliner. Hensikten er å finansiere de vitenskapelig sett beste forskningsprosjektene. FRIPRO midler lyses ut en gang i året (april). Alle søknader vurderes av eksperter i fagpaneler. Søknadene og panelvurderingene legges frem for den aktuelle fagkomité til behandling og endelig bevilgningsvedtak. Vitenskapelig kvalitet er eneste vurderingskriterium under søknadsbehandlingen. Antall paneler varierer med antall søknader og søknadenes faglige innhold. Sammensetningen av panelene vurderes hvert år når søknadsbunken foreligger. Søknadene vil vanligvis bli behandlet under den komité/temautlysning hvor den er sendt inn. Panelene settes sammen av utenlandske eksperter med ulik faglig bakgrunn. Kun unntaksvis brukes norske eksperter. Panelene skriver en samlet vurdering av hver søknad, og denne legges frem som en anbefaling og grunnlag for fagkomitéenes behandling. Denne vurderingen blir også sendt som faglig tilbakemelding til søker etter avsluttet søknadsbehandling. Søknadene behandles innenfor fire fagkomitéer: Humanistiske fag (FRIHUM) Matematikk, naturvitenskap og teknologi (FRINATEK) Medisin, helse og biologi (FRIMEDBIO) Samfunnsvitenskap (FRISAM) Foruten forskere ved universiteter og høyskoler kan også forskere ved institutter søke om midler fra FRIPRO. FRIPRO er en del av Forskningsrådets virkemiddelportefølje. FRIPRO ordningen er således ikke en del av basisfinansieringen av universiteter og høyskoler. FRIPRO ordningen representerer i stor grad forskningsrådskanalens supplement til basisbevilgningene når det gjelder forsknings- og utviklingsaktivitet i akademia. På mange måter er FRIPRO en videreføring av viktige kjerneoppgaver til det tidligere Norges almenvitenskapelige forskningsråd (NAVF). Sammen med fire øvrige 10

11 forskningsråd ble NAVF lagt ned og fusjonert inn i Norges forskningsråd (NFR) i NAVFs hovedfokus var rettet mot forskning ved universiteter og høyskoler, og var delt inn i fire avdelinger: Rådet for naturvitenskapelig forskning; Rådet for medisinsk forskning: Rådet for samfunnsvitenskap; og Rådet for humanistisk forskning. FRIPRO ordningens fire faglige hovedområder reflekterer NAVFs tidligere fagrådsinndeling. FRIPRO ordningen finansieres fra samme pott som Forskningsrådets øvrige tiltak rettet mot grunnforskning. Dette gjelder blant annet følgeforskning knyttet til Norges deltagelse i CERN og European Space Agency. Videre dreier det seg om instituttstrategiske programmer (ISPer) knyttet til oppfølging av forslag fremkommet i Forskningsrådets store fagevalueringer. Endelig gjelder det støtte til forskningsprosjekter som ikke når helt opp i konkurransen om midler fra European Research Council (ERC), men som anses som klart støtteverdige. Erfaringene med FRIPRO ordningen synes gode. FRIPRO fikk gjennomgående en positiv evaluering i 2012 (Langfeldt m.fl. 2012). Imidlertid er ikke FRIPRO tilstrekkelig for å møte kvalitetsutfordringen og samsvarsutfordringen ved universiteter og høyskoler. FRIPRO inngår som en del av Forskningsrådets virkemiddelportefølje, og må således konkurrere med andre tiltak om midler. Ordningen er således noe sårbar for skiftende prioriteringer både på departementsplan og i Forskningsrådet. FRIPRO ordningen har også et videre nedslagsfelt enn universiteter og høyskoler ved at også forskere ved institutter kan søke om midler fra ordningen. Dette kunne med fordel utvides til forskere ved bedriftene tatt i betraktning at nærmere halvparten av FoU-aktiviteten i Norge skjer i bedriftene i dag. FRIPRO ordningen bør opprettholdes og gjerne styrkes, men den kan aldri bli noe mer enn et supplement til basisfinansieringen ved universiteter og høyskoler. For å få til en større endring av forskningen ved de høyere læresteder i form av høyere kvalitet og mer faglig relevans for næringslivet, må det gjøres noe innenfor basisfinansieringen av universiteter og høyskoler. Nedenfor følger Næringslivets Hovedorganisasjons forslag om dette. 11

12 5. NHO skisse: Vitenskapelig konkurransearena Næringslivets Hovedorganisasjon mener det er behov for å omfordele finansieringsstrømmen til forskning ved universiteter og høyskoler. En større del av forskningsmidlene bør tildeles gjennom en nasjonal konkurransearena basert på brede faglige prioriteringer og krav om vitenskapelig kvalitet. Dette vil bidra til at forskningen ved universiteter og høyskoler får høyere kvalitet og at den faglige innretningen på den blir mer i samsvar med næringslivets behov. For å oppnå dette, bør det etableres en egen finansieringspott kalt "Vitenskapelig konkurransearena (VIA)". Enkeltdelene i vårt forslag skisseres nedenfor. Mål To sentrale mål skal være førende for en "Vitenskapelig konkurransearena". Det ene er at en større del av forskningen ved universiteter og høyskoler skal finansieres etter nasjonal konkurranse basert på kriterier om vitenskapelig kvalitet. Det andre målet er at en større del av forskningen ved universiteter og høyskoler skal være mer rettet mot samfunnsdefinerte faglige behov enn gjennom studentenes mer tilfeldige fagvalg. Finansiering Midlene til en "Vitenskapelig konkurransearena" må i første omgang hentes inn gjennom en omdisponering av midlene til forskning under basisfinansieringen. I de påfølgende budsjettårene må den økonomiske rammen for "Vitenskapelig konkurransearena" minimum konsekvensjusteres for lønns- og prisstigning. Utover dette bør det være åpning for ekstraordinære realøkninger av den økonomiske rammen. Midlene til en "Vitenskapelig konkurransearena" må i første omgang skje ved å omdisponere halvparten av anslått forskningsdel av dagens basisfinansiering til universiteter og høyskoler. Forskningsdelen av basisfinansieringen var estimert til 9,5 milliarder kroner i Dette betyr at rundt 4-5 milliarder bør settes av til en "vitenskapelig konkurransearena". (Utenom fagskoler og støtte til utenlandsstudier og sosiale formål til studenter, bevilget staten om lag 25 milliarder kroner til høyere utdanning i 2011). I 2011var driftsutgiftene til FoU 13,4 milliarder kroner. 9,5 milliarder av dette ble finansiert gjennom basisfinansieringen av høyere læresteder, og utgjør altså estimert forskningsdel av et statsbidrag som både dekker utdanning og forskning. Tre fjerdedeler av det utførte forsknings- og utviklingsarbeidet skjedde ved universitetene og de vitenskapelige høyskolene (som nå også kalles universiteter). Forutsetningsvis skal gjennomgående halvparten av basisbevilgningen ved disse lærestedene disponeres til forskning, mens den andre halvparten går til utdanning. Dette reguleres gjennom særskilte avtaler om forskningstid ved de enkelte institusjoner. For høyskolene er avtalene om andel forskningstid lavere. Siden universitetene og de vitenskapelige høyskolene mottar det meste av forskningsbidraget knyttet til basisbevilgningen av høyere utdanning, og siden flere høyskoler har ambisjoner om å trappe opp sin forskningsinnsats, tar NHO utgangspunkt i en betraktning der det legges til grunn at 50 prosent av samtlige basisbevilgninger til universitets- og høyskolesektoren 12

13 disponeres til forskning. Endringen fra dagens modell til NHOs foreslåtte modell er illustrert nedenfor. Styringsprinsipper Balansen mellom politisk styring og forskerstyring Dersom en "Vitenskapelig konkurransearena" skal få legitimitet, må balansen mellom politisk styring og forskerstyring være avklart på en tydelig måte. Foruten den økonomiske rammen for "Vitenskapelig konkurransearena" skal politikerne kun fastsette fordelingen av midlene på brede fagområder som: matematikk, naturvitenskap og teknologi; medisin, helse og biologi; samfunnsvitenskap; humanistiske fag, samt en åpen klasse. Utover det er det forskerstyring og fagfellevurdering som gjelder. Dersom politikerne ønsker å spesifisere mer, på fagområder eller sektorer, må dette skje gjennom andre mer formålsspesifiserte programmer i regi av Norges forskningsråd, slik praksis er i dag. Politikernes styring Foruten den "Vitenskapelige konkurransearenaens" størrelse, må politiske myndigheter fastsette fordeling av midlene etter fire brede fagområder for 4-5 år. Det vil være naturlig å følge samme brede fagområde inndeling som under dagens FRIPRO ordning, det vil si følgende inndeling: Matematikk, naturvitenskap og teknologi; medisin, helse og biologi; samfunnsvitenskap; og humanistiske fag. Myndighetene fastsetter fordelingen etter en bred innspillsprosess fra utøvende forskningsmiljøer, finansieringsorganer, interesseorganisasjoner og andre. Den politiske styringen vedrørende "Vitenskapelig konkurransearena" kunne eksempelvis være at myndighetene bestemte at 50 prosent av midlene fra 13

14 arenaen for en periode på 4-5 år skulle gå til prosjekter knyttet til matematikk, naturvitenskap og teknologi; 20 prosent til medisin, helse og biologi; 10 prosent til samfunnsvitenskap; og 10 prosent til humanistiske fag. I tillegg bør 10 prosent av midlene settes av til en "åpen klasse" eller tverrfaglige prosjekter. Dette fordi mye spennende vitenskapelig utvikling skjer på tvers av disipliner, og det er viktig at lovende forskning ikke blir avvist som følge av at den faller mellom "faglige stoler". Midlene innenfor ovennevnte fagområder og den åpne klassen fastsettes på basis av fagfellevurdering og etter kriterier om vitenskapelig kvalitet. Det kan innvendes at forslaget til fastsettelse av økonomiske rammer for fire brede fagområder og en åpen klasse innebærer større politisk styring av forskningen ved universiteter og høyskoler. Næringslivets Hovedorganisasjon mener dette ikke blir tilfelle. Vårt forslag innebærer en langt mindre spesifikk fordeling enn dagens basisfinansiering, fordi denne fordeles på en rekke fagspesifikke enheter innenfor et stort antall læresteder. Vårt forslag innebærer mer forskerstyring og mindre institusjonsstyring over pengene. Forskernes styring Det er kun forskere ved universiteter og høyskoler som skal ha anledning til å søke om midler fra "Vitenskapelig konkurransearena". Det er viktig å understreke at "Vitenskapelig konkurransearena" representerer en omdisponering av midlene innenfor den finansieringsstrøm som tilflyter universiteter og høyskoler i dag. Det er ikke meningen å gi forskere utenfor høyere læresteder tilgang på midler fra denne finansieringsstrømmen. Midlene skal tildeles på basis av ekstern fagfelle vurdering og etter kriterier om vitenskapelig kvalitet, der målet er å finansiere de vitenskapelig sett beste forskningsprosjektene. Det kan være tjenlig å bruke FRIPRO ordningen som modell for hvordan fagfelle vurderingen bør organiseres. Således bør det etableres egne fagkomitéer for hver av de fire brede fagområdene: matematikk, naturvitenskap og teknologi; medisin, helse og biologi; samfunnsvitenskap; og humanistiske fag. I tillegg bør det etableres fagkomitéer knyttet til den åpne klassen. Trolig bør det være to utlysninger i året fra "Vitenskapelig konkurransearena". Alle søknader skal vurderes av eksperter i fagpaneler. Fagfellevurderingene må være så finmaskede at de gir grunnlag for å rangere prosjektene med stor presisjon basert på fagfellesskapets vitenskapelige kriterier. Søknadene og panelvurderingene legges frem for den aktuelle fagkomité til behandling og endelig bevilgningsvedtak. Vitenskapelig kvalitet er eneste vurderingskriterium under søknadsbehandlingen. Antall paneler varierer med antall søknader og søknadenes faglige innhold. Sammensetningen av panelene vurderes hvert halvår når søknadsbunken foreligger. Søknadene vil vanligvis bli behandlet under den komité hvor den er sendt inn. Panelene settes sammen av utenlandske eksperter med ulik faglig bakgrunn. Kun unntaksvis brukes norske eksperter. Panelene skriver en samlet vurdering av hver søknad, og denne legges frem som en anbefaling og grunnlag for fagkomitéenes behandling. Denne vurderingen blir også sendt som faglig tilbakemelding til søker etter avsluttet søknadsbehandling. 14

15 Forskningsrådets rolle "Den vitenskapelige konkurransearenaen" for universitets- og høyskoleforskningen bør administreres av Norges forskningsråd. I likhet med Det norske Videnskaps-Akademi og andre, bør Forskningsrådet gi regjeringen råd om hvordan fordelingen på brede fagområder bør være. Men Forskningsrådet bør ikke være den eneste institusjon som gir råd om dette. Utover det skal ikke Forskningsrådets styre og administrasjon ha innflytelse på prioriteringene. Vitenskapelig konkurransearena er ikke en del av Forskningsrådets virkemiddelportefølje. Forskningsrådet skal kun ha ansvar for å administrere ordningen og få spesifiserte ressurser til det. Det er naturlig, og mest ressurseffektivt, å gi Forskningsrådet forvaltningsansvaret for Vitenskapelig konkurransearena, fordi Rådet besitter en velutviklet kompetanse på å administrere fagfellevurderinger. Det er viktig å understreke prinsippet om at Vitenskapelig konkurransearena er å betrakte som en del av basisfinansieringen av universiteter og høyskoler. Vitenskapelig konkurransearena vil være en bred fagpesifisert nasjonal del av denne basisfinansieringen, mens den øvrige, tradisjonelle basisfinansieringen vil være institusjonsspesifikk. Et eget kontrollutvalg for Vitenskapelig konkurransearena En "Vitenskapelig konkurransearena" bør ha et eget kontrollutvalg som påser at midlene under finansieringspotten blir tildelt i henhold til arenaens mandat og rammer. Kontrollutvalget kunne for eksempel ha 7 medlemmer. Utvalgets sammensetning bør reflektere den faglige bredden den "Vitenskapelige konkurransearenaen" skal dekke, og minst ett medlem må komme fra næringslivet. Kontrollutvalget kan for eksempel ha en funksjonstid på 4 år. Det mest naturlige er at regjeringen oppnevner kontrollutvalget for "Vitenskapelig konkurransearena" etter forslag fra det hovedansvarlige departementet for universiteter og høyskoler, som i dag er Kunnskapsdepartementet. Dette fordi "Vitenskapelig konkurransearena" representerer en kanalisering av midler på overordnet nivå og av stort økonomisk omfang. Videre fordi kanalisering av deler av basis-bevilgningen gjennom en "Vitenskapelig konkurransearena" er på lik linje med de ressurser som allokeres fra departementene gjennom forskningsrådskanalen. Det er regjeringen som ved kongelig resolusjon og etter forslag fra Kunnskapsdepartementet oppnevner styret i Norges forskningsråd. Hva skal den resterende forskningsdelen i basisfinansieringen anvendes til? Det er viktig å opprettholde prinsippet om at undervisningen ved høyere læresteder skal være forskningsbasert. Den resterende forskningsdelen av basisfinansieringen skal være den finansielle bærebjelken for det. I henhold til NHOs forslag vil undervisningskomponenten svare for rundt to tredjedeler og forskningskomponenten for en tredjedel i den "gjenværende" og institusjonsbaserte basisfinansieringen. Den institusjonsrettede basisfinansieringen bør fortsatt bære lønnskostnadene for de ansatte ved universiteter og høyskoler. 15

16 Vedlegg: Svenske myndigheters finansiering av forskning ved universiteter og høyskoler Det svenske systemet for statlig finansiering av forskning ved universiteter og høyskoler har et innslag av konkurranse. Frem til i dag har de konkurransebaserte kriteriene i stor grad vært knyttet til vitenskapelig kvalitet. Imidlertid har den svenske regjeringen signalisert at den ønsker at også relevans i sterkere grad skal tillegges vekt. I 2008 fremla regjeringen en forskningsproposisjon Et lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50), hvor den presenterte et nytt system for fordeling og omfordeling av bevilgningene til forskning og forskerutdanning. Det nye systemet vektlegger at deler av forskningsbevilgningene til universiteter og høyskoler skal premiere kvalitet i forskningen samt gi ledelsen ved institusjonene insitament til å treffe tiltak for å øke kvaliteten og konkurransekraften på den forskning som utføres ved lærestedene. Modellen skal også stimulere til samarbeid med næringsliv og andre eksterne aktører, siden deler av den eksterne forskningsfinansieringen kommer derfra. Modellen innebærer at nye midler fordeles og at om lag 10 prosent av de eksisterende bevilgningene omfordeles ved hjelp av kvalitetsindikatorer som publiseringer og siteringer, samt eksterne midler til forskning. For å garantere at samtlige høyere læresteder har en basisressurs til forskning og forskerutdanning, får hvert universitet og høyskole et beløp tilsvarende 8000 kroner per helårsstudent, som ikke er en del av omfordelingspotten (Prop 2012/13:30, s. 56). I sin forskningsproposisjon for 2012 Forskning och innovation har regjeringen varslet at 20 prosent av forskningsbevilgningene skal omfordeles på basis av kriterier for kvalitet og relevans. Regjeringen har bedt forskningsrådet rettet mot universiteter og høyskoler Vetenskapsrådet om å utrede og fremme et forslag til nytt ressursfordelingssystem "som gör det möjligt att fördela anslag till universitet och högskolor innefattande kollegial bedömning av universitets och högskolors kvalitet och prestation i forskning, inkluderande såväl vetenskapliga bedömmingar som bedömming av dess relevans och nytta för samhället" (Prop 2012/13:30, s. 61). Vetenskapsrådet skal blant annet samarbeide med det næringsrettede Verket för innovationssystem (Vinnova) i dette utredningsarbeidet. 16

17 Kilder Braun, Dietmar 2003, Lasting Tensions in Research Policy-Making A Delegation Problem, Institut d Etudes Politiques et Internationales, Université de Lausanne, Lausanne. Brofoss, Karl Erik 2004, En gjennomgang av Forskningsrådets fagevalueringer, Arbeidsnotat 7/2004, Norsk institutt for studier av forskning og utdanning/senter for innovasjonsforskning, Oslo. Frølich, Nicoline 2007, Iverksetting av insentivbasert finansiering utviklingstrekk i lys av den nye finansieringsmodellen, rapport 13/2007, NIFU STEP, Oslo. DNVA 2008, Evne til forskning Norsk forskning sett innenfra, Det norske Videnskaps-Akademi, Oslo. Högskoleverket 2012, Universitet & högskolor Högskoleverkets årsrapport 2012, Högskoleverket, Stockholm. KD 2010, Handlingsrom for kvalitet, Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert handlingsrommet i universitets- og høyskolesektoren, Kunnskapsdepartementet, Oslo. Kunnskapsdepartementet 2010, Realfag for framtida strategi for styrking av realfag og teknologi , Kunnskapsdepartementet, Oslo. Kunnskapsdepartementet 2010, Prop. 1 S ( ) for budsjettåret 2011, Kunnskapsdepartementet, Oslo. Langfeldt, Liv m.fl. 2012, Evaluation of the Norwegian scheme for independent researchprojects (FRIPRO), Report 8/2012, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), Oslo. Meld. St. 18 ( ), Lange linjer kunnskap gir muligheter, Kunnskapsdepartementet, Oslo. NIFU FoU statistikkbanken, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning, Oslo. NFR 2011, Evaluation of Biology, Medicine and Health Research in Norway (2011) Report of the Principal Evaluation Committee, Research Council of Norway, Oslo. NHO 2011, Opptrapping 2030 Et forskningspolitisk dokument, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo. NHO 2011, Kompetanse og utdanning et kompetansepolitisk dokument, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo. NOKUT 2012, Generelt om norsk utdanning, Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, Oslo. Web-side: Kunnskapsbase/Det-norske-utdanningssystemet/Om-norsk-utdanning/ NOU 2011: 6, Et åpnere forskningssystem, Norges offentlige utredninger, Kunnskapsdepartementet, Oslo. Poti, Bianca og Reale, Emanuela 2007, Changing allocation models for public research funding: an empirical exploration based on project funding data, Science and Public Policy 34 (6), ss Prop. 2008/09:50, Regeringens proposition - Et lyft för forskning och innovation, Utbildningsdepartementet, Stockholm. Prop. 2012/13:30, Regeringens proposition Forskning och innovation, Utbildningsdepartementet, Stockholm. SSB 2011, Forskning og utvikling i næringslivet 2009, Statistisk Sentralbyrå, Oslo. Staahl Gabrielsen m.fl. 2007, Finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren teoretiske vurderinger, Rapport på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, Universitetet i Bergen. 17

18 St.meld.nr. 20 ( ) Vilje til forskning, Kunnskapsdepartementet, Oslo. St.meld.nr. 30 ( ) Klima for forskning, Kunnskapsdepartementet, Oslo. Sörlin, Sverker 2007, Trends and Issues in the Funding of Research With Some Passing Reflections on the Implications for Higher Education, Presented at the Regional Seminar Globalizing Knowledge: European and North American Regions and Policies addressing the Priority Issues of other UNESCO Regions, 5-6 March 2007, UNESCO Headquarters, Paris. Technopolis 2011, Research Support to the Fagerberg Committee, Volume 1, Technopolis-Group. 18