MBLs avgrensingsutvalg. Redusert merverdiavgiftssats for elektroniske redaksjonelle tjenester

Transkript

1 MBLs avgrensingsutvalg Redusert merverdiavgiftssats for elektroniske redaksjonelle tjenester Innstilling avgitt 1. april 2011

2 Mandat og innstilling MBLs hovedstyre oppnevnte i sitt møte 27. januar 2011 et utvalg som ble gitt følgende mandat: Gruppen skal levere en anbefaling til en praktisk avgrensning av forslaget om lavmoms på kjøp av digitale redaksjonelle tjenester. Det skal tas utgangspunkt i dokumentet Redusert merverdiavgiftssats for elektroniske redaksjonelle tjenester som avgrenses av Lov om redaksjonell fridom, datert , med vedlegg fra Advokatfirmaet Thommessen. Utvalget fikk følgende sammensetning: Stig Finslo, Edda Media (leder) Jorulf Husbyn, A-pressen Jo Christian Oterhals, VG John Arne Markussen, Berner Gruppen John Einar Sandvand, Media Norge Ola Skaare, TV2 Gunnar Bleness, Egmont Hjemmet Mortensen Stephan Berntsen, Polaris media Bjørn Wisted, MBL Geir Engen, MBL Utvalget har som ledd i sitt arbeid engasjert advokatfirmaet Thommessen, representert ved Svein Terje Tveit og Fredrik Bøckman Finstad, til å foreta en juridisk gjennomgang av sentrale spørsmål som en avgrensning av en ny lavmomsordning må ta hensyn til. Utredningen fra advokatfirmaet Thommessen følger derfor innstillingen og er et viktig dokument for å forstå og tolke det konkrete forslaget som legges frem. Thommessen har fått presentert problemstillinger og møtt utvalget for å svare på spørsmål og få utdypet problemstillingene som reiser seg i saken, men har laget sin utredning på fritt grunnlag. Thommessen har ikke direkte evaluert eller uttalt seg om det konkrete forslaget utvalget legger fram til avgrensinger, men gjennom sin utredning bidratt med materiale som utvalget har kunnet kvalitetssikre sitt forslag mot. Utvalget vil på dette grunnlag mene at det forslaget som fremmes er av en slik karakter at det klart oppfyller de juridiske og formelle krav som må stilles til en ny lavmomsordning. Utvalget finner grunn til å presisere at forslaget som legges frem at avgitt innenfor de rammer som mandatet og MBLs vedtatte politikk på området har trukket opp. Det skal bemerkes at det i drøftelsene i utvalget er kommet til uttrykk ulike syn på enkelte sentrale spørsmål, som for eksempel om den ideelle momssatsen for elektronisk digitalt redaksjonelt innhold skal være 0 eller 8 prosent, om ordningen skal likestille elektroniske og papirbaserte medier, og om ordningen bør gjelde kun de mediene som i dag nyter godt av momsfritak for papirprodukter eller ikke.

3 Dette er spørsmål som det er mulig å debattere i den videre debatten om fremtidens momsordninger, men er ikke problematisert ytterligere i innstillingen. Utvalget mener samlet at det forslaget som legges fram er en hensiktsmessig, praktisk og håndterbar avgrensning som fullt ut ivaretar de hensyn som MBLs vedtatte politikk skisserer. Dette er også forhold som MBL forventer at fremtidens statlige mediepolitikk på området skal innrettes etter: Dagens momsfritak for papiraviser og fagpresse skal bestå. Det skal søkes å få utvidet denne ordningen også til å gjelde like eller tilnærmet like produkter (tjenester) selv om disse formidles/distribueres elektronisk. Det skal søkes etablert en ny ordning som kommer i tillegg til fritaket for papiraviser/fagblader og som skal gjelde for for elektronisk kjøp av alle redaksjonelle produkter og innholdstjenester, fra alle medier. Dvs at en digital lavmomsordning skal ha en bredere nedslagsfelt enn de mediene og produktene/tjenestene som i dag har 0-sats på papir. Det skal søkes å få etablert denne ordningen med lav merverdiavgiftssats på linje med mva på NRK-lisensen og kulturmomsen, dvs 8 prosent. Avgrensninger Utvalget søker med sin innstilling å foreta nødvendige avgrensninger på en lang rekke områder. Innstillingen søker derfor å gi svar på spørsmålene: Hvorfor skal ordningen etableres? Hvilke hensyn må en tjeneste oppfylle for å kvalifisere for redusert merverdiavgiftssats? Hvem skal ordningen tilgodese? Hvem skal ordningen omfatte? Hvilke medier kvalifiserer for å være omfattet av ordningen? Hvilke medier faller utenfor? Vil norske og utenlandske medier bli likebehandlet? Hva kjennetegner en redaksjonell tjeneste? Hvilke innholdsmessige krav må være oppfylt? Hvor går grensen mellom en redaksjonell og en kommersiell tjeneste? Og Vil alle redaksjonelle tjenester ha samme verdi, uavhengig av profil (nyheter, underholdning etc)? Hvilke redaksjonelle tjenester vil bli omfattet? Abonnement og løssalg? Løpende tjenester / fast frekvens eller oppdatering vs enkeltstående tjenester / stand alone tjenester? Hvor tungt redaksjonelt ektet må en tjeneste være for å bli tilgodesett med lavmoms?

4 En rekke andre spørsmål kan også være aktuelle å reise i en avgrensningssituasjon. Metodikk Utvalget mener at det er umulig å lage en avgrensning som svarer på ethvert tenkelig spørsmål for enhver tenkelig nåværende eller fremtidig betalingstjeneste levert fra et mediehus. Dette er verken hensiktsmessig eller nødvendig og er heller ikke tilfelle for andre varer og tjenester som nyter godt av fritak for merverdiavgift eller som har fått innvilget redusert sats. Utvalget har derfor konstruert en traktmodell. Det betyr at enhver tjeneste vil måtte vurderes opp imot de hovedprinsippene og grunnforutsetningene som blir definert for ordningen. En tjeneste vil derfor kunne falle utenfor på et hvilket som helst nivå i trakta eller pyramiden, f eks Hvis den ikke tilfredsstiller det grunnhensynet ordningen skal ivareta så hjelper det ikke om den er utgitt i regi av et medium som ellers kvalifiserer for fritak. Modellen kan fremstilles slik: Krav til begrunnelse Krav til medium Krav til innhold Krav til tjenesten Tanken vil da være at alle trinn i trakten må passeres før det vil kunne innvilges en redusert avgift. Metodikken kan synes komplisert, men etter utvalgets syn er det i prinsippet ingen forskjell på denne modellen og den modellen som dagens fritak for papirprodukter bygger på. Også her må avisen eller bladet oppfylle visse krav og kriterier for å bli omfattet. Utvalgets forslag til avgrensningsmodell Basert på den skisserte metodikken for avgrensningsmodellen, legges følgende forslag fram fra utvalget. Metodikken bygger på at avgrensningen skal skje ved at det legges inn

5 Krav til begrunnelse Krav til medium Krav til innhold Krav til tjeneste Hvorfor? Begrunnelse Ordningen etableres for å: ivareta statens ansvar for å legge forholdene tilrette for en åpen og opplyst offentlig samtale. fremme språk, kultur og identitet nasjonalt, regionalt og lokalt sikre ytringsfrihet, mangfold og kvalitet i mediene. oppfylle politiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet og medvirke til at hele befolkningen har innsyn i og kan ta aktivt del i demokratiske samfunnsprosesser sikre befolkningen rimelig tilgang til uavhengig redaksjonelt innhold. Hvor? Plassering og utforming av lovbestemmelse For å sikre målene må det innføres en ny lovbestemmelse som etableres i Merverdiavgiftslovens kapittel 5: Ny 5-12: Det skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning, uttak og formidling av redaksjonelt funderte elektroniske tjenester fra medier som er underlagt straffelovens redaktøransvar og er omfattet av Lov om redaksjonell fridom. Hvem? Medier som omfattes av ordningen Ordningen skal tilgodese brukere av betalingstjenester levert fra: Medier som regelmessig selv produserer og offentliggjør redaksjonelt innhold og redaksjonelle tjenester som er rettet mot og åpent tilgjengelig for allmennheten og det norske markedet. Medier som driver formidling av nyheter, aktualiteter, samfunnsstoff, debatt og dekker publikums behov for informasjon de trenger for å orientere seg, forstå og delta i samfunnslivet.

6 Medier som avspeiler kultur- og samfunnslivet, som fremmer lesing og bruk av språket og som bidrar til å bygge identitet, kompetanse og forståelse for egen rolle i samfunnet. Medier som har en ansvarlig redaktør som er underlagt redaktøransvar, pressens etiske regelverk og som er redaksjonelt uavhengige, i henhold til Redaktørplakaten og Lov om redaksjonell fridom. Hva? Redaksjonelle kjennetegn En redaksjonell tjeneste som omsettes med redusert merverdiavgiftssats skal være kjennetegnet av og må oppfylle følgende krav: Tjenesten må være klart redaksjonelt fundert og ha en journalistisk karakter. Tjenesten må ha et innhold som har vært gjenstand for en profesjonell publisistisk bearbeiding og kontroll bygget på åpne etterprøvbare redaksjoneltfaglige kriterier, slik disse er beskrevet i Vær Varsom plakatens kap. 1. Tjenesten må inngå i eller avspeile mediets løpende rapportering av nyheter, aktualiteter, samfunnsstoff, debatt og om forhold publikums trenger for å orientere seg, forstå og delta i samfunnslivet. Tjenesten må fylle minst en av følgende funksjoner; informasjonsfunksjonen, kommentarfunksjonen, overvåkingsfunksjonen, gruppekommunikasjonsfunksjonen, rolleforståelsesfunksjonen. Hvilke? Kjennetegn ved tjenestene Tjenester som vil være omfattet av ordningen med 8% mva-sats er: Tjenester som selges til forbruker i form av en abonnementsordning eller som løssalg av enkeltutgaver av tjenesten Tjenester som oppdateres jevnlig og inngår i en serie av utgivelser. Tjenester som handler om enkeltstående hendelser / begivenheter av en karakter som tilsvarer de forhold det rapporteres løpende fra (f eks enkeltstående tjenester knyttet til et verdensmesterskap, et jubileum) Sammensatte tjenester (samleverk), der det redaksjonelle innholdet utgjør hovedtyngden av det samlede innholdet (hovedsaklighetsprinsippet), selv om enkeltstående innholdsmessige elementer er rent kommersielle og selges som frittstående tjenester løsrevet fra hovedproduktet. Elektroniske tjenester som tilbys og inngår i en pakkeløsning sammen med papirbaserte redaksjonelle tjenester, uavhengig av om den papirbaserte varen er fritatt for mva eller ikke.

7 Nyhetsmeldinger, varslingstjenester og andre on demand-tjenester som er redaksjonelt klart funderte og som gjennomgår en redaksjonell bearbeiding og kontroll. Interaktive betalingstjenester som inngår i den løpende redaksjonelle prosessen (f eks innsending av kommentarer til en debatt). Tjenester som IKKE vil være omfattet av ordningen med 8% mva-sats er: Tjenester av ikke-redaksjonell karakter eller der det ikke-redaksjonelle utgjør hovedtyngden av innholdet, f eks horoskoper, værvarsling, skattelister) Interaktive tjenester som ikke er gjenstand for redaksjonell bearbeiding i etterkant eller som ikke er ment for publisering, f eks avstemning i underholdningskonkurranser. Tjenester som baserer seg på videresalg av tilgang til innhold som andre har produsert, f eks gjennom søkemotorer, (medieovervåkingsbyråer etc). Tjenester der betalingen består i en medlemsavgift eller lignende og der tjenesten består i sammensatte produkter der det redaksjonelle innslaget utgjør en underordnet del av totalen, f eks slankeklubber, trimklubber, filmklubber etc. Bakgrunn for forslaget Utvalget vil i det følgende sette forslaget inn i en kontekst, vurdere dets juridiske fundament og argumentere for dets begrunnelse: Formelle krav og kriterier For å kunne få innført en redusert merverdiavgiftssats for redaksjonelle digitale tjenester, må visse formkrav være på plass. I det påfølgende vil vi kort redegjøre for disse og ellers henvise til den utredningen advokatfirmaet Thommessen har kommet med som utdyper og kommenterer disse forholdene mer i detalj. Utgangspunktet: Det kan reises spørsmål om Norge har anledning til å innføre en slik ny lavmomsordning. Svaret på det spørsmålet er at Norge i henhold til EØS-avtalen står fritt til å fastsette sitt eget skatte- og avgiftsnivå og til å bestemme hvilke satser som skal anvendes. Det betyr at Norge i prinsippet står fritt til å fastsette satser mellom 0% og 25%. Dette er en frihet som Norge har uavhengig av at det i EUs mva-direktiv går det fram at alle nye varer og tjenester skal avgiftsbelegges, dog skal ingen varer og tjenester ha lavere mva-avgift enn 5%.

8 Det er blitt påpekt at elektroniske kommunikasjonstjenester i EU er unntatt fra regelen om å kunne redusere mva-satsen til 5% og dermed skal ha full sats. Det er blitt anført at dette forholdet indirekte vil kunne komplisere en spesiell norsk ordning med redusert sats på dette området. Det er formelt sett ikke noen komplikasjon og det bør dessuten reelt sett heller ikke representere noe hinder, blant annet fordi denne regelen nå også er til vurdering i EU. Det utredes nå om elektroniske informasjonstjenester som har redusert sats på papir også vil kunne få det digitalt og om det dermed er grunnlag for å lempe på dagens regler om full sats på enhver electronically supplied service. Men selv om Norge står fritt til å bestemme om og hvilke tjenester som skal tilgodeses med reduserte mva-satser, må likevel disse tjenestene eller produktene tilfredsstille juridiske og avtalemessige krav for å kunne bli etablert / godkjent. Grunnkrav som må oppfylles En ny lavsats for elektroniske redaksjonelle tjenester vil måtte innrettes på en slik måte at den: Ikke representerer et brudd på statsstøttereglene. En tjeneste vil ikke være lovlig dersom den er å anse som statsstøtte. En ordning vil være å anse som statsstøtte dersom den oppfyller følgende seks kumulative vilkår: o Støtten representerer en økonomisk fordel for mottakeren o Mottakeren av støtten er et foretak o Støtten er gitt av statsmidler o Støtten begunstiger enkelte foretak eller enkelte produkter og tjenester (virker selektivt) o Støtten truer med å vri konkurransen o Støtten påvirker samhandelen (forskjellsbehandler norske og utenlandske aktører eller tjenester) Selv om en ordning skulle bli ansett som statsstøtte, vil den likevel kunne bli ansett som en lovlig statsstøtte dersom den oppfyller visse vilkår, som for eksempel: Ivaretar et legitimit formål politisk eller økonomisk Er nødvendig f eks for å opprettholde mediemangfold Er forholdsmessig f eks ved at den kommer forbrukeren til gode En ny ordning vil heller ikke kunne innføres dersom den ligger utenfor og er avvikende fra det generelle avgiftssystemet vi har i Norge.

9 I Norge er det slik at vi har en lang tradisjon for å differensiere merverdiavgiften. I Merverdiavgiftsloven er ett kapittel (5) viet til varer og tjenester med reduserte satser, mens et annet kapittel (6) er viet til varer og tjenester som er fritatt for merverdiavgift. Områder / tjenester med redusert moms-sats (kap 5) er: Diverse næringsmidler Diverse persontransport Romutleie / hotell Kinoforestillinger (kulturmoms) Kringkastingsavgift Råfisk Museer (kulturmoms) Fornøyelsesparker (kulturmoms) Idrettsarrangementer (kulturmoms) Områder / tjenester fritatt for moms (kap 6) er: Aviser Tidsskrifter Bøker Kraft til husholdninger i Nord-Norge El-biler Biologisk materiale Diverse begravelsestjenester Utvalgets vurderinger av grunnkrav som må være oppfylt Utvalget peker på at det forslaget som fremmes ivaretar alle de grunnkrav som må stilles og vil nedenfor argumentere nærmere for hvorfor. Forslaget faller naturlig inn i det norske avgiftssystemet og den representerer en naturlig videreføring og videreutvikling av allerede etablerte ordninger. Forslaget er slik innrettet at det ikke representerer statsstøtte, og det er under enhver omstendighet slik innrettet at det vil tilfredsstille og komme inn under reglene for lovlig statsstøtte.

10 Utvalget vil likevel utfordre MBLs hovedstyre og andre instanser til å drøfte om ordningen bør notifiseres for ESA, dvs at man søker å få den godkjent som lovlig statsstøtte. Bakgrunnen for dette er knyttet til en risikovurdering og forsiktighetshensyn. Situasjonen er slik at en ordning som ikke er statsstøtte kan iverksettes umiddelbart, mens en ordning som må notifiseres ikke kan iverksettes før den er godkjent i ESA. Dersom en ordning blir innført på den forutsetning at den ikke er statsstøtte, men blir innklaget til ESA og ESA kommer til at den er statsstøtte, så vil den fordelen ordningen økonomisk har representert for mottakeren, måtte tilbakebetales krone for krone. Det hjelper ikke om man har vært i god tro da ordningen ble etablert. Nærmere begrunnelse for at ordningen ikke er ulovlig: Utvalget ønsker i denne sammenheng punktvis å peke på følgende forhold: Ordningen ivaretar viktige nasjonale interesser og mål det er tverrpolitisk enighet om Ordningen er rettet mot viktige demokratiske institusjoner og ytringskanaler. Ordningen samsvarer med og understøtter de språkpolitiske målene. Norge er et lite språksamfunn. Rimelig og enkel tilgang til kvalitetsinnhold på norsk på digitale plattformer er viktig for å beskytte og utvikle et levende språk og bruken av dette, i en tid da såvel skriftsspråket som talespråket er under press. Ordningen samsvarer med og understøtter de mediepolitiske målene. Lav mva-avgift på elektroniske innholdstjenester vil fremme både ytre og indre mediemangfold. Norsk mediepolitikk har som et av sine fremste mål å sikre et mangfold av medier. Ordningen understøtter de mediepolitiske målene ved at den gjennom å sikre inntekter og kunder til ulike medier også sikrer at de elektroniske mediekanalene er tilstede på flest mulig steder, speiler flest mulig interesser og har et kvalitetsinnhold som avspeiler samfunnet mediet fungerer i. Ordningen samsvarer med og understøtter kulturpolitiske og distriktspolitiske mål. Redaksjonelle medier konstituerer norske lokalsamfunn. Løpende redaksjonell nyhets- og aktualitetsrapportering fra norske lokalsamfunn om lokale forhold, er avgjørende både for utviklingen av lokal kultur og for borgernes tilknytning til lokalsamfunnene og for utviklingen av lokal identitet. Ordningen samsvarer med avgiftspolitikkens innretning og struktur. Avgiftspolitikken bygger på et prinsipp om at avgiftene kan og skal differensieres og brukes som et politisk virkemiddel for å ivareta nasjonale interesser og politiske mål. Kommer til uttrykk i Merverdiavgiftslovens kapitler 5 og 6. Medier og kultur har alltid vært et sentralt område som nyter godt av reduserte avgifter.

11 Ordningen beskytter institusjoner for samfunnsdialog og som utvikler og opprettholder kulturell identitet lokalt og nasjonalt. Redusert merverdisats er det viktigste og mest effektive offentlige virkemiddelet for å opprettholde høyt konsum av redaksjonelle produkter og tjenester. Mediene er helt avhengig av brukerinntekter for å kunne opprettholde sin redaksjonelle styrke og slagkraft. Utgjør en bærebjelke i forretningsmodellene og for finansieringsgrunnlaget av redaksjonelt innhold. Full merverdisats for fremtidige brukerfinansierte tjenester vil svekke medienes inntektsgrunnlag og deres evne til å opprettholde redaksjoner det er kritisk for samfunnet å ha i norske lokalmiljøer Ordningen vil bidra til en høyere produksjon av redaksjonelt kvalitetsinnhold og opprettholdelse av uavhengige produksjonsmiljøer bygget på etiske og journalistiske grunnprinsipper i demokratiske samfunn. Indirekte generelle støtteordninger er det minst skadelige alternativet for mediestøtte. Direkte støtte vil ikke omfatte alle / likebehandle aktørene og vil ikke virke konkurransevridende Indirekte støtte bevarer prinsippet om armlengdes avstand Kommer forbrukeren og den enkelte borger direkte til gode: Gir lavere pris på produkter og tjenester. Bidrar til økt valgfrihet. Bidrar til høyere konsum av nødvendighetsgoder. Gir større utvalg og bedre kvalitet på produkter og tjenester, gjennom å styrke leverandørene indirekte. Kommer samfunnet til gode: Styrker de miljøer og bedrifter som produserer redaksjonelt innhold på norsk rettet mot det norske markedet. Bidrar til høy produksjon av norskspråklig medieinnhold og høyere konsum av norsk språk. Bidrar til innovasjon og nyutvikling på medieområdet. Bidrar til å opprettholde og utvikle et mangfold av medievirksomheter nasjonalt, regionalt og lokalt.

12 Bidrar til å sikre medienes uavhengighet og prinsippet om armlengdes avstand fra interessegrupper som søker politisk eller økonomisk innflytelse over det redaksjonelle innholdet. Kommer mediebedriftene til gode: Bidrar til at mediene kan opprettholde en høy kundemasse og en bred dekning, og dermed inntekter fra reklamemarkedet. Bidrar til å sikre norske redaksjonelt funderte medier nødvendig konkurransekraft i møte med store aktører uten redaksjonelle ambisjoner i det digitale mediemarkedet. Virker ikke konkurransevridende: Vil likebehandle alle medier som opererer i det samme markedet med det samme innholdstilbudet. Er nøytralt i forhold til medienes ulike forretningsmodeller Vil likebehandle redaksjonelle medier med andre kulturelle uttrykksformer Oslo 1. april 2011 Vedlegg: Forslag om lavmoms for kjøp av elektronisk redaksjonelt innhold, utredning fra advokatfirmaet Thommessen.