rhknoff Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo

Transkript

1 rhknoff Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo Rapport til Justisdepartementet

2

3 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo Rapport til Justisdepartementet Strategi Systemer Struktur Samarbeid rhknoff AS Dronningens gate 6 // N-0152 Oslo Tlf // Fax E-post rhknoff@online.no // Web Ref: R234 JD Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo.wpd

4

5 FORORD Justisdepartementet har engasjert RH Knoff AS til å lede en gjennomgåelse av organiseringen av førsteinstansdomstolene i Oslo. Prosjektet har hatt et vidt mandat rettet mot både ytre og indre struktur for Oslo-domstolene. I samsvar med mandatet er rapporten konsentrert om de områder som fremstår som sentrale. Rapporten inkorporerer noe materiale utformet av ansatte i de tre domstolene, men er i alt vesentlig utformet av prosjektleder. Alle vurderinger og konklusjoner står for prosjektleders regning. Prosjektleder vil takke ansatte og tillitsvalgte ved de tre domstolene for mangfoldige idéer og synspunkter og et stort engasjement. Prosjektleder takker også ledelsen ved de tre domstolene samt Domstoladministrasjonen og Justisdepartementet for et utmerket samarbeid. Oslo, 6. oktober 2003 Richard H Knoff

6 INNHOLD 0 SAMMENFATNING 9 1 PROBLEMSTILLING OG ANGREPSMÅTE Oppgaven Hvorfor revurdere domstolstrukturen i Oslo? Angrepsmåte 24 2 HVA ER «EN GOD DOMSTOL»? Gjelder alminnelige organisasjonsprinsipper for domstoler? Er det gitt noen «føringer»..? Analysemodell og kriteriesett Noen begreper 32 3 HVA HAR SKJEDD I OSLO-DOMSTOLENE? Oslo byfogdembete Oslo skifterett og byskriverembete Oslo tingrett 38 4 HVA ER STATUS FOR OSLO-DOMSTOLENE? Brukervennlighet Kvalitet i forvaltning og rettsavgjørelser Avvikling og restanser Kostnader og kapasitetsutnyttelse Trivelig og utviklende arbeid for de ansatte 63 5 HVA KAN OPPNÅS VED OMORGANISERING OG PÅ ANDRE MÅTER? Hva kan man vinne gjennom omorganisering? Alternative tiltak 71

7 6 HVILKE ORGANISASJONSLØSNINGER FINNER VI ANDRE STEDER? Organiseringen av andre norske domstoler Organiseringen av førsteinstansdomstolene i Stockholm og Göteborg 83 7 HVA SLAGS ORGANISASJONSMODELLER KAN VÆRE AKTUELLE? Utgangssituasjon Fem valg Modell 0: Dagens struktur Modell 1: Inndeling etter geografi Modell 2: Inndeling i paralleller Modell 3: Inndeling etter fag Rotering av dommere HVILKEN MODELL BØR VELGES? Inndelingsprinsipp Én, to eller flere domstoler? Avdelingsstørrelse og ledelsesstruktur Porteføljeplassering Støttefunksjoner Oppsummering 140 Vedlegg 1: Vedlegg 2: Mandat for prosjektet Kortomtaler av de tre domstolene

8

9 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 9 0 SAMMENFATNING Prosjektleders anbefaler følgende organisering av førsteinstansdomstolene i Oslo: < De to spesialdomstolene slås sammen til én, som får navnet «byfogd». Skifteog notarialsaker plasseres i én seksjon, og konkurs- og tvangssaker i en annen. Dommerne samles i én gruppe. < Tingretten videreføres inntil videre med samme avdelings- og ledelsesstruktur som nå, men enkelte sakstyper først og fremst prioriterte saker konsentreres og legges til bestemte avdelinger. I hver avdeling settes prosent av dommerårsverkene av til disse spesialsakene, prosent til allmenne sivilsaker og 45 prosent til straffesaker. Avdelings- og ledelsesstrukturen bør revurderes dersom tingretten vokser noe vesentlig ut over dagens størrelse. < Individuelt porteføljeansvar videreføres. I tingretten utvides sivilsakspoolen og suppleres med en straffesakspool. Straffesaker overberammes i større utstrekning enn i dag. < Lederoppgaver legges fortsatt til faste lederstillinger. < Flere administrative støttetjenester samles i tinghusadministrasjonen. Støttefunksjoner som er knyttet til særtrekk ved den enkelte domstol beholdes som separate. Ordningen med direktør/administrasjonssjef i hver domstol videreføres. Forslaget innebærer en særordning for Oslo, ettersom ingen andre domssogn vil ha mer enn én førsteinstansdomstol. Prosjektleders vurdering er at de spesielle forhold en finner i Oslo gir svært gode grunner for en slik særordning, som vil ha beskjedne ulemper. Dersom domstolene likevel slås sammen til én, bør følgende legges til grunn: < Videreføring av Oslo byfogdembete og Oslo skifterett og byskriverembete som «spesialavdelinger» frarådes. En full sammenslåing må forutsette en utvidet faginndeling i den nye domstolen, dvs en delvis spesialisering også av saker som i dag ligger til Oslo tingrett. < For å få overkommelige kontrollspenn bør det etableres to nivåer under sorenskriveren på fagsiden. Den gunstigste inndeling vil trolig være fem divisjoner eller «storavdelinger» inndelt i fire grupper hver.

10 10 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo Oslo-prosjektet: Problemstillinger og kriterier «Oslo-prosjektet» ble igangsatt i november Prosjektet har bestått i en organisasjonsmessig gjennomgåelse av ytre og indre struktur i førsteinstansdomstolene i Oslo, dvs Oslo byfogdembete (OBYF), Oslo skifterett og byskriverembete (OSBY) og Oslo tingrett (OTIR). De tre domstolene er svært ulike i oppgaveprofil og arbeidsform. OTIRs oppgave består i domsavsigelser i straffesaker og de fleste typer sivile saker. De to spesialdomstolene har i tillegg til pådømmelser et stort innslag av forvaltningsoppgaver med meget korte leveringstider. Hovedproblemstillingene prosjektet har tatt for seg, er disse: < Hva slags kategoriseringsprinsipp skal legges til grunn for inndeling av Oslodomstolenes arbeidsfelt? < Hvor mange førsteinstansdomstoler bør det være i Oslo? < Hvor store avdelinger og/eller grupper bør man ha? < Hvordan bør ansvaret for dommerporteføljer plasseres? < Hvordan bør støttefunksjonene organiseres? Vurderingene bygger på et sett kriterier, der de følgende fem er de viktigste: 1. Høy brukervennlighet 2. Høy kvalitet i forvaltning og rettsavgjørelser 3. Rask avvikling og få restanser 4. God kapasitetsutnyttelse og lave kostnader 5. Trivelig og utviklende arbeid for de ansatte. Situasjonen i dag Brukervennlighet. I regi av prosjektet er det gjennomført publikums- og brukerundersøkelser. Funnene herfra er meget positive og avdekker ikke noe presserende behov for endring av domstolenes ytre struktur. Kvalitet. Justisdepartementet har lagt til grunn at kvaliteten av Oslodomstolenes arbeid er fullt tilfredsstillende. Det er likevel et mål å finne en organisasjonsløsning som ikke medfører fare for svekket kvalitet, men snarere tilrettelegger for styrket kompetanse og kvalitet. Saksavvikling og restanser. OBYF behandler i hovedsak hastesaker og har svært kort saksbehandlingstid. OSBY ligger godt under departementets mål for saksbehandlingstid. I OTIR har saksbehandlingstiden for sivilsaker avveket betydelig fra landsgjennomsnittet gjennom flere år. For straffesaker ligger OTIR nærmere mål og landsgjennomsnitt, men saksbehandlingstiden er økende pga en kraftig vekst i sakstilfang. Det er også store, stabile variasjoner i saksbehandlingstid mellom enkeltdommere og avdelinger i OTIR.

11 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 11 Kapasitetsutnyttelse og kostnader. En beregning med en tilpasset belastningsmodell tyder på at spesialdomstolene arbeider mer effektivt enn normen tilsier. Det er dermed neppe noen ledig kapasitet av betydning i spesialdomstolene. Det virker imidlertid sannsynlig at OTIRs kapasitet kan utnyttes bedre enn i dag. Dommerne i OTIR bruker like mye av sin arbeidstid til resultatproduserende arbeid som dommerne i de andre større byrettene. Dødtid og dobbeltarbeid som følge av svikt hos andre aktører ser imidlertid ut til å være et betydelig problem. Det er også bekymringsfullt at dommerne i OTIR brukte 31 prosent mer tid pr avgjort sivilsak i 2001 enn i 1996, uten at det kunne påvises noen økning i sakenes tyngde. Trivelig og utviklende arbeid. Oslo-domstolene ikke har rekrutteringsproblemer. Hovedinntrykket fra undersøkelser blant de ansatte er at alle tre domstolene er arbeidsplasser med høy jobbtilfredshet, der de ansatte setter pris på både arbeidsoppgavene og samarbeidsklimaet. Mange bemerker at de ikke ser noe behov for omorganisering for sin egen del. Alternativer til omorganisering? Forskning har dokumentert at sammenslåinger av organisasjoner ofte mislykkes. I Oslo-domstolene har arbeidsgrupper og enkeltansatte pekt på flere alternative tiltak som kan være egnet overfor produktivitetsutfordringene i OTIR. Disse tiltakene kan imidlertid gjennomføres uavhengig av organisasjonsstruktur, og kan derfor like gjerne supplere som erstatte strukturendringer. Organiseringen av andre domstoler Prosjektleder har undersøkt hvordan andre større førsteinstansdomstoler er organisert eller vil bli organisert etter sammenslåinger. Det er også innhentet opplysninger om organiseringen av tingsrättene i Stockholm og Göteborg. I Norge er det vanlig med en viss spesialisering av saksbehandlere, mens dommerne er fullfaglige. I Sverige ser det ut til å gå i retning av mer spesialisering av dommere og økt bruk av teamarbeid og felles porteføljeansvar. Ytre struktur: Tre eller fem modeller En rekke organisasjonsmodeller har vært lagt frem til diskusjon i løpet av prosjektperioden. De mest interessante er de følgende: < Modell 1: Distriktsdomstoler. Idéen bak en inndeling etter geografi er å få en brukervennlig struktur med flere mindre, fullfaglige domstoler. Prosjektet har vurdert en modell med tre domstoler én som dekker samme geografiske område som Sentrum og Majorstua politistasjon («Oslo sentrum/vest»), én som følger Stovner politistasjon («Oslo nord»), og én som følger Grønland og Manglerud politistasjon («Oslo øst/sør»). Det må påregnes at en inndeling etter geografi bare vil kunne gi noen gevinster for brukerne dersom de tre domstolene er fysisk plassert i sitt «opptaksområde».

12 12 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo < Modell 2: Paralleller. I modell 2 slås de tre domstolene sammen og deles opp igjen i parallelle divisjoner eller separate domstoler. Hovedhensikten med en slik inndeling er å få etablert (tilnærmet) fullfaglige domstoler med en mer håndterlig størrelse enn det OTIR har i dag. Mindre og tettere kollegiale miljøer kan tenkes å bidra til høyere kvalitet, større oversiktlighet, raskere saksavvikling, bedre kapasitetsutnyttelse og et godt arbeidsmiljø for de ansatte. Modell 2a: «Éneggede trillinger». Den første trilling-varianten har fullfaglighet for dommerne som utgangspunkt. Saksområdene «straff», «allmenn sivil» og «OBYF/OSBY»-sakene fordeles jevnt på de tre domstolene/divisjonene. Det opprettes en egen seksjon for ekspedisjon og saksbehandling vedrørende skifte- og notarialsaker. Modell 2b: «Treeggede trillinger». I den andre trilling-varianten er de tre domstolene delvis spesialisert. Hver av dem har en drøy tredjedel av kapasiteten knyttet til straffesaker, en tredjedel til allmenne sivilsaker, og de øvrige årsverk dedikert til spesielle saksområder. < Modell 3: Inndeling etter fag. En løsning med delvis spesialisering av dommere og saksbehandlere kan antas å ha en gunstig innvirkning på både kvalitet og tempo, ettersom utøvere som har dyptgående kjennskap til og erfaring med en oppgavetype håndterer den sikrere og raskere. De områder som er særlig aktuelle for spesialisering, er (a) høytemposaker og (b) lavvolumsaker som krever særskilt kompetanse. Begge varianter av denne modellen legger opp til at høytempooppgaver beholdes i saksbehandlermiljøer av en viss størrelse, med sikte på å bevare spesialkompetanse og sikre kvalitet og tempo. Det er ellers lagt til grunn at hver saksbehandler bør beherske flere, men ikke samtlige arbeidsprosesser. Det vil være naturlig med en roteringsordning for dommere (men ikke nødvendigvis saksbehandlere) mellom avdelinger. Modell 3a: To domstoler. I modell 3a er spesialdomstolene slått sammen til én domstol under en førstebyfogd, mens OTIR er beholdt som en egen domstol under en sorenskriver. Dommerne hos byfogden er samlet i én avdeling og håndterer alle spesialdomstolens fagfelt. Saksbehandlerne er fordelt på to avdelinger én for tvang/konkurs og én for skifte/notarial. Tingretten kan eventuelt fortsette med 9 avdelinger. Modell 3b: Én domstol. I modell 3b er alt slått sammen til én domstol, som så er delvis spesialisert. Antall avdelinger redusert til 5, med en seksjon for forvaltningsoppgavene innenfor skifte/notarial under én av avdelingene. Midlertidige forføyninger fordeles til de avdelinger/grupper som har vedkommende saksområde, enten søksmål er reist eller ikke.

13 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 13 Valg av inndelingsprinsipp Brukervennlighet Det bør i prinsippet være enklere for brukerne å forholde seg til én domstol fremfor to eller tre. Dagens faginndelte domstolsstruktur ser imidlertid ikke ut til å skape problemer for brukerne. Tilgjengeligheten vil bli enda bedre når hele første instans er samlet i tinghuset. Å videreføre en eller annen form for faginndeling bør dermed være ganske uproblematisk. Det er svært tvilsomt om brukerne vil ha noen større gevinst av å måtte forholde seg til domstoler som er plassert i deres eller en motparts lokalmiljø. For «storbrukerne» advokater og (trolig) politiet vil det være en klar fordel å ha alt samlet i ett tinghus. Kvalitet Desentraliserte distriktsdomstoler bør kunne få større lokalkunnskap og, kanskje, større nærhet til brukerne. Det er imidlertid diskutabelt om dette vil innebære noen fordeler. Et gjennomført fullfaglighetsprinsipp, som illustrert i modell 1 og 2a, medfører en klar risiko for tap av den spesialkompetanse som er bygget opp i OBYF og OSBY. Dette vil særlig gjelde for dommerne, men etter en overgangsperiode risikerer man at også saksbehandlerne taper sin spesialkompetanse. Dersom faginndelingen ikke videreføres, vil man dermed også miste den kompetansesenterfunksjon som OBYF og OSBY har i dag overfor domstoler med mindre erfaring med kompliserte saker på disses fagområder. Spesialisering vil i noen grad bryte med fullfaglighetsprinsippet, som Strukturutvalget la stor vekt på. Modell 3a og b (og 2b) innebærer imidlertid en forsiktig spesialisering. Risikoen for kvalitetstap og «særpraksis» som følge av innsnevrede perspektiver vil være neglisjerbar. Samtidig vil fordypningen gi en kompetanseheving både for enkeltpersoner og i avdelingene som helhet. De ordninger som er foreslått, vil kunne ivareta de positive sider ved spesialisering samtidig som ulempene minimaliseres. De faginndelte løsningene som er skissert, innebærer for øvrig at man får knyttet sammen beslektede saksområder som i dag er fordelt mellom OBYF og OSBY. Kapasitetsutnyttelse og saksavvikling Det er en vanlig oppfatning at det er lettere å kompensere for bortfall av både sivilog straffesaker i fullfaglige enheter, der frigjort tid kan benyttes til skriftlig saksbehandling. Det er imidlertid usikkert om OBYF/OSBY-sakene kan og bør håndteres som «fyllstoff» i Oslo. Midlertidige forføyninger er nok egnet som erstatning ved bortfall, men når det gjelder andre sakstyper, er tilgangen stor nok

14 14 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo til å beskjeftige spesielt allokert personell på heltid. Produksjonsstatistikken tyder som nevnt heller ikke på at det er uutnyttet kapasitet i spesialdomstolene som kunne vært utnyttet til generelle tingrettssaker. Delvis spesialisering vil bidra til at dommeren raskere og sikrere kan gå til kjernen av en ny sak. På saksbehandlersiden må det også antas at et ansvar for bestemte sakstyper vil gjøre det lettere å utvikle rasjonelle produksjonsløp. Risikoen for rigiditet er liten. Ingen enheter vil være fullspesialisert mot enkelte sivil- eller straffesakstyper. Svingninger i pågang kompenseres med endret tildeling av allmenne saker. En kan altså utnytte dommerressursene fleksibelt både innenfor og mellom enhetene. Det har vært fremholdt at den løpende fordelingen av saker dommerne imellom vil bli mer innviklet ved delvis spesialisering enn ved tilfeldig fordeling. Etter prosjektleders oppfatning vil dette neppe by på noen stor utfordring. Det som virker mer komplisert, er kombinasjon av turnuser dersom det etableres fullfaglige domstoler. OSBYs vakt- og turnusordning for konkursbegjæringer går dårlig sammen med straffesaks- og fengslingsturnusene i OTIR. De kan antagelig bare forenes dersom dommere som er delvis spesialisert innenfor konkurs, holdes utenfor akutt/fengslingsturnusen. Alternativt må man forlate prinsippet om at dommeren følger saken fra innkomst til avslutning. Det vil i så fall medføre dobbeltarbeid. Et arbeidsprosessperspektiv trekker klart i retning av å beholde oppgavene som i dag behandles i spesialdomstolene, i én eller to enheter som er spesielt innrettet mot slike produksjonsløp. Én eller flere domstoler med hovedvekt av oppgaver innenfor strafferett og allmenne tvistemål, kan ha vanskelig for å holde tilstrekkelig oppmerksomhet på de oppgaver spesialdomstolene håndterer i et meget høyt tempo i dag. En løsning med fullfaglighet kan dermed bidra til økt leveringstid for forvaltningsoppgavene. Trivelig og utviklende arbeid De fleste saksbehandlerne i de tre Oslo-domstolene ser svært positivt på en delvis spesialisering, og er oftest tilfreds med dagens oppgaveprofil. I OTIR foretrekker et ganske klart flertall av dommerne en portefølje med alle sakstyper. I hovedsak er dommerne i spesialdomstolene tilfreds med sin oppgaveprofil. I OBYF henvises det til at arbeidet med midlertidige forføyninger sikrer en svært variert praksis. I OSBY har det vært antydet at dersom OSBY ikke bevares som egen domstol, vil det være mer interessant med fullfaglighet enn med en fusjon bare med OBYF. Dette er det imidlertid ikke enighet om. Det later derimot til å være bred enighet om at en inndeling etter geografi har få fordeler for de ansatte.

15 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 15 Kostnader Forskjeller i kostnader vil trolig først og fremst avhenge av antall domstoler og indre organisering. Det er imidlertid påpekt at det allerede i dag oppstår problemer med «grensedragning» mellom domstolene i Oslo og nærliggende domssogn. Disse problemene vil øke med flere distriktsdomstoler innenfor én kommune. Det vil dra med seg unødvendig arbeid og dermed unødvendige kostnader. Vurdering Det er lite eller intet som taler for å dele inn Oslo-domstolene etter geografi. Etter prosjektleders vurdering bør en inndeling etter fag videreføres i Oslo, og utvides med en mild form for spesialisering for allmenne sivilsaker. Andel tid som bør settes av til spesialisering, hvilke saksområder som bør inkluderes og hva slags rotasjonsordning man bør ha, bør fastsettes etter nærmere diskusjon i domstolen. Én, to eller flere domstoler? Brukervennlighet Det vil i seg selv ha liten betydning for brukervennligheten om man går videre med én, to eller tre domstoler i Oslo. Ved sammenslåing til én domstol vil man unngå å gjøre unntak for Oslo, men dette har mer estetisk verdi enn noen praktisk verdi for brukerne. Kvalitet Det har vært fremholdt at en oppdeling i flere domstoler kan føre til problemer med rettsenhet. Dette momentet bør ikke tillegges vesentlig vekt. Kapasitetsutnyttelse og saksavvikling Én stor domstol vil kunne opptre mer fleksibelt ved skjevbelastning enn to eller tre mindre. I mindre enheter blir imidlertid miljøet mer personlig, og det er lettere å utvikle en fellesskapsfølelse og et solidarisk ansvar for oppgaveløsning og samarbeidsforhold. I mindre enheter ligger også forholdene bedre til rette for en nærværende ledelse med et overkommelig kontrollspenn og for muligheter til dialog og innflytelse på det daglige arbeid.

16 16 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo Trivelig og utviklende arbeid Blant både dommere og saksbehandlere foretrekker mange dagens løsning med tre domstoler. I spesialdomstolene er det likevel mange som ser fordeler ved to fagdelte domstoler. Denne løsningen har også en viss oppslutning i OTIR. Her er det imidlertid også en del som anbefaler en sammenslåing til én domstol. Kostnader En løsning med distriktsdomstoler vil dra med seg betydelige etableringskostnader til nye tinghus. Generelt kan en struktur med flere domstoler bli dyrere å drive enn en løsning med én domstol. På den annen side er det tenkelig at én stor domstol vil generere ekstra tidskostnader til koordinerings- og beslutningsprosesser. Vurdering Når tinglysing og namsmannsfunksjonen tas ut, vil OSBY og OBYF få betydelig færre ansatte enn i dag. Tyngdeforskjellen mellom tingretten på den ene side og to relativt små spesialdomstoler på den annen vil bli enda større enn nå. Det taler for en endring i ytre struktur. Det vil være lite å vinne på å dele inn domstolsapparatet i Oslo i tre jevnstore domstoler. Hver av dem vil være så store at mellomledersjiktet ikke kan avskaffes. De vil derimot få lavere fleksibilitet i saksavviklingen enn det OTIR har i dag. Fra et planleggings- og styringsperspektiv er det vel heller ikke tjenlig å fordele ansvaret for rettspleien i Oslo på tre sidestilte sorenskrivere. Fleksibiliteten vil bli størst dersom alle domstolene slås sammen til én. At det er utviklet ulike LOVISA-rutiner, understreker imidlertid at de tre domstolene håndterer arbeidsprosesser som omfatter klart forskjellige arbeidsoperasjoner, strekker seg over ulike tidsforløp, og krever mer eller mindre spesialisert kompetanse. Som understreket ovenfor, taler mange hensyn for å bevare denne spesialkompetansen. Å innlemme de to domstolene som egne avdelinger innenfor en fullfaglig tingrett, vil være en svært dårlig løsning, med økt risiko for strategisk uenighet, nedprioritering av forvaltningsoppgaver og intern uenighet. En full sammenslåing må derfor forutsette en reell fusjon, der spesialdomstolenes og tingrettens saksområder og personell sammenstilles på nye måter. Når prosjektleder ikke har falt ned på én fagdelt domstol som førstevalg, skyldes det i hovedsak to-tre forhold: < Det er lettere å utvikle fellesskapsfølelse og solidarisk ansvar i mindre organisasjoner. < Det er betraktelig lettere å få på plass effektive produksjonsløp og turnuser dersom skillet mellom spesialdomstolene og OTIR opprettholdes.

17 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 17 < Generelt er sannsynligheten for et vellykket utfall av en sammenslåing relativt liten ved ubalanse i tyngdeforhold og lite synbare gevinster for utøverne. Flere momenter taler imidlertid for en sammenslåing av de to spesialdomstolene til én: < Faglig ligger forholdene godt til rette for en sammenslåing av OBYF og OSBY. Personellsammensetning, arbeidsorganisering, oppgaveflyt, rutiner og vaktordninger har mange felles trekk. < Løsningen gir muligheter for større oppgavebredde for både dommere og saksbehandlere. < Det er ingenting som tyder på at opprettholdelse av to førsteinstansenheter i Oslo tinghus vil skape problemer for publikum, eller at spesialdomstolen vil få rekrutteringsproblemer. < Risikomomentene omkring sammenslåingen vil bli langt mindre enn ved en storfusjon med OTIR. To fagdelte domstoler er dermed den løsning prosjektleder vil anbefale. Avdelingsstørrelse og ledelsesstruktur Brukervennlighet Valget av avdelingsstørrelse vil neppe ha noen direkte konsekvenser for brukervennligheten. Valget av ledelsesstruktur kan ha en indirekte effekt for brukerne dersom én løsning er mer egnet til å sikre kvalitet og rask saksavvikling enn andre. Kvalitet I større enheter vil erfarings- og kompetansebredden være større, noe som kan bidra til høyere kvalitet dersom man har et godt system og klima for faglig utveksling og utvikling. Dét kan det til gjengjeld være lettere å få til i en mindre enhet. Kapasitetsutnyttelse og saksavvikling Størrelsen på avdelinger og/eller grupper vil først og fremst påvirke kapasitetsutnyttelse og saksavvikling gjennom enhetenes kapasitet til å håndtere oppgavetilsiget på en fleksibel måte. For å motvirke sårbarhet bør enhetene ikke være mindre enn det 6-7 dommere og 5 saksbehandlere. Enhetene bør på den annen side ikke bli så store at følelsen av fellesskap og felles ansvar går i oppløsning. Det er en utbredt oppfatning i OTIR at dagens avdelingsstørrelse er fullt funksjonsdyktig, og at avdelingene kan tåle en

18 18 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo utvidelse til rundt 20. I så fall vil man nok bevege seg på grensen av hva det er mulig å bevare som ett miljø. Ledelsesstrukturen vil innvirke på kapasitetsutnyttelse og saksbehandling i den grad den influerer på ledernes (a) oversikt over produksjonen og (b) påvirkningskraft som ledere. Med de styringssystemer som er i bruk i Oslo-domstolene er det øyensynlig ingen problemer med å holde totaloversikt over produksjonen. Lederens påvirkningskraft avhenger av iallfall tre forhold: < Hvilken formell myndighet som følger med rollen < Lederrollens og lederens legitimitet i medarbeidernes øyne < Lederens egen identifikasjon med lederrollen. Det er prosjektleders oppfatning at en uformell teamlederrolle som går på omgang, vil mangle tyngde og føre til en svak lederidentitet. Lederoppgavene vil dermed bli forskjøvet et hakk opp, til lederen for avdeling, divisjon eller domstol. Denne vil få et altfor stort kontrollspenn til å kunne fylle lederrollen. En struktur med fast ansatte seksjonsledere under storavdelinger eller divisjoner kan derimot ha noen fordeler ved seg sammenlignet med dagens struktur i OTIR. Trivelig og utviklende arbeid I dag er personalansvaret i de tre domstolene lagt til ledere i faste stillinger. Dette prinsippet bør beholdes. En ordning med roterende ledere er lite forenlig med personalansvar, som krever kontinuitet over tid. I en modell med uformell teamledelse må personalansvaret derfor legges til domstol- eller divisjonsleder og administrasjons/kontorsjef. Vurdering Sorenskriverens kontrollspenn i dag 9 avdelingsledere pluss direktør er større enn ønskelig. En avdelingsstørrelse på femten-seksten medarbeidere utgjør også et stort kontrollspenn for en avdelingsleder som har lederfunksjonen som deltidsoppgave. Organisatorisk ville det være bedre om tingretten inndeles i 3-4 divisjoner á medarbeidere fordelt på 3-4 seksjoner eller team. Det kan imidlertid være en brukbar løsning å gå videre med dagens avdelingsstruktur i tingretten dersom OTIR og spesialdomstolene holdes atskilt. I en ny spesialdomstol bør det også tas opp til intern vurdering om det bør etableres team innenfor dommer- og saksbehandlerseksjonene. Velger man å slå alle de tre domstolene sammen, bør det etableres en intern struktur med et ekstra ledersjikt (divisjoner/storavdelinger). Mer eller mindre selvstyrte team er neppe noen tjenlig ledelsesform i OTIR eller i én eller flere fusjonerte domstoler. Det er behov for lederroller med en formell basis og kontinuitet over tid, og for ledere som har og ønsker å ha en klar lederidentitet.

19 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo 19 Velges en løsning med divisjoner/storavdelinger med seksjoner på nivå 3, bør divisjons/avdelingslederne tillegges større fullmakter enn OTIRs avdelingsledere har i dag. Porteføljeplassering Brukervennlighet Overføring av saker vil kunne medføre at brukerne må forholde seg til flere personer i samme sak, noe som ikke er ideelt. Kvalitet, kapasitetsutnyttelse og saksavvikling Generelt vil det at saksforberedende dommer overlater saken til en annen dommer før hovedforhandling, innebære kvalitetstap eller dobbeltarbeid. OTIRs forsøk med avdelingsvis ansvar for sivilsaker i resulterte i økt tidsbruk for både dommere og saksbehandlere, og avdelingens restanser økte ganske kraftig. Trivelig og utviklende arbeid Delt porteføljeansvar legger til rette for større involvering og et tettere samarbeid enn det en får ved individuelle porteføljer. Hvorvidt dét oppleves som trivselsskapende eller det motsatte, vil avhenge av hva som verdsettes i organisasjonskulturen og av den enkelte. Vurdering Sannsynligheten for å lykkes med straffesaks- og sivilsakspools må regnes som atskillig større enn sannsynligheten for å få noe ut av felles porteføljeansvar i OTIR. Felles porteføljeansvar kan bare anbefales som hovedprinsipp i domstoler eller divisjoner/avdelinger som er positivt interessert i en slik løsning. Støttefunksjoner Faglige støttefunksjoner I OTIR har flere påpekt kan arbeid med honorarer, salærer og reiseregninger overføres til saksbehandlere og sentraliseres. Straffesaksekspedisjonen og meddommerkontoret bør videreføres, gjerne som én enhet. Administrative støttefunksjoner Med alle tre domstoler i et bygg i løpet av 2005 er det mulig å samle flere områder i én støtteenhet, uavhengig av om det blir én, to eller tre førsteinstansdomstoler.

20 20 Organiseringen av domstolsapparatet i Oslo Overordnet ansvar og beslutningsmyndighet må ligge hos domstolsledelsen, og personalansvaret bør ligge i linjen. Etableres det to fagdelte domstoler, bør støttefunksjoner av strategisk betydning eller som er eller bør være spesifikke for hver domstol, ligge i disse. Ledelsen i hver domstol vil også ha behov for en (liten) stab til ledelsesstøtte. Det som kan samles i en felles støtteenhet, er administrativ bistand, nærmere bestemt < Økonomi: Administrativ støtte vedrørende budsjett, regnskap, prognoser, fakturering, rådgivning til avdelingsledere. < Personal: Støtte og utøvelse vedrørende HMS, fratreden, pensjon, refusjoner, rådgivning til avdelingsledere. < Service utad: Sentralbord, resepsjon, eksterninformasjon,, omvisning/gjester, sikkerhet. < Service innad: Ekspedisjon/postfordeling, bibliotek, arkiv, kantine, husdrift, rekvisita. < IKT: Service, utvikling, intranett, opplæring til avdelingene. En slik enhet kan kalles «tinghusadministrasjonen» dersom den skal betjene to eller tre domstoler. Blir det bare én domstol, vil den utgjøre domstolens administrasjonseller fellesavdeling. Total andel årsverk til administrasjon i de tre domstolene er ikke spesielt høyt, og volumet av administrative årsverk i spesialdomstolene er såpass lite at det vanskelig kan være tale om store innsparingsmuligheter ved en sammenslåing av støttefunksjoner. Gevinsten ved en sammenslåing som skissert vil dermed helst ligge i et større fagmiljø, økt fleksibilitet og redusert sårbarhet.