Rapport fra arbeidsgruppe for evaluering og videreutvikling av innkjøpsnettverk i UHR-sektoren

Transkript

1 Rapport fra arbeidsgruppe for evaluering og videreutvikling av innkjøpsnettverk i UHR-sektoren Rapporten består av følgende hoveddeler 1. Innledning 2. Bakgrunn 3. Beskrivelse av nettverk og samarbeidsfora innenfor anskaffelsesområdet i sektoren 4. Andre nettverk / samarbeids- og kompetansearenaer utenfor sektoren 5. Forslag om formalisering av regionalt innkjøpssamarbeid 6. Oppsummering av utvalgets anbefalinger 7. Vedlegg 1. Innledning 1.1. Arbeidsgruppens medlemmer UHR-innkjøpsutvalg oppnevnte følgende arbeidsgruppe på sitt møte den 2. april Kjell Gunnar Thomsen, UiO Jan Aasen, HiL Christian Sundelin, HIO Ivar Paulsen, UiA Lars Skogan, UNINETT Per O Bruvold, UiB Kjetil Skog, (Leder UHR-innkjøpsutvalg) 1.2. Arbeidsgruppens mandat Arbeidsgruppen skal foreta en status og evaluering av dagens innkjøpsnettverk i sektoren. Videre skal arbeidsgruppen vurdere i hvilken grad dagens organisering dekker sektorens forskjellige behov. Arbeidsgruppen bes også foreslå eventuelle forbedringer Arbeidsform Arbeidsgruppen har i sitt arbeid tatt utgangspunkt at dette er våre personlige erfaringer og representerer våre vurderinger og erfaringer, og gir ikke nødvendigvis uttrykk for institusjonenes vedtatte syn Vi diskuterer primært sektorinterne nettverk som resulterer i avtaler og som derigjennom treffer innkjøpere i sektoren direkte eller indirekte. På denne måten vil selvfølgelig UHR utvalget være et nettverk av primær karakter samt Uninett, GigaCampus. Vi vil også ta opp Uninett FAS, Sigma fordi det indirekte treffer en del av sektoren, herunder også faglig-strategisk samarbeid som resulterer i avtaler eller avtalebruk enten direkte eller indirekte. Vi skal søke å vise hvorledes ulike initiativer kan styrke hverandre. Tidvis er vi (selv)kritiske. Vårt siktemål med dette er å konkretisere utfordringer for å kunne drøfte tiltak som sammen kan gi synergi. Vi har også et siktemål om å benytte kilder, og gjennom en kritisk bruk av disse, kunne gi overordnede dokumenter et konkret innhold. Som en del av arbeidet med denne rapporten har arbeidsgruppen drøftet rammer rundt anskaffelse både praktisk og teoretisk. Deler av denne diskusjonen er tatt med som Versjon 11 /

2 vedlegg til rapporten. En del konkrete erfaringer knyttet til samarbeidet med Uninett er oversendt Uninetts medlem i gruppen for videre oppfølging. Hovedtrekkene fra arbeidsgruppens arbeid ble presentert på UHR-innkjøpsforum i Bergen i juni Bakgrunn 2.1. Stortingsmelding 36 ( ) Det gode innkjøp Det er noen konkrete anbefalinger i denne meldingen som er relevant for oppfølging av det arbeidet som her presenteres. Fra kapittel 7 om Organisering hitsettes anbefalinger: Tiltak 7.1. Regjeringa vil tilby leiarar i stat og kommune rettleiing og assistanse når det gjeld organisering av innkjøpsfunksjonen, og handtering av konsekvensane ved endring i organisasjonen. Tiltak 7.2. Regjeringa vil stimulere til auka utbreiing av og deltaking i innkjøpsnettverk, ved at Difi i arbeidet sitt med å utvikle innkjøpsnettverk òg skal sjå nærmare på om det er behov for å etablere nettverk for spesielle sektorar eller grupper av offentlege verksemder. Tiltak 7.3. Regjeringa vil greie ut auka samordning av innkjøp, og vil sjå nærmare på kva effektar samordning av innkjøp har gitt både når det gjeld pris og kvalitet på produkta, men også når det gjeld ressursbruk og forbetring av innkjøpsprosessar. Dei marknadsmessige konsekvensane skal òg vurderast. På bakgrunn av ei slik utgreiing vil regjeringa vurdere organisatoriske tiltak for auka samordning. Ad tiltak 7.1: UHR-innkjøpsutvalg bidrar til å samle best praksis i sektoren samt å fungere som en oppdragsgiver for en del av fellesanskaffelsene i sektoren. Vi ser også at forespørsler om fellesanskaffelser både rettes til faglig ansvarlige ved institusjonene og til innkjøpsansvarlige i sektoren. På sitt beste går forespørsler om deltagelse i fellesanskaffelser til faglig ansvarlig linje og innkjøpslinje samtidig, og dette understøtter det som dette utvalget oppfatter som god praksis. Ad tiltak 7.2: Det er vår klare oppfattning at innkjøpsnettverk er nyttige. Vi diskuterer i her en del konkrete eksempler på ulike nettverk som er virksomme og nyttige og der resultatene er benyttet i svært stor grad i vår sektor. Ad tiltak 7.3: Virksomhetene selv og sektoren i fellesskap vurderer effekten av de samarbeidende som her diskuteres, Gjennom UHR-innkjøpsutvalg sitt arbeid med felles målindikatorer og anbefaling av best praksis vik et felles grunnlag og muligheten for aggregerte felles vurderinger skapes. Vi har i vedlegget avsluttet med å diskutere noen mulige markedskonsekvenser av den samordningen vi kjenner til. Dette utvalget har ikke har muligheter til å vurdere de identifiserte områdene i detalj Fra bestilling til betaling Sektoren har i gjennom flere år tatt i bruk nye IKT-systemer innenfor innkjøp og den totale økonomiforvaltningen. En større del av bilagshåndteringen skjer elektronisk, som innebærer at rutinene og organiseringen av arbeidet for denne delen av økonomifunksjonen er endret. Dette bør innebære økt fokus på bestillingstidspunktet. Det bør være økt fokus på at bestillingene skjer i tråd med regelverk, at det oppnås best mulig Versjon 11 /

3 kjøpsbetingelser mv. Og det bør fokuseres på at den informasjon som registreres inn i bestillingssystemet eller på fakturaen, er riktig slik at den videre flyten fra bestilling til betaling gjøres med minst mulig manuell håndtering. Økt fokus på anskaffelsestidspunktet er også i tråd med økonomireglementet for staten, om at bestillingene skal godkjennes av den med budsjettdisponeringsmyndigheten før anskaffelsen foretas. 3. Beskrivelse av nettverk og samarbeidsfora innenfor anskaffelsesområdet i sektoren Nedenfor er en presentasjon av noen av de nettverk og samarbeidsfora som eksisterer i sektoren i dag. For noen av disse har utvalget sagt noe om de erfaringene som er så langt, og gitt noen anbefalinger til forbedringstiltak. Med innkjøpsnettverk forstår vi løsere eller fastere fora eller arena som bidrar til å utvikle informasjon og ressurser, rådgivning, oppdatere og dele kompetanse og erfaring med andre innenfor anskaffelsesprosessen. Et nettverk kan også utføre praktisk innkjøpssamarbeid som resulterer i avtaler. Se også vedlegge om remmeverk UH Innkjøpsforum Ble etablert i Forumet ble etablert i 2000 og er en årlig samling for innkjøpere i sektoren. Samler innkjøpere fra sektoren til 3 dagers seminar. Hovedmålsettingen for forumet er å være en arena for kompetanseutveksling, belyse fellesutfordringer og være en møteplass. Forumet er en felles møteplass for universitetene og høgskolene, ledes av en oppnevnt arbeidsgruppe, arbeidet utføres og finansieres av den enkelte institusjon, og samlingene finansieres ved at deltakerne dekker egne kostnader. UH Innkjøpsforum har utviklet seg til å bli en fin blanding av kompetansebygging og være en møteplass for sektoren. Flere samarbeidstiltak og initiativer har sitt opphav fra innkjøpsforumet. Forumet har ingen eiere og finansiering og er slik sett sårbart. UH-forum bør videreføres for å legge til rette for nettverksbygging og kompetanseheving og deling i sektoren. Forumet bør ha økt fokus på samarbeid om profesjonalisering gjennom bruk av felles malverk og støtteverktøy for gjennomføring av anskaffelser, og etablering felles indikatorer bør gjøres til plattform for videre utvikling BOT (Universitetene i Bergen, Oslo og Trondheim) Etablert 90-tall. Bakgrunn samarbeid om anskaffelse og innføring av flere administrative system (økonomi, lønn, personal) ved de tre universitetene. Pga av denne kontakt mellom deltagerne fra de tre universitetene er kontakter etablert, og samarbeid om konkrete saker startet. Deltagerne i nettverket var opprinnelig personer som hadde sentral strategisk plassering. Kontakten mellom sentrale aktører har åpnet for samarbeid ikke bare på strategisk nivå, men også mellom universitetene på operativt nivå. Konkret: Tidskrifter, Plagiatkontroll, sak til sak samarbeid, utveksling av dokumenter og synspunkter i en rekke saker. Også reelt utførende for initiativ som formelt blir forankret andre steder. BOT resulterer ikke direkte i anskaffelsesprosesser. Anskaffelser for BOT gjennomføres hovedsakelig via etablerte rammeavtaler ved den enkelte deltagende sektor, fordi operativ gjennomføring av BOT beslutninger settes ut til en av institusjonene. Dette kan være rammeavtaler den enkelte deltager selv har etablert, eller det kan være rammeavtaler etablert av et av nettverkene vi omtaler her. Det er også noen eksempler på at deltagende virksomheter har gjennomført anskaffelse for BOT-samarbeidet. Versjon 11 /

4 Fra Aagedal (side 6) hitsettes: Samarbeidet er formalisert gjennom et styre og en avtalestruktur som er svært lik den som er beskrevet i 1-4 i lov om universiteter og høyskoler. De tre universitetene bruker nær identiske oppsett av systemet. Dette har gjort det mulig å sette opp og drive systemet som en felles instans. For å gi tilstrekkelig fleksibilitet i rapporteringen, skjer den via tre forskjellige rapportdatabaser. Dette gir den enkelt institusjonen mulighet til å definere og sette opp institusjonsspesifikke rapporter der dette er ønskelig. Samarbeidet er etablert med sterk strategisk forankring og hoveddimensjonen ligger langs linjen objektkunnskap. Det er etablert i erkjennelse av fellesutfordringer hos deltagerne. Deltagerne oppfatter seg mer homogene (like) seg i mellom enn det de er med øvrige deler av sektoren. Universitetet i Tromsø er assosiativt medlem i en del saker. Men blir mer og mer lik høyskolene og de nye universitetene. Eks saker: Biblioteksportaler 3.3. UHR innkjøpsutvalg Innkjøpsutvalget består av fem representanter fra hele universitets- og høgskolesektoren fordelt på hhv to innkjøpsansvarlige fra universitetene, to innkjøpsansvarlige fra de statlige/vitenskaplige høgskolene og en økonomidirektør fra universitet /høgskole. Representantene oppnevnes av UHR Administrasjonsutvalget for en periode på 4 år. Innkjøpsutvalget er et forslagsfremmende og rådgivende utvalg overfor UHR Administrasjonsutvalget på spørsmål og tema vedrørende offentlige anskaffelser i UHsektoren. Innkjøpsutvalget skal i denne sammenheng: - ha en aktiv rolle med å identifisere anskaffelsesområder hvor UH-sektoren kan oppnå fordelaktige innkjøpsavtaler ved å opptre samlet - bidra med forslag til løsninger, organisering og finansiering av felles avtaleområder enten som samlede sektoravtaler og/eller regionale/bilaterale avtaler - vurdere tiltak for sektoren for å etablere en felles informasjonsbase innen innkjøpsområdet med en effektiv løpende informasjonsutveksling - vurdere spørsmål/tiltak knyttet til hvordan innkjøpsområdet rutine- og systemmessig integreres som del av samlede økonomiforvaltningen i institusjonene - være pådriver for å spre kunnskap om regelverk og god praksis innen innkjøpsområdet, herunder ta initiativ til seminar/opplæringstilbud mv I løpet av de siste årene har innkjøpsutvalget vært bestiller av fellesanskaffelser innenfor hotellovernatting og konkurransegjennomføringsverktøy. Det jobbes med å etablere en fellesavtale med NSB. Utvalget er kontaktpunkt for sektoren mot Uninett, og uvalget har årlig møte med departementet om aktuelle innkjøpsfaglige tema. Gjennom personfellesskap med UH-forum sitt arbeidsutvalg bidrar dette til institusjonell forankring av HU-forum. Innkjøpsutvalget er gjennom sin forankring i UHR en kanal for de fellesutfordringene som sektoren har knyttet til anskaffelser samt et felles henvendelsespunkt. Utvalget har både fokus på de mer overordnede spørsmålene innenfor anskaffelsesområdet, gi råd og innspill til departementet og Uninett om status i sektoren, bestillerrolle i forhold til enkelte fellesanskaffelser, og gir innspill til temaer som bør fokuseres på innkjøpsforumet. Versjon 11 /

5 Innkjøpsutvalget bør avklare sin rolle som bestiller i felles anskaffelser i sektoren. En avklart bestillerrolle vil tydeliggjøre kommunikasjon med de ulike aktørene som gjennomfører fellesanskaffelser i sektoren. Som en del av utvalgets arbeidsområde bør det være å avklare behovet for fellesavtaler utover IKT-området og forvaltning av eksisterende avtaler. Blir det besluttet å gå videre på forslaget om et mer formell organisering av regionalt samarbeid, så bør det vurderes om sammensetningen av innkjøpsutvalget bør justeres. Gjennom en representasjon fra regionen vil institusjonenes påvirkning på arbeidet i utvalget styrkes gjennom det regionale samarbeidet. Innkjøpsutvalget bør ha en sentral rolle også i det videre arbeidet med å legge til rette for nettverksbygging og kompetanseheving og deling i sektoren. Utvalget bør ha økt fokus på samarbeid om profesjonalisering gjennom bruk av felles malverk og støtteverktøy for gjennomføring av anskaffelser, og etablering felles indikatorer bør gjøres til plattform for videre utvikling Uninett På innkjøpsområdet i sektoren er det særlig tre områder av Uninetts virksomhet som er sentrale: Uninett FAS, Uninett GigaCampus og Uninett Sigma Uninett FAS UNINETT FAS har pr. 1. januar 2009 betjent universitets- og høgskolesektoren i 10 år. Innen felles administrative systemer er Uninett FAS UH-sektorens egen internleverandør og prosjektorganisasjon. FAS benyttes i svært liten grad av de klassiske universitetene, (som enten benytter BOT eller egne ressurser). Selskapet har etablert og realisert gode driftsmodeller for både virksomhetskritiske og andre felles administrative verktøy i samspill. Dette er gjort raskere, med høyere kvalitet og til en rimeligere kostnad raskere enn om institusjonene i sektoren skulle gjort det samme hver for seg. Den kompetanse som UH-sektoren har på området er utnyttet til beste for fellesskapet. Mer informasjon om Uninett FAS Leveranser FAS På fremkommer følgende oversikt: Betegnelse Bestilling (Visma Proceedo) Fakturahåndtering (Contempus.Invoice) Konkurransegjennomføring (Visma KGV) Lønn og personal (SAP HR) Prosjektstyring (Artemis 7) Beskrivelse System for å bestille varer, foreta varemottak, kontroll, med integrasjon mot fakturasystem. UNINETT FAS tilbyr per i dag systemet Contempus.Invoice for å behandle fakturaer elektronisk. System for å for å foreta konkurransegjennomføring. Samt arkivering av kontrakter. System for lønn og personalbehandling. Verktøy for oppfølging og styring av prosjekter. Versjon 11 /

6 Sak og arkiv (ephorte) Studieadministrasjon (FS og Studweb) Økonomi (Agresso) Komplett saksbehandlings- og arkivsystem som støtter Noark-4 standarden. Teknisk drift av system for studieadministrasjon. System for styring av økonomi, logistikk, spørring og rapportering samt mulighet for excel-støtte og inkasso. Vi ser også at Uninett FAS forespør sektoren om behov utenfor sitt kjerneområde. Dersom det er tilstrekkelig interesse, setter Uninett FAS i gang prosjekter, også utenfor sitt kjerneområde. Innenfor sitt kjerneområde og tradisjonelle målgruppe som er administrative systemer og de tidligere høyskolene er det utvilsomt at Uninett FAS er en vesentlig verdiskaper. Slik dette utvalget vurderer det lykkes fas innenfor kjerneområdet i forhold til målgruppen når: -Prosessene involverer kjerneressurser fra målgruppen - Prosessene befolkes med personer med direkte kunnskaper om målgruppens behov Vi har sett noen tendenser til avvik fra dette som vi vil fraråde videreutvikling av. Konkret vil vi trekke fram forespørsel om programvare for plagiatkontroll 1. Uninett FAS foreslår en prosess der FAS sine egneprosesskostnader har et omfang på om lag 770 timeverk. I tillegg kommer reiser, og deltagernes egne kostnader. Anskaffelse av systemer for plagiatkontroll er gjennomført flere ganger før innenfor sektoren, med betydelig lavere ressursbruk.vi ser i denne sammenheng heller ikke hvorledes Uninett FAS selv kan tilføre prosessen kompetanse, men ser helt klart at kompetanse er tilgjengelig i flere enheter i sektoren. Vi anbefaler at Uninett FAS - konsentrerer seg om sitt kjerneområde - videreutvikler prosesser og organisering der de tar vare på det beste når det gjelder forankring hos deltagende virksomheter og deltagende personer fra sektoren med kompetanse innen sitt kjerneområde - benytter en gjennomføringsmodell som er likest mulig det beste fra det som er utviklet gjennom GigaCampus anskaffelsene - konsekvent søket å benytte inn ressurspersoner på anskaffelse og kontraktmiljøene i sektoren framfor å gå ut i markedet for å skaffe tilsvarende kompetanse uten organisasjonsforståelse Uninett GigaCampus Fireårsprogrammet GigaCampus skal fram til 2010 styrke og samordne campusnettene slik at en høykapasitets infrastruktur blir tilgjengelig for sluttbrukere ved landets statlige universiteter og høgskoler. GigaCampus gir økt pålitelighet, sikkerhet og kvalitet gjennom profesjonalisert driftsorganisering. Erfaringene fra programmet vil bli videreført til sektoren gjennom Uninett fagstyrke. Mer informasjon om Uninett GigaCampus f Versjon 11 /

7 Leveranser GigaCampus Selv om Gigacampus har annet hovedfokus, har programmet funnet rom for innkjøpsaktiviterer. I samarbeid med ressurser i sektoren har satsningen resultert i 8-10 avtaleområder, med mellom 3-6 leverandører antatt innenfor hvert avtaleområde. Detaljer knyttet til dette kan leses på. Det er bred oppslutning om bruk av avtalene. Og med et par unntak kan en si at samtlige virksomheter i sektoren benytter resultatene. I tabellen under framkommer omsetningen innenfor hvert område i Område Infrastruktur Nettverksutstyr PC/server Print Programvare Telefoni SUM Omsetning MNOK 32 MNOK 165 MNOK 49 MNOK 25 MNOK 100 MNOK 387 MNOK Avtalene er et resultat av felles dugnadsinnsats. Ressurser og kompetanse er hentet inn fra enheter i sektoren. Ofte er det de klassiske universitetene som bærer byrden, men vi ser også at nisjekompetanse finne i flere enhetter: En opptelling viser at det i prosessene har vært om lag 60 ulike deltagere fra ca 15 ulike virksomheter. Gjennomføringsmodellen for anskaffelser i regi av GigaCampus prosjektet har gjennomgått en systematisk og konstruktiv utvikling. Tidligere ble det opplevd uklarheter knyttet til roller og oppgaver hos deltagere i prosessene. Etter hvert har dette blitt klarere. Eksempelvis ser vi at gjensidige forventninger og ansvar for bidrag og leveranser kan tydeliggjøres gjennom bruk av sjekklister som er del av felles anskaffet malverk i sektoren. Vår erfaring er at når prosessene benytter kjernekompetanse fra sektoren innenfor objektområde og økonomi og prosess resulterer dette i gode forespørsler, prosesser og resultater, Ut over selve de resulterende avtalene oppleves deltagelse i fellesprosesser som faglig berikende og kompetansegivende i tilegg til at det skaper og styrker et nettverk som i det daglige arbeidet er direkte nyttig og sosialt givende å være en del av. Når kjerneressurser med objektkunnskap fra deltagende virksomheter samles om felles behovsdefinering deles ulike erfaringer direkte. Dette gir en større forståelse for andre måter å løse tilsvarende utfordringer på. Vi savner imidlertid en mer systematisk anvendelse av fagspesifikasjoner, se der de er aktuelle. Dette som et utgangspunkt for å diskutere spesifikasjonene. Målet må være at anskaffelsenes kjerne skal understøtte fagspesifikasjonene, i tillegg kan det være andre behov som skal støttes og disse, samt begrunnelse for det bør oversendes til prosessene for vedlikehold av fagspesifikasjonene. Vi anbefaler at Uninett viderefører arbeidet med felles IKT-anskaffelser i sektoren. Basert på de gode erfaringer Uninett og sektoren for øvrig har anbefales det at - dugnadsprinsippet videreføres 2 Tabellen er hentet fra presentasjon gitt av Lars Skogan på UH-forum i Bergen Versjon 11 /

8 - arbeidet med prosessutvikling fortsetter støttet av malverket som benyttes i sektoren - gjennomføringen utføres ved å benytte ressurser fra miljøene med kjernekompetanse i sektoren - samarbeidet med UHR-innkjøpsutvalg videreutvikles - arbeidsdelingen mellom Uninett Mor og Uninett Fas beskrives og kommuniseres - de finansielle rammene rundt prosessdeltagelse, ulikheter og modeller drøftes og tydeliggjøres - arbeidet med avtaleforvaltning og helhetlig forpliktende samarbeid og kontinuitet i hele innkjøpsfeltet bør videreutvikles Uninett Sigma Uninett Sigma administrerer anskaffelse og drift av nasjonalt utstyr for avanserte vitenskapelige beregninger, og skal blant annet sørge for en langsiktig utvikling av infrastrukturen. I tillegg koordinerer selskapet den norske innsatsen innenfor utvikling av grid og representerer Norge i internasjonalt grid-arbeid. Selskapets virksomhet viderefører et prosjekt for Norges forskningsråd i samarbeid med fire universiteter og Meteorologisk institutt. Mer informasjon om Uninett Sigma Uninett Sigma har en strategisk viktig funksjon. Anskaffelser delegeres enten til enkeltinstitusjoner eller utføres i felleskap. Vi anbefaler at Uninett Sigma organiserer fremtidige fellesanskaffelser av tungregningsutstyr etter den modellen som er etablert i GigaCampus-prosjektet for anskaffelser som skal gjøres i fellesskap. 4. Andre nettverk / samarbeids- og kompetansearenaer utenfor sektoren Institusjonene deltar i ulike lokale og nasjonale nettverk som ikke er relatert til sektoren. Eksempelvis kan Knutepunkt og Bergenssamling der UiB, Bergen Kommune og Hordaland fylkeskommune være illustrerende for lokale nettverk. Gruppen har valgt å ikke gå i dybden på deltagelse i tematiske og generelle nettverk som er sektoruahengige, men har registrert at sektorens virksomheter deltar i en rekke nettverk. Versjon 11 /

9 5. Forslag om formalisering av regionalt innkjøpssamarbeid I sektoren er det mange av virksomhetene som er små / middels store, og som har begrensede ressurser øremerket til å jobbe med innkjøp. For mange er det ett årsverk avsatt til innkjøpsarbeid, for andre inngår innkjøpsarbeidet en del av flere funksjoner / oppgaver. Det vil for noen av virksomhetene være vanskelig å få rekruttert kompetent arbeidskraft innenfor innkjøpsområdet, enten pga av beliggenhet eller konkurranse om arbeidskraft. Det vil også være veldig forskjellig hvor stort omfang innkjøpsarbeidet har, i og med at virksomhetenes kostnader vanligvis er bundet opp i lønnskostnader og husleie. Erfaringene er at det å ikke ha et team å jobbe i eller det å jobbe sjelden med en oppgave, bidrar til å forringe kompetansen og det er krevende å til enhver tid holde seg oppdatert på fagområdet. Det at en gjør oppgavene sjelden innebærer at terskelen for å gjøre oppgaven er høyere, både med tanke på å bruke IKT-verktøyene og sette seg inn i aktuelle regelverk, rutiner mv. Når en hverdag består av både driftsoppgaver, saksbehandling og utvikling, så er erfaringen at driftsoppgavene har en tendens til å bli prioritert. Det er opp igjennom årene etablert ulike nettverkssamarbeid, både mellom virksomheter i sektoren og med andre aktører i virksomhetenes nærområde. Begrunnelsene for samarbeid og nettverk vil variere i forhold til virksomhetenes utgangspunkt. For noen vil det være av mer strategisk betydning, mens for andre er det en helt pragmatisk løsning for å håndtere innkjøpsområdene innenfor et komplisert regelverk, liten kapasitet på området, og for gjennom samarbeid få større volum og dermed sannsynligvis bedre avtaler i markedet. Hvis en slik analyse av sektoren er korrekt, så bør en vurdere å etablere et mer formelt samarbeid i sektoren på innkjøpsområdet. Det er mye kompetanse på innkjøpsområdet totalt sett, men hovedutfordringen er at det er store forskjeller. Og skillet her går nok i hovedsak mellom de institusjonene med egne innkjøpsmiljøer og de mindre virksomheter hvor innkjøp er en person eller inngår som en del av flere funksjonsområder. Et nettverkssamarbeid i sektoren kan da etableres med utgangspunkt i de virksomhetene som har innkjøpsmiljøer og at de mindre virksomhetene kan knytte seg opp til disse miljøene. En kan gjerne se for seg at nettverkssamarbeidet har en regional tenkning, men der hvor det er hensiktsmessig at en finner andre ordninger. Det bør også etableres et felles rammeverk for nettverkssamarbeidet, som regulerer de økonomiske, juridiske og arbeidsfordelingen i nettverket, og som sikrer at alle parter får en rolle i samarbeidet som gir mulighet for innflytelse. Hvis en tenker regionale nettverk, så vil det være naturlig å tenke 5 6 regioner. Ved å etablere et samarbeidsforum for disse nettverkene (f.eks UHR-innkjøpsutvalg), så kan dette samarbeidsforumet ha som en av sin rolle å koordinere fellesanskaffelser i sektoren. Det vil gi alle virksomhetene i nettverket en påvirkning på sektorens arbeid på dette området, samt at det gir totalt sett en bedre utnyttelse av den totale kompetansen i sektoren. Det må være en forutsetning at de virksomhetene som knytter seg opp til innkjøpsmiljøene må ha egne dedikerte ressurser på innkjøpsområdet, og at de skal bidra inn i det praktiske innkjøpsarbeidet i nettverket. De enkelte virksomhetenes rolle vil selvsagt variere, men det må forutsettes at alle bidrar i nettverket, både i det løpende innkjøpsarbeidet og det strategiske arbeidet. For å finansiere nettverkssamarbeidet bør departementet kompensere økonomisk de virksomhetene som får en sentral rolle i nettverksamarbeid, slik at det å ha sekretariatsfunksjonen / koordinatorrollen i nettverket ikke går ut over disse Versjon 11 /

10 virksomhetens kjernevirksomhet. Det bør også i regi av nettverket gis midler til kompetansetiltak og andre felles tiltak som for eksempel felles malverk og IKT-verktøy, slik at deltakelsen i disse ikke blir avhengig av den enkelte virksomhets økonomi og prioriteringer. Arbeidsgruppen anbefaler på denne bakgrunn at det etableres formelle regionale innkjøpsnettverk - Det kan være 4-8 regioner, hvor de med større innkjøpsmiljøer utgjør kjerne-node - Netteverkene kan gi konkret prosessbistand i gjennomføring, veiledning, kompetansetiltak og konkret samarbeid om fellesanskaffelser der dette er hensiktsmessig - Organiseringen - Forutsigelig i dimensjonering, rettigheter, leveranser og omfang - Finansiering - Størrelse er avhengig av konkretisering av behov, og vil kunne kreve ekstratilførsel av ressurser til nodene i nettverket 6. Oppsummering av arbeidsgruppens anbefalinger 6.1. UHR-innkjøpsutvalget bør avklare sin rolle som bestiller i felles anskaffelser i sektoren. En avklart bestillerrolle vil tydeliggjøre kommunikasjon med de ulike aktørene som gjennomfører fellesanskaffelser i sektoren. Konkret foreslås følgende rolle: UHR-innkjøpsutvalget har et ansvar for å informere innkjøpere i sektoren om fellesanskaffelser av IKT UHR-innkjøpsutvalget samarbeider med Uninett om konkrete rutiner for gjennomføring av informasjonstiltak Status og plan for fellesanskaffelser som utføres i regi av Uninett skal være på agendaen på minst ett utvalgsmøte i året der Uninett, med relevante personer deltar Uninett skal gis anledning til å holde en presentasjon av avtaler innen sitt fagområde på UH-forum Anskaffelser med samarbeid på tvers av sektoren, ref. GigaCampus, bør videreføres. Det er særlig viktig at den felles utvikling som er skjedd både gjennom samarbeidsmåte, forankring og dugnadsånd, samt konsekvent å benytte ressurser internt i sektoren, videreutvikles og anvendes i andre beslektede anskaffelsesområder Behovet for fellesavtaler utover IKT-området bør fortløpende avklares og eksisterende avtaler bør forvaltes og erstattes med mindre behovet bortfaller UH-forum bør videreføres for å legge til rette for nettverksbygging og kompetanseheving og deling i sektoren. Samarbeid om profesjonalisering gjennom bruk av felles malverk og støtteverktøy for gjennomføring av anskaffelser, og etablering felles indikatorer bør gjøres til plattform for videre utvikling Det anbefales å etablere regionale nettverk for virksomheter med små innkjøpsmiljøer. Disse nettverkene skal gi bistand i konkrete enkeltsaker, prosessbistand, kompetansetiltak mv. Det må avklares hvordan nettverkene skal organiseres og finansieres. Konkret foreslås det at Universitetene, der det er større sentrale innkjøpsavdelinger, gis funksjon som noder med ansvar for å yte bistand i sin region. Versjon 11 /

11 7. Vedlegg Ramme rundt anskaffelsen 3 Som en del av arbeidet med denne rapporten har arbeidsgruppen drøftet rammer rundt anskaffelse både praktisk og teoretisk. Hensikten med dette var dels å gå igjennom noe bakgrunnslitteratur og dels å lage en felles ramme å sette våre erfaringer og anbefalinger inn i. Sektor Enhetene i Universitets- og høyskolesektoren omfatter svært ulike institusjoner. De varierer med hensyn til størrelse og geografisk beliggenhet. Innkjøpsaktiviteten varierer i volum og innhold, og organiseringen internt ved enhetene er svært ulik. Ytterpunktene representeres av de klassiske universitetene i den ene enden, og mindre (og større?) høyskoler i den andre: De fire klassiske universitetene kjennetegnes med at de har egne innkjøpsmiljøer, bestående av flere personer med god og bred innkjøpsfaglig kompetanse. De har også spisskompetanse innenfor sentrale kjerneområder. I tillegg har disse tilgang til teknisk og faglig kompetanse innen egen institusjon. På innkjøpssiden er disse universitetene så store at de representerer betydelig markedsmakt alene innenfor flere type anskaffelser. I nasjonal målestokk representerer de ofte betydelige volumer alene. Ved øvrige virksomheter er i regelen innkjøpsmiljøene små. Ved flere av høyskolene ligger innkjøpsansvaret hos enkeltpersoner som en stillingsbrøk. Innkjøpskompetanse og ressurser er underprioritert i forhold til de oppgaver som synes å være tilstede. Volummessig har som regel høyskolene begrenset markedsmakt ut fra volum. Nettverk Samtidig er ressurssituasjonen i de enkelte enheter begrenset. Dette har resultert i et uttrykt ønske på tilgang til kompetanse, samarbeid og løsninger utenfor egen enhet. Med innkjøpsnettverk forstår vi løsere eller fastere fora eller arena som bidrar til å utvikle informasjon og ressurser, rådgivning, oppdatere og dele kompetanse og erfaring med andre innenfor anskaffelsesprosessen. Et nettverk kan også utføre praktisk innkjøpssamarbeid. En kan stille spørsmål om et nettverk må ha elementer av egen ytelse eller deltagelse. Vi har i vår oversikt over nettverk også inkludert ressurser som ikke krever medvirkning fra deltagende parter, men utelukkende stiller tjenester til disposisjon. Innkjøp Innkjøp i offentlig sektor har i de senere år vært utsatt for økende fokusering fra både presse og revisjon. Endringer i omgivelsene, med ny forskrift om offentlige anskaffelser, nedlegging av statskjøp, oppretting av klageorgan (KOFA), samt endring av offentleglova har økt kostnadene og ressursbehovet ved gjennomføring av faktiske anskaffelser. Riksrevisjonens økte oppmerksomhet på anskaffelsesområdet har også medført at enhetene har måttet fokusere mer på innkjøp og legalitet. Disse endringene har medført at det har vært et spesielt fokus på regelverket og de juridiske sidene av innkjøpsfaget, kanskje også på bekostning av andre aspekter ved faget. Innkjøpsfaglig kompetanse omfatter kunnskap om markeder, leverandører og produkter, samt fagkunnskap innenfor markedsføring, juss og økonomi. Vi registrerer en utvikling som går i retning av økt profesjonalisering. Dette oppfattes som en nødvendig utvikling som følge av at 3 Bek en del begreper er det satt inn en parentes som forsøksvis gir en forklaring på begrepene. Dette på grunn av tilbakemeldinger der det har vært ønske om endret språkbruk for å lette leseligheten. Versjon 11 /

12 rammevilkårene er blitt mer komplekse. Mens en tidligere i praksis kunne gjennomføre anskaffelse direkte i brukermiljøene, er det i dag vanskelig å foreta legale og kostnadseffektive innkjøp uten spesiell innkjøpsfaglig kompetanse. Denne utvikling kan en også se ved de tre store institusjonene, der en ser at de sentrale innkjøpsavdelingene vokser, gjennom å bli tillagt et større ansvarsområde. Det foregår altså en sentralisering av innkjøpsfunksjonene lokalt, der en bygger opp innkjøpsfaglige miljøer, også med trekk av spesialisering på enkelte kjerneområder. Innkjøp er et sammensatt fagfelt. I det følgende har vi gitt en beskrivelse av dette som støtte og bakgrunn for diskusjonen av de nettverk som er i sektoren. Rammen skal tjene analytisk for å kunne skille mellom nettverkenes funksjonelle potensiale og hvorledes nettverkene kan forbedres. I figuren under har vi illustrert et trekløver der tre hoveddimensjoner er illustrert. Lykken er når vi finner det fjerde bladet, men det kommer vi tilbake til. Jus Loven selv med forskrift, sammen med forskriften om KOFA, samt KOFAs praksis, legger ensidig opp til oppfølging av om de materielle og prosessuelle bestemmelsene i loven med tilhørende forskrifter er fulgt. Vi ser også, nesten utelukkende, et slikt endimensjonalt syn i samtlige rapporter om anskaffelser i fra riksrevisjonen. I forhold til nettverk vi her diskuterer, skal vi legge til grunn at deltagelse i nettverk gir en større bredde og muligheter for dekning av den juridiske dimensjonen enn det å gjennomføre en anskaffelse alene. I hovedsak vil deltagelse i nettverk muliggjøre at flere ressurser med fokus på den juridiske dimensjonen kan arbeide med saken, noe det normalt sett ikke er kapasitet til. Autonomi ( selvbestemmelse ) Kai Kryger diskuterer i sin artikkel om Autonomispørsmålet ved offentlige anskaffelser 4 Loa/Foa sin begrensning i oppdragsgivers autonomi ved gjennomføring av anskaffelser. Rammen som Foa/Loa setter begrenser den handlefrihet oppdragsgiver har i hvorledes konkurranser gjennomføres. Den friheten private aktører har i markedet er større enn en offentlig aktør. Forskriftene er endret siden artikkelen kom, men hovedprinsippene i diskusjonen er fremdeles aktuelle. Ved deltagelse i innkjøpsnettverk for anskaffelser svekkes den enkelte virksomhets autonmi ytteligere. Den direkte linjestyringen som ligger i den enkelte virksomhet brytes ved deltagelse i nettverk og overføres fra deltagende virksomheter til den virksomheten som blir juridisk ansvarlig for gjennomføring av anskaffelsen. Denne type utfordringer kan skape og skaper tidvis utfordringer. Eksempelvis prioritering av arbeidsinnsats og gjennomføringstiden på prosessene. Andra ganger kan det være hvilke behov og hvorledes de blir søkt dekket som kan være utfordrende. Styring / beslutning Hvem er oppdragsgiver for de enkelte fellesanskaffelsene i sektoren? Internt ved den enelte virksomhet er det et linjeansvar å søre for at det er avtaler på plass som 4 Autonomispørsmål ved offentlige anskaffelser : hvor fritt står anskaffelsesmyndigheten?, i Udførelse af offentlig opgave via kontrakt, Karsten Naundrup Olesen & Michael Steinicke, (red.) Kjøbenhavn Versjon 11 /

13 virksomheten har behov for. Linja i den enkelte virksomhet er ansvarlig for å avsette nok ressurser og organisere arbeidet slik at virksomheten har avtaler og at di prosessene som gjennomføres er effektive, at avtalene et gode og at markedet brukes på en kostnadseffektiv måte. Dette gjelder både et linjeansvar knyttet til ressurser allokert til prosessene både i kapasitet og kunnskap, men også når det gjelder beskrivelse av behov i den enkelte prosess. Det er selvfølgelig slik at det er frivillig for linja i den enkelte virksomhet å velge å avgi konsesjoner til et samarbeid, videre i hvilken grad en vil avgi ressurser. En kan tenke seg, og ser eksempel på styringsgrupper knyttet til enkeltanskaffelser, og en kan organisere anskaffelser med høringer etc, men erfaringsmessig blir dette lite effektivt. I prinsippet avgis fullmakt til de som deltar i prosessgjennomføringen. Det er et uavklart spørsmål om formuleringen rett til å benytte resulterende avtaler er forenlig med lovens krav om forutberegnlighet. Kvalitetssikring Enhver kvalitetssikring bør være del av et prosjekt og være planlagt på forhånd. Vertsinstitusjonen for en fellessanskaffelse løper i prinsippet en risiko for eventuelle feil som oppstår i prosessen. Konkret kan dette bety at vertsinstitusjonen kan bli ansvarlig for erstatningskrav fra deltagende leverandører dersom det begås feil i prosessen. Av den grunn ønsker vertsinstitusjonen å iverksette tiltak for å redusere risikoen. Erfaringsmessig vil slik kvalitetsikring inneholde nyttig læring. Økonomi Dette området er sammensatt av flere komponenter. Å delta i en fellesanskaffelse gjør deltagerne samlet til en mer økonomisk attraktiv kunde enn hver deltager for seg ville ha vært. Denne dimensjonen er større jo mindre virksomheten er. Deltagelse i et nettverk, vil uansett størrelse bidra til forespørselens attraktivitet i markedet og derigjennom styrke konkurransen om å få tildelt avtale. Nettverket vil samlet sett sitte på mer markedskunnskap, enn det deltagerne hver for seg besitter. Dette gir, med liten ekstra ressursinnsats, en bedre markedsforståelse i anskaffelsesteamet enn det en hver for seg kunne ha oppnådd. På sett å vis er dette dugnadslogikken. Samarbeidet gir en større verdi enn det summen av enkeltbidragene skulle tilsi. I tillegg vil oppfatninger om markedet eller aktører kunne nyanseres, og de samlede erfaringene kan benyttes i forespørselen på en slik måte at de resulterende avtalene blir bedre. Innenfor logistikkløsninger er det en utfordring av to hoved grunner som krever omtanke. For det første er deltagende virksomheter meget heterogene ( ulike forskjellige ) i hele den logistiske verdikjeden. For det andre er virksomhetene differensierte ( forskjellige ) innenfor områder. Dette har ikke nødvendigvis noe med størrelsen å gjøre, men mer om tjenesteområder og lokal e valg og organiseringer å gjøre. Nettverksanskaffelser må erkjenne hetrogeniteten ( ulikhetene ) og benytte sin markedsmakt til å også legge til rette for differnsierte ( forskjellige ) muligheter og løsninger. Konkret betyr dette at det må etterspørres ulike, fleksible løsninger knyttet til logistikkelementer som bestilling, levering, faktura etc. I tillegg må det etterspørres et spekter i varenes kvalitet som tilfredstiller ulike behov. Objektkunnskap (forståelse av det som skal anskaffes, varen, tjenesten og bruken av dette) De samarbeidene som treffer oss spenner fra det strategiske nivå til det rent operative. Kjernen i objektkunnskapen er spesifikasjonene av det behovet som skal dekkes samt operative driftsrelaterte forhold. Et nettverk vil ha muligheter også her for å besitte bredere og dypere kompetanse og ikke minst kunne ha mer kapasitet enn det hver enkelt har alene. Innenfor noen av områdene vi skal diskutere er deler av objektene som skal anskaffes meget homogene (ensarted like). Ramme rundt det som anskaffes er imidlertid meget heterogene ( Versjon 11 /

14 ulike forskjellige). Diversiteten (forskjellene) må erkjennes og forskjellene adresseres ( forstås og håndteres) på en hensiktsmessig måte. Objektkunnskapen medfører ulik organisatorisk forankring av deltagelse i nettverkene. Det gjør også at forutsetningen for og valget av nettverk, samt elementer i gjennomføringen bør tilpasses i den konkrete sak. Imidlertid bør det utvikles noen strukturelle fellese grunnprinsipper.. Versjon 11 /

15 Illustrasjoner Innkjøp hva er det? Som en første tilnærming kan vi si at innkjøpsfaget er sammensatt av hovedområdene: Jus (FOA/LOA, avtalerett, forvaltningsrett) Økonomi (bedriftsøkonomi, samfunnsøkonomi, markedskunnskap, logistikk) Objektkunnskap (organisasjon, teknologi, Arkitekt??, VVS, HMS, Design, BA) Innkjøpere kommer inn i feltet med en solid faglig forankring i et av hovedområdene. Dersom en anskaffelse skal bli god kreves det at de ulike hovedområdene dekkes på en balansert måte. Dersom et av områdene dominerer vil en få et mindre egnet resultat en det de tre områdene på en synergisk måte kan skape. Dette kan illustreres på følgende måter: (kanskje..) Humaniore: Das ding an sich, eller liniær teksten alene Relafag: Klassisk mekanikk En balansert tilnærming: Humaniore: Das ding an sich und unse, eller hermenutisk kontekstuell tekstforståelse Realfag: Klassisk mekanikk og termodynamikk (Ikke bare systemet, men systemet i vekselvirkning med omgivelsene Poenget er at en iterativ hermenautisk og holistisk tilnærming alltid gir et annerledes, men bedre resultat enn en endimensjonal partiell rasjonell tilnærming. Monokulturer oppstår ikke av seg selv i naturen. Kortsiktige profitthensyn skaper monokulturer som krever medisinering. (Oljeselskaper gir avkastning kun fordi uttapping av reservoaret ikke inngår i regnskapet) Jorden har kun nok energi til et par dagers fravær av solen, så er det tomt! For å illustrere poenget vil vi vise til NHvF: Nils-Henrik M Von Der Fehr 5 kommer inn på konsekvenser av en type manglende flerdimensjonalitet i sin utredning av sentralisering av innkjøp i helsesektoren. Eksempelet som der trekkes frem er at produkt er forespurt uten å kreve leveranse av tilleggstjenester som tidligere har vært innbakt i prisen, eksempelvis veiledning eller bistand i tilpassningen av utstyret. For det første er dette direkte i strid med kravet om å vurdere livsløpskostnader. Men det illustrerer at mangelen på objektkompetanse i anskaffelsesteamene gir feil resultat. Utredningen tar også opp mange utfordringer som er relevant for oss. Mange av disse kan løses organisatorisk og gjennom å erkjenne at det er en felles hovedkjerne samt at vi må legge til rette for kontekstuell, eller virksomhetsspesifikke tilvalg eller opsjoner. Dette kan være avhengig av størrelse, lokalisering eller organisering, herunder også lokal logistikk. 5 SENTRALISERING AV INNKJØP I HELSESEKTOREN EN PRINSIPIELL ØKONOMISK ANALYSE MED SÆRLIG VEKT PÅ VIRKNINGER FOR LEVERANDØRER AV MEDISINSK UTSTYR PROF. NILS-HENRIK M. VON DER FEHR, UNIVERSITET I OSLO 17. JUNI 2007 Versjon 11 /

16 Utredningen tar opp effekt på aktører i markedet som konsekvens av fellesanskaffelser. Dette gjelder der helsesektoren i praksis er eneste kunde. For vår sektor kan dette gjelde: LMS Studieadministrative systemer, og komponenter til dette Til en viss grad biblioteksystemer Plagiatkontroll Andre? Versjon 11 /

17 Dokumenter og kilder som er benytta som bakgrunsstoff Linkene er egna til videre innsikt for de som ønsker det. Om UHR-innkjøpsutvalg innkjopsutvalg Uninett, Uninett FAS og Gigacampus Det gode innkjøp (St. meld 36 ( ) Fist venturas nettverksrapport til FAD Strategi, organisering og styring av de felles administrative IT-systemene i UH-sektoren administrative_systemer Versjon 11 /