Innkjøp og anskaffelser i Fredrikstad kommune

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Innkjøp og anskaffelser i Fredrikstad kommune Delrapport 1: Systemer for å sikre regeletterlevelse Fredrikstad kommune

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER SYSTEM FOR INTERNKONTROLL Kontrollmiljø Risikovurderinger Kontrollaktiviteter Informasjon og kommunikasjon Oppfølging Vurderinger RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE Østfold kommunerevisjon IKS 2

3 1 SAMMENDRAG Denne rapporten omhandler problemstillingen Har Fredrikstad kommune etablert og implementert et system for intern kontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser, og er den første av totalt fire delrapporter som tar for seg innkjøp og anskaffelser i Fredrikstad kommune. Fakta i rapporten er innhentet gjennom dokumentanalyse, to ulike spørreundersøkelser og intervjuer. Revisjonskriteriene er utledet på grunnlag av Lov om kommuner og fylkeskommuner, Intern kontroll, et integrert rammeverk (COSO-rapporten oktober 1996) og kommunens retningslinjer. Revisjonen er strukturert omkring fem kjerneområder; i COSO omtalt som fem innbyrdes sammenhengende komponenter. Disse områdene er Kontrollmiljø, Risikovurdering, Kontrollaktiviteter, Informasjon og kommunikasjon og Oppfølging. Det er ikke relevant om kommunen kjenner til modellen eller har strukturert sin internkontroll i tråd med denne. Vårt fokus er om kommunen har etablert aktiviteter som kan innpasses i de ulike komponentene og som samlet kan sies og utgjøre forsvarlig internkontroll. Etter revisjonens oppfatning utgjør kombinasjonen av en klar og tydelig organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling, innkjøpsstrategien med tilhørende risikovurderinger, innkjøpsreglementet, økonomihåndboken og kommunens ulike kanaler for informasjon og kommunikasjon, samt ulike aktiviteter for oppfølging fra overordnet nivå, samlet sett en reell ramme for internkontroll. Vi mener dessuten at spørreundersøkelsen samlet sett, viser at de ulike elementene i internkontrollsystemet synes å være godt innarbeidet i organisasjonen. Selv om det er enkelte kontrollaktiviteter eller styringsdokumenter som det burde vært større bevissthet rundt, gir flertallet av respondentene uttrykk for holdninger og praksis som samsvarer med administrasjonens føringer. På dette grunnlaget er vår konklusjon at Fredrikstad kommune har etablert et system for internkontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser. Hvor godt systemet er implementert vil bli nærmere redegjort for i delrapport to og tre. Rådmannen har avgitt høringsuttalelse til rapporten, hvor det fremkommer at rapporten gir en god beskrivelse av slik vi oppfatter situasjonen med utgangspunkt i vedtatt innkjøpsstrategi og reglement. Samtidig viser rapporten noen klare forbedringspunkter som rådmann vil jobbe videre med. Østfold kommunerevisjon IKS 3

4 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I henhold til regelverket skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt i kontrollutvalgsmøte den 23. mars 2010, sak 10/12. Planen ble videre behandlet i bystyret 6. mai 2010, sak 45/10. Gjennomgang av Fredrikstad kommunes innkjøpssystemer er første forvaltningsrevisjonsprosjekt på den nye planen. Plan for prosjektet ble vedtatt i møte 14. juni 2010 og bygger på diskusjon i kontrollutvalget den 9. april På grunn av prosjektets omfang og kompleksitet ble det besluttet å dele prosjektet opp i tre delrapporter; System for å sikre regeletterlevelse, Regeletterlevelse i praksis og Oppfølging og bruk av rammeavtaler. I tillegg kommer en konklusjons-/ oppsummeringsrapport. Denne rapporten omhandler følgende problemstilling: Har Fredrikstad kommune etablert og implementert et system for intern kontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser I rapporten fokuseres det på om systemet er egnet til å sikre etterlevelse av regelverket på området. Revisjonen berører dokumenter som omfatter kommunens generelle styrings- og organisasjonsstruktur, men knytter disse opp mot innkjøp og anskaffelser. Det presiseres at denne rapporten er en systemrevisjon og at test av internkontrollsystemet gjøres i delrapport to og tre, når revisjonen skal vurdere virksomhetenes praksis. På generelt grunnlag har revisjonen en kvantitativ tilnærming og knytter seg primært til de formelle sidene ved innkjøps- og anskaffelsesprosessene. Østfold kommunerevisjon IKS 4

5 3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. Fakta i delprosjektet er innhentet gjennom dokumentanalyse, spørreundersøkelse og intervju. Dokumentanalyse er gjennomført for sentrale reglementer og rutiner i kommunen med relevans for innkjøp og anskaffelser, eksempelvis delegeringsreglement, administrative fullmakter, personalreglement, innkjøpsstrategi og innkjøpsreglement. Revisjonen har gjennomført intervjuer med samtlige i innkjøpsavdelingen. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Det er gjennomført spørreundersøkelse rettet mot alle som har tilgang til kommunens e- handelssystem. Undersøkelsen gikk ut til 740 registrerte brukere. Ca. 200 av disse eksisterte ikke lenger i kommunens system. Av de øvrige 540 var det 204 brukere som besvarte undersøkelsen. Dette gir en svarprosent på ca. 38% Av disse oppgav 154 respondenter at de foretok innkjøp. Respondentene fordeler seg på alle seksjonene, men hovedandelen tilhører Omsorg og sosiale tjenester og Utdanning og oppvekst. Revisjonen er derfor av den oppfatning at undersøkelsen er representativ i forhold til problemstillingen i denne rapporten. Undersøkelsen har testet respondentenes subjektive oppfatning. De har tatt stilling til ulike påstander knyttet til egne kunnskaper, egen praksis og egne holdninger i forhold til innkjøp og anskaffelser, ved å gradere svarene på en sekspunktsskala fra helt uenig eller sjelden til helt enig eller ofte. Etter revisjonens oppfatning er undersøkelsen egnet til å kunne si noe om systemet og bruken av dette på et overordnet nivå. Resultatet utgjør dessuten et viktig grunnlag for revisjonens videre arbeid i prosjektet. Revisjonen har også gjennomført en mindre spørreundersøkelse rettet mot rådmannen og kommunalsjefene. Her har vi bedt om svar på fem åpne spørsmål knyttet til risikovurdering, oppfatning av eget ansvar og oppfølging av delegert myndighet. Rådmannen og to av kommunalsjefene besvarte henvendelsen. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Anders Svarholt i perioden juni - desember Østfold kommunerevisjon IKS 5

6 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette delprosjektet er følgende kilder benyttet til utledning av revisjonskriterier: Kommuneloven (Lov ). Intern kontroll, et integrert rammeverk, COSO-rapporten oktober Kommunens retningslinjer. Revisjonskriteriene er nærmere utledet i vedlegg. Østfold kommunerevisjon IKS 6

7 5 SYSTEM FOR INTERNKONTROLL Har Fredrikstad kommune etablert og implementert et system for internkontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser? 5.1 Kontrollmiljø Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget er det viktig med et kontrollmiljø som legger til rette for god risikohåndtering. I følge COSO skal kontrollmiljøet sette organisasjonens standard når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll og styring. Kontrollmiljøet er grunnmuren for de øvrige kontrollelementene i internkontrollsystemet, og inneholder faktorer som integritet, etiske verdier og kompetanse hos virksomhetens medarbeidere, ledelsens filosofi og driftsform og ansvarsfordeling Fakta Ledelsesfilosofi, organisasjonsstruktur og fordeling av ansvar og myndighet Fredrikstad kommune er organisert etter en 2-nivå modell med en ledelse bestående av rådmann og seks kommunalsjefer. Lederne for kommunens ulike virksomheter er direkte underlagt kommunalsjefene. Organiseringen bygger på styrings- og organisasjonsprinsippet om desentral organisasjon. Kommunen skal ha nærhet og direkte kontakt med innbyggerne. Beslutninger skal tas nærmest mulig brukeren, og kommunens medarbeidere skal ha innsikt, kompetanse og helhetsforståelse som setter dem i stand til selv å ta beslutninger i daglige arbeidssituasjoner. Kommunens ledelsesfilosofi og driftsform er nærmere utdypet i dokumentet En helhetlig kommune 1. Her fremheves blant annet verdistyring og helhetsledelse som viktige styringsog organisasjonsprinsipper. Arbeidsgiverpolitikken bygger på kommunens vedtatte verdier og visjoner. Viktige overordnede arbeidsgiverpolitiske prinsipper er medbestemmelse og medinnflytelse. Begrepet medbestemmelse knytter seg til regler og bestemmelser i lov- og avtaleverk, mens medinnflytelse handler om å bruke de ansattes kompetanse for å finne gode arbeidsmetoder og konstruktive løsninger. Det overordnede reglementet for kommunens myndighetsutøvelse er Delegeringsreglement for Fredrikstad kommune vedtatt i bystyret 3. september Reglementet er en revidering av tidligere delegeringsreglement vedtatt den Det fremgår innledningsvis i reglementet at det materielle innholdet ikke er vesentlig endret, men at det nye reglementet er mer generelt og overordnet. I henhold til delegeringsreglementet pkt fremgår rådmannens oppgaver av kommunelovens 23. Videre heter det i pkt at Alle oppgaver og all myndighet som ikke er tillagt politiske organer og som ikke er av prinsipiell art er delegert rådmannen. I pkt. 2.1 oppstilles to retningslinjer for utøving av fullmakt. For det første skal all delegering av myndighet være skriftlig. For det andre skal all delegert myndighet brukes i samsvar med 1 Dokumentet En helhetlig kommune er et informasjonshefte til ansatte i kommunen, som gir nærmere redegjørelse for kommunens visjon, mål, kultur og verdier, forventninger til ledere og ansatte og styrings- og organisasjonsprinsipper. De etiske prinsippene er særlig fremhevet. 2 Det foreligger også et reglement som er vedtatt Østfold kommunerevisjon IKS 7

8 lover og forskrifter, mål og retningslinjer som er gitt av overordnet organ, og innenfor budsjettets rammer og forutsetninger. Etter reglementets del 5 går delegering fra rådmannen gjennom kommunalsjef og til den enkelte virksomhetsleder. Denne har som hovedregel rett til å delegere egen myndighet videre innenfor sin virksomhet. Videredelegering fra rådmannen fremgår av kommunens administrative fullmakter (revidert juni 2008). Dokumentet viser hvordan rådmannens oppgaver og myndighet er delegert i organisasjonen ut fra gammel organisasjonsmodell. Under generelle bestemmelser fremgår det at seksjonssjefer har Rett til å foreta innkjøp av varer og tjenester på vegne av seksjonen innenfor egne budsjettrammer herunder forplikte kommunen ved sin underskrift. Myndigheten er begrenset av de rammeavtaler som kommunens sentrale innkjøpstjeneste til enhver tid inngår og må for øvrig skje i samsvar med de instrukser økonomisjefen utarbeider. ( ) Denne myndigheten kan delegeres videre innen seksjonen. I kommunens økonomihåndbok fremgår det at attestasjons- og anvisningsmyndighet ligger hos rådmannen, men at denne forutsettes delegert videre til etatene/ seksjonene og eventuelt videre til virksomhetslederne. Attestasjonsmyndigheten kan overføres til ansatte i egen etat/seksjon eller virksomhet, mens anvisningsmyndighet bare kan overføres til nærmeste underordnede i virksomheten, eller til stabsmedarbeider for etat/ seksjonssjefen. Videre skal det til enhver tid foreligge en ajourført oversikt på hver virksomhet og på etaten/seksjonen over hvem som har attestasjons- og anvisningsmyndighet der hvor dette er delegert. I henhold til kommunens innkjøpsreglement 3 er det overordnede ansvaret for kommunens innkjøpspraksis delt mellom innkjøpsavdelingen og kommunalsjefene. I følge reglementet har innkjøpsavdelingen ansvar for å: utarbeide og vedlikeholde rutiner for hvordan anskaffelsesarbeidet skal gjennomføres i kommunen. etablere rammeavtaler og samordne anskaffelser. utvikle anskaffelses- og logistikkfunksjonen. Bistå organisasjonsledd og virksomheter i anskaffelsessaker. Videre fremgår det av reglementets punkt 3.1 at alle anskaffelser over EØS - terskelverdi skal foretas i samråd med innkjøpsavdelingen. Reglementet skiller ikke på type anskaffelse. Det er ikke tatt inn tilsvarende bestemmelse for anskaffelser under EØS terskelverdi. De respektive kommunalsjefene har ansvaret for at: retningslinjene gjennomføres. virksomhetene ivaretar innkjøpsreglementet på best mulig måte. alle medarbeidere som deltar i anskaffelser gjøres kjent med og etterlever bestemmelsene. Kommunalsjef for økonomi- og organisasjonsutvikling har i tillegg det overordende ansvaret for kommunens samlede innkjøpssystem. Kommunalsjefene bekrefter ovennevnte forståelse av reglementets ansvarsfordeling. Spørreundersøkelsen viser at det er stor grad av samsvar mellom respondentenes oppfatning av ansvarsfordelingen mellom innkjøpsavdelingen og kommunalsjefene, og det som er 3 Innkjøpsreglementet kapittel 2: Organisering og ansvar Østfold kommunerevisjon IKS 8

9 formelt bestemt i kommunens reglementer. Andre funn fra spørreundersøkelsen relatert til ansvarsfordeling er: Spørsmål Ja Nei Vet ikke Finnes administrative fullmakter i Fredrikstad kommune? 87% 0% 13% Finnes økonomihåndbok i Fredrikstad kommune? 70% 0% 30% Er myndighet til å gjøre innkjøp delegert skriftlig til deg? 59% 41% Som tabellen viser kjenner nesten 90% av respondentene til at det finnes administrative fullmakter i Fredrikstad kommune. Bare 70% av respondentene kjenner til at kommunen har egen økonomihåndbok, men som det vil fremgå senere i rapporten 4 har de aller fleste likevel god kjennskap til bestemmelsene om attestering og anvisning. En marginal overvekt av respondentene oppgir at de har fått skriftlig delegert myndighet til å foreta innkjøp. Tallet inneholder imidlertid enkelte feilkilder, blant annet knyttet til tolkningen av administrative fullmakter. Etikk og integritet I Fredrikstad kommune er etiske retningslinjer en del av arbeidsreglementet. 5 Her vektlegges blant annet at Fredrikstad kommunes verdigrunnlag er redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Videre fremheves det at ansatte i kommunen må være bevisst den rolle de spiller i forholdet til kommunens omdømme og innbyggernes tillit, og at de aktivt skal ta avstand fra og bekjempe enhver uetisk forvaltningspraksis. Blant annet følgende punkter fremheves: Arbeidstaker skal ikke bruke sin stilling til personlig vinning. Arbeidstaker skal unngå personlige fordeler av en art som kan påvirke eller være egnet til å påvirke ( ). Arbeidstaker skal ikke motta noen form for økonomisk fordel fra noen av Fredrikstad kommunens forbindelser. ( ) Arbeidstaker må aldri motta noen form for gaver, ytelser eller andre påskjønnelser i tilknytning til forhandlinger, eller for en bestemt kontrakt eller atferd. Reiseutgifter i faglig sammenheng skal dekkes av kommunen. ( ) I forlengelsen av arbeidsreglementet har kommunen også vedtatt retningslinjer for etterlevelse av offentlighetsloven og i forhold til ytringer fra kommunens ansatte. Vær åpen plakaten skal bidra til åpenhet og gjennomsiktighet omkring kommunens virksomhet. Meroffentlighet er gitt en sentral plass. Plakaten inneholder en rett for ansatte til å varsle om kritikkverdige forhold. Etikk i innkjøpsarbeidet og anledning til å varsle om kritikkverdige forhold omtales også i kommunens innkjøpsstrategi 6. Det fremheves som positivt for kommunens omdømme at kommunen har etablert generelle etiske retningslinjer og egen varslingsrutine. I innkjøpsreglementet oppstilles det et krav om at alle ansatte som foretar anskaffelser gjøres kjent med de etiske retningslinjene. Retningslinjene er også inntatt i sin helhet som en del av reglementet. Funn fra spørreundersøkelsen: Spørsmål Ja Nei Vet ikke Finnes arbeidsreglement i Fredrikstad kommune? 96% 1% 3% 4 Se kapittel 5.3.2, under Økonomihåndboken 5 Det vises til personalreglementet av 4. januar 2008, nærmere angitt del 2 Arbeidsreglement. 6 Innkjøpsstrategi for Fredrikstad kommune publisert mai 2009 Østfold kommunerevisjon IKS 9

10 Finnes etikkreglement i Fredrikstad kommune? 52% 2% 46% Finnes Åpenhetsplakat i Fredrikstad kommune? 35% 2% 63% Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Helt uenig/ uenig Jeg synes etikk er viktig i innkjøpsprosessen 62% 34% 4% Jeg har god kunnskap om kommunens innkjøpsreglement 50% 39% 11% Vi følger alltid kommunens reglementer og rutiner ved innkjøp 73% 23% 4% Som det fremgår av tabellene kjenner tilnærmet alle respondentene til at kommunen har eget arbeidsreglement. Når det gjelder etikkreglementet, som er en del av arbeidsreglementet, er det bare 52% av respondentene som oppgir å kjenne til dette. De etiske retningslinjene er også tatt inn som en egen bestemmelse i innkjøpsreglementet, som 50% oppgir at de har god kjennskap til og nesten 40% stiller seg nøytrale til. Bare 35% av respondentene kjenner til at kommunen har egen åpenhetsplakat. Kompetanse Fredrikstad kommune har utarbeidet egen kompetanseplan. 7 I henhold til denne er det overordnede målet for kommunen å drive målrettet og systematisk kompetanseutvikling med utgangspunkt i at de ansatte er kommunens viktigste ressurs, og at de har et utviklingspotensial Videre heter det at: Kompetanseutvikling skal bidra til en positiv organisasjonskultur basert på kommunens verdier, holdninger og positive menneskesyn Under pkt. 3.3 heter det: Den enkelte medarbeider har et selvstendig ansvar for å holde seg faglig oppdatert innenfor sitt arbeidsfelt og fagområde. Den enkelte må bidra til å analysere hvilket behov for opplæring han/ hun har, og melde behovet til leder. Arbeidstaker har også et ansvar for, og plikt til å gjennomføre prioriterte opplæringstiltak En type kompetanse som fremheves i planen, er handlingskompetanse; Virksomhetene er fundamentet i kommunens organisering og gir ledere stor grad av myndighet i bruk av virksomhetens ressurser. ( ) For å kunne gjennomføre dette kreves myndiggjorte medarbeidere som kan ta faglige beslutninger så nær brukeren som mulig. ( ) Handlingskompetanse forutsetter vedlikehold og utvikling av den enkelte medarbeiders kompetanse. Handlingskompetanse forutsetter at styrings- og ledelsessignaler er tydelige og lett anvendbare. Her synliggjøres forholdet mellom kommunens organisasjonsstruktur og kompetansebehov. I kommunens innkjøpsstrategi heter det at anskaffelsesregelverket forutsetter høy kompetanse hos alle som har roller i innkjøpsprosessen. Kommunens innkjøpsavdeling består pr. dato av tre personer. Alle har gjennomgått en rekke kurs innen området og to er sertifiserte innkjøpere gjennom KS. Avdelingen mener selv at de besitter høy kompetanse på innkjøp og at Fredrikstad kommune har et godt renommé i innkjøpsfaglige miljøer. Oppfatningen bygger på generell innkjøpserfaring, ulike opplæringstiltak, samt at avdelingen har blitt invitert til å delta på flere statlige styrte prosesser vedrørende innkjøpssystemer. Innkjøpsavdelingen har også en oppfatning om at kompetansen på virksomhetsnivå er blitt bedre i løpet av de siste to årene, slik at de fleste med innkjøpsansvar i kommunen kjenner til regelverket og kommunens ulike rammeavtaler. Antakelsen bygger på at innkjøpsavdelingen har gjennomført flere opplæringstiltak, at offentlige anskaffelser generelt har hatt mye fokus i media, samt at avdelingen får flere henvendelser nå enn tidligere. 7 Handlingsperioden for kompetanseplanen er Østfold kommunerevisjon IKS 10

11 Funn fra spørreundersøkelsen: Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Jeg mener innkjøpsavdelingen besitter høy faglig kompetanse 62% 34% 4% Jeg har god kjennskap til lov og forskrift om offentlige anskaffelser 25% 49% 26% Jeg har fått god opplæring i kommunens innkjøpssystemer 41% 39% 20% Jeg har god kunnskap om kommunens innkjøpsreglement 50% 39% 11% Vi følger alltid kommunens reglementer og rutiner ved innkjøp 73% 23% 4% Helt uenig/ uenig Det generelle inntrykket blant respondentene er at innkjøpsavdelingen besitter høy faglig kompetanse. Samtidig mener de fleste respondentene at de selv har noe eller god kunnskap om kommunens innkjøpsreglement. Andelen av respondentene som oppgir at kommunens reglementer og rutiner alltid følges ved innkjøp, er vesentlig høyere enn andelen som oppgir at de har god kunnskap. Det er imidlertid mange av respondentene som erklærer seg litt enig i påstanden. I forhold til påstanden Jeg har god kjennskap til lov og forskrift om offentlige anskaffelser fordeler respondentene seg jevnt på skalaen, med hovedvekt på litt enig/ litt uenig. Ressurser I følge innkjøpsavdelingen oppfattes ressurssituasjonen internt i avdelingen som et problem. De er ikke tilstrekkelig bemannet i forhold til kommunestørrelse og de forventninger avdelingen møter. På nåværende tidspunkt består avdelingen av tre personer, og disse forventes å skulle kunne ivareta avdelingens oppgaver på en betryggende måte. Avdelingen mener dette ikke er realistisk når det innen utgangen av 2011 må gjennomføres konkurranser for 60 til 70 rammeavtaler og et ukjent antall konkurranser i forhold til enkeltanskaffelser som meldes inn ved behov. I tillegg skal de yte råd og veiledning til andre virksomheter i kommunen, samt følge opp allerede etablerte rammeavtaler og leverandører. Innkjøpsavdelingen ønsker også å ta i bruk konkurransegjennomføringsverktøyet KGV, men pr. dato er dette ikke mulig på grunn av ressurshensyn. Systemet ble opprinnelig laget for å kunne gjennomføre anbudsprosesser elektronisk, men kan i dag også brukes til å forvalte avtaler. Systemet medfører en rekke fordeler for brukeren, eksempelvis i forhold til etterlevelse av regelverket og i forhold til etterprøvbarhet av anskaffelser. 5.2 Risikovurderinger Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget er risikovurderinger et sentralt element i COSO. Modellen er i hovedsak utviklet som et risikostyringsverktøy og bør brukes i sammenheng med kommunens øvrige styringsverktøy. Risikovurdering forutsettes at det er fastsatt mål for virksomheten og aktivitetene. Internkontrollsystemet må således identifisere risikoer som kan hindre denne måloppnåelsen. Analysen danner grunnlag for hvilke kontrollaktiviteter som bør iverksettes Fakta I kommunens innkjøpsstrategi er det overordende målet for innkjøpsarbeidet formulert slik: Profesjonelle innkjøp bedre tjenester. Det overordnede målet er operasjonalisert gjennom følgende delmål: Fredrikstad kommunens anskaffelsesfunksjon skal være kjennetegnet av profesjonelle holdninger, høy kompetanse og fokus på etikk og miljø. Det skal arbeides tverrfaglig og systematisk på alle nivåer i en innkjøpsprosess og en skal ha gode prosedyrer for oppfølging av leverandører. Østfold kommunerevisjon IKS 11

12 Gjennom målrettet satsing skal kommunen fortsatt være blant de ledende kommunene innen ehandel. Ved samhandling, effektiv organisering og videre utvikling av innkjøpsverktøy, skal innkjøpsfaget ha sterk forankring i Fredrikstad kommune. Økonomisk effekt av kommunens innkjøpsprosesser skal synliggjøres gjennom bruk av måleindikatorer. Kommunen skal være en naturlig samarbeidspart for andre offentlige aktører i Østfold. Innkjøpsarbeidet utvikles og forvaltes i en balanse mellom markedsmakt og samfunnsansvar. Det er ikke beskrevet eksplisitte risikovurderinger i kommunens innkjøpsstrategi, men strategien peker på enkelte forbedringsområder: Tjeneste- og konsulentkjøp har store kjøpsvolum uten skriftlig avtale. Manglende utnyttelse av markedsposisjon innenfor ulike kategorier småkjøp. Høye transaksjonskostnader som følge av mange leverandører. Mange leverandører kan indikere behov for flere rammeavtaler. Mange leverandører kan indikere lekkasjer til leverandører kommunen ikke har rammeavtale med. I tillegg fremheves det at anskaffelsesregelverket medfører store ressursmessige utfordringer, som følge av komplisert jus og økende krav til dokumentasjon. Overfor revisjonen peker innkjøpsavdelingen også på andre risikoområder enn de som er nevnt ovenfor: Det er høy risiko for feil i planleggingsfasen fordi kommunens ulike virksomheter er for dårlige til å melde inn behov i god tid. Risikoen for feil i anskaffelsesprosessen er antakelig størst i tilknytning til teknisk drift, fordi denne seksjonen står for de aller fleste enkeltanskaffelsene samtidig som innkjøpsavdelingen sjelden er koplet inn i prosessen. Manglende bruk av ehandel-systemet gir kommunen store utfordringer i forhold til leverandørstatistikk, lojalitet til rammeavtaler, innkjøpsstyring og kunnskap om organisasjonens innkjøpsmønster. Budsjettansvar på virksomhetsnivå kan medføre en risiko for at enkelte virksomheter handler utenfor rammeavtale dersom man finner tilsvarende produkt rimeligere hos en annen leverandør. Innkjøpsavdelingen har ikke tilstrekkelig kapasitet til å ivareta sitt ansvar fullt ut. Dette medfører mye brannslukking og mindre tid til oppfølging av inngåtte avtaler. Tilbakemeldinger fra kommunalsjefene viser at det ikke gjennomføres systematiske risikovurderinger i forhold til innkjøp i virksomhetene. 5.3 Kontrollaktiviteter Revisjonskriterier Kontrollaktiviteter henger nøye sammen med risikovurderingen, jfr. vedlegget. Kommunen bør iverksette, eller sette fokus på eksisterende, kontrolltiltak som reduserer de risikoene som er identifisert. Aktivitetene bør omfatte alle nivåer og funksjoner i organisasjonen, og kan for eksempel være godkjennelser, anvisninger. Dette bør gjøres på alle nivåer i organisasjonen. Østfold kommunerevisjon IKS 12

13 5.3.2 Fakta Innkjøpsreglementet Et viktig kontrolltiltak som fremheves av innkjøpsavdelingen er kommunens innkjøpsreglement med vedlegg. 8 Innledningsvis i reglementet heter det at Reglementet er ment som et grunnleggende hjelpemiddel for å kunne gjøre innkjøp innenfor de rammer som finnes i det offentlige. ( ) Samtidig som reglementet skal sikre at kommunens anskaffelser skjer i samsvar med Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter og i henhold til etiske og bedriftsøkonomiske prinsipper. ( ) Viktige prinsipper for innkjøp er brukermedvirkning, etikk og lojalitet ovenfor inngåtte kontrakter. Dersom Fredrikstad kommune skal bli en attraktiv kunde for leverandørene, er det derfor viktig at reglementet og bestemmelsene overholdes. Kommunen skal opptre som en enhet utad. Under Innledende bestemmelser fremgår det at reglementet i prinsippet gjelder for alle typer anskaffelser, hvor begrepet anskaffelse er definert som kjøp, kontrahering, leasing, leie og opsjonsklausuler. Reglementet angir prinsipper og retningslinjer for anskaffelser på et overordnet nivå. Hensikten er å opprettholde en god organisering av kommunens anskaffelser, samt sikre en helhetlig og korrekt opptreden i leverandørmarkedet. Som nevnt tidligere i kapittel 5.1.2, følger det av punkt. 3.1 i reglementet at alle anskaffelser over EØSterskelverdier skal foretas i samråd med innkjøpsavdelingen. Det er utarbeidet fem vedlegg til reglementet som tar for seg ulike aspekter ved anskaffelsesprosessen. Det første vedlegget omtales som Prosessbeskrivelser og innledes med et flytskjema som angir samtlige trinn i innkjøpsprosessen fra behov oppstår til kjøpet er gjennomført. Skjemaet er bygget opp etter metodikken hvis X, så Y og angir de ulike valgmulighetene/ påbudene innkjøper stilles overfor. Vedlegget forøvrig definerer, forklarer og utdyper hva som kan/må gjøres på de ulike trinnene. Det andre vedlegget fastsetter hvilke leverandørkrav som gjelder i Fredrikstad kommune. Vedlegg tre og fire fastsetter generelle vilkår for henholdsvis kjøp av handelsvarer og tjenester. Vedlegg fem fastsetter generelle kontraktsvilkår for vareanskaffelser etter kjøpers spesifikasjoner. Spørreundersøkelsen viser at tilnærmet alle respondentene kjenner til kommunens innkjøpsreglement, og 72% oppgir at de har god kunnskap om reglementet. Nesten 80% av respondentene oppgir at innkjøpsreglementet brukes ofte i innkjøpsarbeidet. Økonomihåndboken Økonomihåndbokens retningslinjer om bruk av rekvisisjon, attestasjon og anvisning representerer også et kontrolltiltak i forhold til innkjøp. Formålet med disse bestemmelsene er primært å sikre at: levering er i samsvar med bestilling. varemottak er i overensstemmelse med fakturaen. pris og betalingsbetingelser er i henhold til innkjøpsavtale. disponeringen er formelt, reelt og økonomisk i orden, herunder at attestasjon og kontroll er foretatt av de personer som er tillagt oppgaven. 8 Innkjøpsreglement for Fredrikstad kommune, revidert siste gang 1. mars Østfold kommunerevisjon IKS 13

14 I henhold til retningslinjene pkt skal et bilag som anvises være attestert og kontrollert av den/de personer som til enhver tid har ansvaret for dette. I følge pkt skal den attestasjonsberettigede påse at: levering er i samsvar med bestilling varemottak er i overensstemmelse med fakturaen, og varene er levert til riktig adresse pris og betalingsbetingelser er i henhold til innkjøpsavtale, og utregninger er kontrollert at budsjettår, kontonummer og andre data er riktig påført Pkt sier at attestasjon skal nektes dersom ikke alle betingelsene for attestasjon foreligger. I henhold til pkt skal anvisning foretas før utbetaling finner sted. Etter reglementets pkt skal den anvisningsberettigede ved anvisning påse at: disponeringen av budsjettmidler er formelt, reelt og økonomisk i orden attestasjon og kontroll er foretatt av de personer som er tillagt denne oppgaven anvisningen er datert Pkt sier at anvisning skal nektes dersom ikke alle betingelsene for attestasjon foreligger. Det skal til enhver tid foreligge en ajourført oversikt på hver virksomhet og på etaten/seksjonen over hvem som har attestasjons- og anvisningsmyndighet, der hvor dette er delegert. Under fremgår det at 70% av respondentene kjenner til at kommunen har egen økonomihåndbok. Andre funn fra spørreundersøkelsen relatert til attestasjon og anvisning er: Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Helt uenig/ uenig Jeg har god kunnskap om økonomihåndbokens bestemmelser om 52% 30% 18% anvisning og attestasjon Jeg kontrollerer alltid at ordrebekreftelse samsvarer med bestillingen 85% 11% 4% Jeg kontrollerer alltid at faktura samsvarer med pakkseddel 80% 13% 7% Jeg kontrollerer alltid at fakturert pris samsvarer med rammeavtalens 47% 29% 24% betingelser I vår virksomhet har vi fokus på fakturakontroll 80% 15% 5% Min leder er opptatt av at jeg utøver kontroll i forhold til innkjøp 80% 12% 8% En marginal overvekt av respondentene mener at de har god kunnskap om retningslinjene knyttet til attestasjon og anvisning, samtidig som nesten 30% erklærer seg litt enig/uenig. 18% er uenig/ helt uenig i påstanden. De aller fleste respondentene uttrykker seg positive i forhold til kontroll av pakkseddel mot faktura og fakturakontroll generelt, men også her er noen uenig/ helt uenig. Under 50% av respondentene oppgir at de alltid kontrollerer fakturert pris opp mot rammeavtalens betingelser, mens nesten 30% er litt enig/ uenig i dette. Ehandel Også ehandel-systemet fremheves som et viktig kontrolltiltak av innkjøpsavdelingen. Systemet er i prinsippet en elektronisk rammeavtale, hvor innkjøper foretar bestillinger elektronisk direkte mot leverandør. Forskjellen i forhold til avrop på en manuell rammeavtale består i at man til enhver tid har full oversikt over hvilken pris man skal betale for de ulike varene, at kontering og anvisning gjøres før bestilling sendes leverandør og at faktura ikke kan betales før pakkseddel er kontrollert og godkjent. I følge innkjøpsavdelingen medfører bruk av ehandel-systemet at kommunen alltid faktureres i tråd med rammeavtalen, at eventuelle avvik fra bestilling alltid fanges opp og korrigeres i faktura, samt at kommunen Østfold kommunerevisjon IKS 14

15 til enhver tid har full oversikt over hvor mye og hvilke varer som kjøpes fra den aktuelle leverandøren. Foreløpig er 16 varekataloger tatt inn i systemet. I følge innkjøpsavdelingen har ikke ehandel-systemet fått den dominerende stillingen som man håpet på. Avdelingen har forsøkt å få flest mulig til å bruke systemet, blant annet gjennom opplæring av samtlige som jobber med innkjøp og utarbeidelse av en detaljert brukerveiledning. Selv om det er flere som bruker systemet nå enn tidligere, har avdelingen ikke oppnådd ønsket effekt av arbeidet. Innkjøpsavdelingen tror årsaken til manglende bruk er sammensatt, og peker blant annet på manglende fokus på systemet fra rådmannsnivå. Videre kan det være at innkjøpsavdelingen burde vært mer aggressive i implementeringen ved å fokusere enda sterkere på opplæring og ta inn flere varekataloger. Spørreundersøkelsen viser at tilnærmet alle respondentene kjenner til at kommunen har et ehandel-system. Andre funn fra spørreundersøkelsen relatert til systemet er: Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Helt uenig/ uenig Jeg synes jeg har fått god opplæring i ehandel-systemet 43% 32% 25% Jeg synes ehandel-systemet er lett å bruke 43% 37% 20% Jeg bruker ehandel-systemet ofte 59% 18% 23% Jeg vil helst ikke bruke ehandel-systemet 9% 14% 77% Jeg hadde brukt ehandel-systemet oftere dersom jeg hadde fått bedre 12% 24% 64% opplæring Jeg hadde brukt ehandel-systemet dersom det inneholdt flere 12% 27% 50% varekataloger Min leder oppfordrer meg til å bruke ehandel-systemet 58% 21% 21% Jeg oppfatter at kommunes ledelse ønsker at vi skal bruke ehandelsystemet 78% 13% 9% Kun 9% av respondentene erklærer seg helt uenig/uenig i påstanden om at kommunens ledelse ønsker at systemet skal brukes, samtidig som flertallet er positive til systemet. Under halvparten mener at de har fått god opplæring i bruk av systemet og like mange oppfatter systemet som lett å bruke. Likevel er det svært få som oppgir at de hadde brukt systemet oftere dersom de hadde fått bedre opplæring. Seksjonene Økonomi og organisasjonsutvikling, Omsorg og sosiale tjenester og Utdanning og oppvekst bruker ehandel-systemet mest. Seksjon Regulering og teknisk drift skiller seg ut ved at nesten 30% av respondentene er helt enig i påstanden Jeg vil helst ikke bruke ehandel-systemet. For denne seksjonen er også en vesentlig høyere andel av respondentene helt uenig/ uenig i påstandene Jeg synes ehandel-systemet er lett å bruke (50%) og Jeg synes jeg har fått god opplæring i bruk av ehandel-systemet (60%). Rammeavtaler I følge innkjøpsavdelingen fungerer også kommunens ulike rammeavtaler som kontrolltiltak, i den forstand at kjøp i henhold til rammeavtalen vil være i tråd med regelverket. Rammeavtaleoversikten inneholder dessuten informasjon om kommunens målsetninger og strategi på innkjøpsområdet, samt informasjon om formålet med rammeavtaler, hvem som inngår disse og hvorfor det er viktig at de følges. Rammeavtaleoversikten gjengir bare hva avtalen omfatter og hvem som er leverandør. For å få tilgang til rammeavtalens betingelser må innkjøpsavdelingen kontaktes. I henhold til innkjøpsreglementet er rammeavtaler bindende for alle virksomheter, og rekvisisjoner skal gjøres i henhold til avtalens bestemmelser. Alle virksomheter har dessuten en plikt til å holde seg løpende à jour med de til enhver tid gjeldende avtaler. Østfold kommunerevisjon IKS 15

16 Spørreundersøkelsen viser at tilnærmet alle respondentene kjenner til kommunens rammeavtaleoversikt. Andre funn fra spørreundersøkelsen relatert til rammeavtaler er: Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Helt uenig/ uenig Jeg bruker rammeavtaler regelmessig i innkjøpsarbeidet 82% 13% 5% Jeg bruker bare rammeavtaler 45% 39% 16% Jeg handler hos leverandører som kommunen ikke har avtale med 17% 31% 52% Jeg passer alltid på å etterleve rammeavtaler etter beste evne 83% 14% 3% Jeg kontrollerer alltid at fakturert pris samsvarer med rammeavtalens 47% 29% 24% betingelser Jeg bruker ikke rammeavtalen dersom jeg finner tilsvarende vare 14% 20% 66% rimeligere et annet sted Jeg forsøker å slå rammeavtalen prismessig ved å henvende meg 1% 7% 92% til andre leverandører Jeg synes kommunens rammeavtaler dekker mitt behov 46% 40% 14% Over 80% av respondentene gir uttrykk for at de bruker rammeavtaler regelmessig i innkjøpsarbeidet og forsøker å etterleve disse etter beste evne. Kun 1% av respondentene oppgir at de forsøker å slå kommunens rammeavtale. Samtidig oppgir 14% av respondentene at de ikke bruker rammeavtalen dersom de finner tilsvarende vare et annet sted. Seksjon Kultur skiller seg ut i forhold til kommunen samlet, ved at nesten 56% er helt enig/ enig i denne påstanden. Andre kontrolltiltak Det er ikke etablert særskilte formelle kontrolltiltak internt på innkjøpsavdelingen utover de tiltakene som er felles for hele kommunen. Man har imidlertid fast praksis for å konsultere hverandre i forhold til konkurransegrunnlag og evaluering. 5.4 Informasjon og kommunikasjon Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget krever god internkontroll at ledere og medarbeidere er gjort kjent med og har forstått hvilket ansvar de har og hva de skal gjøre. Dette forutsetter effektiv informasjons- og kommunikasjonsflyt til alle ledd og nivåer i organisasjonen. Et velfungerende internkontrollsystem inneholder kanaler som sikrer fri gjennomstrømning av informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere virksomhetens aktiviteter. Målgruppen for internkontrollen må motta et klart budskap fra øverste nivå i kommunen om at ansvaret for kontroll må tas alvorlig. Budskapet må også bidra til forståelse av egen rolle i internkontrollsystemet, herunder sammenhengen mellom egne aktiviteter og handlinger i kommunen for øvrig Fakta I følge innkjøpsavdelingen er Frekit den viktigste informasjonskanalen når det gjelder innkjøp. Avdelingen bruker intranettet aktivt og all nødvendig informasjon for å kunne gjennomføre innkjøp i tråd med kommunens retningslinjer finnes der. Videre er møtereferater fra rådmannens ledergruppe, delegeringsreglementet, administrative fullmakter og andre sentrale organisasjons- og styringsdokumenter, ulike reglementer, veiledninger og brukerhåndbøker til enhver tid tilgjengelig for kommunens ansatte på Frekit. Det finnes også en egen fane navngitt Nyansatt, hvor kommunen har samlet informasjon om kommunens ledelses- og verdi prinsipper, hva som forventes av ansatte, forvaltnings- og offentlighetsloven, mediehåndtering, samt kommunens åpenhetsplakat. Østfold kommunerevisjon IKS 16

17 Frekit inneholder også lenker til kommunens ulike arkiv, fag og rapporteringssystemer, eksempelvis arkivsystemet ephorte, e-handel, avvikssystemet og styrings- og rapporteringssystemet Corporater. Under fanen Innkjøp/ forsikringer finnes brukerveiledning til ehandel-systemet, kommunens innkjøpsstrategi, innkjøpsreglementet med vedlegg, lenker til anskaffelsesregelverket, samt en oversikt over kommunens rammeavtaler. Innkjøpsreglementet finnes også under fanen Reglementer. Under fanen Brukerhåndbøker finnes kommunens økonomihåndbok, hvor retningslinjene for attestasjon og anvisning er inntatt. Under fanen Mine verktøy er det lenket til selve ehandel-systemet. Relevant informasjon i forhold til innkjøp legges også ut som nyhet på førstesiden. Eksempler på relevant informasjon kan være nye rammeavtaler, endringer i eksisterende rammeavtaler, endringer i regelverket, kurstilbud osv. For at innkjøpsavdelingen skal kunne ivareta sitt ansvar i forhold til etablering av rammeavtaler og samordning av anskaffelser, følger det av innkjøpsreglementets vedlegg 1 at avdelingen skal kontaktes der en virksomhet identifiserer et behov som ikke er dekket av rammeavtale. I følge innkjøpsavdelingen synes det imidlertid som om dette sjelden gjøres i praksis. Antakelsen bygger på at henvendelser til avdelingen ikke synes å samsvare med kommunens samlede innkjøp, at siste detaljerte leverandøranalyse viste store kjøp uten avtale, samt at kommunen forholder seg til et stort antall leverandører. Andre informasjonskanaler for både nedad- og oppadgående informasjon er i følge innkjøpsavdelingen e-post, deltakelse på virksomhetsledermøter og kursvirksomhet. E-post brukes primært der det skjer endringer i eksisterende avtaler eller etableres nye avtaler som er spesielt relevante for enkelte virksomheter. Avdelingen har da praksis for å informere disse direkte i tillegg til annonsering på Frekit. Som nevnt under pkt fremgår det av åpenhetsplakaten at kommunens ansatte har anledning til å varsle om kritikkverdige forhold. Varslingsretten er formalisert i en egen varslingsrutine. Som eksempler på hva som menes med kritikkverdige forhold oppstilles blant annet korrupsjon, bestikkelser, ulovlige provisjoner og brudd på lov om offentlige anskaffelser og kommunens eget anskaffelsesreglement. Videre sier rutinen noe om hva som er formålet med varslingen og hvordan varsling bør gjøres. Det er etablert flere kanaler for varsling, herunder muligheter for å varsle anonymt. For å finne varslingsrutinen må man gå veien om fanen Seksjon for økonomi- og organisasjonsutvikling, videre til fanen Personalavdelingen, for så å velge fanen Reglementer/ avtaler. Under denne fanen finnes lenke til rutinen. En annen arena for kommunikasjon oppover i organisasjonen er mål- og utviklingssamtalen. Samtalen er et styringsverktøy for lederen, og representerer den systematiske måten lederen kan få tilbakemelding på om medarbeiderne samlet eller enkeltvis har de redskap som trengs for å kunne løse oppgavene. Alle tilsatte i Fredrikstad kommune skal gjennomføre en slik samtale med sin leder en gang i året. Spørreundersøkelsen viser at nesten 80% av respondentene kjenner til at innkjøpsavdelingen bruker Frekit til å formidle informasjon. Andre funn fra spørreundersøkelsen relatert til informasjon og kommunikasjon er: Østfold kommunerevisjon IKS 17

18 Påstand Helt enig/ enig Litt uenig/ litt enig Helt uenig/ uenig Jeg synes innkjøpsavdelingen er flinke til å formidle informasjon om 34% 51% 15% innkjøp og anskaffelser Jeg bruker Frekit mye i innkjøpsarbeidet 38% 34% 28% Jeg synes det er lett å kontakte innkjøpsavdelingen om behovet 74% 22% 4% melder seg Jeg synes innkjøpsavdelingen er imøtekommende ved kontakt 78% 20% 2% Jeg har sjelden behov for å kontakte innkjøpsavdelingen 42% 40% 18% Som det fremgår av tabellen har de fleste av respondentene en opplevelse av at det er lett å kontakte innkjøpsavdelingen, samtidig som denne oppfattes som imøtekommende. Flertallet opplyser imidlertid å ikke ha behov. Bare 15% uttrykker klar uenighet i forhold til innkjøpsavdelingens informasjonspraksis. 5.5 Oppfølging Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget er et velfungerende internkontrollsystem ikke statisk. Systemet må følges opp og vedlikeholdes. Det er viktig at ansvaret for oppdatering og revidering av dokumentasjon er tydelig plassert. Videre må risikovurderinger, kontrollaktiviteter og de ulike informasjons- og kommunikasjonskanalene følges opp, oppdateres og revideres regelmessig. Dette kan oppnås gjennom kontinuerlig oppfølging, frittstående evalueringer eller ved en kombinasjon av de to Fakta Som det fremgår under kapittel er det overordnede ansvaret for kommunens innkjøpspraksis delt mellom innkjøpsavdelingen og kommunalsjefene. Innkjøpsavdelingen er ansvarlig for vedlikehold og oppdatering av innkjøpsreglementet og prosessbeskrivelsene. Endringer i innkjøpsreglementet skal ikke behandles politisk, men gjøres løpende ved behov. Etter hva revisjonen har fått informasjon om gjøres dette ved endringer i nasjonalt regelverk. Innkjøpsavdelingen er også ansvarlig for oppfølging av de enkelte rammeavtalene, herunder sørge for at en rammeavtale erstattes før den utløper. I følge avdelingen forsøker man å ivareta dette ansvaret, men ressurshensyn medfører at avtaleoversikten ofte inneholder rammeavtaler som er utløpt. Pr. dato inneholder oversikten ca. 20 avtaler som er utløpt, samt ca. 24 avtaler som utløper Rådmannen har dessuten informert bystyret om enkelte områder hvor kommunen fortsatt ikke har tilfredsstillende rammeavtaler. Kommunalsjefene har ansvaret for at virksomhetenes praksis er i tråd med kommunens reglementer. Kommunalsjef for økonomi- og organisasjonsutvikling har således et større oppfølgingsansvar enn øvrige kommunalsjefer, i forhold til systemer for innkjøp og anskaffelser. Kommunalsjefenes oppfølgingsansvar fremgår også av prinsippet om at oppgaver og myndighet delegeres i linje fra rådmann via kommunalsjef og ut til virksomhetene. Delegeringsreglementets pkt oppstiller følgende kontrollaktivitet: Hvert ledd i delegeringslenken har ansvaret for å kontrollere at de underordnede ledd utøver sin myndighet i henhold til gjeldende lover, forskrifter og i samsvar med vedtatte planer, budsjetter og retningslinjer utarbeidet av overordnet myndighetsorgan. Østfold kommunerevisjon IKS 18

19 I følge kommunalsjefene ivaretas dette ansvaret gjennom ulike aktiviteter. En arena for oppfølging er regelmessige møter med de ulike fagsjefene og virksomhetslederne. Kommunalsjefene opplyser at det har vært satt særskilt fokus på innkjøp og anskaffelser i den senere tid. Videre rapporteres det månedlig på nøkkeltall knyttet til økonomi og personal via rapporterings- og styringssystemet Corporater. Månedsrapportene utgjør styringsdata for de respektive kommunalsjefene og rådmannen. Kommunen har eget avvikssystem tilgjengelig for alle ansatte gjennom Frekit. Systemet kan også brukes til å melde avvik i forhold til innkjøp. Ingen på innkjøpsavdelingen har imidlertid kjennskap til om systemet har blitt brukt til dette, verken for egen del eller at andre virksomheter har meldt avvik. Med unntak av utarbeidelsen av innkjøpsstrategien og enkeltstående evalueringer knyttet til blant annet rammeavtalepraksis, har revisjonen ikke fått kunnskap om det er gjennomført frittstående evalueringer av innkjøpssystemet samlet sett. 5.6 Vurderinger Kontrollmiljø Revisjonens oppfatning er at Fredrikstad kommune har et tilfredsstillende kontrollmiljø i forhold til innkjøp og anskaffelser. Vi bygger denne konklusjonen på flere forhold. Kommunen preges av en klar ledelsesfilosofi. De verdier og holdninger som skal ligge til grunn for utøvelse av ledelse i kommunen fremtrer tydelig i kommunens styringsdokumenter. Organisasjonsstrukturen og ansvarsfordelingen i kommunen er klart definert og kommuniseres gjennom de ulike reglementene og fullmaktene. Dette gjelder både forholdet mellom rådmannen og politikerne, mellom rådmannen og kommunalsjefene og videre nedover i organisasjonen. Vi vil også fremheve at innkjøpsreglementet fastsetter en særskilt ansvarsfordeling i forhold til innkjøp og anskaffelser, som synes hensiktsmessig både funksjons- og kompetansemessig. Også kommunens økonomireglement har retningslinjer som fastsetter en klar ansvarsfordeling i forhold til fakturakontroll og betaling, hvor prinsippet om dobbelt godkjenning ligger til grunn. Spørreundersøkelsen viser at respondentene har en oppfatning av ansvarsfordelingen som samsvarer med de ulike reglementene. Det er tilfredsstillende at kommunen har etiske retningslinjer. Disse fremstår som klare og tydelige, og vi vil særlig fremheve hvordan disse er gjort til en integrert del av innkjøpsreglementet. Det må også fremheves i positiv retning at plikten til å gjøre seg kjent med de etiske retningslinjene er utformet som en egen bestemmelse i innkjøpsreglementet. Funnene fra undersøkelsen tyder dessuten på at retningslinjene er godt innarbeidet i organisasjonen. Kommunen synes også å ha et gjennomtenkt forhold til kompetanse, både med hensyn på behov og i forhold til utvikling. Det er tilfredsstillende at kompetanseplanen fremhever den enkelte arbeidstakers ansvar for å holde seg faglig oppdatert innenfor sitt arbeidsfelt. Tilbakemeldinger i intervju og respondentenes svar i spørreundersøkelsen viser at både innkjøpsavdelingen og kommunen samlet, mener at egen kompetanse og kunnskapsnivå i Østfold kommunerevisjon IKS 19

20 forhold til innkjøp og anskaffelser er tilfredsstillende. Dette vil bli nærmere vurdert i delrapport to og tre når revisjonen skal vurdere virksomhetenes praksis. På generelt grunnlag støttes imidlertid oppfatningen av de holdninger respondentene gir uttrykk for i spørreundersøkelsen. Likevel er det to forhold revisjonen ønsker å bemerke. En vesentlig andel av respondentene svarer at myndigheten til å foreta innkjøp ikke er skriftlig delegert. Dette, i kombinasjon med at administrative fullmakter og økonomihåndboken ikke er oppdatert i forhold til ny organisasjonsmodell, mener vi skaper en usikkerhet i forhold til hva og hvordan myndighet reelt sett er delegert pr. dato. Innkjøpsavdelingen gir dessuten uttrykk for manglende ressurser i forhold til de krav og forventninger som påhviler avdelingen, herunder leverandøroppfølging. Det tilligger ikke revisjonens mandat å ta stilling til hvordan ressursene fordeles internt i kommunen, men som systemeier vil manglende ressurser i innkjøpsavdelingen kunne få alvorlige konsekvenser for kommunen. Revisjonen vil særlig trekke frem svekket handlingskompetanse og risiko for store kostnader som følge av feil i anskaffelsesprosesser. Risikovurderinger Revisjonen finner det tilfredsstillende at kommunen gjennom innkjøpsstrategien har identifisert risikoområder som kan bidra til at kommunens fastsatte mål for innkjøpsområdet ikke nås, herunder avdekket omfattende kjøp av eksempelvis konsulenttjenester uten rammeavtale. Likeså er det tilfredsstillende at kommunen har iverksatt, eller jobber med å iverksette, tiltak for å møte disse utfordringene. Samtidig har vi gjennom intervjuer avdekket andre risikoer som ikke synes å bli tatt hensyn til fullt ut i kommunens styringsdokumenter, eksempelvis manglende rapportering på behov fra virksomhetene og høy andel enkeltanskaffelser i tilknytning til teknisk drift uten at innkjøpsavdelingen deltar i prosessene. Revisjonen har ikke funnet, verken gjennom dokumentanalyse eller intervjuer, at andre former for risiko omtales eksplisitt. Eksempler på slike risikoer kan være mislighetsrisiko, risiko for korrupsjon eller generell manglende etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Likevel er vi av den oppfatning at disse risikoene i høy grad håndteres gjennom de kontrolltiltak som er iverksatt. Kontrolltiltak Revisjonen finner det tilfredsstillende at kommunen har iverksatt flere kontrolltiltak som fremstår som egnet i forhold til å håndtere risiko. Revisjonen vil særlig fremheve innkjøpsreglementet med tilhørende prosessbeskrivelser og flytskjemaet, som klart og tydelig angir hvilke valg brukeren skal ta. Etter vår oppfatning viser spørreundersøkelsen at kommunens ulike kontrolltiltak er innarbeidet i organisasjonen. De aller fleste av respondentene oppgir å kjenne til både eksistensen og innholdet av tiltakene. Dette fremgår blant annet eksplisitt når det gjelder innkjøpsreglementet, kommunens rammeavtaler og ehandel-systemet, og implisitt når det gjelder økonomihåndbokens retningslinjer om attestasjon og anvisning. Samtidig er det enkelte forhold revisjonen vil bemerke. For det første synes det å være en svakhet i innkjøpsreglementets ansvarsfordeling i forhold til når innkjøpsavdelingen skal Østfold kommunerevisjon IKS 20

21 inkluderes, når denne uttrykker usikkerhet i forhold til om anskaffelser følger regelverket når avdelingen ikke konsulteres. Dette representerer en risiko som ikke ivaretas av kontrolltiltak. Videre mener vi det er en svakhet når rammeavtaleoversikten i hovedsak bare viser til leverandør, produktbeskrivelse og kontaktperson. I henhold til attestasjonsreglementet skal den som attesterer kontrollere at faktura samsvarer med rammeavtalens betingelser, men revisjonen kan ikke se hvordan dette ansvaret kan ivaretas uten at innkjøpsavdelingen kontaktes i hvert enkelt tilfelle. Revisjonen mener videre at det er en svakhet i kontrollaktiviteten når ehandel-systemet ikke implementeres raskere. Slik innkjøpsavdelingen beskriver systemet og de fordeler dette medfører for kommunen, vil systemet medføre større sikkerhet for at innkjøp foretas i tråd med kommunens avtaler, samtidig som kommunen til enhver tid vil ha tilgang på relevante styringsdata i forhold til innkjøp og anskaffelser. Kommunen har dessuten investert store ressurser i systemet, slik at høyere grad av implementering også vil medføre bedre ressursutnyttelse. Med utgangspunkt i at innkjøpsavdelingen arbeider med kontrakter som ofte har høy verdi, og således medfører en stor risiko for kommunen dersom noe skulle gå galt i prosessen, stiller revisjonen også spørsmålstegn ved om det burde vært etablert særskilte formaliserte kontrolltiltak internt på avdelingen. Slike kontrolltiltak vil etter revisjonens oppfatning kunne bidra til å redusere denne risikoen. Informasjon og kommunikasjon Revisjonen finner kommunens informasjons- og kommunikasjonsutveksling i forhold til innkjøp som tilfredsstillende. Vi vil særlig fremheve Frekit, som synes å fungere som et effektivt knutepunkt. Spørreundersøkelsen viser dessuten at innkjøpsavdelingens praksis med å bruke Frekit er godt kjent i organisasjonen, samt at oppfatningen av innkjøpsavdelingen generelt synes å være positiv. Spørreundersøkelsen viser videre at kommunens ulike reglementer og rutiner samlet sett synes å være godt innarbeidet i organisasjonen, og at de ulike respondentene har en klar oppfatning av egen rolle og eget ansvar. Det er også positivt at det er etablert systemer og formelle arenaer for informasjonsutveksling, herunder faste virksomhetsledermøter. Vi vil imidlertid bemerke at kommunens rutine for varsling av kritikkverdige forhold er vanskelig å finne. Etter revisjonens oppfatning er dette særlig uheldig i forhold til innkjøp og anskaffelser, fordi det på dette området er en høy iboende risiko for ulike forhold som omfattes av varslingsretten. Oppfølging Revisjonen finner det tilfredsstillende at det er etablert aktiviteter for oppfølging, både i forhold til selve innkjøpssystemet og i forhold til implementering og etterlevelse av regelverket. Samtidig vil vi bemerke at kommunen ikke har etablert noen fast praksis for frittstående evalueringer av de ulike elementene i innkjøpssystemet. Slike evalueringer er etter vår oppfatning viktig for vedlikehold og utvikling av internkontrollsystemet i forhold til innkjøp og anskaffelser, samtidig som det bidrar til systematisk læring i organisasjonen. Østfold kommunerevisjon IKS 21

22 Revisjonen kan i denne rapporten ikke ta stilling til om oppfølgingsaktivitetene fungerer etter sin hensikt, men dette vil vurderes i delrapport to og tre, når revisjonen skal vurdere innkjøpspraksisen. Konklusjon Revisjonens oppfatning er at Fredrikstad kommune har etablert og delvis implementert et system for internkontroll i forhold til innkjøp og anskaffelser. Kombinasjonen av en klar og tydelig organisasjonsstruktur og ansvarsfordeling, innkjøpsstrategien med tilhørende risikovurderinger, innkjøpsreglementet, økonomihåndboken og kommunens ulike kanaler for informasjon og kommunikasjon, samt ulike aktiviteter for oppfølging fra overordnet nivå, utgjør etter revisjonens oppfatning samlet sett en reell ramme for internkontroll. Etter revisjonens oppfatning viser spørreundersøkelsen samlet sett, at de ulike elementene i internkontrollsystemet synes å være godt innarbeidet i organisasjonen. Selv om det er enkelte kontrollaktiviteter eller styringsdokumenter som det burde vært større bevissthet rundt, gir flertallet av respondentene uttrykk for holdninger og praksis som samsvarer med administrasjonens føringer. Rolvsøy, Anders Svarholt (Sign.) Forvaltningsrevisor Linda Asp (sign.) Oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon IKS 22

23 6 RÅDMANNENS KOMMENTARER Rådmannen avga sin høringsuttalelse pr. e-post 6. desember 2010: Rådmannens kommentarer til delrapport 1 Innkjøp og anskaffelser. Rådmannen har fått oversendt utkast til delrapport 1 og det har vært gjennomført et høringsmøte. Delrapporten 1 gir en god beskrivelse av slik vi oppfatter situasjonen med utgangspunkt i vedtatt innkjøpsstrategi og reglement. Samtidig viser rapporten noen klare forbedringspunkter som rådmann vil jobbe videre med. Eksempler på områder som vi vil jobbe videre med er bruk av E-handel/innkjøpssytem, lojalitet til avtalene og opplæring. Fredrikstad kommune er bedt om å delta i en arbeidsgruppe hos DIFI sammen med Bergen og Trondheim for å sikre økt bruk av E-handel noe som kan gi oss nyttig drahjelp i dette arbeidet. Østfold kommunerevisjon IKS 23

24 VEDLEGG NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE Et vesentlig spørsmål i forhold til en kommunes etterlevelse av regleverket for offentlige anskaffelser, er hvem som skal ha kontroll med at etterlevelsen er riktig. Selv om regelverket indirekte gir eksterne en kontrollmulighet gjennom omfattende krav til etterprøvbarhet og regler om meddelelse av kontraktstildeling og karenstid, er det oppdragsgiver som innehar det overordnede ansvaret for at regelverket etterleves. Spørsmålet blir således hvem som har ansvaret når oppdragsgiver eksempelvis er en enhet i en kommune. Kommuneloven inneholder bestemmelser som skisserer hvordan ansvaret er fordelt mellom ulike kommunale organer. I henhold til lovens 23 jfr. 22 har administrasjonssjefen, som kommunens øverste administrative leder, ansvar for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 9 Hva som ligger i begrepet betryggende kontroll er ikke nærmere definert i loven. Imidlertid er innholdet i begrepet noe mer konkretisert i forarbeidene til bestemmelsen. Ot.prp.nr.70 (( ):104) viser til at selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, 10 I følge utredning fra Kommunal- og regionaldepartementet 11 er begrepet internkontroll for mange et diffust og vanskelig begrep som det i ulike fagmiljøer er ulik oppfatning av definisjonen av, innhold i og praktisk bruk av 12. Utredningen viser til at det finnes ulike metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organisering og strukturering av internkontroll i norske kommuner. De ulike modellene er imidlertid i varierende grad tilpasset kommunale organisasjoner. Utredningen fra departementet legger i sin analyse av internkontroll i norske kommuner til grunn en internasjonalt anerkjent og utbredt modell; COSO-modellen. COSO 13 definerer internkontroll som en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de ansatte i en virksomhet, og utformet for å nå fastsatte målsettinger. Målsettinger som nevnes er Målrettet og effektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsrapportering Overholdelse av gjeldende lover og regler 9 I henhold til kommuneloven 76 har kommunestyret det øverste tilsyn med kommunal forvaltning. Videre har kommunens kontrollutvalg, i henhold til lovens 77 en rekke kontrolloppgaver knyttet til både økonomi og tjenesteproduksjon. 10 Tilsvarende forståelse finnes også i Overå og Bernt (2006) Kommuneloven med kommentarer. Se for øvrig også Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov., Agenda Utredning og Utvikling. 11 Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov., Agenda Utredning og Utvikling på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, En tilsvarende uklarhet er også beskrevet av rapporten til The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). 13 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. Østfold kommunerevisjon IKS 24

25 Det presiseres at internkontroll ikke består av en enkelt begivenhet eller hendelse, men en rekke handlinger som gjennomsyrer aktivitetene i en virksomhet, og berører hele organisasjonen. I dette ligger at internkontroll ikke bare består av strategidokumenter og instrukser, men av mennesker på alle nivåer i en organisasjon. Ledelse, styre og øvrige ansatte har ulike roller, men felles ansvar for den interne kontrollen. Det endelige ansvaret ligger imidlertid hos øverste leder (COSO 1996: 8, 15-16). Intern kontroll består i modellen av fem innbyrdes sammenhengende komponenter 14 : Kontrollmiljø. Det er viktig med et kontrollmiljø som legger til rette for god risikohåndtering. I følge COSO skal kontrollmiljøet sette organisasjonens standard når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll og styring. Kontrollmiljøet er grunnmuren for de øvrige kontrollelementene i internkontrollsystemet, og inneholder faktorer som integritet, etiske verdier og kompetanse hos virksomhetens medarbeidere, ledelsens filosofi og driftsform og ansvarsfordeling. Risikovurdering Med risikovurdering menes identifikasjon av forhold som kan bidra til at kommunens målsettinger ikke nås. I forhold til innkjøp og anskaffelser vil dette typisk gjelde rammeverkets overordnede målsetting om korrekt regnskapsrapportering og overholdelse av lover og regler på området for offentlige anskaffelser. Vurderingen bør inkludere typiske iboende risikoer som risiko for misligheter, korrupsjon og myndighetsmisbruk, samt risiko for manglende overholdelse av lover og regler. Analysen danner grunnlag for hvilke kontrollaktiviteter som bør iverksettes. Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter henger nøye sammen med risikovurderingen. Kommunen bør iverksette, eller sette fokus på eksisterende, kontrolltiltak som reduserer de risikoene som er identifisert. Aktivitetene bør omfatte alle nivåer og funksjoner i organisasjonen, og kan for eksempel være godkjennelser, anvisninger. Dette bør gjøres på alle nivåer i organisasjonen. Det finnes ikke fasit for hvilke midler som skal iverksettes, men dette må vurderes konkret i forhold til organisasjonens formål, karakter og kompleksitet, herunder hvilken risiko rådmannen mener kommunen kan tåle å ta. Informasjon og kommunikasjon God internkontroll krever at ledere og medarbeidere er gjort kjent med og har forstått hvilket ansvar de har og hva de skal gjøre. Dette forutsetter effektiv informasjons- og kommunikasjonsflyt til alle ledd og nivåer i organisasjonen. Et velfungerende internkontrollsystem inneholder kanaler som sikrer fri gjennomstrømning av informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere virksomhetens aktiviteter. Målgruppen for internkontrollen må motta et klart budskap fra øverste nivå i kommunen om at ansvaret for kontroll må tas alvorlig. Budskapet må også bidra til forståelse av egen rolle i internkontrollsystemet, herunder sammenhengen mellom egne aktiviteter og handlinger i kommunen for øvrig. 14 Se henholdsvis Løken (1996) og COSO-rapporten Østfold kommunerevisjon IKS 25

26 Oppfølging Et velfungerende internkontrollsystem er ikke statisk. Dette innebærer at kommunen må avsette ressurser og prioritere nødvendig oppfølging og vedlikehold av systemet. Det er viktig at ansvaret for oppdatering og revidering av dokumentasjon er tydelig plassert. Videre må risikovurderinger, kontrollaktiviteter og de ulike informasjons- og kommunikasjonskanalene oppdateres og revideres regelmessig. Dette kan oppnås gjennom kontinuerlig oppfølging, frittstående evalueringer eller ved en kombinasjon av de to. Det er vanlig å fremstille komponentene i COSO-rammeverket i en pyramide 15 : 15 Pyramiden er hentet fra internett. Se Østfold kommunerevisjon IKS 26