Kommunestruktur sett fra et økonomisk perspektiv. Per Richard Johansen, Orkdalsregionen 13. juni 2014

Transkript

1 Kommunestruktur sett fra et økonomisk perspektiv Per Richard Johansen, Orkdalsregionen 13. juni 2014

2 Deep River Boys YouTube «NÅ ER DET TANGO FOR TO..» - ELLER TRE, ELLER FIRE, ELLER 2

3 Flertall for å slå sammen egen kommune (bortsett fra i de minste), og gjerne med tre eller flere andre 3

4 Først, litt om mitt utgangspunkt Ikke talsmann for KS Fokus på kommuneøkonomi, ikke generell regionaløkonomi Stor sympati for samfunnsinstitusjoner med lokal forankring styreleder for lokal (kommune-)sparebank i Telemark valgte likevel å fronte sammenslåing til en større (fylkes-) sparebank Kommuner er ikke lik sparebanker banker er underlagt markedet kommuner er underlagt politikken men med økende privat velstand er markedet i vekst på bekostning av politikken, det berører også kommunene 4

5 Regjeringens ekspertutvalg hovedpunkter Generalistkommuneprinsippet videreføres Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Oppgaver Tjenesteutøver Vurdering av størrelse Minst innbyggere Myndighetsutøver - «- Samfunnsutvikler Demokratisk arena Behov for større kommuner i flerkommunale byområder Større kommuner enn i dag kan gi styrket lokaldemokrati Utvalget antyder at deres kriterier tilsier en reduksjon fra 428 til rundt 100 kommuner vil gi en gjennomsnittkommune på innbyggere, mot nær i dag Danmark har 98 kommuner, kan da 100 være et riktig tall for Norge?

6 Å slå sammen to spredtbygde kommuner gir ikke én tettbygd Utvalget 6

7 Kommunene vokser med oppgavene med EU-snitt ville Norge hatt 205 kommuner med gjsn innb. * For Norge FN Ingen signifikant effekt av befolkningstett i EU, men vi kan likevel vektlegge det 7

8 Frankrike: 66 mill innbyggere, kommuner men hvilke oppgaver har de egentlig? kommuner - tilsvarer 2800 for Norge 101 departementer tilsvarer 8 for Norge 26 regioner - tilsvarer 2 for Norge Grunnskolebygg Ungdomsskolebygg Yrkesfaglig utdanning Sosialstønad Helse og sosialtjeneste Videregående skolebygg Boliger Sosial inkludering Økonomisk utvikling Park, kirkegårder Sport, kultur Kultur Miljø Arealutvikling Landsbygdutvikling Arealplanlegging VAR «Departements»-veier Regional togtransport Departementene dekker oppgaver som kommunene dekker i Norge Regionene dekker oppgaver som fylkeskommunene dekker i Norge Mange franske kommuner for små selv for sine begrensede oppgaver, må samarbeide med/i større, lokale enheter Viktig: Kommunens ordfører som lokal ombudsmann

9 Ulik befolkningsvekst gir ulike utfordringer for kommunene Kraftig vekst i befolkningen over 75 år særlig i perioden uansett kommunestørrelse men sterkest for kommuner innbyggere Vesentlig lavere vekst i aldersgruppen 0-15 år særlig for de små kommunene særlig perioden Men vil sammenslåinger løse problemet? et spørsmål om bosetting? et spørsmål om økonomi? 9

10 Langørgen, Aaberge, Åserud (Rapport 2002/15, SSB) Foretok beregning av kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner brukte et beregningsopplegg der kommunenes virksomhet var inndelt i ulike tjenestesektorer så på hva som forklarte forskjellen i kommunenes kostnader basert på tall for 1998 Samme metodiske opplegg ble brukt for Borge-utvalget (NOU 2005:18) ved beregningene av de nye kostnadsnøklene for inntektssystemet (ikke fullt ut sammenfall i settet med indikatorer) Modellen er senere tallfestet for hvert av årene (med litt avvikende sett med indikatorer), koeffisientene viste god stabilitet (med unntak for barnehage) 10

11 Langørgen mfl: Metode Tar utgangspunkt i en oppdeling av kommunenes utgifter pr innbygger: Utgifter i alt = Bundne kostnader + Frie disponible utgifter Komponentene estimeres for hver sektor simultant, under en betingelse som innebærer at bundne kostnader i alt i praksis bestemmes av inntekten til den fattigste kommunen Antar at bundne kostnader avhenger av en rekke faktorer, blant annet demografi, samt invers folkemengde (gir et fast beløp pr kommune) småkommuneindikator (lineært fallende til 0 ved innb.) reiseavstand til nærmeste sonesenter bosettingstetthet, senterkommuner, omlandskommuner Disse vil endre seg når kommuner slås sammen 11

12 Langørgen mfl: Effekter på bundne kostnader av variable som påvirkes av kommunesammenslåing AD GS BH HE ST PO KU TE Reiseavstand til sonesenter 0,62 0,17 0,36 Bosettingstetthet -0,68 0,04 Senterkommuner 0,34 Omlandskommuner -0,09 Småkommune 0,92 1,25 0,61 0,54-0,33 1,29 1,58 Invers folkemengde 1,10 Endring i reiseavstand til sonesenter kan redusere/øke kostnadene De øvrige indikatorene vil være veide gjennomsnitt av de enkelte kommunenes indikatorer for bosetting, senterkommuner og omlandskommuner blir også effekten et veid snitt, dvs ingen endret kostnad men effekten for småkommune og invers folkemengde vil gi besparelser (utenom for sosialtjeneste)

13 Forhold som iflg Langørgen mfl ikke er tatt hensyn til i analysene Engangskostnader ved sammenslåinger ( ) for Re kommune ved sammenslåingen av Ramnes og Våle i 2002 anslått til kr pr innbygger Endringer i innbyggernes reiseutgifter og tidsbruk knyttet til lokalisering av tjenestetilbudet ( /?) mens økte kostnader for kommunene ved endret reiseavstand er tatt hensyn til; ble anslått til 1/5 av netto innsparing i alternativ 2 Virkninger på politisk deltakelse og lokaldemokrati ( /?) Virkninger på rekruttering av personell, fagmiljø og spesialisering og kvalitet i tjenesteproduksjonen (+/?) Virkninger for samordning av areal- og transportplanlegging samt næringsutvikling (+/?) 13

14 Langørgen mfl beregnet konsekvensene av tre alternativer Alt 1 omfattet 39 kommuner som da var vedtatt eller foreslått å slå seg sammen antall kommuner ble redusert fra 435 til 410 Alt 2 ingen kommuner under 5000 innbyggere antall kommuner ble redusert fra 435 til 217 Alt 3 tilsvarende SSBs standard for økonomiske regioner antall kommuner ble redusert fra 435 til 90 (bare Oslo som ikke ble berørt av sammenslåing) 14

15 Årlige, netto innsparinger iflg Langørgen mfl Fra 435 kommuner til Berørte innbyggere Mrd 1998-kr Årlig nto besparelse 1998-kr pr innb. Prosent av samlet utgift Mrd 2013-kr* Alt 1: , ,3 ¾ Alt 2: , ,4 6 Alt 3: , ,6 9 I Alt. 1 vil én sammenslåing gi økte bundne kostnader (Hasvik/Loppa) I Alt. 2 vil fire gi økte kostnader (Granvin/Ulvik, Røyrvik/Namskogan/ Lierne/Grong, Måsøy/Nordkapp, Gamvik/Lebesby/Porsanger) I Alt. 3 vil én gi økte kostnader (Røyrvik/Namskogan/Lierne/Grong) Alle andre sammenslåinger gir reduserte bundne kostnader * Ved å anta samme prosentvise besparelse (i 2013 som i 1998) som andel av bto driftsutgifter for alle kommuner utenom Oslo.

16 Langørgen mfl: Kommunesammenslåing gir jevnere inntektsfordeling (Alt. 2) Kommuner med høye inntekter pr innbygger kan tape vil kunne begrense deres interesse for å slå seg sammen

17 Langørgen mfl: «Orkdalsregionen» = 3+ kommuner Beregnet netto gevinst ved sammenslåing av kommunene: Pr innb kroner Årlig nto besparelse Prosent av samlet utgift Mill kroner Mill kroner* Innbyggere jan 2014 Hitra Frøya ,2 19, Snillfjord Agdenes Meldal Hemne Orkdal ,0 38, Rennebu Oppdal ,0 21, Skaun m/trondheim og 7 andre kommuner (Skaun: 3 582)

18 «Orkdalsregionen» alle får gevinst ved sammenslåing, gir vesentlig jevnere inntektsfordeling 18

19 DIFI-undersøkelse viser at innbyggerne i små kommuner er mest fornøyde med tjenestene? Skyldes ikke at de får bedre tjenester ut av pengene, men at innbyggerne i små kommuner er eldre (jf at brukerne er mer fornøyde enn ikke-brukere) har lavere utdanning små kommuner har gjennomgående klart høyere inntekter Etter korreksjon for utdanning, alder, folketall, korrigerte frie inntekter: Kilde: Monkerud og Sørensen (2010)

20 Distriktskommuner høyere kommunal inntekt og lavere personlig inntekt enn mer sentrale kommuner Småkommuner er ofte distriktskommuner I distriktskommuner har befolkningen lavere kjøpekraft, jf også forskjellen i utdanning lavere inntekt gir lavere nivå på det private forbruket senker kravene til standarden på offentlige tjenester

21 «De stigende forventningers misnøye» Off. tjenestetilbud og brukertilfredshet Indekser 1992= Kilde: Nasjonalbudsjettet for 2007 og KS. Off. konsum per capita (volum) Brukertilfredshet Forholdet off./privat konsum (volum) Selv om offentlig konsum pr innbygger økte fra 1992 og utover, sank brukertilfredsheten standarden på det privat forbruket økte mer forholdet mellom det offentlige og private konsumet avgjør om vi er fornøyde To effekter som trekker i retning av økt tilfredshet med kommunale tjenester i små kommuner høyere kommunal inntekt lavere privat inntekt 21

22 Inndelingstilskuddet ikke vesentlig tap av inntekt første 15 år som følge av sammenslåing En kompensasjonsordning for reduksjon i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåinger kompenserer for tap av basistilskuddet, som er et gitt beløp per kommune, basistilskuddet er en kompensasjon for smådriftsulemper kompenserer for netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd kompenserer for evt høyere arbeidsgiveravgift som følge av sammenslåing Fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen gis en varighet på 15 år trappes deretter gradvis ned over fem år KS har foreslått uttak over valgfri periode 22

23 To nye støtteordninger ved sammenslåing Dekning av engangskostnader i reformperioden Mill kroner Antall innbyggere i sammenslåingen Antall kommuner eller flere Reformstøtte Antall innbyggere i sammenslåingen, mill kroner

24 Samlet reform- og engangsstøtte pr innbygger Antall kommuner Kroner pr innbygger etter antall innbyggere i ny kommune Små kommuner får overlegent mest i samlet reform- og engangsstøtte, regnet pr innbygger I tillegg oppnår de størst besparelser i egen drift Problemet er hvordan de skal sikre seg sin rimelige andel av den samlede gevinsten ved sammenslåing

25 Hva vil de økonomiske støtteordningene koste? Og hvem skal betale dem? En illustrasjon mrd 7,0 6,0 5,0 4,0 3,4 4,0 4,3 3,0 2,0 2,4 1,0 1,3 2,3 2,3 1,9 0,0 275 kommuner 200 kommuner 150 kommuner 105 kommuner(nivi) Engangskostnader Reformstøtte 25

26 Økonomiske hindringer for sammenslåing Store forskjeller i økonomisk utgangspunkt mellom kommuner kan hindre at lokale prosesser om sammenslåing kommer i gang hvem vil gifte seg meg et gjeldsoffer? Evt endringer i inntektssystemet, der kommunens inntekter blir mer avhengig av eget skattegrunnlag, kan begrense interessen for sammenslåing i kommuner med bedre skattegrunnlag enn nabokommunen Kostnadsbesparelser er i første omgang det samme som tap av arbeidsplasser i lokalsamfunnet men frigjør samtidig midler til ny aktivitet som kan komme lokalsamfunnet til god 26

27 Oppsummering Trolig økonomiske stordriftsfordeler med sammenslåinger, men effekten er ikke nødvendigvis like tydelig i alle kommuner først og fremst gyldig for små kommuner, men mange kommuner har tatt ut deler av gevinsten gjennom interkommunalt samarbeid Inntektssystemet er relativt nøytralt for kommunesammenslåinger Demokratiaspektet ikke hvordan man har det men hvordan man tar det Myndighetsutøvelse mer kompetent, mer habil For større kommuner er sammenslåing ofte begrunnet med hensyn til samordnet arealplanlegging, infrastruktur og kollektivtransport For små kommuner kan hensynet til samfunnsutviklingsfunksjonen framstå som et motargument, som evt bør håndteres men større kommuner får også økt tyngde og handlekraft 27

28 Riset bak speilet Inntektssystemet kompenserer små kommuner for ekstra kostnader pr innbygger ved å være liten Det å ikke slå seg sammen i den prosessen vi nå står foran kan bli ansett for å være en frivillig kostnad, som ikke bør kompenseres Små kommuner har gjennomgående god økonomi i dag, ikke gitt at de vil ha det i framtida Regjeringen sier eksplisitt at inntektssystemet kan bli endret økonomisk tvang kan være like virkningsfullt som legal tvang 28

29 Kan kommunesektoren lære av sparebanker? Sammenslåing av Holla og Lund sparebank med sparebanken Telemark et spørsmål om stordriftsfordeler (økonomi, kompetanse, kapasitet) et spørsmål om identitet, følelser og kontroll («banken kåns») Ny lov om sparebankstiftelser vesentlig for oppslutning, unngå bygderanet en stiftelse erstatter den gamle sparebanken som arena/aktør i bygda stiftelsen eier en del av den nye banken (egenkapitalen i gamlebanken) overtakende bank ga en «morgengave», dvs et forskudd på de økonomiske gevinster en antok vil komme som følge av sammenslåingen Kan være noe å lære her for kommunesammenslåinger? opprette bygde/-grendeutvalg i spredtbebygde kommuner? må få ressurser til å drive lokalsamfunnsutvikling, evt også ombudsmannsfunksjoner, jf den franske ordføreren 29

30 Kommesektoren vs sparebanker Økonomi det er tross alt snakk om visse stordriftsfordeler Kompetanse kompetanseutfordring blir ikke lettere av små kommuner Kapasitet sårbarhet for svingninger i inntekter og utgiftsbehov kommunenes mulighet til å sette kraft bak politikken I framtida vil markedet i økende grad presse på penger følger brukeren, fritt/friere brukervalg rettighetsfesting og regulering av tjenester, anbudsprosesser etc den politiske handlefriheten kan bli svekket den økonomiske handlefrihet kan betyr mer 30

31 Deep River Boys YouTube 31

32 «NÅ ER DET TANGO FOR TO..» - ELLER TRE, ELLER FIRE, ELLER 32

33 33

34 Regjeringens ekspertutvalg for kommunestruktur Kriterier Tjenester Myndighetsutøvelse Samfunnsutvikling Demokratisk arena Hensyn Gode,likeverdige Rettssikkerhet Helhetlig Oppg, frihet Kapasitet x x x Kompetanse x x x Distanse Effektivitet Økon. soliditet Valgfrihet Funksj. område Politisk deltak. Lokal pol. styr. Lokal identitet Bred portefølje x x x Statl. rammest. x x x x x x x x 34

35 Kommunepolitikerne ønsker flere oppgaver, særlig fra fylkeskommunen 35

36 Faste kostnader gir stordriftsfordeler i flere sektorer variable kostnader trekker i begge retninger Estimering av sammenheng mellom kostnader og innbyggertall, basert på faste kostnader og variable marginalkostnader Finner faste kostnader for alle sektorer i inntektssystemet utenom grunnskole Marginalkostnaden pr innbygger ligger for de fleste sektorene nær konstant, uansett antall innbyggere Faste kostnader gir imidlertid synkende gjennomsnittskostnader for flere sektorer 36

37 Langørgen mfl: Metode Tar utgangspunkt i en oppdeling av kommunenes utgifter i bundne kostnader og frie disponible utgifter pr innbygger: Utgifter i alt = Bundne kostnader + Frie disponible utgifter Dermed kan kostnadene pr innbygger for sektor j dekomponeres i: Utgifter (j) = Bundne kostnader (j) + Marginal budsjettandel (j) x Frie disponible utgifter i alt der bundne kostnader og marginale budsjettandeler for alle sektorer estimeres simultant, under en betingelse som innebærer at bundne kostnader i alt i praksis bestemmes av inntekten til den fattigste kommunen 37

38 Langørgen mfl: Metode (2) De bundne utgiftene pr innbygger og sektor knyttes opp mot indikatorer, dvs at vi for hver sektor har: Bundne kostnader = Konstantledd + Koeff(1) x Indikator(1) + + Koeff(r) x Indikator(r) Blant indikatorene inngår invers folkemengde (gir et fast beløp pr kommune) småkommuneindikator (lineært fallende innb.) reiseavstand til senter i sone bosettingstetthet, senterkommuner, omlandskommuner disse vil endre seg når kommuner slås sammen Metoden gir bare evt innsparinger knyttet til de bundne kostnader, tar ikke hensyn til effekter på øvrige kostnader 38

39 NOU 2005:18 Gjsn reiseavstand i km til 5000 personer etter kommunestørrelse 39

40 Gjsn reiseavstand i km til 5000 personer vs invers folkemengde 0,

41 Regjeringens ekspertutvalg for kommunestruktur Generalistkommuneprinsippet videreføres Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver Situasjonen med dagens oppgavefordeling Min innb. 340 kommuner med samarbeid om legevakt, gjsn kommuner med samarbeid om akutte døgntilbud, gjsn Interkommunalt PPT-samarbeid, særlig for kommuner under Barnevern, tilstrekkelig bemanning krever ca Andre momenter: Vekst i oppgaver til PO, grunnskole, planlegging Kommunene bør ha minst innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning større fagmiljøer omfattende interkommunalt samarbeid i dag rollen som myndighetsutøver og samfunnsutvikler Strukturen bør i større grad nærmer seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder

42 Halvparten vil gi økt belønning ved sammenslåing 50 pst mener det bør gis større belønning enn i dag infrastrukturtiltak prioriteres foran engangsbeløp vil være en mer varig fordel for de som antar de kan tape på reformen? 16 pst mener belønning ikke bør gis men er de klar over at belønning gis i dag? får kompensert merkostnader pga smådriftsulemper i år, merkostnader som iflg IS vil falle bort ved sammenslåing 42

43 KS: Eksempel på ulike, likeverdige valg av tidsprofil for gitt størrelse på inndelingstilskuddet kr År etter fusjon 43

44 Kan kommunesektoren lære av sparebanker? Sammenslåing av Holla og Lunde sparebank med Sparebanken Telemark et spørsmål om stordriftsfordeler (økonomi, kompetanse, kapasitet) et spørsmål om identitet og følelser («banken kåns») Økonomi det er tross alt snakk om visse stordriftsfordeler Kompetanse kompetanseutfordring blir ikke lettere av små kommuner Kapasitet sårbarhet for svingninger i inntekter og utgiftsbehov kommunenes mulighet til å sette kraft bak politikken I framtida vil markedet i økende grad presse på penger følger brukeren, fritt brukervalg regulering av anbudsprosesser den politiske handlefriheten vil bli svekket 44