Utredning av overføring av driftsansvaret for jernbanegodsterminaler

Transkript

1 Utredning av overføring av driftsansvaret for jernbanegodsterminaler 13. april 2012

2 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 1 OPPSUMMERING OG ANBEFALING Oppdraget fra Samferdselsdepartementet Arbeidsprosessen Overordnede anbefalinger Rekkefølge og framdrift... 7 DEL A INNLEDNING Bakgrunn og inndeling Avgrensning av oppdraget Utviklingen av godstrafikken Lønnsomhet i bransjen Effektiv bruk av samfunnets ressurser Konkurranse som virkemiddel Konkurransenøytral tilgang til terminalene Terminalenes bidrag til konkurransen innenfor godstrafikken Godsstrømmer Intermodal transport/ kombitog Dagens terminalstruktur Kombiterminaler i Norge Kombiterminaler i Sverige Statlig ansvar Tilpassede støtteordninger er nødvendig Mulige økonomiske konsekvenser ved statlig ansvar DEL B KONKURRANSEKRAFT, ANSVAR OG OPPGAVER Terminalens oppgave i logistikkjeden Sentrale elementer for å bedre togets konkurransekraft Ulike aktører må kunne bestille ruteleie Etablere begrenset sikkerhetsgodkjenning for skifting Samlet disponering av alle terminalarealer Jernbaneverket overtar ansvaret for å forvalte infrastrukturen Jernbaneverket etablerer et felles Terminal Operasjons System for terminalene Jernbaneverket får en koordinerende markedsrolle Beredskap og security styrkes DEL C FORHOLD MELLOM EIERSTRUKTUR, EIERSKAP OG DRIFTSANSVAR FOR TERMINALOMRÅDENE Eierstruktur Dagens grensesnitt mellom Jernbaneverket og Rom Eiendom AS Forholdet mellom CargoNet AS og Rom Eiendom AS Premisser for disposisjonsrett over terminalarealene ved overtakelse av driften Mulige framtidige avtaletyper... 25

3 Inntreden i dagens festeavtale mellom Rom Eiendom AS og CargoNet AS Alminnelig kommersiell leieavtale Avtale om leie av offentlig grunn Overtakelse av bygg og infrastruktur Beregning av leiebeløp og overdragelsesbeløp for infrastruktur og bygg Kostnader forbundet med utvidelse av offentlig leid grunn og rom Beregning av beløp ifm. overtakelse av infrastruktur og eventuelt bygg Overtakelse av eierskap til grunnen for enkeltterminaler Særlig om berørte arbeidstakeres rettigheter Virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand Konsekvenser for de ansatte ved virksomhetsoverdragelse Utgangspunktet Rettigheter og plikter ved overdragelse til ny enhet Kan arbeidstakerne utøve såkalt valgrett? Konsekvensene av en eventuell valgrett DEL D ULIKE MODELLER FOR DRIFT AV TERMINALER Alternative modeller Dagens løsning Aktuelle hovedalternativer for videre drift Alternativ 1. Jernbaneverket eier/leier terminalene og konkurranseutsetter terminaldriften Jernbaneverket eier/leier terminalene og konkurranseutsetter utbygging og drift av terminalen Alternativ 2. Jernbaneverket drifter terminalene i egen regi Mulige alternativer dersom konkurranseutsetting ikke lykkes Innledning Jernbaneverket leier/eier terminalen og setter ut driften til største togselskap Jernbaneverket eier/leier terminalen og setter ut driften til to operatører på Alnabru, Bergen, Trondheim og Narvik DEL E ANBEFALINGER FOR OVERFØRING AV DRIFTSANSVARET FOR JERNBANEGODSTERMINALER Anbefalt løsning Faktorer som bestemmer framdriften Minimalisering av driftsforstyrrelser i overgangsfasen Jernbaneverkets evne til å gjennomføre samtidige konkurranseutsettinger Leverandørenes evne til å etablere drift på flere terminaler samtidig Anbefalt gjennomføring av konkurranseutsettingen av terminalene Gruppe 0: Ganddal Gruppe 1: Narvik Gruppe 2: Åndalsnes og Mo i Rana/Mosjøen Gruppe 3: Bodø/Fauske, Bergen, Kristiansand og Trondheim Gruppe 4: Alnabru Overordnet tidsplan... 45

4 4 VEDLEGG 1 GJENNOMFØRINGEN AV KONKURRANSENE VEDLEGG 2 FORSLAG TIL TIDSPLAN FOR KONKURRANSE- UTSETTING AV DEN ENKELTE TERMINAL... 50

5 5 OPPSUMMERING OG ANBEFALING 0.1 Oppdraget fra Samferdselsdepartementet Samferdselsdepartementet ga i brev datert 6. desember 2011, Jernbaneverket i oppdrag å gjennomføre en utredning av konsekvensene ved å overføre driftsansvaret for terminalene som i dag driftes av CargoNet AS til staten. Videre ble Jernbaneverket i samme brev bedt om å konkretisere hva som må gjøres av praktiske tiltak for å kunne overføre driftsansvaret og hvordan virksom konkurranse skal kunne oppnås. Oppdraget ble gitt på bakgrunn av et forslag fra NSB AS, og Samferdselsdepartementets ønske om å legge til rette for økt godstrafikk på jernbane. 0.2 Arbeidsprosessen Arbeidet med utredningen har vært gjennomført av en intern arbeidsgruppe i Jernbaneverket med bistand fra Railconsult AS. Arbeidsgruppen har kartlagt situasjonen på terminalene gjennom møter med CargoNet AS, Cargolink AS, Schenker AS, Rom eiendom AS og Statens jernbanetilsyn. I tillegg er det mottatt skriftlige innspill fra CargoNet AS, LTL og Cargolink AS. Erfaringene fra konkurranseutsettingen på Ganddal godsterminal er vurdert. Jernbaneverket har også tatt initiativ overfor Jernhusen for innhenting av de erfaringene man har gjort i Sverige i forbindelse konkurranseutsetting av driften ved en rekke terminaler. 0.3 Overordnede anbefalinger Jernbaneverket har i utredningen forutsatt at alle arealene på terminalen disponeres samlet av terminaloperatøren for å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv anvendelse av knappe ressurser. Videre at Jernbaneverket vil måtte etablere en egen intern organisasjon med ansvar for oppfølging av terminaldriften. Jernbaneverket vil være pliktsubjekt iht. jernbanelovgivningens krav til infrastrukturforvaltning, tjenesteyting og kapasitetsfordeling. Jernbaneverket ser to aktuelle hovedalternativer for ny driftsløsning: 1. Jernbaneverket leier/eier terminalene og konkurranseutsetter driften til nøytral(e) terminaloperatør(er). 2. Jernbaneverket leier/eier terminalene og drifter terminalen selv Jernbaneverket anbefaler at Jernbaneverket overtar ansvaret for driften av godsterminalene og konkurranseutsetter driften til nøytrale terminaloperatørselskaper. Jernbaneverket anser at denne løsningen tilfredsstiller kravet til konkurransenøytralitet, samtidig som den ivaretar hensynet til sikkerhet og rasjonell utnyttelse av arealene. En tydeliggjøring av ansvar og roller mellom terminaloperatør og togselskap, og mellom Jernbaneverket og terminaloperatør, vil også forenkle innføringen av eventuelle støtteordninger til terminaldriften. Dette vil være et viktig virkemiddel for å skape mer trafikk på jernbanen.

6 6 Situasjonen for kombitransporten på jernbanen er i dag meget kritisk, og det er nødvendig med raske tiltak for å forbedre situasjonen. Jernbaneverket anser derfor at det er viktig at man iverksetter konkurranseutsettingen så raskt som mulig Jernbaneverket vil ikke anbefale en løsning der staten ved Jernbaneverket drifter terminalene i egen regi. Jernbaneverket anser at operativ drift av terminalene ikke bør være en del av Jernbaneverkets kjernevirksomhet. Begge alternativer sikrer konkurransenøytral drift og likebehandling av alle aktører. Videre vil begge alternativer åpne opp for at alle togselskapene kan ha en likeverdig og tett dialog med terminaloperatøren og planlegge framtidige transportopplegg og en optimal drift. Ved å konkurranseutsette driften framfor å drifte i statlig regi er det likevel en styrke at en ekstern kommersiell operatør, i større grad enn Jernbaneverket vil ha økonomiske incentiver til å effektivisere og optimalisere driften, og skaffe nye kunder for å øke aktiviteten på terminalen. Videre vil Jernbaneverket ved en konkurranseutsetting ha behov for en mindre terminalstab enn om Jernbaneverket skulle drifte selv. Svakheter ved konkurranseutsetting framfor å drifte i statlig regi er at de ansatte skifter ansettelsesforhold hver gang en ny terminaloperatør overtar terminalen. Dersom Jernbaneverket etter å ha gjennomført en konkurranse ikke får akseptable tilbud på drift av en terminal, kan det være aktuelt som et alternativ til å drifte selv enten: å sette ut driften til største togselskap på terminalene, eller å fortsette med tilnærmet samme løsning som i dag, på terminaler hvor det er to terminaloperatører. Det må imidlertid være en forutsetning at de som skal drifte en terminal på vegne av staten inngår kontrakt med Jernbaneverket hvor plikten til likebehandling av alle kunder er nedfelt. På Alnabru og Narvik er det nødvendig med store investeringer i en framtidig terminal. Hovedplanene for ombygging er ferdig og detaljprosjektering må igangsettes så snart som mulig. Alnabru og Narvik oppfyller Samferdselsdepartementets forutsetning for at eierskapet til terminalene skal kunne overføres til Jernbaneverket, jf. Samferdselsdepartementets brev av 27. juni For konkurranseutsettingen av Alnabru anbefaler Jernbaneverket at man vurderer å sette ut både investeringer i og drift av terminalen som en kombinert utbyggings- og driftskontrakt Avhenging av responsen og resultatet av konkurranseutsettingen, vil man i praksis kunne ende opp med en kombinasjon av de beskrevne løsningene eller varianter av disse. Jernbaneverket anbefaler at det ved valg av annen terminaloperatør enn Jernbaneverket, etableres et system hvor aktuell terminaloperatør inngår kontrakt med Jernbaneverket. Jernbaneverket mener videre at det er viktig at Statens jernbanetilsyn har tilstrekkelig myndighet til å overvåke at det er konkurransenøytral tilgang til lasting/lossing også på de private terminalene, og at Jernbanetilsynet tar en aktiv

7 7 rolle for å overvåke markedet og gjennomføre nødvendige revisjoner av konkurransevilkårene Rekkefølge og framdrift Jernbaneverket anser det som viktig at man iverksetter konkurranseutsettingen så raskt som mulig. Terminalene konkurranseutsettes fordelt på fire grupper i tillegg til Ganddal, som likevel må konkurranseutsettes etter utløpt kontrakt. Gruppe 0: Ganddal Opsjonen på nåværende kontrakt med Terminalservice AS utløper Den har en opsjonsperiode på ytterligere 12 mnd. Ved endrede rammebetingelser, som for eksempel bortfall av konsesjonsavgiften, bør kontrakten lyses ut med ny konkurranse snarest. Foreslått driftsstart januar Gruppe 1: Narvik I Narvik pågår store investeringer og det er i dag to terminaloperatører som betjener terminalen. Dette fungerer ikke optimalt, og denne terminalen bør konkurranseutsettes snarest. Her kreves egen skifteoperatør. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart i løpet av Gruppe 2: Åndalsnes og Mo i Rana/Mosjøen Åndalsnes eies av Jernbaneverket og betjenes i dag av CargoNet. Konkurranseutsettingen kan foregå uten at terminaloperatøren trenger å ha tillatelse til å utføre skiftetjenester (sammensetning og deling av tog), da Togselskapene selv kan utføre dette med godstogets diesellokomotiv. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart desember Mo i Rana er i dag i bruk av CargoNet AS. Konkurranseutsettingen kan foregå uten at terminaloperatøren trenger å ha tillatelse til å utføre skiftetjenester. Denne egner seg for konkurranseutsetting sammen med Mosjøen som opsjon. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart desember Gruppe 3: Bodø/Fauske, Bergen, Kristiansand og Trondheim Bodø / Fauske kan betjenes med togets diesellokomotiv, og terminaloperatøren trenger ikke egen tillatelse for skifting. Terminalene ligger nær hverandre og bør behandles felles. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart juli Bergen / Nygårdstangen betjenes i dag av to terminaloperatører. Dette fungerer ikke helt optimalt, og denne terminalen bør konkurranseutsettes forholdsvis raskt. I Bergen kreves skifteoperatør. Konkurransen bør ha en opsjon for betjening av Bergen Minde. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart oktober Kristiansand trafikkeres i dag av CargoNet, og de har selv ansvaret for terminaltjenestene. Denne terminalen krever skifteoperatør. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart oktober Trondheim / Brattøra med opsjon Trondheim Heimdal Denne terminalen betjenes i dag av to terminaloperatører. Terminalen krever mye skifting pga. korte spor. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart april 2015.

8 8 Gruppe 4: Alnabru Konkurranseutsettingen av Alnabru er omfattende og det er viktig at man umiddelbart starter med forberedelser til dette. Det er dessuten viktig at en ny driver får starte opp og får erfaring før man starter utbyggingen på terminalen. Konkurranseutsettingen av denne terminalen anbefales primært gjennomført som en kombinert utbyggings- og driftskontrakt. Dette vil sikre et enhetlig ansvar for terminalen i hele utbyggingsperioden, og vil redusere risikoen for driftsforstyrrelser. Denne konkurranseformen avviker en god del fra konkurranseutsettingen av de øvrige terminalene og er dermed naturlig å håndtere separat. Detaljplanen for Alnabru må ferdigstilles før konkurranseutsetting, og det må gjennomføres en prekvalifisering av aktuelle tilbyderkonsortier. Selv om man sommeren 2012 får klarsignal til å igangsette arbeidet med en slik kombinert utbyggings- og driftskontrakt for Alnabru, vil man på grunn av de lange ledetidene ved prosessen, ikke kunne være ferdige til oppstart med ny terminaloperatør før tidligst i I tiden fram til dette må det legges opp til at Alnabru betjenes med nåværende terminaloperatører, men Jernbaneverket må inngå avtale med de aktuelle operatørene som sikrer alle togoperatører tilgang på ikke diskriminerende vilkår. Dersom man velger å ikke gjennomføre utbyggingen som en kombinert kontrakt kan man konkurranseutsette driften på vanlig måte. Det må imidlertid forventes at dette vil bli en meget krevende kontrakt å følge opp, da driftsforstyrrelsene i utbyggingsperioden vil påvirke driften av terminalen. Det må også forventes at potensielle tilbydere ved en ren konkurranseutsetting av terminaloperatøroppgavene også må ha sikkerhet for når og hvordan terminalen bygges ut.

9 9 DEL A INNLEDNING 1 Bakgrunn og inndeling Et lenge uttalt mål for samferdselspolitikken i Norge har vært å overføre gods fra vegtransport til jernbanetransport. Transportetatene har foreslått flere tiltak for å oppnå dette, herunder å utvide kapasiteten ved å investere i kryssingsspor, banestrømforsyning og terminaler, og å forbedre driftsstabiliteten på jernbanen ved å øke innsatsen til vedlikehold og fornyelse. Slike tiltak er avgjørende for at de politiske målsetninger skal kunne nås. Blant annet på bakgrunn av dårlig kvalitet på infrastrukturen sliter godstogselskapene med svak økonomi. Videre er effektive terminalløsninger en viktig faktor for å videreutvikle og forbedre konkurransekraften for gods på bane. Innenfor godstransportmarkedet er det etablert konkurranse mellom godstransportørene, noe som må tas hensyn til når terminaldriften skal utvikles. I oppdragsbrevet fra Samferdselsdepartementet datert 6. desember 2011, bes Jernbaneverket om å utrede konsekvensene ved at Jernbaneverket overtar driftsansvaret for terminalene som i dag driftes av CargoNet AS. Samferdselsdepartementet viser i sitt oppdragsbrev til NSBs forslag om en overføring av driftsansvaret for terminalene. En mulig bakgrunn fra NSBAS sitt forslag er den svake lønnsomheten i CargoNet AS, og et ønske om at staten gjennom en overtagelse av terminalene vil kunne tilby terminaltjenester til lavere priser enn selvkost. Samferdselsdepartementet viser også til behovet for å legge til rette for virksom konkurranse. Utredningen består av fem hoveddeler: o Del A Innledning o Del B Konkurransekraft, ansvar og oppgaver o Del C Forhold mellom eierstruktur, eierskap og driftsansvar for terminalområdene o Del D Ulike modeller for drift av terminaler o Del E Anbefalinger for overføring av driftsansvaret for jernbanegodsterminaler

10 10 2 Avgrensning av oppdraget Jernbaneverket vil, som Samferdselsdepartementets oppdragsbrev beskriver, ta utgangspunkt i de kombiterminalene som CargoNet AS i dag opererer. Både Rom Eiendom AS og Jernbaneverket eier noen kombiterminaler der det i dag ikke er drift. Jernbaneverket ønsker også å inkludere noen av disse terminalene i vurderingen. Jernbaneverket eier Ganddal godsterminal. Det forutsettes ingen endringer i ansvaret på Ganddal. Kontrakten om driften av godsterminalen vil imidlertid bli lyst ut på nytt når den utløper, og ny avtale vil da tilpasses de rammebetingelser som blir besluttet for de øvrige terminalene. Modeller som vil kreve at Jernbaneverkets tilknytningsform til staten vil måtte endres, vil ikke bli omhandlet i denne utredningen. Jernbaneverket vil heller ikke behandle en modell med utskillelse av eget driftsselskap (AS) eid av Jernbaneverket. Dette fordi vi legger den forståelsen til grunn at Jernbaneverket ikke kan eie aksjeselskaper som produserer tjenester som konkurrerer med andre potensielle leverandører. Siden det ligger som en føring i oppdragsbrevet at Jernbaneverket som utgangspunkt ikke skal overta eierskapet til terminalene, med mindre det foreligger helt konkrete vurderinger som tilsier noe annet, vil Jernbaneverket i hovedsak fokusere på å beskrive de forutsetninger som må være oppfylt for at Jernbaneverket skal kunne ta over ansvaret for terminaldriften. Jernbaneverket vil videre peke på forutsetninger for å få til en optimal utnyttelse av samfunnets ressurser knyttet til terminaloperasjoner. En viktig faktor blir å legge til rette for at terminaldriften kan bidra til virksom konkurranse på like vilkår for godsoperatørene. På bakgrunn av oppdraget fra Samferdselsdepartementet og de rammebetingelser og forutsetninger som er identifisert, har Jernbaneverket analysert de hovedfaktorer som vi mener er relevante for de anbefalinger vi gir. 3 Utviklingen av godstrafikken I forslaget til Nasjonal transportplan er utviklingen av godstrafikken de senere år belyst. Jernbanens andeler av transporten varierer sterkt på de ulike strekningene. Dette framgår av figur nr 1.

11 11 Figur 1 Fordelingen av godstransportarbeidet på aktuelle strekninger i Norge 2008 (Kilde TØI Rapport 1125/2011) Jernbanens konkurransekraft varierer også betydelig på ulike avstander som vist i figur 2. Figur 2 Transportmiddelfordeling etter avstandsgruppe og i sum for innenrikstransport i andel av tonn (Kilde: TØI rapport 1125/2011) Det har de senere år foregått en stadig større bruk av containere og andre lastbærere i transportarbeidet. I den senere tid er det også etablert nisjeselskaper som bare leverer trekkraft, og som spesialiserer seg på vognlast- og systemtog.

12 12 For at jernbanetransporten skal kunne øke sine markedsandeler, er det en klar oppfatning i bransjen at det må etableres effektive logistikkjeder med gode og effektive terminaler. Samtidig må kvaliteten økes, og kostnadene ved bruk av jernbane reduseres. 3.1 Lønnsomhet i bransjen Lønnsomheten i godstransport på jernbane og i drift av jernbanegodsterminaler er dårlig. Aktører som CargoNet AS, Cargolink AS og Terminaldrift AS hadde alle i 2010 negativt driftsresultat. 1 Ser man på logistikknæringen som helhet, 2 var lønnsomheten positiv med en driftsmargin på 3,5 % i Dette er likevel et relativt svakt resultat sammenlignet med gjennomsnittet for norsk næringsliv (inkludert oljerelatert virksomhet) som har hatt driftsmarginer på mellom 14 % og 16 % i perioden Nedenfor følger et eksempel som viser kostnadsbildet for kombitransporter sammenlignet med transporter der godset går på lastebil hele strekningen. Figur 3 Sammenligning mellom fraktkostnader pr TEU for tog- og lastebiltransport på strekningen Vestby Bergen (Kilde: Railconsult 2012) Figuren ovenfor viser at terminalkostnadene utgjør en relativt stor del (ca 30 %) av kostnadene for intermodale transporter. En reduksjon av terminalkostnader vil derfor føre til en klar styrkning av jernbanetransportens konkurranseevne, og kunne føre til mer overføring av gods fra veg til bane Lagring og andre tjenester tilknyttet transport, jf SN2007-NACE 52 med noen modifikasjoner. 3 Logistikknæringens samfunnsmessige betydning (Menon-publikasjon nr. 3/2012) skrevet på oppdrag fra Logistikk- og Transportindustriens Landsforening.

13 13 4 Effektiv bruk av samfunnets ressurser 4.1 Konkurranse som virkemiddel I oppdragsbrevet ber Samferdselsdepartementet Jernbaneverket konkretisere hva som skal til for å oppnå virksom konkurranse. I konkurranseloven 1 er konkurranse nedfelt som et formål for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Hvilke tiltak som bidrar til å fremme konkurranse og derigjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser, vil bl.a. avhenge av hva som er det relevante markedet og om det er foretak med dominerende stilling i dette markedet. 4 Jernbaneverket har i dialogen med markedsaktørene fått et klart inntrykk av at markedet for transport av gods (kombitransport) på bane er svært sensitivt for konkurranse for frakt av gods på veg, og at konkurranseintensiteten er størst mellom de destinasjonene der vegstandarden er best. Jernbanens konkurransekraft er klart størst på lange avstander, jf. fig 2. Dette synet er også i tråd med analysene som framkommer i TØI-rapport 1125/2011 Konkurranseflater i godstransport. I TØI-rapporten nevnes spesielt tre tiltak som vil gi overføringseffekt fra veg til jernbane: Økt drivstoffavgift Lengre og flere kryssingsspor (høyre frekvens og lengre tog) Reduserte terminalkostnader Tiltak for å bedre konkurransesituasjonen for jernbane ved å redusere kostnadene og heve kvaliteten på godsterminalene, vil styrke konkurranseevnen i forhold til vegtransporten på lengre strekninger. Dette vil være i tråd med en politisk målsetting om å flytte mer gods fra veg til bane. Når det gjelder transport av gods på jernbane, er det CargoNet AS som er den største aktøren. CargoNet AS er en integrert aktør som har markedsledende stilling på levering av terminaltjenester og ca 95 % av markedet for containerfrakt med tog. 5 Markedskonsentrasjonen for godstransport på jernbane i Norge er meget høy, målt etter den såkalte Herfindahl-Hirschman-indeksen (HHI). 6 Amerikanske konkurransemyndigheter regner en konsentrasjon på HHI lik 2500 som et høyt nivå. HHI i markedet for godstransport ligger på over 9000, dersom man ser bort fra godstransporten av malm. Inkludert malm ligger konsentrasjonen på 6119 (jf. fotnote 5.) Denne konsentrasjonen er høyere enn tilsvarende i Sverige og Danmark, og mye høyere enn andre nettverkssektorer som kraft og telekommunikasjon. Hvor høy CargoNets markedsandel er dersom man ser på transport av gods uavhengig av transportform, avhenger av hvor de konkrete grensene for det relevante markedet settes. I TØI-rapporten 1125/2011 (sammendrag side II) heter det at for alle varegrupper utgjorde jernbanetransport 3 % av alle tonn som ble fraktet 4 Se Konkurransetilsynets redegjøring av begrepene relevante marked og dominerende stilling: 5 Eierforholdene i den norske jernbanesektoren. Oslo Economics, utarbeidet for Statens jernbanetilsyn 30. november For nærmere redegjørelse av HHI-indeksen, se

14 14 innenriks i Norge i Markedsandelen for transport av gods på jernbane vil også variere etter hvilke type gods som vurderes (bulk som f.eks. tømmer og ikkebulk som stykkgods, partigods og pakker), og etter hvilke transportavstander og transportkorridorer som vurderes. Ifølge nevnte TØI-rapport er jernbanens markedsandel størst for avstander over 500 km (22 %), og størst for stykkgods (16 %). Innenfor markedet for transport av stykkgods på visse transportstrekninger har jernbanen større markedsandel enn veg, jf. figur 1. Uansett er det slik at høy konsentrasjon i markedet og en sterk aktør ikke automatisk innebærer en situasjon med ineffektiv ressursbruk. Dette avhenger bl.a. av graden av etableringsbarrierer i sektoren, både knyttet til økonomiske og juridiske forhold. Jernbanesektoren er en sektor med store etableringsbarrierer og konkurranseutfordringer i forhold til vegsektoren. Det blir derfor viktig å legge til rette for innenfor de rammene som eksisterer et konkurranseregime som i størst mulig grad sikrer likeverdige konkurransevilkår for de som skal benytte jernbanegodsterminalene. 4.2 Konkurransenøytral tilgang til terminalene Statens jernbanetilsyn er gitt hjemmel til å overvåke konkurransen i markedet for jernbanetransport, jf. jernbaneforskriften 1-3, 8 ledd. Formålet med markedsovervåkingen er å arbeide for et effektivt jernbanemarked med sunn konkurranse og likeverdige vilkår, jf Jernbaneverket er som infrastrukturforvalter gjennom fordelingsforskriften forpliktet til å likebehandle togselskap som ønsker å trafikkere det nasjonale jernbanenettet, og fordele kapasitet på konkurransenøytralt vis. Dette regelverket gjelder også for de offentlige sporene på godsterminalene. Samferdselsdepartementet har i sitt brev til Jernbaneverket av 7. juni 2006 fastslått at tjenester som ikke er direkte relatert til jernbanevirksomheten, herunder lasting og lossing, ikke er en tilleggstjeneste etter fordelingsforskriften. Private aktører som eier og opererer en godsterminal er ikke underlagt fordelingsforskriften, og dermed heller ikke det samme strenge kapasitetsfordelingsregimet. Togselskaps tilgang til privateide terminalspor reguleres av jernbaneforskriften 2-5 (tidl. lisensforskriften 2-3) som bestemmer at: Tilgang til spor og yting av tjenester i terminaler og havner knyttet til jernbanevirksomhet og som mer enn en sluttbruker benytter eller kan benytte, skal gis til alle jernbaneforetak på en måte som gir innsyn og ikke forskjellsbehandler. Anmodninger fra jernbaneforetak kan pålegges begrensinger bare dersom det finnes mulige alternativer med jernbane på markedsvilkår. Det framgår ikke tydelig av ordlyden i 2-5 hvilke rettigheter og plikter togselskap og private terminaloperatører har i medhold av denne bestemmelsen. En privat terminaleier pålegges ikke uttrykkelig å gi andre aktører tilgang til sine terminalspor. Videre framgår det av Samferdselsdepartementets kommentarer til 2-5 at bestemmelsen ikke omfatter terminaltjenester som ikke anses som en del av jernbanevirksomheten, slik som lasting og lossing.

15 15 Bestemmelsen i 2-5 suppleres av konkurranselovens bestemmelser. Slik Jernbaneverket tidligere har forstått det, vil en privat terminaleier/-operatør i henhold til konkurranseloven kun være forpliktet til å tilby adgang til terminalen for andre togselskap dersom det foreligger restkapasitet, og fordele restkapasiteten mellom konkurrerende selskap på en måte som ikke forskjellsbehandler disse (jf. punkt i rapporten Organisering av stasjons- og godsterminalfunksjoner i det nasjonale jernbanenettet fra 2006). Omfanget av denne plikten og dermed grensesnittet mellom Jernbanetilsynet og Konkurransetilsynets myndighet overfor private terminaleiere framstår også som uklart. Jernbaneverket anser det som viktig at Statens jernbanetilsyn har myndighet til å overvåke laste- og lossingstjenester for å sikre virksom konkurranse på godsmarkedet, da slike tjenester er en integrert del av kombitrafikken. Dette er forhold som er viktig å få avklart dersom det fremdeles skal være private godsterminaler. Problemstillingen ovenfor kan ikke løses ved at terminaleier inngår sidesporavtale med Jernbaneverket, da dette kun handler om sikkerhetsgodkjenning for å drive jernbaneinfrastruktur. Disse utfordringene løses imidlertid dersom det besluttes at Jernbaneverket skal overta driften av CargoNet sine terminaler. Terminalen vil da bli en del av det nasjonale jernbanenettet, og kapasitetsfordelingen, i hvert fall på sporet, vil dermed være underlagt fordelingsforskriften. 4.3 Terminalenes bidrag til konkurransen innenfor godstrafikken I denne utredningen vil Jernbaneverket spesielt se på hvordan en framtidig organisering av selve terminaldriften vil kunne påvirke konkurransen mellom togselskapene. Terminalene har tradisjonelt vært en integrert del av godstrafikken, og virksomheten på godsterminalen har vært tett knyttet til togselskapets øvrige virksomhet. Kostnadene på terminalene har derfor inngått i godsselskapenes totale kostnadsbilde, og det har vært til dels vanskelig for andre aktører å isolere og fastslå eksakt hva som er rene terminalkostnader. Dette kan medføre en risiko for at andre brukere av terminalen er med på å dekke overheadkostnadene for den største godsoperatøren, som også er et togselskap i konkurranse om de samme godskundene. En slik situasjon gir ikke like konkurransevilkår mellom denne aktøren og de andre togselskapene. Ved å isolere terminalfunksjonene fra den øvrige delen av transportkjeden, vil man få en transparent kostnadsstruktur som i tillegg er atskilt fra annen togvirksomhet. Dette vil gjøre det lettere å få til kostnadsbesparelser på terminalene, gjøre det mulig å operere med like priser for alle togselskaper, og bidra til likere konkurransevilkår for togselskapene. Dette vil også gjøre det lettere for myndighetene å legge til rette for stimuleringstiltak på en konkurransenøytral måte.

16 16 5 Godsstrømmer Nedenfor vises en oversikt over de mest sentrale godsstrømmene innen intermodal transport, fordelt på strekning og togselskap. Videre er det skilt mellom togselskap og kommersiell markedsansvarlig der dette ikke er samme selskap. 5.1 Intermodal transport/kombitog Strekning Togselskap (Operatør) Antall tog pr uke Kommersiell markedsansvar Oslo Gøteborg CargoNet AS 5 CargoNet AS Oslo Malmø-Trelleborg CargoNet AS 5 CargoNet AS Narvik Oslo (via Sverige) GreenCargo AB GreenCargo AB 10 6 CargoNet AS Schenker AS Oslo Trondheim CargoNet AS Cargolink AS 21 5 CargoNet AS Cargolink AS Oslo/Drammen Kristiansand CargoNet AS 21 CargoNet AS Stavanger Oslo/Drammen Bergen CargoNet AS Cargolink AS 30 5 CargoNet AS Cargolink AS Oslo Åndalsnes CargoNet AS 5 CargoNet AS Trondheim - Mo i Rana-Fauske- CargoNet AS 5 CargoNet AS Bodø Oslo - Mo i Rana Fauske Bodø CargoNet AS 6 CargoNet AS Cargolink AS sine tog tar også med bilvogner (systemlast) til alle terminaler, og iblant vognlastvogner til Heimdal og Minde. CargoNet AS tar iblant med bilvogner til noen av terminalene.

17 17 6 Dagens terminalstruktur 6.1 Kombiterminaler i Norge Terminal Terminaloperatør 7 Skifteoperatører 8 Oslo/Alnabru CargoNet AS Motortransport AS CargoNet AS Cargolink AS Railcare AB Drammen-Nybyen Dramnmen Sundland Drammen - Holmen CargoNet AS RailTerminal Drammen Motortransport AS CargoNet AS Railcare AB Railcare AB Kristiansand-Langemyr CargoNet AS CargoNet AS Stavanger/Gandal Terminaldrift AS Terminaldrift AS Bergen- Nygårdstangen CargoNet AS AS Biltransport CargoNet AS Cargolink AS Åndalsnes CargoNet AS CargoNet AS Trondheim Brattøra CargoNet AS Motortransport AS CargoNet AS Cargolink AS Mo i Rana CargoNet AS CargoNet AS Bodø CargoNet AS CargoNet AS Fauske CargoNet AS CargoNet AS Narvik CargoNet AS Motortransport AS CargoNet AS Cargolink AS I Norge er i tillegg Mosjøen, Bergen-Minde og Skien-Borgestad delvis tilrettelagt for kombitrafikk, men de benyttes ikke til dette pr i dag. Mosjøen og Bergen-Minde vil være naturlig å se som opsjoner i sammenheng med kombiterminalene i Mo i Rana og Bergen-Nygårdstangen. En eventuell oppstart av kombitrafikk på Borgestad vil imidlertid kreve en egen terminaloperatør, da det ikke er naturlig å knytte denne på noen andre terminaler. 6.2 Kombiterminaler i Sverige I Sverige er det i dag kombitrafikk på mer enn 40 ulike terminaler. En stor del skjer på terminaler der det også går annen type godstrafikk. På mange av de større stedene i Sverige er det flere terminaler i samme område og det er stor grad av konkurranse mellom disse. Jernhusens terminaler og de fleste nyere terminaler drives nå av nøytrale terminaloperatører. Det er et større mangfold av både terminaloperatører og togselskaper i Sverige enn i Norge. Samtidig er det mange av de samme aktørene som er representert begge steder. Jernbaneverket legger derfor til grunn at vi nå i større grad enn tidligere har fått ett felles marked for denne type tjenester i Skandinavia. Dette har endret seg siden konkurranseutsettingen av Ganddal terminalen i Terminaloperatør: Det selskapet som er ansvarlig for å utføre lasting og lossing av tog, kontroll av last og lastedokumenter, kontakt med togoperatører og samlastere. 8 Skifteoperatør: Det selskap som har tillatelse til å sette sammen og dele tog og flytte tog og deler av tog innenfor et avgrenset terminalområde. I Norge kreves det at selskapet har lisens og sikkerhetssertifikat som togselskap.

18 18 7 Statlig ansvar 7.1 Tilpassede støtteordninger er nødvendig I Samferdselsdepartementets oppdrag til Jernbaneverket er det lagt til grunn at den som opererer terminalen(e) ikke skal betale konsesjonsavgift for å få rett til å drifte terminalen. De betalinger Jernbaneverket i dag mottar fra Terminaldrift AS for Ganddal, dekker om lag vedlikeholdskostnadene Jernbaneverket har på terminalen. Dersom konsesjonsavgift ikke skal betales, må det forutsettes at dette skal komme kundene til gode gjennom en direkte besparelse på løftkostnaden. For de andre terminalene må man eventuelt etablere løsninger som gir tilsvarende effekt på løftprisen. Staten har ansvaret for finansiering, bygging, drift, og vedlikehold av jernbaneinfrastruktur. I forbindelse med forslaget til NTP har transportetatene foreslått: at det bør opprettes en toppfinansieringsordning for å støtte nye innenlandske tilbud med potensial for å overføre gods fra veg til sjø og bane eller redusere vegtransport. Ordningen kan etableres etter modell av EUs Marco Polo-program som allerede kan benyttes for grensekryssende tiltak. I denne utredningen har Jernbaneverket imidlertid kun valgt å vurdere eventuelle statlige støtteordninger i tilknytning til selve terminaldriften. Når ulike former for støtteordninger til terminaldriften skal vurderes, er det viktig å ha blikk for hvordan ordningene vil virke på markedsaktørenes atferd. Det må etableres incitamentordninger som bidrar til at det overordnede politiske målet om å overføre transport fra veg til bane i størst mulig grad innfris, samtidig som økonomisk produktivitet ivaretas. Dette innebærer at en utstrakt økonomisk støtte til dekning av faste kostnader som strøm, husleie, vann og renovasjon osv. neppe er hensiktsmessig. Jernbaneverket vil på denne bakgrunn anbefale at særskilte økonomiske tilskudd ytes til terminaloperatøren per TEU, eventuelt andre vognenheter som terminalen behandler. Det må vurderes om denne støtten eventuelt bør differensieres for de ulike terminalene på bakgrunn av terminalenes volumer og markedspotensial. En eventuell støtteordning bør også vurderes ut fra hva som er mest hensiktsmessig for å få et godt grunnlag for konkurransen. Det kan i tillegg på visse områder være stordriftsfordeler ved at staten ved Jernbaneverket tar hele eller deler av basiskostnadene, for eksempel knyttet til felles IKT-infrastruktur og felles markedsføring av terminaltilbudet, jf. kap. 9.5 og 9.6. Før overtakelse av et eventuelt driftsansvar må Jernbaneverket gjennomføre beredskaps- og securityanalyser for den enkelte terminal. Disse analysene må legges til grunn for Jernbaneverkets grunnsikring av terminalen (gjerder, porter, belysning, kamera etc.). Finansiering av disse tiltakene bør også kunne belastes staten ved Jernbaneverket.

19 19 En støtteordning bør kunne praktiseres på tilsvarende måte både for kombitransporter og vognlast. Lignende løsninger bør også vurderes for systemtog. 7.2 Mulige økonomiske konsekvenser ved statlig ansvar En overdragelse av ansvaret for terminalene til staten vil ha økonomiske konsekvenser for staten. Som en illustrasjon på hva dette kan innebære, kan vi nevne følgende eksempler: Totale kostnader for drift og vedlikehold av godsterminaler ligger i dag på om lag 65 millioner kroner per år. Dette inkluderer Jernbaneverkets årlige drift- og vedlikeholdskostnad til de offentlige arealer/spor på drøyt 50 millioner kroner. CargoNet har oppgitt sine kostnader til å ligge på ca 12 millioner kroner per år, knyttet til å betale Jernbaneverket for vedlikehold av sine jernbanetekniske anlegg, inkludert snørydding. Fornyelsesbehovet, eksklusive Alnabru og eksklusive investeringer, er for en ti-årsperiode beregnet til å ligge på om lag 170 millioner kroner. Med fornyelse menes her nødvendige kostnader for å opprettholde funksjonalitet for eksisterende jernbanetekniske anlegg og lastegater, medregnet både offentlige og privateide deler av godsterminalene. CargoNet oppgir sine terminalkostnader til å være på ca 300 millioner kroner per år. Dette inkluderer bl.a. personalkostnader for 263 ansatte, tomteleie, drift og vedlikehold. I tillegg kommer kostnader knyttet til husleie og data og annen generell overhead. Med trafikksituasjonen i 2010 som grunnlag ville et bortfall av konsesjonsavgift på Ganddal kunne medført en kostnadsbesparelse for terminaloperatøren på om lag 1,9 millioner kr pr år. I tillegg kommer økte utgifter ved at staten eventuelt dekker deler av kostnadene ved: markedsføringen av terminalene, investering i nytt felles Terminal Operasjons System (TOS system) for terminalene, støtte per TEU (eventuelt vognenheter som behandles på terminalen), finansiering av gjerder, porter, belysning, kamera etc. knyttet til security. Kostnader i forbindelse med overtakelse av teknisk infrastruktur, enkeltbygg og terminalutstyr fra nåværende terminaloperatører/terminaleier. Jernbaneverkets kostnader ved å bygge opp en enhet som kan håndtere en ny rolle må også påregnes. Hvor mye staten skal dekke av de samlede kostnadene, avhenger av hvor mye staten velger å subsidiere.

20 20 DEL B KONKURRANSEKRAFT, ANSVAR OG OPPGAVER 8 Terminalens oppgave i logistikkjeden I den totale logistikkjeden mellom en varesender og en mottaker er terminalens hovedoppgave å sørge for mest mulig smidig overgang mellom de ulike transportmidlene. Terminalens beliggenhet, utforming, utrustning, driftsorganisasjon og tekniske hjelpemidler er viktige elementer for å få til en effektiv og konkurransedyktig logistikk. 9 Sentrale elementer for å bedre togets konkurransekraft Tiltak for å redusere prisene og forbedre kvaliteten på terminaler vil forbedre togets konkurransekraft i forhold til godstrafikk på veg. Nedenfor følger noen sentrale elementer for å forbedre konkurransekraften. 9.1 Ulike aktører må kunne bestille ruteleie Fordelingsforskriften angir at det er den som har tilgang til å trafikkere kjøreveg som er en del av det nasjonale jernbanenettet som kan søke om infrastrukturkapasitet. Dette innebærer at det pr i dag kun er togselskaper som bestiller ruter for sine tog hos Jernbaneverket, og inngår avtale med terminaloperatørene om terminalhåndtering av lastene. I henhold til EU-regelverket åpnes det for at også andre enn jernbaneselskaper kan godkjennes for å søke om infrastrukturkapasitet. Som Jernbaneverket tidligere har gitt uttrykk for overfor Samferdselsdepartementet, er vi positive til at ordningen med authorised applicant implementeres i norsk lovgivning. Dette vil gjøre det mulig også for samlastere og vareeiere å søke om infrastrukturkapasitet fra terminalen til en annen terminal og dette vil kunne bidra til økt konkurranse og endre dynamikken i markedet. Det må imidlertid legges vekt på at tildelingsregimet også krever at bestilte ruteleier blir brukt, slik at ikke en aktør kan blokkere for de øvrige aktørene. 9.2 Etablere begrenset sikkerhetsgodkjenning for skifting Det vil på alle terminaler forekomme skifting i forbindelse med at lokomotivet setter fra seg vogner på lastespor og ved ny sammensetning av togstamme. Optimalt sett foregår skifting med togets lokomotiv uten å måtte ha eget skiftelokomotiv. Det er foreløpig få terminaler på elektrifiserte strekninger som legger til rette for slik skifting i Norge. På terminaler på strekninger hvor man bruker diesellokomotiv, vil imidlertid toglokomotivet kunne benyttes til skifting. Dersom det må brukes egne skiftelokomotiver, er det ikke hensiktsmessig å ha mer enn én skifteoperatør pr terminal. Det må avklares om dette er en funksjon som skal utføres av terminaloperatøren, eventuelt ved bruk av underleverandør. Hvis terminaloperatøren skal drive skifting, kreves det i Norge at selskapet har lisens og sikkerhetssertifikat som jernbanevirksomhet. I Norge skilles det i dag ikke

21 21 mellom en skifteoperatør og en ordinær togselskap. Dette innebærer at skifteoperatøren må tilfredsstille alle krav til et ordinært togselskap. Dette utgjør et betydelig etableringshinder og er etter Jernbaneverkets mening ikke hensiktsmessig. I Sverige har man løst dette ved at man kan få utstedt eget sikkerhetssertifikat som skifteoperatør. Dette er en enklere tillatelse, som gjør det mulig for små selskaper å utføre skifting inne på et avgrenset område. Jernbaneverket anbefaler at det vurderes en slik løsning også i Norge. 9.3 Samlet disponering av alle terminalarealer En effektiv terminal vil bestå av både selve godsterminalen med lastegater, spor, interne kjøreveger og terminalbygninger, og eksternt tilstøtende samlasterområder. Samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av terminalområdene betyr at utnyttelsen av arealet bør optimaliseres for hele området, ikke bare for den enkelte virksomhet og grunneier isolert. Mye kan løses mer arealeffektivt på terminalene ved at det finnes sentrale tilbud som alle kan bruke. Ideelt sett bør alle samlastere og andre logistikkoperatører som i stor grad bruker jernbane, få mulighet til å etablere seg i nærheten av terminalene. Det er viktig at nye operatører som vil inn i markedet får anledning til å etablere seg, slik at nye effektive inter- og/eller multimodale konsepter får utvikle seg. Terminalene slik de framkommer i dag tilfredsstiller i ulik grad kravene som er beskrevet ovenfor. Det må derfor legges vekt på å finne gode overgangsløsninger. Samtidig må man for framtidige utbygginger av terminaler legge vekt på å tilfredsstille kravene gjennom helhetlige utbygginger av både terminaler og samlasterområder, slik at disse integreres på en optimal måte. 9.4 Jernbaneverket overtar ansvaret for å forvalte infrastrukturen Den som skal forvalte egne sidespor må enten ha egen tillatelse og sikkerhetsgodkjenning, jf. tillatelsesforskriften 4-1, eller inngå avtale med Jernbaneverket om at sidesporet driftes på Jernbaneverkets godkjenning, jf. jernbaneforskriften 7-1. Terminalspor er sidestilt med sidespor i tillatelsesforskriftens forstand, slik at dette regelverket gjelder fullt ut på CargoNets/Rom Eiendoms område på godsterminalene. Statens jernbanetilsyn og Jernbaneverket har arbeidet en tid med å få på plass nødvendige tillatelser og avtaler, og er nå i en sluttfase med dette arbeidet. Det vil trolig bli satt en frist for sidesporeiere til høsten 2012 med enten å ha skaffet egen godkjenning eller å ha inngått sidesporavtaler med Jernbaneverket. Jernbaneverket har en rett, men ikke plikt til å inngå slike avtaler om drifts- og forvaltningsansvar. Det er derfor opp til Jernbaneverket selv å avgjøre om det er ønskelig å inngå en slik avtale om drifts- og forvaltningsansvaret for private sidespor. Jernbaneverket vil kreve at sidesporene holder en viss kvalitet før Jernbaneverket kan akseptere å påta seg å drifte sidesporene på egen sikkerhetsgodkjenning. Kun Stortinget eller Samferdselsdepartementet kan pålegge Jernbaneverket å inngå slike avtaler.

22 22 Dersom Jernbaneverket overtar driften av de private godsterminalene, vil dette spare CargoNet/ Rom Eiendom for arbeidet med å inngå slike visitasjons- og sidesporavtaler med Jernbaneverket. 9.5 Jernbaneverket etablerer et felles Terminal Operasjons System for terminalene Jernbanens framtidige konkurransekraft innenfor godstransport krever en sterk satsning på IKT. Det er spesielt viktig å få etablert et felles Terminal Operasjons System (TOS-system) for å planlegge, styre og følge opp transportene og terminalarbeidet. I dag har det enkelte togselskap ansvaret for hvert sitt TOS-system. I tillegg har terminaloperatøren ansvaret for sitt terminalsystem for å styre sin virksomhet. Gode TOS-systemer vil være et viktig bidrag til transport fra produsent til sluttbruker som oppleves som like enkel som vegtransport. Gode TOS-systemer vil også gi økt presisjon i de ulike deler av verdikjeden. Erfaringene fra både Norge og Sverige viser at når terminalene drives av et togselskap, gis konkurrerende togselskap ikke full tilgang til TOS-systemet på terminalen. Det er dermed ingen elektronisk kommunikasjon mellom det konkurrerende togselskapet og terminalens TOS-systemer. Mangelen på et felles TOS-system på terminalene som kan kommunisere med jernbaneselskapenes egne IKT-systemer, svekker selskapenes konkurransekraft og gir skaper ulike konkurransevilkår. For å få til en god samhandling mellom aktørene er det derfor behov for en plattform for utveksling av informasjon. Nøytralt drifting av sentrale godsterminaler gjør det enklere å etablere et felles TOS-system for terminalene, slik at terminalene kan drives på en optimal måte. Dette vil bedre jernbanens samlede konkurransekraft ved at informasjon til brukerne blir tilgjengelig fra én portal. Dersom Jernbaneverket overtar driftsansvaret for godsterminalene, bør Jernbaneverket forvalte de åpne grensesnittene mot godsaktørene. Staten ved Jernbaneverket bør videre bidra til finansieringen av denne investeringen. 9.6 Jernbaneverket får en koordinerende markedsrolle Det er togselskapene som markedsfører godstransporttjenester på bane. Ved å overføre driften av terminalene til en selvstendig kommersiell terminaloperatør som baserer sin inntjening på utførte terminaltjenester, vil terminaloperatøren få en egeninteresse av å skape mer trafikk på terminalen. Terminaloperatøren vil derfor være interessert i å knytte til seg nye togselskap som kan tenke seg å trafikkere på terminalen. Det å få inn nøytrale terminaloperatører gir alle togselskapene trygghet til å kunne planlegge framtidige nye transportopplegg med terminaloperatøren. Terminaloperatøren vil kunne få en koordinerende rolle for å koble ulike interessenter sammen. Terskelen for å etablere nye togopplegg vil dermed senkes. Jernbaneverket bør i sin avtale med de aktuelle terminaloperatørene sette krav til markedsarbeidet og hvordan markedsarbeidet skal koordineres mellom terminalene. Det bør også legges klare incitamenter som gjør det attraktivt for terminaloperatøren å skaffe mer trafikk på terminalen.

23 23 Jernbaneverket vil som ansvarlig for terminalene ha et selvstendig ansvar for å bidra til mer transport på bane. Dette innebærer også ansvaret for en overgripende markedsfunksjon som samordner markedsaktivitetene på terminalene og har en total oversikt over det totale transportnettet. Sentrale elementer vil kunne være felles profilering, markedsføring, webportal mm. 9.7 Beredskap og security styrkes En viktig faktor for å øke jernbanens konkurransekraft er å sørge for god sikkerhet for godset som transporteres. Jernbaneverket må gjennomføre beredskaps- og securityanalyser for den enkelte terminal. Disse analysene må legges til grunn for Jernbaneverkets grunnsikring av terminalen (gjerder, porter, belysning, kamera etc.) På bakgrunn av grunnsikringen og analysene, vil terminaloperatøren ha ansvaret for beredskap og security på terminalområdet, og for å etablere beredskapsplaner for den enkelte terminal. Det er nå etablert en nordisk gruppe der jernbaneforvaltningene vil samarbeide om en felles metodikk for kartlegging og ivaretakelse av sikkerheten på terminalene. Jernbaneverket deltar i dette arbeidet.

24 24 DEL C FORHOLD MELLOM EIERSTRUKTUR, EIERSKAP OG DRIFTSANSVAR FOR TERMINALOMRÅDENE 10 Eierstruktur 10.1 Dagens grensesnitt mellom Jernbaneverket og Rom Eiendom AS Eierskapet til terminalene er i dag delt mellom Jernbaneverket og Rom Eiendom AS. På flere av terminalene leier Jernbaneverket atkomsten som offentlig leid grunn, jf. Avtale om leie av grunn som er en del av det offentlige jernbanenettet (heretter kalt leieavtalen for offentlig grunn ). På enkelte av terminalene leier Jernbaneverket også arealer for andre offentlige formål iht. samme avtaleverk, som f.eks. areal til terminalbygg på Trondheim Brattøra. Det følger av leieavtalen for offentlig grunn at Jernbaneverket skal leie som offentlig leid grunn grunnarealer i tilknytning til godsterminaler som skal være tilgjengelige for allmennheten og trafikkutøvere. Jernbaneverket avgjør hvilke arealer som er en nødvendig del av det offentlige jernbanenettet. Gjennom leieavtalene for offentlig grunn, er Jernbaneverket sikret fysisk råderett som en eier med rett til å foreta grunninvesteringer og oppføre bygg. Det er en forutsetning at den virksomhet som Jernbaneverket driver er innenfor det offentlige formålet som arealet skal tjene. Leieavtale for offentlig grunn er evigvarende med mindre den sies opp av Jernbaneverket, forutsatt at Jernbaneverket har behov for arealet til jernbaneformål Forholdet mellom CargoNet AS og Rom Eiendom AS Jernbaneverket har fått oversendt Hovedavtale mellom Rom eiendom AS og NSB AS vedrørende bortfeste av areal til CargoNet AS til godsformål, datert Slik vi leser denne avtalen, er den ment å være en overbygning til lokale festeavtaler for følgende terminaler: Alna, Brattøra, Mo i Rana, Fauske, Drammen, Langemyr, Paradis, Bergen og Narvik. Rom Eiendom AS har opplyst at det ikke foreligger lokale festeavtaler for de ulike terminalområdene, men at det foreligger leieavtaler for de lokalene/bygningene CargoNet AS leier fra Rom Eiendom AS på den enkelte terminal. 11 Premisser for disposisjonsrett over terminalarealene ved overtakelse av driften Dersom Jernbaneverket skal overta ansvaret for driften av terminalene, enten i egen regi eller ved ekstern terminaloperatør, er det nødvendig at Jernbaneverket for det alt vesentlige står i eiers sted med tanke på rådighet over godsterminalene. Målet for Jernbaneverkets overtakelse av godsterminaldriften må være å få til en effektiv arealbruk og en konkurransenøytral drift og utvikling som legger til rette for mer gods på bane. Videre er Jernbaneverket av den oppfatning at alle arealene på godsterminalen må disponeres samlet, for å oppnå effektiv drift og fjerne enhver tvil om at terminalen er offentlig.

25 25 Dersom driften skal konkurranseutsettes, er det videre nødvendig at avtaler om tilgang til arealene er på plass i god tid før konkurranseutsetting. I praksis må avtalene innebære at det er Jernbaneverket alene som kan terminere avtalene. Følgende forhold er spesielt viktige for å kunne få til en effektiv håndtering av terminalene i et leieforhold: Fysisk råderett rett til å foreta alle de grunninvesteringer og endringer som Jernbaneverket anser behov for, samt full fysisk råderett over bebyggelse og jernbaneinsfrastruktur på terminalen Rettslig råderett rett til å sette ut drift, framleie av innomhus- og utomhusareal, drive kommersiell virksomhet på arealet selv eller i regi av andre Sikre grunneierrettigheter etter plan- og bygningsloven, slik at grunneier avtaleforpliktes til å agere på Jernbaneverkets vegne i de tilfellene Jernbaneverket som leietaker ikke oppnår nødvendige offentligrettslige rettigheter (nabovarsel og klagerett) Retten til å innskrenke (evt. gjennom framleie av ubenyttet areal) og utvide arealet til godsterminalen etter behov (der Rom eier tilleggsarealet) Eiendomsrett til sporene og teknisk jernbaneinfrastruktur for øvrig er nødvendig. Jernbaneverket trenger full frihet til å foreta endringer i sporarrangement mv. Ovennevnte behov kan ikke sikres gjennom en alminnelig kommersiell leieavtale. Slik Jernbaneverket oppfatter det, foreligger det i realiteten kun to alternative disposisjonsformer for arealene på godsterminalene: Jernbaneverket må eie terminalen, Jernbaneverket inngår avtale om offentlig leid grunn og rom med presiseringer om bruk av arealet til kommersielt formål, som nærmere beskrevet under kapittel Jernbaneverket må også ha eierskap til spor og annen teknisk jernbaneinfrastruktur. 12 Mulige framtidige avtaletyper 12.1 Inntreden i dagens festeavtale mellom Rom Eiendom AS og CargoNet AS Det vil ikke være aktuelt for Jernbaneverket å tre inn i CargoNets kontrakt med Rom. Denne gir ikke den nødvendige tidshorisont eller handlefrihet for Jernbaneverket. Videre er det Jernbaneverkets vurdering at tomtefesteloven ikke får anvendelse for et leieforhold om grunn til godsterminal. Tomtefestelovens anvendelsesområde er leige av grunn til hus, jf. 1. På en godsterminal er ikke primærbehovet hus, men jernbaneinfrastruktur. På denne bakgrunn faller leieforholdet utenfor tomtefesteloven, og det er således uaktuelt også på denne bakgrunn å skulle tre inn i den foreliggende tomtefesteavtalen mellom Rom og CargoNet. Jernbaneverket kan heller ikke utelukke at det kan være behov for å ha råderett over større eller mindre areal enn hva CargoNet i henhold til kontrakten med Rom

26 26 disponerer i dag på de enkelte terminalene. I den grad det blir aktuelt for Jernbaneverket å leie nærliggende logistikkareal (for samlastere mv.) fra Rom, anser Jernbaneverket at det for slike arealer trolig vil være tilstrekkelig med leieavtaler på markedsvilkår, dog med ubegrenset rett til framleie. Slike arealer vil ikke bli drøftet i det følgende Alminnelig kommersiell leieavtale En leieavtale av selve godsterminalen på alminnelige kommersielle vilkår er ikke tilfredsstillende for de behov Jernbaneverket vil ha som ansvarlig for driften og utviklingen av godsterminalene. En slik leieavtale vil kunne sikre Jernbaneverket full kommersiell utnytting av arealene, men vil ikke gi tilstrekkelige ensidige rettigheter med tanke på råderett, varighet mv. som omtalt i kapittel 11. Dersom Jernbaneverket og eventuelle framtidige terminaloperatører skal kunne forestå en effektiv utvikling av terminalene med tilhørende investeringer, må det foreligge sikkerhet for disposisjonsrett i et langsiktig perspektiv Avtale om leie av offentlig grunn Jernbaneverkets rådighet over offentlig leid grunn og rom er som nevnt begrenset til å gjelde det offentlige formålet som arealet skal tjene. For at det skal være attraktivt for kommersielle aktører å drifte terminaler, må de har muligheter for inntjening. I dette ligger det at drift av godsterminalene langt på veg vil være kommersiell virksomhet. Dersom Jernbaneverket skal leie arealene som offentlig leid grunn og rom, vil det være en nødvendig forutsetning at Jernbaneverket kan drive slik aktivitet på terminalene, enten selv eller via eksterne operatører. For det tilfellet at Jernbaneverket kan leie godsterminalene som offentlig leid grunn og Jernbaneverkets handlefrihet innenfor dette avtaleregimet er tilstrekkelig stor, anser Jernbaneverket det som mulig å skulle drifte terminalene, enten i egenregi eller ved andre aktører, uten å eie grunnen. Dog slik at Jernbaneverket eier jernbaneinfrastrukturen. I henhold til leieavtalen for offentlig grunn punkt 8, har Jernbaneverket rett til å utvide offentlig leid grunn med 6 måneders varsel, forutsatt at grunnlaget for utvidelsen ligger innfor det offentlige formålet. Jernbaneverket og Rom kan naturligvis avtale raskere overtakelse. Jernbaneverket ser det som hensiktsmessig at departementet på et tidlig tidspunkt bekrefter at Jernbaneverket, som et ledd i overtakelse av driften av terminalene, overtar grunn og bygg som offentlig leid grunn og rom, og at Jernbaneverket har full anledning til også å drive slik virksomhet på godsterminalene. 13 Overtakelse av bygg og infrastruktur I forbindelse med at Jernbaneverket eventuelt overtar driften av terminalene, er det viktig at også eksisterende bygg og infrastruktur inngår i avtalen. Hver enkelt terminal må gjennomgås for å vurdere hvilke bygg og annen infrastruktur, f.eks. deler av signalanlegg, som skal overtas. Dersom Jernbaneverket overtar grunnen som offentlig leid grunn, vil det etter Jernbaneverket skjønn være naturlig at også aktuell bygningsmasse (truckgarasjer, portbygg osv.) leies som offentlig leid rom iht. Avtale om leie av rom som er en del av det offentlige jernbanenettet offentlige rom (heretter kalt leieavtalen for

27 27 offentlige rom ). Begrunnelsen for dette er at alle fasilitetene på godsterminalen er ment å tjene et offentlig behov, dette gir Jernbaneverket nødvendig kontroll, tidshorisont og handlefrihet over fasilitetene. I tillegg er det ønskelig å ha ett felles regime for hele terminalområdet. Når det gjelder infrastrukturen, inkludert nødvendige faste installasjoner, mener Jernbaneverket at den naturlige løsningen er at eierskapet til denne overføres til Jernbaneverket. Dette vil sikre Jernbaneverket nødvendig handlefrihet til å kunne effektivisere prosessene med drift, vedlikehold og fornying av infrastruktur. 14 Beregning av leiebeløp og overdragelsesbeløp for infrastruktur og bygg 14.1 Kostnader forbundet med utvidelse av offentlig leid grunn og rom Ved utvidelse av offentlig leid grunn og rom skal Jernbaneverket betale selvkostleie til Rom Eiendom AS, jf. departementets brev av 7. desember Selvkostleie for offentlig leid grunn er normalt kr. 0. Jernbaneverket gjennomfører og bekoster selv drift og vedlikehold av slike arealer. Eventuelt tredjepartstap skal erstattes ved utvidelse. Slik Jernbaneverket ser saken, vil neppe CargoNet AS lide noe økonomisk tap som følge av at Jernbaneverket utvider offentlige arealer og overtar driften av terminalene. Se for øvrig kapittel Beregning av beløp ifm. overtakelse av infrastruktur og eventuelt bygg Overtakelse av teknisk jernbaneinfrastruktur, herunder spor og signalanlegg, bør etter Jernbaneverkets mening skje etter bokført verdi på overtakelsestidspunktet. Dersom det blir aktuelt med overtakelse av eierskapet til enkeltbygg, mener Jernbaneverket at ekspropriasjonsrettslige prinsipper må legges til grunn for verdsettelsen. Eksempler på situasjoner hvor overtakelse av enkeltbygg kan være aktuelt er ved behov for å utvide eksisterende bygninger eller riving av bygg for å gjøre plass til ny jernbaneinfrastruktur mv. 15 Overtakelse av eierskap til grunnen for enkeltterminaler For terminaler der det er nødvendig med større grunninvesteringer for å oppnå en helhetlig, effektiv og sikker bruk av terminalene, er det Jernbaneverkets oppfatning at det er riktig å overta eierskapet. Dette er i tråd med Samferdselsdepartementets beslutning som framkom i brev til Jernbaneverket og NSB av 27. juni Det ble der slått fast at det for enkelte godsterminaler (samlast- og kombiterminaler), hvor staten går inn med store investeringsmidler, vil kunne avtales løsninger for direkte statlig eierskap. På Alnabru og Narvik er det nødvendig med store investeringer i en framtidig terminal. Hovedplanene for ombygging er ferdig og detaljprosjektering må igangsettes så snart som mulig. For Alnabru og Narvik oppfylles derfor Samferdselsdepartementets forutsetning for at eierskapet til terminalen skal kunne overføres til Jernbaneverket. Jernbaneverket er av den oppfatning at forhandlinger om slik overtakelse bør kunne startes raskt.

28 28 16 Særlig om berørte arbeidstakeres rettigheter Ved en konkurranseutsetting av terminalene vil de arbeidstakerne som i dag arbeider på terminalen bli berørt av endringen ved at virksomheten blir overtatt av en ny operatør. Denne nye operatøren vil enten være Jernbaneverket eller en ekstern terminaloperatør. Jernbaneverket vil nedenfor belyse de forhold som virker inn ved en eventuell virksomhetsoverdragelse i henhold til arbeidsmiljøloven Virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand Det er ofte komplisert å avgjøre på forhånd om en planlagt transaksjon vil være en virksomhetsoverdragelse. Dette skyldes bl.a at det i stor grad beror på erververs egne valg mht. hvordan transaksjonen gjennomføres om den skal klassifiseres som en virksomhetsoverdragelse. Kravet i arbeidsmiljøloven 16-1 er at det må være snakk om at man skal overta en selvstendig økonomisk enhet fra en enhet, som bevarer sin identitet etter overføringen til en ny enhet, jf. aml I den grad man overtar både de driftsmidler som er knyttet til godsterminalvirksomheten og de ansatte som pr i dag utfører virksomheten og at virksomheten videreføres relativt uforandret, vil det være stor sannsynlighet for at transaksjonen vil være en virksomhetsoverdragelse. Dersom man er i tvil om hvorvidt regelverket kommer til anvendelse, kan Jernbaneverket etter avtale med avgivende enheter velge å legge til grunn at reglene for virksomhetsoverdragelse skal følges Konsekvenser for de ansatte ved virksomhetsoverdragelse Utgangspunktet Utgangspunktet er at de ansatte som overdras har krav på å beholde de lønns- og arbeidsvilkår som de hadde hos avgivende enhet, også etter at de er overført. Dette gjelder både hvis de blir overført til Jernbaneverket, og hvis de blir overført til en privat aktør. Dette gjelder selv om disse vilkårene hos avgivende enhet skulle være bedre enn det som gjelder for tilsvarende stillinger hos det overtakende selskapet Rettigheter og plikter ved overdragelse til ny enhet Dersom de overtatte arbeidstakerne ikke var omfattet av tariffavtale hos avgivende enhet, har de som utgangspunkt krav på å beholde sine lønns- og arbeidsbetingelser uforandret etter overtakelsen. Dersom overtakende enhet har en tariffavtale som dekker den arbeidstakerkategorien som overtas, må de aktuelle overtatte arbeidstakerne lønnes i henhold til tariffavtalen hos overtakende enhet, dersom denne tariffavtalen gir dem bedre vilkår enn de hadde hos avgivende enhet. Dersom de arbeidstakerne som omfattes av overtakelsen er omfattet av en tariffavtale hos avgivende enhet, er utgangspunktet at overtakende enhet overtar denne tariffavtalen, jf. aml 16-2 (2) første setning. Dette innebærer at de overtatte arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår og øvrige tariffvilkår reguleres av avgivende

29 29 enhets tariffavtale, inntil denne avtalen utløper. Dette gjelder enten disse vilkårene er bedre eller dårligere enn vilkårene for tilsvarende arbeidstakere hos den overtakende enhet. Når avgivende enhets tariffavtale utløper, vil de overtatte arbeidstakerne normalt bli omfattet av de av den overtakende enhets eventuelle tariffavtaler som regulerer den aktuelle arbeidstakerkategorien. Dersom arbeidstakere blir overført til Jernbaneverket, vil de overtatte arbeidstakerne ha rett og plikt til å bli medlem i Statens Pensjonskasse, uavhengig av om de hadde dette hos avgivende enhet. Dersom de ansatte i avgivende enhet har medlemskap i Statens Pensjonskasse (SPK) og virksomheten overføres til en ny virksomhet utenfor staten, vil det ikke være mulig å videreføre de ansattes medlemskap i SPK. Overtakende enhet vil derfor måtte etablere en annen pensjonsordning for de ansatte som overtas. Denne ordningen må tilfredsstille de generelle vilkårene for kollektive pensjonsordninger. Normalt vil slike ordninger være dårligere enn rettighetene i SPK. Dette vil i praksis derfor ofte være den viktigste negative endringen for de ansatte som overføres, dersom det ikke stilles krav i konkurransegrunnlaget om at vilkårene for de ansatte ikke skal svekkes Kan arbeidstakerne utøve såkalt valgrett? Et praktisk og komplisert spørsmål er om de arbeidstakerne som omfattes av virksomhetsoverdragelsen kan utøve såkalt valgrett, dvs. om de kan kreve å forbli ansatt i avgivende enhet også etter at virksomhetsoverdragelsen har funnet sted. Utgangspunktet ved en virksomhetsoverdragelse er at de ansatte som omfattes av overdragelsen automatisk overføres til det overtakende selskap eller enhet. De kan imidlertid reservere seg mot å få overført sitt arbeidsforhold til det overtakende selskap. Hvis de arbeidstakerne som omfattes av virksomhetsoverdragelsen i dette tilfelle reserverer seg mot å bli overført til ny terminaloperatør, opphører deres arbeidsforhold i avgivende enhet på det tidspunkt overdragelsen finner sted. De vil fra dette tidspunkt m.a.o. verken være ansatt i avgivende enhet eller i det overtakende selskap eller enhet. I enkelte tilfeller kan imidlertid de ansatte utøve såkalt valgrett. Dette innebærer at de kan kreve å forbli ansatt i avgivende enhet også etter at overdragelsen av virksomheten til ny driver har funnet sted. Dette er en rettighet som er utviklet i rettspraksis. Vilkåret for at de ansatte skal ha en slik rett er at virksomhetsoverdragelsen vil medføre ikke uvesentlige negative endringer for dem, jf. Høyesteretts dom i Rt 2000 s Spørsmålet om arbeidstakerne vil kunne utøve valgrett beror m.a.o. på en konkret vurdering av hvilke negative endringer en overføring til ny terminaloperatør vil medføre. Det er likevel enkelte forhold som medfører at vi allerede nå kan slå fast at de ansatte vil kunne få valgrett ved overføring fra Jernbaneverket til en privat driver, som følge av forverring av pensjonsrettigheter og oppsigelsesrisiko hos det overtakende selskap etc.

30 Konsekvensene av en eventuell valgrett Dersom det viser seg at den konkrete virksomhetsoverdragelsen vil få så negative konsekvenser for de ansatte at de kan utøve valgrett, og de benytter denne retten, forblir de ansatt i avgivende enhet. Ettersom avgivende enhet ikke lenger driver de aktuelle godsterminalene, antas at de som utøver valgrett vil være overtallige i avgivende enhet. De kan derfor som utgangspunkt sies opp. Arbeidsgiver må følge alle de vanlige saksbehandlingsregler i denne forbindelse, herunder først vurdere om det er mulig å tilby de ansatte annet passende arbeid. Det kan derfor ta lang tid før de ansatte blir sagt opp, og dersom det finnes annet passende arbeid til dem, vil de ikke være mulig å si dem opp. Avgivende enhet kan derfor påføres en betydelig utgift i perioden fram til arbeidstakerne eventuelt kan sies opp. Etter en oppsigelse vil de oppsagte ha alle de vanlige rettigheter mht. fortrinnsrett og ventelønn, forutsatt at de alminnelige vilkår for disse rettighetene er oppfylt.

31 31 DEL D ULIKE MODELLER FOR DRIFT AV TERMINALER 17 Alternative modeller 17.1 Dagens løsning Hovedtrekkene ved dagens situasjon på godsterminalene er følgende: Alle terminaler med unntak av Ganddal og Åndalsnes består av en offentlig del som eies av Jernbaneverket og en privat del som eies av Rom eiendom AS. CargoNet har i utgangspunktet eksklusiv rett til å bruke Rom Eiendom sine arealer Offentlige arealer er til disposisjon for alle. CargoNet driver terminalvirksomheten alene på seks av ti terminaler, hvor de både betjener egne og offentlige arealer. I den grad andre togselskap benytter disse terminalene, må de kjøpe terminaltjenester fra CargoNet. På de øvrige fire terminalene er det to operatører (CargoNet AS og Motortransport AS som eies av Autolink AS). o Som hovedregel opererer CargoNet sine arealer, og Motortransport AS har drift på de offentlige arealene hvor de håndterer Cargolink AS gods og tog. o På enkelte av terminalene har man fått til lokale avtaler mellom partene, der man ser arealene under ett. På Ganddal-terminalen, som er nyoppført og eid av Jernbaneverket, er driften konkurranseutsatt som den eneste i Norge. Terminaldrift AS driver denne iht. kontrakt med Jernbaneverket, på konkurransenøytrale vilkår. Dersom dagens løsning skal opprettholdes, er det viktig at Statens jernbanetilsyn har tilstrekkelig myndighet til å overvåke at det er konkurransenøytral tilgang til lasting/lossing også på de private terminalene, og at Jernbanetilsynet tar en aktiv rolle for å overvåke markedet og gjennomføre nødvendige revisjoner av konkurransevilkårene Aktuelle hovedalternativer for videre drift Jernbaneverket ser to aktuelle hovedalternativer for ny driftsløsning: 1. Jernbaneverket leier/eier terminalene og konkurranseutsetter driften til nøytral(e) terminaloperatør(er). 2. Jernbaneverket leier/eier terminalene og drifter terminalen selv Alternativ 1 beskrives nærmere under punkt 17.3, mens alternativ 2 beskrives nærmere under punkt Alternativ 1 har i tillegg en undervariant som omtales særskilt under punkt Ved vurderingen av hovedalternativene legges følgende til grunn: Samtlige arealer på godsterminalene disponeres samlet av Jernbaneverket Jernbaneverket har ansvaret for terminaldriften og vil være pliktsubjekt iht. jernbanelovgivningens krav til infrastrukturforvaltning, tjenesteyting og kapasitetsfordeling.

32 32 For de ansatte innenfor terminaldriften vil være snakk om en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand. Jernbaneverket vil måtte etablere en egen intern organisasjon med ansvar for ledelse og oppfølging av terminaldriften. Jernbaneverket tar ansvaret for å beskrive et helhetlig terminalkonsept som kategoriserer terminalene etter størrelse og servicetilbud og koordinerer informasjonen om det samlede tilbudet. Ved en overgang til en ordning med egne terminaloperatører vil det stilles krav til ryddige avtalevilkår og godt samarbeid mellom dagens aktører for å oppnå effektive løsninger. Dette gjelder både i overgangsfasen fra dagens regime til ny løsning, men det vil også være viktig for å få til gode avviksløsninger og effektiv ressursbruk. Statens jernbanetilsyn er ansvarlig for markedsovervåking. For begge hovedalternativene vil det kunne oppnå følgende: Forenklet etablering av et felles TOS-system. Forenklet etablering av en ordning med felles markedsføring, ved at Jernbaneverket tar en overordnet koordinerende rolle. Fordeler ved begge alternativer er at de sikrer konkurransenøytral drift og likebehandling av alle aktører. Videre vil begge alternativer åpne opp for at alle togselskapene kan ha en likeverdig og tett dialog med terminaloperatøren og planlegge framtidige transportopplegg og en optimal drift. Det er likevel en styrke ved å konkurranseutsette driften framfor å drifte i statlig regi at en ekstern kommersiell operatør i større grad enn Jernbaneverket vil ha økonomiske incentiver til å effektivisere og optimalisere driften, og skaffe nye kunder for å øke aktiviteten på terminalen. Videre vil Jernbaneverket ved en konkurranseutsetting ha behov for en mindre terminalstab enn om Jernbaneverket skulle drifte selv. Svakheter ved konkurranseutsetting framfor å drifte i statlig regi er at de ansatte skifter ansettelsesforhold hver gang en ny terminaloperatør overtar terminalen, samt at private operatører vil være mer utsatt ved svingninger i markedet Alternativ 1. Jernbaneverket eier/leier terminalene og konkurranseutsetter terminaldriften I tillegg til de forhold som er felles for løsningene, som omtalt over i punkt 17.2, innebærer denne løsningen følgende: Kravet til likebehandling av alle terminalkundene nedfelles i kontrakten mellom Jernbaneverket og terminaloperatøren. Jernbaneverket får ansvar for å følge opp kontrakten med terminaloperatøren. Dette krever en annen type kompetanse i Jernbaneverkets terminalenhet enn om Jernbaneverket driver terminalene selv. Det vil i dette tilfellet først og fremst være behov for personell med kompetanse innenfor konkurranseutsetting, kontraktsadministrasjon, marked og logistikk. Kontraktsutformingen må sikre gode overgangsløsninger. Krav om økonomisk uavhengighet mellom terminaloperatør og annen godsaktør dersom det foreligger konsernrelasjoner. Mulige fordeler ved denne løsningen Konkurransenøytraliteten sikres for alle aktørene i verdikjeden.

33 33 Alle togselskapene kan ha en likeverdig og tett dialog med terminaloperatøren og planlegge framtidige transportopplegg og optimal drift Terminaloperatøren har en egen interesse av å skaffe nye kunder og øke volumet til/fra terminalen, all den tid inntjening avhenger av aktiviteten på terminalen. Ved konkurranse om driften kan det etableres økonomiske insentiver for effektivisering av terminaldriften. Ved konkurranse om driften legger man til rette for å få fram innovasjon og nytenkning når det gjelder selve terminaldriften. Mulige ulemper ved denne løsningen: Terminaloperatøren må skaffe seg tillatelse til å skifte selv, eller inngå avtale med togselskap som har slik tillatelse (se forslag om innføring av en særskilt forenklet skiftetillatelse jf. pkt 9.2) De ansatte skifter ansettelsesforhold hver gang en ny terminaloperatør overtar terminalen På terminaler med lite trafikk og ved svingninger i markedet er det en betydelig økonomisk risiko for en terminaloperatør. Denne risikoen er større ved konkurranseutsetting enn hvis det er Jernbaneverket som driver selv. For å kunne lykkes i gjennomføringen av konkurranseutsettingen må det forutsettes at det eksisterer et marked med aktuelle tilbyderes av denne type tjenester. Basert på tidligere erfaringer, vil sannsynligheten for at vi skal få flere tilbydere bli bedre jo flere konkurranseutsettinger som gjennomføres. Med den struktur og utforming dagens godsterminaler har, både mht arealknapphet og sikkerhet, anser Jernbaneverket det ikke som praktisk og hensiktsmessig å konkurranseutsette driften av terminalene med sikte på å få to uavhengige og nøytrale terminaloperatører. Ved bygging av nye terminaler bør det imidlertid kunne vurderes å legge til rette for å konkurranseutsette deler av terminalfunksjonene til flere nøytrale operatører, for på den måten å kunne ta ut den gevinst konkurranse mellom to tilbydere vil forventes å ha på kvalitet og pris. Fordeler og ulemper ved et alternativ hvor togselskapene selv, til forskjell fra ovenstående, forestår terminalfunksjonene er omtalt i kapittel Jernbaneverket eier/leier terminalene og konkurranseutsetter utbygging og drift av terminalen En undervariant av å konkurranseutsette driften av godsterminalene, jf. alternativ 17.3 foran, vil være å gå skrittet videre å etablere en selskaps-/samarbeidsmodell hvor en ekstern aktør etter konkurranse får ansvaret for både utbygging og drift av terminalen. Denne modellen kjennetegnes gjerne ved at jernbaneanleggene både bygges, utvikles, vedlikeholdes og driftes i en kontraktfestet periode av et eksternt utbyggings- og driftsselskap. Et slikt utbyggings- og driftsselskap etableres gjerne utelukkende med tanke på å inngå en slik kontrakt, og vil bestå av en eller flere parter som skyter inn egenkapital i selskapet. Utover disse innskuddene låner gjerne

34 34 selskapet til finansiering av utbyggingen med basis og sikkerhet i en langsiktig kontrakt, i vårt tilfelle med Jernbaneverket. Grunntanken er at utbyggings- og driftsselskapet kun vil ha rettigheter i henhold til kontrakt, og ikke eie jernbaneanleggene som sådan. Ved driftsperiodens utløp termineres avtalen, og terminalen går tilbake til Jernbaneverket. Ved tilbakelevering skal terminalen ha en nærmere definert teknisk kvalitet. Gjennom en slik modell sikres konkurransenøytraliteten ved at man har et eget rettssubjekt som skal ivareta driftsansvaret, samtidig som man kan sikres en rask utbyggingstakt. En komplikasjon det tidligere har vært pekt på i forbindelse med bruk av denne type kontrakter for jernbane, har vært at det vil være utfordrende å ha en infrastrukturansvarlig på en strekning hvor forvalteransvaret for øvrig infrastruktur ligger hos Jernbaneverket. I tilfellet med en godsterminal som er et lukket område antar vi at en slik innvending ikke vil gjelde i samme grad. Jernbaneverket mener en slik selskaps-/samarbeidsmodell med fordel bør vurderes for Alnabru godsterminal. Utlysningen av slik kontrakt vil, foruten de bestemmelser og konkurransekriterier som vil måtte gjelde ved en utlysning av en ren driftskonsesjon, også gjelde funksjons- og kvalitetskrav til selve utbyggingen. I tillegg vil kontrakten måtte inneholde en forpliktelse fra staten om en årlig tilbakebetaling av hele eller deler av utbyggingskostnadene. Dette innebærer at det private selskapet som vinner konkurransen vil få en årlig godtgjørelse fra det tidspunktet Alnabru er åpnet for trafikk og så lenge selskapet står for drift og vedlikehold av terminalen (20-25 år). Denne godtgjørelsen vil bli dekket delvis gjennom brukerbetaling av terminal og delvis gjennom årlige statlige bevilgninger over statsbudsjettet. I de tilsvarende kontrakter som Statens vegvesen har inngått har det vært normen at staten tar markedsrisikoen og at utbyggings- og driftsselskapet tar kostnadsrisikoen. Alnabruterminalen står framfor store utbyggingsoppgaver. I tillegg til en komplisert og tidkrevende byggeprosess vil det være betydelige utfordringer knyttet til ivaretagelsen av ordinær drift i byggeperioden. Dersom samme selskap/konsortium får et totalansvar for både selve utbyggingen og terminaldriften i byggeperioden, vil dette selskapet måtte avveie hensynet til drift og utbygging samlet. Det som ellers ville vært eksterne kostnader, vil til en viss grad internaliseres i beslutningene selskapet vil måtte ta. Samme selskap ville også måtte leve med, innenfor de krav staten ved Jernbaneverket vil stille til kvalitet, de løsninger som er valgt i utbyggingsperioden i den etterfølgende driftsperioden. Jernbaneverket mener en slik løsning vil kunne bidra til økt innovasjon og optimere framdriften i utbyggingen, samt bidra til mer effektiv terminaldrift og vedlikehold av anleggene. Jernbaneverket vil måtte sikre seg i kontraktsvilkårene bl.a. med krav til oppetider på terminalen i hele utbyggingsog driftsperioden.

35 35 I forbindelse med utarbeidelsen av hovedplan for Alnabru, fikk Jernbaneverket i mai 2010 konsulentselskapet COWI til å foreta en spørreundersøkelse for å kartlegge interessen for å bli terminaloperatør på Alnabru. 15 respondenter ble identifisert som aktuelle og ni svarte på undersøkelsen. Av de ni svarte fem at de i prinsippet var interessert å delta på en budrunde om en langsiktig konsesjon og/eller en selskaps- /samarbeidsmodell (Public-Private Partnership). Én respondent svarte at det kanskje kunne være interessert, og tre at de ikke ville være interessert. Rapporten slo videre fast at det er gode erfaringer med denne type kontrakter internasjonalt. Alternativet til en selskaps-/samarbeidskontrakt er at Jernbaneverket lyser ut konkurranse om driften av en terminal hvor det er stor usikkerhet mht. hvilken standard terminalen skal ha de kommende år. Skal kommersielle terminaloperatører kunne planlegge og estimere de framtidige inntekter og kostnader, vil de uansett måtte ha forutsigbarhet for når terminalen skal bygges ut. Også ved tradisjonell utbygging og konkurranseutsetting av terminaldriften, vil staten måtte garantere forutsigbar framdrift og rammevilkår for terminaloperatøren, samt oppetider i byggefasen Alternativ 2. Jernbaneverket drifter terminalene i egen regi. I tillegg til de forhold som er felles for løsningene som omtalt under punkt 17.2, vil flere av de forhold som kan oppnås under konkurranseutsetting også kunne oppnås ved at Jernbaneverket selv drifter terminalene. Løsningen forutsetter at det etableres en egen terminaldriftsorganisasjon i Jernbaneverket. Mulige fordeler ved denne løsningen Terminalene driftes på konkurransenøytrale vilkår. Ved framtidig utbygging av terminalen kan Jernbaneverket internt koordinere drift, vedlikehold og utbyggingsaktiviteter. En aktør styrer alle ressursene på terminalen. Jernbaneverket kan dekke en større del av terminalkostandene direkte. Mulige ulemper ved denne løsningen Jernbaneverket mangler i dag tilstrekkelig kompetanse og ressurser på dette fagområdet, og må bygge opp bemanningen innenfor kontroll og ledelse. Det vil være en utfordring for Jernbaneverket som etat å skulle etablere økonomiske insentiver for å effektivisere driften En slik løsning sikrer ikke tilgang på ny kompetanse og innovasjonsevne innenfor terminaldrift. Jernbaneverket er avhengig av å få tildelinger gjennom statsbudsjettet. Det er ikke mulig å gjøre raske investeringer ved endrede behov fra kunder og markedsaktører.

36 Mulige alternativer dersom konkurranseutsetting ikke lykkes Innledning Dersom Jernbaneverket etter å ha gjennomført en konkurranse ikke får akseptable tilbud på drift av en terminal, kan det være aktuelt som et alternativ til å drifte selv enten: å sette ut driften til største togselskap på terminalene, eller å fortsette med tilnærmet samme løsning som i dag, på terminaler hvor det er to operatører. Fordeler og ulemper ved disse alternativene drøftes i det følgende på prinsipiell basis. Hvilken løsning som bør velges i det enkelte tilfellet vil måtte tilpasses den aktuelle situasjonen og godsterminalen. De konkurransemessige og sikkerhetsmessige effektene vil måtte veie tungt i valget mellom løsninger Jernbaneverket leier/eier terminalen og setter ut driften til største togselskap Det forutsettes her at togselskapet må forplikte seg til leveransen gjennom en kontrakt med Jernbaneverket. Kravet til likebehandling av alle terminalkundene nedfelles i avtalen mellom Jernbaneverket og togselskapet, og dette må følges opp av Jernbaneverket I tillegg til de forhold som er felles for løsningene, jf. 17.2, vil alternativet kjennetegnes av følgende: Mulige fordeler ved denne løsningen Jernbaneverket får opprettholdt driften på en terminal der det ikke er mottatt akseptable tilbud, og der Jernbaneverket ikke finner det hensiktsmessig å drifte selv. Det er allerede på plass en driftsorganisasjon som kan ta over fra første dag. Togselskapet har tillatelse til å skifte selv. Mulige ulemper ved denne løsningen Løsningen vil innebære at de terminaler der det i dag er to operatører, igjen bare vil ha en operatør. Det vil oppleves som konkurransevridende til fordel for største operatør. Løsningen vil ikke oppleves om konkurransenøytral. Største togselskaps konkurrenter vil være skeptiske til å involvere terminaloperatøren i potensielle nye trafikkopplegg, før avtale er inngått. Dette vanskeliggjør utvikling av nye opplegg. Mindre togselskaper vil kunne føle seg nedprioritert dersom de må vente på terminaloperatørens morselskap, selv om årsaken ikke skyldes forskjellsbehandling, men effektiv drift. Dersom løsningen innebærer at Jernbaneverket må kjøpe inn terminaltjenestene som en alminnelig tjenestekontrakt, vil dette være en offentlig anskaffelse og ikke tjenestekonsesjon som utlyst i konkurranse. Det må i tilfellet vurderes nærmere om dette vil kunne være en ulovlig direkteanskaffelse.

37 37 CargoNet har i notat av til Jernbaneverket framsatt et eget forslag for å sikre nøytral drift på terminalene i CargoNets regi. Deler av dette forslaget er gjengitt nedenfor: For å sikre at alle involverte parter oppfatter terminalene som konkurransenøytrale foreslås det etablert et styringsråd for terminalene Alnabru, Trondheim og Bergen. Et styringsråd vil ha som mandat å sikre: o Åpenhet knyttet til kostnader og driftsforutsetninger. o Prioriteringer og kapasitetsfordeling som er omforent. o Skille mellom terminal og kunde/kommersielle forhold. o Omforent avvikshåndtering. o Årlig produksjonsplan for terminalen, herunder fordeling av tog på ulike spor og ressursinnsats. o Materiellplan for terminalen, herunder reservekapasitet og plan for avvikshåndtering. o Budsjett. o Kvartalsvise driftsrapporter etter modell fra Ganddal. Styringsrådet vil i prinsippet fungere som et driftsstyre for den enkelte terminal. Praktisk kan dette gjøres gjennom kvartalsvise møter som justeres etter hvert ved behov (halvårlig). Arbeidet skal skje etter omforent mandat og arbeidsplan, og vil ledes av terminaldriver. Deltagelse i styringsrådet vil kunne være: o Terminaldriver. o Kundene av terminalen (jernbaneselskaper). o Jernbaneverket og/eller SJT. Jernbaneverket mener at dette alternativet gir uklare ansvarsforhold og vil kunne bidra til å forsterke de konkurransehindringene som eksisterer i dagens marked. Jernbaneverket anser det ikke som sannsynlig at Statens jernbanetilsyn vil kunne ha en aktiv operativ rolle i et slikt styringsråd, gitt tilsynets myndighetsrolle. Ved å legge til grunn at CargoNet AS opptrer som terminaloperatør på kontrakt med Jernbaneverket, med klar plikt til likebehandling av kunder og at Statens jernbanetilsyn overvåker konkurransenøytraliteten, anses denne løsningen likevel som bedre enn dagens løsning hvor det ikke er noen slik avtale. I en kort overgangsfase kan derfor denne løsningen kunne vurderes, men den tilfredsstiller ikke på permanent basis kravene til nøytralitet i forhold til togselskapene Jernbaneverket eier/leier terminalen og setter ut driften til to operatører på Alnabru, Bergen, Trondheim og Narvik På fire terminaler er det i dag to operatører. Dette gjelder på terminalene Alnabru, Bergen, Trondheim og Narvik. Dersom det ikke skulle komme akseptable tilbud om drift på enkelte av disse terminalene, kan det være et alternativ til å drifte selv, eller å inngå en avtale med begge de operatørene som pr i dag er på terminalen. En forutsetning for dette er at begge operatører forplikter seg til å tilby også andre togselskaper terminaltjenester på like og konkurransenøytrale vilkår.

38 38 Fram til og med 2010 var CargoNet AS alene som terminaloperatør på kombiterminalene i Norge. Høsten 2010 fremmet Cargolink AS krav om å kunne betjene sine tog med eget terminalutstyr på de offentlige arealene på terminalene Alnabru, Bergen, Trondheim og Narvik. Jernbaneverket fant ingen formelle grunner for å kunne nekte dette, hvis da ikke sikkerhetsmessige forhold skulle tilsi noe annet. Det Norske Veritas (DNV) ble derfor engasjert for å gjennomføre en risikoanalyse knyttet til forholdet med flere terminaloperatører. Det ble gjort egne analyser for alle de fire terminalene. DNV oppsummerte sine hovedkonklusjoner slik: DNVs samlede vurdering er at det ved alle terminalene er mulig å ha to aktører som utfører skifting, samt lasting og lossing, på en risikomessig forsvarlig måte. Dette begrunnes med at det er identifisert risikoreduserende tiltak for alle de identifiserte farene knyttet til å ha to aktører. Slike tiltak vil kunne medføre operative begrensninger som reduserer den totale kapasiteten og fleksibiliteten ved terminalene. Vurderinger knyttet til dette faller imidlertid utenfor omfanget av DNVs oppdrag. Problemstillinger knyttet til at flere aktører ønsker å utføre terminaltjenester har ikke vært aktuell tidligere. Når flere aktører ønsker innpass på de offentlige arealene krever dette at Jernbaneverket går inn og tar en form for styring som ikke har vært gjennomført så lenge det kun har vært en aktør som har operert godsterminalene. Slik styring omfatter eksempelvis å etablere nødvendige regler og avtaler for samspill mellom aktører, samt fordeling av fysiske arealer. Totalt sett anser DNV at måten aktivitetene styres på er mer avgjørende for risikonivået enn om det er en eller to aktører som utfører dem. Det å kun ha én aktør gir derfor ikke automatisk bedre sikkerhet enn to aktører. Jernbaneverket har utarbeidet en avtale om bruk av offentlig arealer på godsterminaler, som i tillegg skal suppleres av lokale samarbeidsavtaler på de enkelte terminalene. Dette er etter DNVs oppfatning en fornuftig tilnærming. DNV anser likevel at den prinsipielt sett mest hensiktsmessige løsningen ville vært at én nøytral aktør var ansvarlig for å utføre alle terminaltjenester og at alle togselskapene kjøper tjenester av denne. Dette skyldes i hovedsak at én aktør vil være i stand til å utnytte en terminals totale kapasitet på en mer fleksibel måte. Samtidig vil det kunne forenkle risikostyringen gjennom at behovet for tiltak knyttet til styring og koordinering mellom flere aktører reduseres. En slik løsning forutsetter imidlertid at det gjøres noe med dagens tilgang på de ulike terminalområdene slik at Jernbaneverket kan styre prosessen og utpeke en ansvarlig aktør. På denne bakgrunn er det etablert en sentral avtale mellom aktørene, supplert med lokale avtaler som regulerer samspillet. Mulige fordeler ved denne løsningen: Jernbaneverket får opprettholdt driften på terminaler fordi det allerede er to driftsorganisasjoner som kan håndtere sine tog fra første dag, og togselskapene har tillatelse til å skifte selv.

39 39 Nye togselskaper kan få ulike pristilbud fra terminaloperatørene og velge det mest fordelaktige tilbudet for deres kunder. Den interne konkurransen på terminalen vil kunne føre til en gjensidig effektivisering. Mulige ulemper ved denne løsningen: Løsningen tilgodeser ikke en optimal drift av terminalen. Løsningen er ikke optimal sikkerhetsmessig. Løsningen er ikke optimal mht security. Dersom en tredje aktør ønsker å benytte terminalen, vil løsningen ikke oppleves om konkurransenøytral. Nye togselskaper vil være skeptiske til å involvere terminaloperatørene i potensielle nye trafikkopplegg før avtale er inngått, da disse representerer konkurrentene. Dette vanskeliggjør utvikling av nye opplegg. Felles markedsføring av terminalen vil kunne være vanskelig. CargoNet opprettholder sin dominerende rolle der de allerede er terminaloperatører. Det kan være en utfordring å utpeke og ivareta rollen som hovedbedriftsansvarlig iht. arbeidsmiljøloven. Jernbaneverket mener at dette alternativet vil kunne bidra til å opprettholde de konkurransehindringene som eksisterer i dagens marked. Ved å legge til grunn at togselskapene opptrer som terminaloperatører på kontrakt med Jernbaneverket, vil de ha en klar plikt til likebehandling av kunder. Det forutsettes også at Statens jernbanetilsyn overvåker konkurransenøytraliteten. Denne løsningen ansees ikke som tilfredsstillende, men likevel som bedre enn dagens løsning. I en overgangsfase til man får lagt til rette for en ny konkurranseutsetting, bør denne løsningen kunne vurderes.

40 40 DEL E ANBEFALINGER FOR OVERFØRING AV DRIFTSANSVARET FOR JERNBANEGODSTERMINALER 18 Anbefalt løsning På bakgrunn av det som er vurdert ovenfor anbefales det at Jernbaneverket overtar ansvaret for driften av godsterminalene og konkurranseutsetter driften til nøytrale terminaloperatørselskaper. Jernbaneverket anser at denne løsningen best tilfredsstiller kravet til konkurransenøytralitet, samtidig som den ivaretar hensynet til sikkerhet og rasjonell utnyttelse av arealene. En slik tydeliggjøring av ansvar og roller mellom terminaloperatør og togselskap, og mellom Jernbaneverket og terminaloperatør, vil også forenkle innføringen av støtteordninger til terminaldriften. Dette vil være et viktig virkemiddel for å skape mer trafikk på jernbanen. For konkurranseutsettingen av Alnabru anbefaler Jernbaneverket at man vurderer å sette ut både investeringer i og drift av terminalen som en kombinert utbyggings- og driftskontrakt Jernbaneverket vil ikke anbefale en løsning der staten ved Jernbaneverket drifter terminalene i egen regi. Jernbaneverket anser at operativ drift av terminalene ikke bør være en del av Jernbaneverkets kjernevirksomhet. I de tilfeller der man ikke får inn akseptable tilbud på drift av terminalene, kan man likevel blir nødt til å velge mellom at Jernbaneverket drifter terminalen i egen regi, at den settes ut på anbud til største togselskapet på terminalen eller at vi har en løsning med to operatører der det eksisterer i dag. Avhenging av responsen og resultatet av konkurranseutsettingen, vil man i praksis kunne ende opp med en kombinasjon av de beskrevne løsningene eller varianter av disse. Jernbaneverket anbefaler at det ved valg av ekstern drifter, uansett løsning, etableres et system hvor terminaloperatør inngår kontrakt med Jernbaneverket. Jernbaneverket mener videre at det er viktig at Statens jernbanetilsyn aktivt utøver sin rolle som konkurransemyndighet.

41 41 19 Faktorer som bestemmer framdriften Ved gjennomføringen av konkurranseutsettingen av terminaldriften vil det bli lagt vekt på følgende 19.1 Minimalisering av driftsforstyrrelser i overgangsfasen En smidig og rask overgang til nytt driftsregime vurderes som svært viktig. De godsstrømmer som håndteres er varer som samfunnet er avhengige av. En vesentlig del av godset som transporteres i Norge passerer en eller flere av de terminalene det er aktuelt å konkurranseutsette. Spesielt er Alnabru utsatt, da denne terminalen er navet i fordelingen av varer til resten av landet. Jernbaneverket kan på flere måter bidra til å minimalisere ulempene i overgangsfasen: Sørge for at hele prosessen med konkurranseutsetting blir gjennomført så raskt som mulig. Sørge for at tilbyderne har så mye og så god informasjon som mulig så tidlig som mulig. Sørge for at driftsstart for ny operatør på Alnabru ikke skjer samtidig som driftsstart på andre terminaler. Sørge for at terminalene på Nordlandsbanen ikke får driftsstart samtidig, bortsett fra Fauske og Bodø, som vil kunne behandles som en enhet. De nye terminaloperatørenes etableringsfase må være tilstrekkelig lang for at de skal få gjort alle nødvendige forberedelser og skaffet det personalet (inkl. opplæring av disse) og utstyret som er nødvendig. Nødvendig lengde på etableringsfasen vil variere med terminalens størrelse Jernbaneverkets evne til å gjennomføre samtidige konkurranseutsettinger For å kunne gjennomføre en konkurranseutsetting som beskrevet over kreves det at Jernbaneverket har en organisasjon for å ta fram konkurransegrunnlaget, gjennomføre forhandlinger og inngå kontrakt. Noen faser av anskaffelsen er ganske omfattende og krever spesialkompetanse. Behovet for slik kompetanse vil være mindre når kontraktene er underskrevne. Det er derfor ikke rimelig at Jernbaneverket etablerer en tilstrekkelig organisasjon for å gjennomføre alle konkurranseutsettingene samtidig. For Jernbaneverkets terminalorganisasjon vil prosessen være enklere og mindre ressurskrevende, hvis man ikke samtidig har for mange konkurranseutsettinger som samtidig er på ulike stadier i prosessen. Det vil derfor være behov for at noen konkurranseutsettinger er ferdigstilte før man begynner på de neste Leverandørenes evne til å etablere drift på flere terminaler samtidig Flere av de potensielle tilbyderne vil være aktuelle på flere terminaler. Å etablere drift på en terminal krever mye større administrative ressurser enn ordinær drift, eksempler på dette er innføring av nytt styringssystem, nye IKT-løsninger osv. Dette er systemer som må fungere umiddelbart. Dersom man legger ut på anbud drift av mange terminaler samtidig, vil dette kunne føre til at potensielt gode operatører ikke tilbyr på alle terminalene. Et eksempel på dette er Baneservice Skandinavia AB som

42 42 kun valgte å levere tilbud på Göteborg da Jernhusen parallelt konkurranseutsatte Göteborg, Jönköping og Stockholm - Årsta. 20 Anbefalt gjennomføring av konkurranseutsettingen av terminalene Situasjonen for kombitransporten på jernbanen er i dag meget kritisk, og det er nødvendig med raske tiltak for å forbedre situasjonen. Jernbaneverket anser derfor at det er viktig at man iverksetter konkurranseutsettingen så raskt som mulig. Både markedets evne til å håndtere samtidige konkurranser og etableringer, og Jernbaneverkets behov for ressurser til å håndtere parallelle konkurranser vil kreve at konkurranseutsettingen skjer over et visst tidsrom. Terminalene er derfor gruppert for å ivareta dette. Tidsplanen er basert på Jernbaneverkets erfaringer med konkurranseutsetting av terminalen på Ganddal, samt Jernhusens og Railconsult sine erfaringer med konkurranseutsetting av terminaler i Sverige. Etter at klarsignal fra Samferdselsdepartementet er mottatt, har Jernbaneverket et behov for ca 6 mnd til utvikling av mål, rekruttering til terminalorganisasjon, etablering av terminalkonsept og avklaring av generelle rammebetingelser og forutsetninger. I denne perioden gjennomføres også nødvendige forhandlinger med Rom eiendom AS. Til utarbeiding av mål, konkurransegrunnlag, markedspotensiale og beskrivelser bør det avsettes ca 3 mnd for den enkelte terminal. Dette kan delvis overlappe overnevnte oppstartsaktiviteter. For den etterfølgende konkurransefasen er det som hovedregel avsatt 5 mnd. Det er også lagt til grunn at det settes av nok tid til etablering. Terminaloperatør trenger fra 6-9 mnd til etablering på en ny terminal. Tiden vil være lengst for de terminaler der det kreves at terminaloperatøren må ha tillatelse til å utføre skifting. Kontrakttiden må være lang nok til å sikre gode langsiktige leasingavtaler, akseptable ansettelses forhold, lang nok avkastnings periode for investeringer og opplæring. Erfaringer fra Norge og Sverige viser at en kontrakt på 4-5 år pluss opsjoner er for kort. Lengden på en driftsavtale bør være minimum 7 år med opsjoner på 2-3 år. Når det gjelder etablering av velfungerende TOS-systemer og markedsfunksjoner, så er dette aktiviteter som må startes snarest og utvikles parallelt med de øvrige aktivitetene.

43 43 Vi legger til grunn følgende rekkefølge i konkurranseutsettingen: 20.1 Gruppe 0: Ganddal Opsjonen på nåværende kontrakt med Terminalservice AS utløper Den har en opsjonsperiode på ytterligere 12 mnd. Ved endrede rammebetingelser bør kontrakten lyses ut med ny konkurranse snarest. Foreslått driftsstart januar Gruppe 1: Narvik I Narvik pågår store investeringer og det er i dag to operatører som betjener terminalen. Dette fungerer ikke optimalt, og driften av denne terminalen bør konkurranseutsettes snarest. Her kreves egen skifteoperatør. Foreslått driftsstart i løpet av Gruppe 2: Åndalsnes og Mo i Rana/Mosjøen Åndalsnes eies av Jernbaneverket og betjenes i dag av CargoNet. Togselskapene kan selv stå for all skifting med togets diesellokomotiv. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart desember Mo i Rana er i dag i bruk av CargoNet og kan betjenes av togselskapet med togets diesellokomotiv. Denne egner seg for konkurranseutsetting sammen med Mosjøen som opsjon. Foreslått driftsstart desember Gruppe 3: Bodø/Fauske, Bergen, Kristiansand og Trondheim Bodø / Fauske kan betjenes med togets diesellokomotiv, og terminaloperatøren trenger ikke egen tillatelse for skifting. Terminalene ligger nær hverandre og bør behandles felles. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart juli Bergen / Nygårdstangen betjenes i dag av to terminaloperatører. Dette fungerer ikke helt optimalt, og denne terminalen bør tas forholdsvis raskt. I Bergen kreves egen skifteoperatør. Konkurransen bør ha en opsjon for betjening av Bergen Minde. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart oktober Kristiansand trafikkeres i dag av CargoNet, og de har selv ansvaret for terminaltjenestene. Denne terminalen krever egen skifting. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart oktober Trondheim - Brattøra med opsjon Trondheim Heimdal Denne terminalen betjenes i dag av to terminaloperatører. Terminalen krever mye skifting pga korte spor. Det foreslås at betjening av terminalen på Heimdal blir en opsjon til Trondheim Brattøra. Foreslått konkurranseutsatt med driftsstart april Gruppe: 4 Alnabru Konkurranseutsettingen av Alnabru er omfattende og det er viktig at man umiddelbart starter med forberedelser til dette. Det er dessuten viktig at en ny driver får starte opp og får erfaring før man starter utbyggingen på terminalen. Konkurranseutsettingen av denne terminalen anbefales primært gjennomført som en kombinert utbyggings- og driftskontrakt. Dette vil sikre et enhetlig ansvar for terminalen i hele utbyggingsperioden, og vil redusere risikoen for driftsforstyrrelser.

44 44 Denne konkurranseformen avviker en god del fra konkurranseutsettingen av de øvrige terminalene og er dermed naturlig å håndtere separat. Detaljplanen for Alnabru må ferdigstilles før konkurranseutsetting, og det må gjennomføres en prekvalifisering av aktuelle tilbyderkonsortier. Ved detaljprosjektering av en ny terminal er det viktig at den som skal drive terminalen gir sine innspill til hvordan man skal få til en effektiv drift. Slik medvirkning er vanskelig dersom eksisterende terminaloperatør kan være aktuell som tilbyder i framtiden. En konkurranseutsetting av utbygging og drift samtidig vil derfor sikre at terminaloperatøren får en god innvirking på de forutsetninger som sikrer en effektiv drift av terminalen. Selv om man sommeren 2012 får klarsignal til å igangsette arbeidet med en slik kombinert utbyggings- og driftskontrakt for Alnabru, vil man på grunn av de lange ledetidene ved prosessen, ikke kunne være ferdige til oppstart med ny terminaloperatør før tidligst i I tiden fram til dette må det legges opp til at Alnabru betjenes med nåværende terminaloperatører, men det må inngås avtale med Jernbaneverket med de aktuelle operatørene som sikrer alle togoperatører tilgang på ikke diskriminerende vilkår. Driftsstarten på Alnabru bør ikke skje samtidig med noen av de andre terminalene i Norge. Det bør også avstemmes at det ikke er samtidige større endringer i driftsmønsteret på de mest relevante terminalene i Sverige. Dersom man velger å ikke gjennomføre utbyggingen som en kombinert kontrakt, kan man konkurranseutsette driften på vanlig måte. Det må imidlertid forventes at dette vil bli en meget krevende kontrakt å følge opp, da driftsforstyrrelsene i utbyggingsperioden vil påvirke driften av terminalen. Det må også forventes at potensielle tilbydere ved en ren konkurranseutsetting av terminaloperatøroppgavene, må ha sikkerhet for når og hvordan terminalen bygges ut.

45 20.6 Overordnet tidsplan

46 VEDLEGG 1 GJENNOMFØRINGEN AV KONKURRANSENE 21 Gjennomføring av konkurranseutsettingen For konkurranseutsetting av tjenestekonsesjoner er det ikke spesielle regler for hvordan konkurranse skal gjennomføres. Erfaringene fra de konkurranseutsettingene som er gjennomført på Ganddal og i Sverige, viser at det ikke er hensiktsmessig å gjennomføre en egen prekvalifiseringsprosess. Bakgrunnen for dette er at det uansett bare er et lite antall tilbydere som er aktuelle, og vi vinner ikke noe på å kjøre en egen kvalifikasjonsprosess. Vi vil i stedet anbefale at kvalifikasjon av tilbydere skjer som en del av selve tilbudsprosessen. Vi vil følgelig få tre faser i konkurranseutsettingen: Forberedelsesfasen Tilbudsfasen Etableringsfasen 21.1 Forberedelsesfasen Denne fasen inneholder alle de aktiviteter som er nødvendig for å forberede konkurransen. Jernbaneverket må her definere krav til den tjenesten tilbyderne skal levere. Spesifikasjonen må bygges opp slik at den skal være enkel å følge opp leveransen på i ettertid. I tillegg må det gjøre en rekke andre forberedelser til konkurransen: Klarlegging av rammebetingelser og forutsetninger Kartlegging og beskrivelse av terminalene Etablering av terminalkonsept Fastsettelse av kvalifikasjonskrav, Leveransekrav og evalueringsmodell Fastsettelse av kvalifikasjonskrav, leveransekrav og evalueringsmodell Kvalifikasjonskrav Ved vurdering av tilbydernes kvalifikasjoner, er det tre forhold som det er naturlig å stille krav til: Tilbyderens finansielle og økonomiske stilling Tilbyderens forhold til øvrige aktører i de aktuelle transportkjedene Tilbyderens kunnskap og erfaring for å drive terminalen. Tilbyderens finansielle og økonomiske stilling Kravene på dette området må derfor sikre at aktuelle tilbydere har tilstrekkelige økonomiske ressurser til å gjennomføre alle aktiviteter som er nødvendige fra kontraktsinngåelse og til driften har kommet i gang og er normalisert. Det må her også tas tilstrekkelig høyde for at tilbyderne skal kunne dokumentere økonomisk evne til å møte de utfordringer som man med rimelighet kan forvente oppstår i hele kontraktsperioden. Jernbaneverket må også gjennom kravene sikre tilstrekkelig økonomisk garanti for videreføring av driften etter en konkurs eller lignende i hele den perioden

47 Jernbaneverket i så fall behøver for å skaffe en ny operatør. Selve garantikravene vil komme i forespørselen. Det må stilles krav til tilstrekkelig soliditet hos terminaloperatøren til å finansiere nødvendige investeringer, og til drift i oppstartsperioden. Tilbyderens forhold til øvrige aktører i de aktuelle transportkjedene Jernbaneverket er avhengig av tillit fra alle brukerne av terminalen. En viktig forutsetning for at terminalen skal bli vellykket er at terminaloperatørens rolle i transportkjeden defineres på en måte som er akseptabel for de fleste kunder og kundenes kunder. Dette betyr at virksomheten må være organisert slik at man kan dokumentere at det ikke forekommer forskjellsbehandling mellom de ulike kundene og at man driver på en økonomisk måte. I denne sammenhengen er det like viktig å ta hensyn til rollefordelingen i forhold til speditører og samlastere som togselskaper. Tilbyderens kunnskap og erfaring for å drive terminalen. Det å overta og starte opp drift av en terminal krever erfaring og kunnskap fra lignende virksomhet, og dette må derfor være et viktig kvalifikasjonskriterium. Virksomheter som er sammenlignbare er andre jernbane- og vegterminaler og havner som håndterer containere. Hvis terminaloperatøren skal drive skifting, vil det kunne kreves at man allerede har lisens og sikkerhetssertifikat til slik jernbanevirksomhet, eller at man kan vise en realistisk plan for hvordan man skaffer seg dette selv eller gjennom bruk av underleverandør Leveransekrav Med bakgrunn i en grundig beskrivelse av den enkelte terminal, markedsforhold og interne og eksterne grensesnitt, defineres konkrete krav til leveransen. Punktene vil normalt inneholde følgende hovedpunkter: Overordnet beskrivelse av leveransen Faseinndeling og krav til den enkelte fase o Oppbyggingsfasen o Driftsfasen o Kontraktsavviklingsfasen Krav til driftskonseptet og selve leveransen o Generelt o Drift/Logistikk Inn- og utkjøringskontroll av kjøretøy Lasting og lossing av gods mellom bil og tog Skiftetjenester Krav til effektivitet og samspill mellom aktørene Lagring og annen terminalhåndtering av gods Håndtering av farlig gods Sikkerhet Security (samfunnssikkerhet/trygghet) Planlegging og oppfølging av drift o Vedlikehold av terminalen Jernbaneverkets ansvar for vedlikehold: Terminaloperatørens ansvar for vedlikehold Rydding av snø o Service 47

48 48 o Åpningstider ved terminalen Krav til terminaloperatørens organisasjon Krav til rapportering I tillegg vil det bli stilt krav til pris og andre forhold som regulerer leveransen Evalueringsmodell For konkurransen på Ganddal ble kravene til leveransen evaluert på bakgrunn av en modell som ble bygget opp som vist nedenfor. På denne måten hadde vi definert målene med konkurransen og deretter tildelingskriteriene: Denne metodikken er også benyttet ved konkurransene som er gjennomført i Sverige, men målene med konkurransen og vektingen av tildelingskriteriene har variert. I Sverige ble også leverandørens markedsplan evaluert både i Umeå og ved konkurransene for Jernhusen AB. For anskaffelsen for Göteborgs Hamn AB inngikk tilbyders plan for å minske miljøbelastningen som et evalueringskriterium. Tildelingskriteriene framstår som hensiktsmessige for en slik anskaffelse, men det må foretas en ny konkret vurdering av det enkelte kriteriet i hvert enkelt tilfelle Anskaffelsesfasen Denne fasen inneholder alle faktiske aktiviteter knyttet til selve gjennomføringen av anskaffelsen. Dette omfatter følgende hovedaktiviteter: Kunngjøring av konkurransen på Doffin og TED Avklaringer med aktuelle tilbydere Tilbudsgivningen Evalueringen av tilbudene Forhandlingene med aktuelle leverandører Kontraktsinngåelsen 21.3 Etableringsfasen Etter at kontrakt er inngått vil den valgte terminaloperatøren ha behov for å bygge opp sin organisasjon slik at den skal være i stand til å betjene terminalen. I denne perioden vil det være en rekke aktiviteter som skal gjennomføres: Tilrettelegging for virksomhetsoverdragelse Rekruttering Opplæring