Lave renter en gjeldsfelle

Transkript

1 Lave renter en gjeldsfelle Kommunene og norsk økonomi 2/2014 KOMMUNESEKTORENS ORGANISASJON The Norwegian Association of Local and Regional Authorities

2 Brutto og netto driftsutgifter i kommunene i 2013, fordelt etter sektor Brutto og netto driftsutgifter i fylkeskommunene i 2013, fordelt etter sektor 2

3 Kommunene og norsk økonomi 2/ Lave renter en gjeldsfelle De siste ti årene har kommunegjelda nærmest eksplodert. En viktig forklaring er store investeringsbehov knyttet til økonomisk vekst og sterk befolkningsvekst. Den økte befolknings veksten består i hovedsak økt arbeidsinnvandring til Norge, en utvikling tilrettelagt av norske myndigheter. Sterk økonomisk vekst går også sammen med en sentraliseringsprosess som gir økt investerings - behov, ikke bare i kommunene som får tilflytning, men i noen tilfelle også i kommunene med utflytting: Redusert barnetall som gir behov for utbygging av sentralskoler om et eksempel. Dette er en utvikling kommunene ikke selv kan påvirke, men bare må tilpasse seg. De må sørge for å bygge ut de tjenestene og den infrastrukturen som befolkningsveksten krever. Befolknings veksten vil gi kommunene økte inntekter over tid. Men så langt har investeringskostnadene vokst langt sterkere enn inntektene. Pengene til investeringene har kommunene i første omgang måttet finne rom til i egen kasse. Eller i lånemarkedet. Det siste kan falle lett når renta er lav. Lave renter gjør gjeld billig. Og nå har vi hatt flere år med lave renter. De tre siste årene har renta på 10 års norske statsobligasjoner i gjennomsnitt ligget under 2,5 prosent. Vi har ikke hatt så lave renter på lange statsobligasjoner noen tilsvarende perioder de siste 190 årene. Og renta er nå enda lavere hos mange av våre handelspartnere. I Sverige nesten ett prosentpoeng under oss, i Danmark mer enn ett prosentpoeng, og i Tyskland nesten halvannet prosentpoeng. Den lave renta kan vare lenge. Det kan få oss til å tro at dagens rentenivå er normalt. Det er det ikke, nivået er unormalt lavt, blant annet drevet av ettervirkninger av finanskrisa i Europa. På et eller annet tidspunkt skal renta opp på et mer normalt nivå. Det betyr at rentebelastningen kan holde seg lav gjennom en lang opplåningsperiode, mens økningen i kostnader for alvor først kommer etterpå, når rentene stiger. Er det da ikke et lyspunkt i at økte renter samtidig vil gjøre pensjon billigere? Tidligere analyser har pekt på at økte renter har effekter på pensjon og gjeld som i stor grad motvirker hverandre. Men slik er det ikke dersom gjeldsgraden øker over tid. Når renteoppgangen en gang kommer, så vil den skje med utgangspunkt i et langt høyere gjeldsnivå enn da lånefesten startet. Med stigende renter blir det tyngre å forsere nedbetalingen. Da sitter en i gjeldsfella. Lave renter gjør noe med oss. Sparsomheten svekkes. Men samtidig er det staten som både har et delansvar for utviklingen som ligger bak kommunenes opplåning, som legger føringer på kvaliteten av tjenestetilbudet og som bestemmer rammene for kommunesektorens inntekter. Så langt har holdningen vært at rentekostnadene er kommunenes eget ansvar. Utviklingen det siste tiåret gjør at dette prinsippet neppe kan sies å være holdbart. Dette er en rapport i en løpende serie som tar for seg den aktuelle økonomiske utviklingen i kommunesektoren. Første del behandler kommunesektoren i et nasjonalt perspektiv, mens andre del av rapporten belyser regionale forskjeller i den økonomiske utviklingen. KS Kommunesektorens organisasjon 3

4 Innhold Lave renter en gjeldsfelle...3 Kommunesektoren og nasjonaløkonomien...5 Mindre oljeaktivitet, mer oljepenger...5 Dempet tjenestevekst i kommunene...6 Sterk sysselsettingsvekst...7 Omlag uendret sykefravær...7 Laveste utgiftsvekst på mange år...9 Nye nøkkeltallsrapporter...9 Svakere lønnsvekst gir lavere deflator...10 Pensjonskostnadene øker mer...11 Nedjustert befolkningsprognose...11 Skatteinngang under prognose...12 Dempet inntektsvekst...12 Svakere netto driftsresultat...13 Fylkeskommunene redusert handlingsrom...14 Dempet, men fortsatt høy gjeldsvekst...15 Den regionale utviklingen...19 Svakt for industri, tjenester sterkere...19 Jevnere vekst mellom fylkene...19 Arbeidsmarkedet følger produksjonen...21 Demografi gir ulike utfordringer...21 Regionale forskjeller i skatteveksten...21 Vedleggstabeller Befolkningsendringer etter fylke...22 Skatteinngang for kommuner og fylkeskommuner...23 Kommunesektorens inntekter...24 Brutto driftsutgifter for kommuner og fylkeskommuner etter tjenesteområde

5 Kommunesektoren og nasjonaløkonomien Mindre oljeaktivitet, mer oljepenger Etter noen hvileskjær gjennom første halvår 2013, har norsk økonomi igjen vist god vekst den siste tiden. I første halvår i år økte BNP for Fastlands- Norge med 2,7 pst, regnet som årlig rate i forhold til foregående halvår. Omslaget skyldes først og fremst utviklingen i det private konsumet, men også konsum og investeringer i offentlig sektor og da særlig i staten bidro klart til veksten de siste kvartalene. Investeringene i fastlandsnæringene har imidlertid utviklet seg svakt gjennom flere år, det samme gjelder vareeksporten. De siste kvartalene har også oljeinvesteringene begynt å falle, etter å ha gitt betydelige vekstbidrag til norsk økonomi over flere år. Både SSB og Norges Bank legger til grunn at oljeinvesteringene i årene fram til 2017 blir liggende på et lavere nivå enn i

6 Forventninger om økte kapitalkrav for bankene førte til økte utlånsrenter gjennom 2012, og dette bidro trolig til svekkelsen av det private konsumet i Bankenes utlånsrenter kan gå noe ned igjen framover, og dette kan bidra til å holde konsumveksten oppe. På lengre sikt må en anta at lavere renter neppe kan gi ytterligere bidrag til veksten. Av de tre viktigste driverne for norsk økonomi de siste årene økende oljeinvesteringer, fallende renter og økende bruk av oljepenger over statsbudsjettet er det i så fall bare den siste som vil kunne gi betydelige vekstbidrag i årene som kommer. Til gjengjeld ventes eksporten gradvis å ta seg opp, i takt med sterkere vekst hos våre handelspartnere. For euroområdet har utviklingen det siste året først og fremst vært preget av at den tidligere økonomiske nedgangen er snudd til en viss oppgang. Arbeidsledigheten har vist tegn til å falle. Rett nok var det en klart svakere økonomisk vekst i 2.kv i år, men dette kan ha sammenheng med det kortvarige tilbakeslaget i amerikansk økonomi i vinter, noe som tilskrives unormalt mye snø og sterk kulde. Det er normalt at svingninger i amerikansk økonomi forplanter seg med et etterslep over på europeisk økonomi, se figur. En kan imidlertid ikke se bort fra at de store, underliggende finansielle problemene i Europa fortsatt vil bidra til at veksten holdes tilbake, eller at konflikten med Russland kan gi merkbare negative impulser til europeisk økonomi. Oppgangen i USA er ikke sterk, men den er bredt basert. Boligmarkedet har ledet an i oppgangen, noe som er et normalt konjunkturmønster for amerikansk økonomi, jf figur som viser samvariasjonen mellom konjunkturavviket differansen mellom faktisk serie og en beregnet trend - for BNP mot det tilsvarende avviket for ulike komponenter av BNP. Både omsetning, igangsetting og realinvesteringer i boliger har rett nok utviklet seg forholdsvis sidelengs det siste året, men effekten av den unormale vinteren kan gjøre det vanskelig å tolke tallene. Nivået på igangsetting og investeringer i bolig, sammen med andre indikatorer for boligmarkedet, peker mot fortsatt økonomisk oppgang. Det samme gjør ulike indikatorer for næringslivet og arbeidsmarkedet. SSB og Norges Bank legger til grunn at veksten både her hjemme og ute vil styrke seg i årene fram mot 2017, til i overkant av 2 ½ pst for Norges viktigste handelspartnere og i overkant av 2 ¾ pst for Fastlands-Norge. For Norge ligger det samtidig an til en bredere basert vekst enn i de foregående årene; todelingen av økonomien kan i så fall reverseres. Rentene antas å holde seg lave, om enn vise en viss økning mot slutten av perioden. Arbeidsledigheten ventes å ligge om lag på dagens nivå. Dempet tjenestevekst i kommunene Fastlandsøkonomien har hatt sammenhengende BNP-vekst etter finanskrisen i 2008, og veksten har styrket seg siste halvår. Kommunesektoren har bidratt til produksjonsveksten, men i avtakende grad. Brutto produktet i kommuneforvaltningen økte med 2,4 pst i snitt for årene , med 1,8 pst i 2013, og med 1,6 pst i første halvår 2014, regnet som årlig rate fra foregående halvår. Dette er i underkant av anslaget i Revidert nasjonalbudsjett i mai, hvor det ble anslått at produksjonen i kommunesektoren ville øke med 1,9 pst i Veksten i det kommunale konsumet har de siste kvartalene vært lavere enn det private konsumet. Det kommunale konsumet er de tjenestene som ikke finansieres av brukerbetalinger, men av skatter og overføringer mv. Veksten for 2013 var på 2,2 pst, og for de to siste kvartalene på 1,9 pst, regnet som årlig rate fra foregående to kvartaler. Dette er bare ubetydelig høyere enn siste prognose fra RNB hvor Regjeringen anslo en helårsvekst for 2014 på 1,8 pst. Veksten i det private konsumet de to siste kvartalene var til sammenligning på 2,9 pst, regnet som årlig rate fra foregående to kvartaler, mot 2,1 for Anslaget for 2014 fra Revidert nasjonalbudsjett i mai var på 2,0 pst. SSB og Norges Bank venter at veksten i det private konsumet vil ta seg opp i løpet av 2015, hhv. til 2,9 og 3,5 pst. Investeringene i kommunesektoren har de siste årene vært på et historisk høyt nivå. Dette må blant annet sees i sammenheng med at fylkeskommunene overtok ansvaret for store deler av riksveinettet med virkning ifra Det medførte at fylkeskommunene har fått en større investeringsportefølje enn før forvaltningsreformen. Investeringene i kommunesektoren varierer betydelig fra kvartal til kvartal, men har gjennomgående vist en noe avtakende tendens gjennom de siste årene. For 2014 er det i RNB anslått en vekst i investeringer på 1,1 pst. Ser man på 6

7 de siste to kvartalene var økningen hele 5,2 pst, regnet fra tilsvarende foregående periode. Veksten i de statlige investeringene er imidlertid betydelig sterkere, offentlige investeringer i alt økte med 12,9 pst siste to kvartaler, og er i RNB anslått å øke med 4,8 pst for Også investeringene i Fastlands-Norge har variert betydelig fra kvartal til kvartal. Mens veksten for de siste fire kvartaler er på 1,0 pst, var veksten de siste to kvartalene negativ på -1,9 pst. Det var særlig investeringene i fastlandsbedriftene og boliginvesteringene som ga negative vekstbidrag. Oljeinvesteringene har de siste to kvartalene falt med -6,1 pst, regnet fra foregående to kvartaler. SSB forventer at de vil reduseres med 1,3 pst i Både Norges Bank og SSB forventer en relativ stor nedgang i 2015, på hhv. 10 og 7,5 pst. Sterk sysselsettingsvekst Utførte timeverk i kommunesektoren økte med 2,6 pst de siste to kvartalene, målt opp mot de foregående to kvartalene. Veksten de siste fire kvartalene var på 2,2 pst, regnet fra de foregående fire kvartalene. Veksten i utførte timeverk er høyere enn anslaget for 2014 fra RNB på 1,3 pst. Veksten i timeverkene var også sterkere for kommunesektoren enn for fastlandsøkonomien for øvrig. De siste fire kvartalene var veksten i antall sysselsatte for Norge i alt 1,3 pst, og timeverksveksten for Fastlands-Norge på 1,6 pst. Totalt har antall sysselsatte i kommunal sektor økt med om lag fra 2. kvartal 2013 til 2. kvartal i 2014, mens sysselsatte i staten har økt med Økningen i offentlig sektor har vært størst innenfor helse- og omsorgstjenester med om lag Antall sysselsatte i privat sektor økte med omlag i samme periode. Økningen i privat sektor har kommet i flere næringer, men var størst i bygg og anlegg med økning på 5000 og industrien med flere sysselsatte. Omlag uendret sykjefravær Tall fra KS personaladministrative register (PAI) viser at sykefraværet i kommuner og fylkeskommuner i perioden 2. kv kv 2014 var på 9,4 prosent, 0,1 prosentpoeng lavere enn i foregående periode. For kommunene var sykefraværet på 9,7 pst, mens sykefraværet i fylkeskommunene var på 7,2 pst. Sykefraværet for menn var på 5,7 pst og for kvinner 10,5 pst. 7

8 Det legemeldte fraværet var på 8,2 prosent, en nedgang S på 0,1 prosentpoeng. Det var uendret i fylkeskommunene, mens det for kommunene gikk ned med 0,2 prosentpoeng. Det legemeldte fraværet er fortsatt størst i kommunene, med 8,5 prosent, mot 6,2 prosent i fylkeskommunene. Sykefraværet var på 4,0 pst i arbeidsgiverperioden og 5,3 pst utenfor arbeidsgiverperioden. Sykefraværet utenfor arbeidsgiverperioden har gått svakt ned fra forrige periode. Sykefraværet i kommunene varierer mellom ulike sektorer. Sykefraværet er høyest i barnehagesektoren med 12,1 pst og helse- og omsorgssektoren med 11,0 pst. Fraværet er lavest i administrasjon og teknisk sektor med hhv. 7,3 og 6,1 pst. I fylkeskommunene 8

9 Sykefravær i kommunesektoren 2. kv kv 2014, prosent I alt Kommuner Fylkeskommuner Totalt 9,4 (-0,1) 9,7 (-0,1) 7,2 (-0,1) Egenmeldt 1,2 (-0,1) 1,3 (-0,1) 0,9 (-0,1) Legemeldt 8,2 (-0,1) 8,5 (-0,1) 6,3 (0,0) I arbeidsgiverperioden 4,0 (0,0) 4,2 (0,0) 3,2 (-0,1) Utenfor arbeidsgiverperioden 5,3 (-0,1) 5,5 (-0,1) 4,0 (0,0) Kvinner 10,5 (-0,1) Menn 5,7 (-0,2) Tall i parentes viser endring i prosentpoeng fra ett år tidligere. Kilde: KS (PAI) hadde ansatte i videre gående opplæring fravær på 7,1 pst, mens ansatte innenfor administrasjon og samferdsel hadde fravær på hhv. 6,4 og 6,0 pst. Kostnadene ved sykefravær for kommunene og fylkeskommunene er på om lag 11 mrd kroner pr år. Hvis man antar at medarbeidere som er fraværende på grunn av sykdom er blitt erstattet av vikarer T og at sykefraværet innenfor og utenfor arbeidsgiverperioden endrer seg i takt, vil en reduksjon på ett prosentpoeng i sykefraværet tilsvare en innsparing på 1,1 mrd kroner per år i sykefraværskostnader for kommunesektoren. Dette tilsvarer lønnskostnader for ca årsverk. et mer normalt nivå igjen, etter å ha vært på et meget høyt nivå etter at samhandlingsreformen ble innført; utgiftsveksten i 2012 var på hele 46,8 pst. Også veksten i barnehage- og barnevernutgifter er betydelig lavere enn tidligere år. Dette er likevel de områdene med høyest prosentvis utgiftsøkning første halvår Utgiftene til pleie og omsorg og grunnskole viser også lavere vekst første halvår 2014 enn for tilsvarende perioder tidligere år. Vekstbildet stemmer fortsatt godt overens med statlige satsinger i perioden. Det er for tidlig å trekke konklusjoner for året på grunnlag av 2. kvartalsregnskap, men tallene så langt indikerer en gjennomgående lavere vekst enn tidligere år. Kostnader for staten av sykefravær i kommunesektoren er anslått til om lag 9,5 mrd kr. Totalt sett vil en reduksjon på ett prosentpoeng innebære en innsparing for offentlig sektor på i overkant av 2 mrd kr, som tilsvarer lønnskostnader på årsverk. Laveste utgiftsvekst på mange år Regnskapstall viser en noe lavere vekst i kommunenes utgifter første halvår 2014 sammenlignet med samme perioder i foregående seks år. Veksten i utgifter til kommunehelse ser ut til å nærme seg Nominell vekst for ulike tjenester, pst Gjsn året 1. halvår 1.halvår Barnehage 6,6 8,5 5,4 Grunnskole 3,8 4,1 1,9 Kommunehelse 21,1 23,4 6,5 Pleie og omsorg 6,2 7,2 3,4 Barnevern 10,8 11,3 5,1 Andre sektorer 6,9 7,4 3,8 Totalt 6,7 7,6 3,7 Memo: Deflator 3,7 (3,7) (3,0) Kilde: SSB (Kostra) Nye nøkkeltallsrapporter Nye nøkkeltallsrapporter fra KS for 2013 viser at i pleie- og omsorgssektoren ble antall beboere i institusjon i redusert med 2 pst fra 2012 til 2013, mens antall mottakere av hjemmetjenester økte. Det er altså stadig flere eldre som får tilbud om pleie- og omsorgstjenester i hjemmet, og det er særlig andelen yngre (under 67 år) mottakere av hjemmetjenester som øker. 43,6 pst av hjemmetjenestebrukerne var under 67 år i 2013 og de mottok 70 pst av alle tildelte timer. 18 pst av sykehjemsplassene var satt av til tidsbegrensede opphold i 2013, en økning på 1,9 pst-poeng fra året før. Behovet for flere plasser til tidsbegrenset opphold må ses i sammenheng med mottak av utskrivingsklare pasienter fra sykehusene, med behov for kommunale tjenester etter utskrivingen. I grunnskolesektoren gikk andelen elever med spesialundervisning noe ned fra 2012 til 2013, til 8,3 pst. Også andelen lærertimer til spesialundervisning er redusert, men mindre enn andelen elever skulle tilsi. Det kan bety at nåløyet for å få vedtak om spesialundervisning er blitt smalere, samtidig som de som får spesialundervisnings- 9

10 tilbud mottar flere undervisningstimer til spesialundervisning. Samlet elevtall er økt med 2218 barn fra 2009 til 2013, samtidig som det er 3600 færre barn i kommunale skoler i samme periode. Det betyr en relativt stor økning av antall barn i private grunnskoler. Kommunale skoler satser i større grad på større enheter og dette er noe av årsaken til flere barn i private skoler, særlig i mindre kommuner. I 2013 var det i gjennomsnitt 221 barn per kommunal skole. Gjennomsnittlig gruppestørrelse holdt seg relativt konstant på 13,7 elever. I kommunal eiendomsforvaltning er det fra 2009 årlig investert for i underkant av 20 mrd kr i bygg, hvorav nær halvparten i skolebygg. I tillegg til mange nye bygg er en vesentlig andel av investeringene brukt til oppgraderinger og påkostninger, noe som indikerer økt standard i kommunale bygg. Samtidig ser vi en reduksjon i innsatsen når det gjelder vedlikehold av eksisterende bygningsmasse. Vedlikeholdet i 2013 var langt under anbefalt nivå for en verdibevarende forvaltning. Dette betyr at mye vedlikehold gjøres i form av reinvesteringer i eksisterende bygg. Eiendomsstrategi og vedlikeholdsplaner er viktige forutsetning for å lykkes med godt, verdibevarende vedlikehold. Og det er selvsagt avgjørende at dette følges opp med nødvendige bevilgninger til vedlikehold. På landsbasis brukes det trolig et sted mellom 0,5-1 mrd kroner for lite på løpende vedlikehold av kommunale bygg. Svakere lønnsvekst gir lavere deflator I RNB ble anslaget for pris- og lønnsveksten for kommunesektoren den såkalte kommunale deflatoren - for 2014 satt ned fra 3,1 til 3,0 pst. SSBs anslag fra september i år er på 3,2 pst, og veksten ventes å ligge på dette nivået i årene framover. Dette er klart lavere enn pris- og lønnsveksten for de senere årene, der deflatoren har ligget på drøye 4 pst. Noe av forskjellen skyldes imidlertid at økningen i pensjonskostnader utover lønnsvekst inngår i de historiske tallene, men ikke i anslagene for inneværende og kommende år. De siste årene har pensjon trukket deflatoren opp med nær ½ prosentpoeng hvert av årene. Men med tanke på at lønnsveksten i Norge nå i mange år har ligget langt over lønnsveksten hos våre handelspartnere, drevet av næringer som har nytt godt av høy aktivitetsvekst i oljesektoren, og at denne aktivitetsveksten nå har stanset opp, er det grunn til å vente klart svakere lønnsvekst også framover. I både anslagene fra RNB og SSB, er det lagt til grunn en årslønnsvekst i år på 3,3-3,4 pst. Dette anslaget kan bli nedjustert. I vårens lønnsforhand- Ramme for årslønnsvekst fra året før for stillinger som følger Hovedtariffavtalens kapittel 4 Før streiken Etter streiken Kommuner Kommuner Fylkeskommuner Kommuner og fylkeskom. og fylkeskom Overheng 0,4 0,4 0,3 0,4 + Sentrale tillegg 2,24 1,9 1,6 2,0 + Midler til lokale forhandlinger 0,5 0,5 0,5 0,5 + Anslag lønnsglidning 0,2 0,2 0,2 0,2 = Beregnet årslønnsvekst 3,34 3,0 2,6 3, Anslag overheng 1,7 2,1 2,4 2,0 Kilde: KS (PAI) 10

11 linger ble det for ansatte som følger Hovedtariffavtalens kapittel 4 forhandlet fram tillegg som ga en beregnet ramme for årslønnsveksten for 2014 på 3,34 pst. Som følge av streiken blant lærerne vil imidlertid deres sentrale tillegg først få virkning fra 1. september. Det trekker anslaget på årslønnsvekst ned til 3,0 pst. Det fører samtidig til at overhenget inn i 2015 blir 0,6 prosentpoeng høyere enn det opprinnelige anslaget. Årslønnsveksten viser veksten i gjennomsnittlig lønn mellom to år. Sammenligner vi lønningene på to ulike tidspunkter, for eksempel ved utgangen av året, slik en gjør ved utmålingen av pensjonspremiene, får en andre vekstrater. For kommunesektoren samlet er den såkalte datolønnsveksten beregnet til 4,7 pst, fordelt med 4,6 pst for kommunene og 5,1 pst for fylkeskommunene. Datolønnsveksten er ikke påvirket av endringer i virkningstidspunktene som følge av streiken. Pensjonskostnadene øker mer I kommuneproposisjonen i mai anslo Kommunalog moderniseringsdepartementet at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader utover det som dekkes av den kommunale deflatoren vil være i størrelsesorden ½ mrd kroner i I dette anslaget var det også tatt hensyn til kostnadsøkningen som følge av nye levealdersforutsetninger, og innsparinger for kommunesektoren som følge av pensjonsreformen og ny uførepensjon. Virkningen av redusert amortiseringstid for premieavvik fra 10 til 7 år var også inkludert. Det ble påpekt at anslaget var beheftet med betydelig usikkerhet. KS har i september 2014 samlet inn tall fra noen av pensjonsleverandørene. Disse tallene indikerer en vekst i pensjonskostnadene utover lønnsvekst på ½ mrd kroner for Dette er i så fall klart lavere enn i de foregående årene. Dagens regnskapsregler for pensjon var ment å skape langsiktighet og forutsigbarhet for kommune-sektorens pensjoner, basert blant annet på KMDs langsiktige anslag for forholdet mellom renter og lønnsvekst (forholdstallet). Disse anslagene har en imidlertid måttet justere nedover år etter år. I tillegg har anslaget først blitt kjent i september, og det var krevende for kommunesektoren å få informasjon om en så viktig størrelse så sent i budsjettarbeidet. Det er derfor en klar forbedring når forholdstallet for 2015 ble presentert allerede i kommuneproposisjonen. Anslaget for 2015 som er på 1 pst, er uendret fra Det at forholdstallet ikke ble endret må også sees sammen med at amortiseringstiden for premieavviket ble redusert fra 10 til 7 år. Dette vil trolig føre til at det akkumulerte premieavviket i løpet av noen år vil reduseres. Nedjustert befolkningsprognose Norge hadde flere innbyggere 1.juli 2014 enn på samme tidspunkt året før. Dette tilsvarer en økning på 1,2 pst siste 12 måneder. Økningen var 1084 færre personer - eller 0,02 prosentpoeng lavere enn foregående tolvmånedersperiode. Aldersgruppen år hadde sterkest vekst siste 12 måneder med 5,5 pst ( personer). Aldersgruppen 90 år og eldre økte med 2,9 prosent (1203 personer), som også er godt over gjennomsnittstallet. Yngre aldersgrupper økte langt mindre, og det var en reduksjon i antall innbyggere 0-2 år og år. Innbyggere år økte 0,1 prosentpoeng mindre enn gjennomsnitt for hele befolkningen. Dette betyr at økningen i antall personer per årskull mellom 67 og 80 år er nær tre ganger så høy som økning i hvert årskull i arbeidsaktiv alder. Befolkningsvekst 1. juli juli 2014 Alder Endring i personer Endring i pst 0-1 år , år , år , år , år ,9 Over 90 år ,9 Kilde: SSB I seks av de ni siste årene har den årlige befolkningsveksten vært på mer enn innbyggere. 291 av landets kommuner hadde vekst siste 12 måneder, 4 hadde samme folketall som året før og 133 kommuner hadde nedgang i folketallet. Bortsett fra fire, hadde alle kommuner med nedgang færre enn innbyggere. Fra 3. kvartal 2013 til og med 2. kvartal 2014 utgjorde netto innvandring 69 pst av befolkningsveksten. I perioden 2011 tom 2013 var nettoinnvandringens andel av befolkningsveksten 11

12 på over 70 pst, mens den i 2009 og 2010 var mellom 65 og 69 pst og over 70 pst i I 2006 utgjorde netto innvandringen under 60 pst av befolkningsveksten. Fødselsoverskuddet er relativt stabilt. Den kraftig økte innvandringen gjennom 2006 og 2007 hadde sammenheng med at en åpnet for arbeidsinnvandring fra EØS-land i Øst-Europa. For de påfølgende årene har det vært en sammenheng mellom endringer i den økonomiske aktiviteten og netto innvandring (med litt etterslep). Fallet i innvandringen gjennom 2013 kan dermed avspeile den svakere BNP-veksten for Fastlands-Norge i denne perioden. TBU har anslått at merutgiftene for kommunesektoren til drift av såkalte nasjonale velferdstjenester vil øke med om lag 3,1 mrd. kroner (om lag 1 pst vekst) fra 2014 til Anslaget er basert på SSBs middelalternativ (MMMM) i befolkningsfremskrivningen som ble publisert i juni Dersom vi antar at utgifter til fylkesveier og administrasjon også øker i takt med befolkningen vil dette gi merutgifter på om lag 0,4 mrd kroner i tillegg. Befolkningsvekst 1. juli juli 2014 Alder Endring i personer Endring i pst 0-1 år , år , år , år , år ,9 Over 90 år ,9 Kilde: SSB I TBUs anslag er det ikke innarbeidet at den kommunale medfinansieringen av sykehustjenester (KMF) reverseres i Dette vil redusere de anslåtte merutgiftene med om lag 0,1 mrd kroner. Dersom vi også legger til grunn SSBs nye befolkningsfremskrivning fra juni 2014, vil merutgiftene til de nasjonale velferdstjenestene bli redusert med ytterligere 0,6 mrd kroner. En stor del av forskjellen i merutgifter skyldes at det i den siste befolkningsfremskrivningen er anslått lavere vekst i de yngste aldersgruppene gjennom 2014, og dermed lavere vekst i etterspørselen etter barnehageplasser. Skatteinngang under prognose Kommuner og fylkeskommuner har i perioden januar-august mottatt 99,5 mrd kr i skatter fra personlig inntekt og formue samt naturressursskatt, jf tabeller bak i rapporten. Kommunene har hatt en vekst i skatteinngangen på 2,0 prosent i forhold til samme periode i fjor, mens fylkeskommunenes skatteinngang viser en vekst på 3,3 prosent. Både for kommuner og fylkeskommuner er skatteinngangen så langt i år lavere enn prognosene i Revidert nasjonalbudsjett for Det er der lagt til grunn 3,0 prosent vekst for kommunene og 3,7 prosent vekst for fylkeskommunene, regnet i forhold til avlagt regnskap for Dersom skatteinngangen i januar-august utgjør samme andel av året som i 2013, vil kommunesektoren få en skatteinngang som er om lag 1,3 mrd kroner lavere enn anslaget i RNB Fortsatt gjenstår de viktige skattemånedene september og november som har betydelig inngang av forskuddstrekk for personlige skatteytere. I tillegg påvirkes høstmånedene av likning/avregning for 2013 og av korreksjon av fordelingen av skatteinntekter mellom skattekreditorene (dvs kommunene, fylkeskommunene, staten og folketrygden). Det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen de fire siste månedene av året. Dempet inntektsvekst I Revidert nasjonalbudsjett for 2014 var det for kommunesektoren i år ventet en realvekst på 1,3 pst i de samlede inntektene og 1,0 pst i de frie inntektene, oppgavekorrigert og regnet i forhold til anslag på regnskap for året før. Dette er om lag på linje med de tilsvarende vekstratene for 2013, men gjennomgående klart lavere enn for de nærmest foregående årene. Veksten for 2014 ble i RNB nedjustert pga svakere løpende skatteinngang enn opprinnelig anslått. Noe svakere skatteinngang også for 2013 og noe lavere deflator for 2014 trakk imidlertid vekstraten for 2014 i motsatt retning. Men svikten i skatteinngangen har fortsatt gjennom sommerhalvåret, og det er dermed grunn til å tro at den endelige inntektsveksten for 2014 kan havne enda lavere enn anslått i RNB. I Kommuneproposisjonen for 2015 ble det varslet en samlet inntektsvekst neste år på 1,0 pst og en vekst i frie inntekter på 1,4 pst. Mindreveksten i skatteinntektene etter RNB vil ikke bli kompensert 12

13 for 2014, men svikten får ikke konsekvenser for inntektene i 2015; det er det anslåtte skattenivået fra RNB som vil danne grunnlaget for det kommunaløkonomiske opplegget for neste år. Vekstratene for 2015, regnet i forhold til anslag på regnskap, ligger dermed an til å kunne bli noe sterkere enn anslått i Kommuneproposisjonen. Svakere netto driftsresultat I 2013 var netto driftsresultat i kommunesektoren på 2,9 prosent. TBU mener at netto driftsresultat i kommunesektoren bør ligge på 3,0 prosent i gjennomsnitt over tid for at sektoren skal gå i finansiell balanse. I den siste 10-årsperioden er det fem år hvor netto driftsresultat har vært høyere eller lik 3,0 prosent (2005, 2006, 2009, 2010 og 2012) og fem år hvor det har vært lavere. Gjennomsnittet for perioden har vært 2,9 prosent. Netto driftsresultat var høyest i 2006 med 5,5 prosent og lavest i 2008 med 0,4 prosent. Det er imidlertid stor forskjell på netto driftsresultat mellom kommunene og fylkeskommunene. I 2013 var netto driftsresultat i fylkeskommunene på 5,9 prosent, mens kommunene inklusiv Oslo hadde 2,3 prosent. Det var to fylkeskommuner som hadde negativt netto driftsresultat i 2013, men ingen i Antall kommuner med negativt netto driftsresultat økte fra 68 kommuner i 2012 til 84 i I siste 10-årsperiode var det flest kommuner med negativt netto driftsresultat i 2008 med 208 kommuner og færrest i 2006 med 20 kommuner. Prognoser over utviklingen i netto driftsresultat er svært usikre fordi utviklingen avhenger av mange forhold. Beregninger KS har gjort tyder imidlertid på at endringer i brutto driftsresultat fra ett år til et annet langt på vei kan forklares av realveksten i frie inntekter. 13

14 I revidert nasjonalbudsjett for 2014 anslås det en realvekst i frie inntekter i 2014 på 1,0 prosent. Det er rimelig å anta at denne realveksten isolert sett vil medføre en nedgang i brutto driftsresultat fra 2013 til 2014 på mellom 0 og ½ prosentpoeng. Endringene i netto driftsresultat vil i tillegg være påvirket av utviklingen i netto renteutgifter og avdrag. Anslagene for netto renteutgifter og avdrag for 2014 er svært usikre. I 2013 utgjorde netto renteutgifter og avdrag 2,8 prosent av inntektene. Vi vil på usikkert grunnlag anslå at netto renteutgifter og avdrag vil ligge et sted mellom 2 ½ og 3 prosent av driftsinntektene i Når momskompensasjonen for investeringer fra og med 2014 skal føres som investeringsinntekter, vil disse investeringsinntektene kunne erstatte deler av netto driftsresultat som i dag brukes til å finansiere investeringsutgiftene. Denne endringen vil isolert sett redusere kravet til hvor høyt netto driftsresultat må være for at sektoren skal gå i finansiell balanse over tid («3 prosent-regelen»). I TBUs rapport fra november 2009 står det at dette innebærer at det anbefalte nivået for netto driftsresultat trolig vil bli nedjustert fra Omleggingen betyr en innstramming for de kommunene og fylkeskommunene som i utgangspunktet har et så lavt netto driftsresultat at omleggingen isolert sett ville føre til at de kommer ut med et negativt netto driftsresultat ,7 1,9 Basert på realvekstforutsetningene i revidert nasjonalbudsjett for 2014, vil vi anslå at netto driftsresultat i 2014 vil ligge mellom ½ og 1½ prosent av driftsinntektene, med et punktestimat på 1 prosent. Da har vi tatt hensyn til at kompensasjonen for merverdiavgift på investeringsutgifter er flyttet fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet. I 2013 utgjorde dette om lag 1,6 prosent av driftsinntektene. I 2015 har regjeringen lagt opp til en realvekst i frie inntekter på om lag 1,4 prosent i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett. Denne real-veksten vil trolig isolert sett gi en endring i netto driftsresultat på mellom ¼ og + ¼ prosentenheter. Hvis vi på usikkert grunnlag anslår at netto renteutgifter og avdrag i 2015 vil ligge på om lag samme nivå som i 2014, kan vi anslå at netto driftsresultat i 2015 vil ligge et sted mellom ¼ og 1¾ prosent av driftsinntektene, med et punktestimat på ¾ prosent. Fylkeskommunene redusert handlingsrom Netto driftsresultat for kommunesektoren har de siste årene vært holdt oppe av resultatene for fylkeskommunene. Hovedtrekkene i utviklingen i fylkeskommunenes økonomi i perioden er vist i figur. I 2013 utgjorde netto driftsresultat 5,9 pst. Hovedtall for fylkeskommunene utenom Oslo konsern. I pst av bto driftsinntekter. 5, ,0-2, , Bto dr.res Renteinnt Renteutg Nto avdrag Nto dr.res -14,8 Nto investutg Oversk før lån Kilde: SSB og fylkeskommuneregnskaper 14

15 Størrelsen på netto driftsresultat gir imidlertid ingen god beskrivelse av fylkeskommunenes handlingsrom. Vi får et bedre mål ved å trekke ut netto avsetninger til bundne fonds og inndekning av regnskapsmessig underskudd. I tillegg korrigerer vi for avviket mellom avskrivninger og avdrag for å få et bedre mål på kapitalkostnadene. Dessuten korrigerer vi for at investeringsmomsen i disse årene er ført til inntekt i driften. Disse korreksjonene viser at fylkeskommunenes handlingsrom ble redusert både i 2012 og Fra 2012 til 2013 ble handlingsrommet redusert på tross av økning i netto driftsresultat. Det kan forklares med økt investeringsmoms og økt avvik mellom avskrivninger og avdrag fra 2012 til Handlingsrom i prosent av brutto driftsinntekt Netto driftsresultat 5,7 5,2 5,9 - Avsetn/bruk bundne fonds 0,2 0,4 0,0 - Dekn. tidl. års underskudd 0,0 0,0 0,0 - Avvik avskrivning/avdrag 1,3 1,0 1,4 - Investeringsmoms 2,0 2,0 3,3 = Handlingsrom 2,2 1,8 1,2 (Kommunalbanken og KLP Kommunekreditt). Dette er noe lavere enn i perioden hvor gjelden i kredittforetakene svingte fra av 59 til 65 pst. Obligasjons- og sertifikatgjeld steg fra i underkant av 17 pst i 2008 til 25 i pst i juli Fra utgangen av 2012 har obligasjonsgjelden økt med 20,5 mrd. kroner, mens sertifikatgjelden har økt med 1,8 mrd. kroner. Fordelingen mellom obligasjons- og sertifikatlån har nå nærmet seg den fordelingen en hadde i perioden , med i størrelsesorden 1/3 sertifikatgjeld og 2/3 obligasjonsgjeld. Forretnings- og sparebankens andel har vært lav og fallende, fra 2,5 pst i 2008 til omlag 0,6 pst i juli Dempet, men fortsatt høy gjeldsvekst Tall fra SSB per august 2014 viser at komunesektorens 12 måneders lånevekst var på 8,5 pst. Dette er på linje med tilsvarende lånevekst på samme tidspunkt de to foregående årene. Kommunesektorens 12 måneders lånevekst har ligget stabilt på 7,5 til 9,0 pst fra januar 2012, hvilket er klart lavere enn i perioden Samlet brutto gjeldsnivå per var på 391 mrd. kroner. 56 pst av gjelden er i kredittforetakene 15

16 Kommunesektoren utgjør sammen med husholdningene og ikke finansielle foretak det som kalles publikumssektor. Kommunesektoren hadde i perioden 2009 til 2010 høy gjeldsvekst, og bidro klart til gjeldsveksten i publikumssektoren. Kommunesektorens gjeldsvekst er etter dette redusert, samtidig som gjeldsveksten i øvrig del av publikumssektoren har økt. Kommunesektorens gjeldsvekst har fra 2012 i hovedsak ligget 1 2 prosentpoeng over gjennomsnittsveksten i publikumssektoren. Per utgangen av 2. kvartal 2014 hadde 2/3 av lånene kortere rentebinding enn 1 år. Dette er tilsvarende andel som i de senere årene. Endringer i rentenivået kan derfor forventes å gi en relativt rask innvirkning på kommunesektorens renteutgifter. Kommuneregnskapstall fra Kostra viser at kommunesektoren og kommunale foretak med ubegrenset ansvar i perioden hadde en vekst i sin langsiktige gjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) som var høyere enn veksten i driftsinntektene. Ved utgangen av 2011 utgjorde brutto langsiktig gjeld 90 pst av driftsinntektene. Brutto langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene falt klart i 2012 for igjen å stige i Nivået i 2013 er likevel lavere enn i Svingningene i brutto langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene i 2012 og 2013 har i første rekke sammenheng med svingninger i utlånene. Netto lånegjeld (brutto lånegjeld ekskl. pensjonsforpliktelser og fratrukket utlån og ubrukte lånemidler) er ofte et bedre mål for gjeldsutviklingen, da denne i større grad måler gjeld hvor renter og avdrag vil måtte finansieres i kommunesektoren og kommunale foretaks regnskaper. Netto lånegjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) som andel av driftsinntektene har økt fra 59 pst i 2008 til 69 pst i Veksten var sterkest i perioden På samme måte som i kommuneforvaltningen har de kommunale foretakene og kommunale aksjeselskaper økt sin gjeld til kredittinstitusjoner og i obligasjoner og sertifikater. Per juni 2014 var denne på 148 mrd. kroner. Dette utgjør ca 37 pst av kommuneforvaltningens gjeld, mens tilsvarende andel ved utgangen av 2008 tilsvarte i overkant av 30 pst. Kommuneforvaltningens innskudd i banker og beholdning av obligasjoner og sertifikater har ikke økt på tilsvarende måte som gjelden. Per utgangen av 2013 utgjorde disse plasseringene 83,4 mrd. kroner; en økning på om lag 18 mrd. kroner fra utgangen av 2008 eller 6 mrd. kroner fra utgangen av Økningen bør ses i sammenheng med økende driftsaktivitet i sektoren og følgelig også økt behov for likviditet. Det er også grunn til å merke seg at beholdningene av obligasjoner og sertifikater er redusert i 2012 og Ved utgangen av 2013 utgjorde disse drøyt 10 pst av samlede plasseringer. 16

17 For å kunne gi et grovt bilde av hva en renteendring isolert sett vil kunne ha å si for sektoren samlet, har KS i flere år beregnet netto renteeksponert gjeld for kommuner og fylkeskommuner. I denne beregningen trekkes det fra brutto lånegjeld opptatte lån i Husbanken for videre utlån til kommunens innbyggere og lån med ulik statlig rentestøtte. Det tas også hensyn til bankinnskudd som kommunen har, samt ansvarlige lån til kraftsektoren. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har i sin rapport fra april 2013 foretatt en mer omfattende analyse av temaet. Selv om det er stor usikkerhet i beregningene er det godt samsvar mellom KS og TBUs beregning av netto rentebærende gjeld. Deler av netto rentebærende gjeld er knyttet til realkapital i VAR-sektoren, der økte finanskostnader i stor grad kan dekkes inn gjennom økte gebyrer fra innbyggerne. Verdien av denne realkapitalen kan derfor trekkes ut ved beregning av kommunesektorens renteeksponerte gjeld, som dermed kan anslås til 130 mrd kroner per utgangen av Det innebærer at 1 prosentpoeng økt rente vil medføre økte netto renteutgifter for kommunene med i størrelsesorden 1,3 mrd. kroner før det tas hensyn til rentebindinger. Kommunesektorens rentefølsomhet vil i noen grad også kunne påvirkes av marginen mellom lånerente og innskuddsrente. Et mål for dette kan være kommuneforvaltningens rente på nedbetalingslån i kredittforetakene sammenholdt med innskuddsrenten i bank. Per utgangen av 2. kvartal 2014 lå renten på nedbetalingslån i kredittforetakene om lag 0,1 prosentpoeng over innskuddsrenten. Dette er laveste nivå som kommunene har hatt siden Da var dette forholdstallet negativt, mens det rett etter finanskrisen var positivt med over 1 prosentpoeng. De historiske tallene viser også at det tok noe tid før rentedifferansen kom ned på mer vanlige nivåer. Dette kan indikere at utslagene 17

18 dermed høyere pensjonskostnader, mens en renteøkning vil gi høyere avkastning og dermed lavere pensjonskostnader. Pensjonsbildet kompliseres også ved at det ikke er noen én til én sammenheng mellom pensjonsmidlene og pensjonsforpliktelsene kommunene har påtatt seg. Regnskapsmessig måles pensjonsforpliktelsene som opparbeidede pensjonsrettigheter på balansedagen med lineær opptjening, der beregningen av fremtidige pensjoner tar hensyn til fremtidig lønnsutvikling. Beregning og regnskapsføring av pensjonsforpliktelser og pensjonsmidler påvirkes også av forutsetninger om fremtidig avkastning. av renteendringer for kommuneforvaltningen vil kunne påvirkes av den makroøkonomiske situasjonen. I beregningen av renteeksponert gjeld er det ikke tatt hensyn til at kommunesektoren har betydelige pensjonsmidler plassert i fond/livselskaper. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler, og derigjennom pensjonskostnadene. Hvordan en renteendring slår ut på avkastingen på kort sikt, er det vanskelig å si noe om. Over tid er det grunn til å anta at lavere rente vil gi lavere avkastning og Ved utgangen av 2013 er kommunenes og fylkeskommunenes pensjonsforpliktelser regnskapsført med 472 mrd. kroner drøyt 110 mrd. kroner mer enn det kommunesektoren har regnskapsført i pensjonsmidler, jf figur. Endringen fra 2010 til 2011 antas i hovedsak å ha sammenheng med en omlegging av regnskapsføringen. Omleggingen innebar at estimatavvik skulle tas inn i regnskapene i sin helhet fra 2011, og økningen i netto pensjonsforpliktelser er derfor også relatert til endringer fra tidligere år. Forholdstallet mellom lønnsvekst og diskonteringsrente er redusert både i 2012 og 2013, samtidig som forholdet mellom forventet avkastning og diskonteringsrente har vært uendret. Dette gjør at både brutto og netto pensjonsforpliktelser øker. Reduksjon av diskonteringsrenten i 2013 bidrar også til denne utviklingen. 18

19 Den regionale utviklingen Svakt for industri, tjenester sterkere Det finnes ikke kvartalsvis korttidsstatistikk for produksjon og inntekter etter fylke. Derimot er det mulig å belyse hvordan ulik næringsstruktur i fylkene påvirker den økonomiske utviklingen i de ulike fylkene. Som bakgrunn for en slik analyse, gis her en kort gjennomgang av næringsutviklingen. De siste fire kvartalene har produksjonen for alle næringer under ett økt med 1,8 pst, sett i forhold til de fire kvartalene ett år tidligere. Tilsvarende vekst for ett år siden var 0,3 pst. Den gangen trakk utvinning av olje og gass produksjonen ned. På det norske fastlandet har produksjonen utviklet seg motsatt vei; sterkere vekst for siste år enn for ett år tilbake. Veksten har i begge perioder vært svak for de fleste industrinæringene, med unntak av metallvarer, maskiner, verft og transportmidler, dvs næringer som i stor grad er koblet opp mot oljevirksomheten. Motsatt viste de fleste tjenestenæringene vekst. Inntektene etter næring påvirkes av bruttoproduktprisen, det vil si forholdet mellom prisen på produksjon og prisen på produksjonsinnsats. I siste periode var det suverent sterkest vekst i produktprisene for fiske, fangst og akvakultur. Det var sterkest nedgang for papir- og papirvareproduksjon og produksjon av metaller. Jevnere vekst mellom fylkene Ved å veie sammen utviklingen i de ulike næringene og fylkenes andel av den samlede produksjon i hver av dem, er det mulig å beregne en samlet produksjonsindikator for hvert fylke. For hvert fylke blir utviklingen i de ulike næringene fremskrevet med næringenes vekst på landsnivå. Indikatoren avspeiler betydningen av forskjeller i næringsstruktur mellom fylkene. Svakheten er at den ikke fanger opp ulik vekst mellom fylkene som skyldes at enkelte næringer kan utvikle seg forskjellig fra fylke til fylke. For fylkene under ett, ble den økonomiske veksten siste fire kvartaler i forhold til foregående fire kvartaler noe svakere i 2. kvartal i år enn for tilsvarende periode i fjor, 2,2 pst i år mot 2,6 pst for ett år siden. Samtidig tyder den fylkesvise indikatoren på at veksten jevnet seg ut mellom J 19

20 fylkene. A Den gjennomsnittlige forskjellen i vekstrate (målt med standardavviket) mellom fylkene ble halvert. Fylkene som for ett år siden hadde sterkere vekst enn gjennomsnittet, har i år fått sin vekst redusert mer enn gjennomsnittet. Fylkene som for ett år siden hadde svakere vekst enn gjennomsnittet, har fått sin vekst enten økt eller redusert mindre enn gjennomsnittet. Ett unntak er Vest-Agder, som for ett år siden hadde høyere vekst enn gjennomsnittet, og som om lag opprettholdt denne veksten siste år. På motsatt side, Telemark, som i fjor hadde svakere vekst enn gjennomsnittet, og i år har fått veksten redusert litt mer enn gjennomsnittet. Vest-Agder har da også vært det fylket med sterkest vekst siste fire kvartaler, og Telemark fylket med svakest vekst. For øvrig var veksten sterkere enn gjennomsnittet kysten rundt, fra Aust-Agder til Møre og Romsdal med unntak av Sogn og Fjordane, samt for fylkene rundt Oslo, dvs Buskerud, Akershus og Østfold. 20