FORVALTNINGSREVISJON

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Investeringsprosjekter - del 2 Ambulansestasjon Kjøpsvik Drag/Kjøpsvik skole Kunstgressbane Drag/Kjøpsvik Tysfjord kommune Rapport 2015

2

3 Forord På grunnlag av bestilling fra kontrollutvalget i Tysfjord kommune har KomRev NORD gjennomført forvaltningsrevisjon av fem av kommunens investeringsprosjekter. Kontrollutvalgets plikt til å påse at forvaltningsrevisjon gjennomføres, følger av lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 77 nr. 4. Ifølge forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) 7 innebærer forvaltningsrevisjon å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen vurdert egen uavhengighet overfor Tysfjord kommune, jf, kommuneloven 79 og revisjonsforskriften 6. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Revisjonen gjennomførte oppstartsmøte, intervjuer og innledende datainnsamling 16. og 17. mars I ettertid har revisjonen hatt løpende kontakt med kommuneadministrasjonens kontaktperson som har vært teknisk sjef. Det har vært vanskelig for administrasjonen å fremskaffe deler av dokumentasjonen som revisor har etterspurt, men vi har opplevd dialogen med de involverte ansatte i Tysfjord kommune som positiv. Vi benytter anledningen til å takke Tysfjord kommune for samarbeidet. Finnsnes, Tone Steffensen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Truls Siri Prosjektleder, forvaltningsrevisor Astrid Indrebø Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor

4 SAMMENDRAG Revisjonens undersøkelse viser at det forelå prosjektbeskrivelse for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men den er etter revisors vurdering mangelfull og utilstrekkelig ut fra anbefalinger i prosjektteori. For investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler er det ikke fremlagt dokumentasjon som tilsvarer prosjektbeskrivelse slik det anbefales i prosjektteori. For kunstgressbanen på Drag foreligger det et forprosjekt, men ikke en prosjektbeskrivelse som tilfredsstiller anbefalinger i prosjektteorien. Det er store mangler i dokumentasjonen for kunstgressbanen på Kjøpsnes, og revisor har ikke fått forelagt en prosjektbeskrivelse som er i tråd med anbefalinger i prosjektteorien. Revisor konkluderer med at ingen av de undersøkte investeringsprosjektene har tilfredsstillende prosjektbeskrivelser i henhold til den utledete beste praksis på området. I oppstarten av investeringsprosjektet ambulansestasjon Kjøpsvik utarbeidet administrasjonen budsjett. Priser og tilbud ble innhentet gjennom åpen anbudskonkurranse. Prosjektkostnadene ble innarbeidet i budsjettet for 2008 og økonomiplan for Videre detaljprosjektering og anbudsutlysning ble foretatt av Steien Consult. Kommunestyret vedtok i sak 115/09 bygging og finansiering av ambulansestasjonen, og endelig vedtak om bygging ble gjort av driftsutvalget i sak 27/10. Administrasjonen utarbeidet i oppstarten av investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skole et budsjett. Etter vedtaket i 2010 om opprettelse av byggekomité ble denne involvert i arbeidet med forprosjektet. Forprosjektet ble gjennomført av Sweco AS og inneholdt blant annet kostnadskalkyler og det ble gjennomført anbudskonkurranse. Vedtak om bygging og finansiering ble gjort av kommunestyret, og det var flere behandlinger i kommunestyret før endelig vedtak i For kunstgressbaneprosjektene (Drag og Kjøpsvik) ble Sven Aune AS engasjert av Tysfjord kommune til å utarbeide forprosjekt med kostnadsoverslag. Dokumentasjonen i saken viser at Drag IL utarbeidet budsjett for Drag kunstgressbane. For Kjøpsnes kunstgressbane fremkommer det ikke av dokumentasjonen hvem som har utarbeidet budsjettet. Revisor har ikke mottatt anbudsdokumentene for kunstgressbaneprosjektene og kan derfor ikke bekrefte de muntlige opplysningene om gjennomføring av anbudskonkurransene og dermed heller ikke hvordan priser ble innhentet. Kommunestyret har gjort vedtak om bygging og finansiering av kunstgressbanene. Tysfjord kommune kan ikke dokumentere at det foreligger fullstendige kontrakter for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Kommunen kan heller ikke dokumentere at det er stilt entreprenørgaranti for prosjektet. For investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skole er det benyttet Norsk standard kontrakt. Tilleggsarbeider er nærmere spesifisert i tilbudsbeskrivelsens kontraktsbestemmelser kapittel G3 om tilleggsarbeid og regningsarbeid. Av kontraktene mellom IBV og Tysfjord kommune (gjeldende Kjøpsvik skole) og mellom Malthus AS og Tysfjord kommune (gjeldende Drag skole) fremgår det at entreprenørene har stilt sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser tilsvarende 10 % av kjøpesummen. Revisor har ikke fått dokumentert kontrakter som gjelder byggingen av kunstgressbane på Kjøpsnes. For byggingen av kunstgressbanen på Drag ble det benyttet Norsk standard kontrakt med leverandøren av kunstgress, Unisport. I tillegg har revisor blitt forelagt avtaler med Elkjær AS og Jessen Rør AS vedrørende henholdsvis lysanlegg til banen og grunnarbeider som ikke skrevet i noen form for kontraktsformular eller mal. Av kontrakten med Unisport fremgår det at de ikke stilte

5 sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser, og det foreligger ikke dokumentasjon på om det var stilt entreprenørgaranti for levering av lysanlegg og gjennomføring av grunnarbeid. Revisor har ikke blitt forelagt dokumentasjon som viser hvordan fullmakter og mandater var organisert når det gjelder byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at dette investeringsprosjektet ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet, og at byggekomiteen ikke var involvert i dette prosjektet. Byggekomiteèn som kommunestyret opprettet i 2010 (sak 43/19), fungerte som byggekomité for investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler. Byggekomiteen var sammen med byggeleder involvert i kontraktsforhandlinger med entreprenørene. Når det gjelder tilleggsarbeider, ble avvik og endringer sendt til byggekomiteen for godkjenning. Ifølge leder av byggekomiteen kunne byggeleder gjøre bestillinger som «måtte» gjøres. Teknisk sjef opplyser at han og skolesjefen anviste regninger, mens attestasjon ble foretatt av servicekontoret. Det fremgår ikke av dokumentasjonen revisor har blitt forelagt, at byggekomiteen var involvert i kunstgressbaneprosjektene på Drag og Kjøpsnes. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at prosjektene ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet og at byggekomiteen ikke var involvert i disse prosjektene. Teknisk sjef opplyser at han anviste regninger, mens servicekontoret attesterte. Ifølge teknisk sjef finnes det overtakelsesprotokoll samt mangelliste for ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men revisor har ikke blitt forelagt denne dokumentasjonen. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble utarbeidet etterkalkyle for prosjektet. For investeringsprosjektet Drag skole har revisor blitt forelagt kopi av overtakelsesprotokoll med vedlagt oversikt over mangler som skulle utbedres. For Kjøpsvik skole har revisor ikke blitt forelagt slik dokumentasjon. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble foretatt etterkalkyler for prosjektene. Kunstgressbanene på Drag og Kjøpsnes er overtatt som ferdige. Forelagt dokumentasjon inneholder ikke overtakelsesprotokoller, men inneholder et sertifikat som viser at Drag kunstgressbane er kontrollert og godkjent. Det ble ikke foretatt etterkalkyler for prosjektene. På bakgrunn av våre undersøkelser gir vi de samme anbefalingene som i forvaltningsrevisjonsrapporten Investeringsprosjekter Drag vannverk og Stetindhallen: Kommunen bør utarbeide rutiner og systemer for prosjektering og prosjektledelse Kommunen bør ha et system for kvalitetssikring av prosjekter Kommunen bør kvalitetssikre alle kontrakter og avtaler som inngås med entreprenører Kommunen bør gjøre risikoanalyser i forkant av prosjekter Kommunen bør ha et skriftlig system for rapportering på prosjekter Kommunen bør gjennomgå og definere klart og tydelig byggekomiteens mandat og administrasjonens mandat i forbindelse med investeringsprosjekter Videre anbefaler vi at Tysfjord kommune bør sikre at dokumentasjon i forbindelse med investeringsprosjekter arkiveres.

6

7 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Bakgrunn for investeringsprosjektene PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING PROSJEKTBESKRIVELSER Ambulansestasjon Drag og Kjøpsvik skoler Kunstgressbaner Oppsummering og samlet konklusjon PRISER, BUDSJETT, VEDTAK OG FINANSIERING Ambulansestasjon Drag og Kjøpsvik skoler Kunstgressbaner Oppsummering KONTRAKTER Ambulansestasjon Drag og Kjøpsvik skoler Kunstgressbaner Oppsummering MANDATER OG FULLMAKTER Byggekomite Ambulansestasjon Drag og Kjøpsvik skoler Engasjering av byggeleder Kunstgressbaner Oppsummering OVERTAKELSE OG PROSJEKTREGNSKAP Ambulansestasjon Drag og Kjøpsvik skoler Kunstgressbaner Oppsummering SAMLET OPPSUMMERING ANBEFALINGER HØRING REFERANSER VEDLEGG... 31

8

9 1 INNLEDNING I møte (sak 11/14) vedtok kontrollutvalget i Tysfjord kommune «gjennomføring av neste trinn i oppfølgingen av kommunestyrets vedtak i sak 100/12.» Kommunestyrets vedtak fra 2012 som det vises til, var følgende: «Kommunestyret ber om at kontrollutvalget foretar en total gjennomgang av alle prosjekter med overskridelser de siste årene. Dette i forhold til rapportering, mandater, økonomi og ansvarsforhold.» Revisjonen gjennomførte i 2013 forvaltningsrevisjon av investeringsprosjekter Drag vannverk og Stetindhallen. Rapporten forelå med følgende anbefalinger fra revisor: Kommunen bør utarbeide rutiner og systemer for prosjektering og prosjektledelse Kommunen bør ha et system for kvalitetssikring av prosjekter Kommunen bør kvalitetssikre alle kontrakter og avtaler som inngås med entreprenører Kommunen bør gjøre risikoanalyser i forkant av prosjekter Kommunen bør ha et skriftlig system for rapportering på prosjekter Kommunen bør gjennomgå og definere klart og tydelig byggekomiteens mandat og administrasjonens mandat i forbindelse med investeringsprosjekter Komunestyret behandlet rapporten i møte og gjorde slikt Tysfjord kommune har etter gjennomføringen av forrige forvaltningsrevisjon fått utarbeidet retningslinjer for prosjektstyring, «Overordnet kvalitetsplan», som er vedlegg 3 til denne rapporten. Side: 2

10 1.1 Bakgrunn for investeringsprosjektene Ambulansestasjon Tysfjord kommune og Hålogaland Helseforetak (nå UNN HF) inngikk intensjonsavtale om oppføring av bygg for bruk som stasjon for kommunens ambulansetjeneste. Ifølge intensjonsavtalen skulle Tysfjord kommune være tiltakshaver og bygningsansvarlig samt være eier av bygget, mens UNN skulle være leietaker. Kommunens samlede utgifter for oppføring og drift av bygget skulle dekkes gjennom leieavtalen, jfr. intensjonsavtale. Saken ble behandlet i driftsutvalget med følgende vedtak: Driftsutvalget ser positivt på at det etableres en ambulansestasjon i Kjøpsvik. Driftsutvalget ber administrasjonen å ta kontakt med UNN, hvor en fremforhandler et utkast til kontrakt som gir bedre grunnlag for et vedtak i Driftsutvalget. Bygging av ambulansestasjon i Kjøpsvik ble lagt ut på åpen anbudskonkurranse høsten På grunnlag av utsendt anbudsbeskrivelse leverte Tysfjord kommune inn anbud på oppføring av ambulansestasjon tilknyttet helsesenteret i Kjøpsvik. Ved siden av å ivareta de krav UNN stilte til utforming av bygget, ble de økonomiske og forvaltningsmessige rammene i intensjonsavtalen fulgt opp i anbudsdokumentet. Anbudsbrev med tegninger og økonomiske beregninger ble utformet av Steien Consult AS på vegne av Tysfjord kommune. 1 Drag og Kjøpsvik skoler Drag skole er en kombinert barne- og ungdomsskole. Skolens aktiviteter var tidligere spredt i tre forskjellige bygg hvor ett av disse er svømmebasseng. Barnetrinnet holdt til i hovedbygget som skulle rehabiliteres, mens ungdomsskoletrinnet holdt til i gammelbygget som er fra I rehabiliteringssammenheng vurderte kommunen sammenslåing av undervisningen i ett hovedbygg samt at gammelskolen deretter skulle utfases som undervisningslokale og avhendes. 2 I den forbindelse var det behov for å bygge flere gruppe- og klasserom til hovedbygget samt arbeidsrom til lærerne. Kjøpsvik skole består av gammelskolen fra 1961, nyfløy fra 1967 og kontorbygg fra I tilknytning til gammelskolen ligger svømmehall/gymsal. Rehabilitering av skolebygget gikk ut på å utbedre betong- og armeringsskader i fasaden, utskifting av vinduer og rehabilitering av fasader som er mest værutsatt. I tillegg var det behov for utskifting av vinduer på svømmehall/gymsal samt ny taktekking på gammelskolen. Kunstgressbaner På bakgrunn av engasjement fra idrettslag og kommunens ønske om etablering av kunstgressbaner i Tysfjord, engasjerte kommunen Sven Aune AS 3 til å utarbeide forprosjekt og kostnadsoverslag for Drag kunstgressbane, Kjøpsnes stadion samt Musken og Bjørkvik kunstgressbane 4. Teknisk sjef opplyser til revisor at Drag og Kjøpsnes stadion er ferdigstilt. Bjørkvik kunstgressbane mangler lys, mens kommunen fortsatt utreder om det er mulig å få til kunstgressbane i Musken. 1 Saksutredning til møtet i driftsutvalget Anbudsdokumenter utarbeidet av Sweco AS 3 Rådgivende ingeniør i idrettsanlegg, Bodø 4 Musken og Bjørkvik var samlet i et forprosjekt Side: 3

11 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Problemstillingene kontrollutvalget ønsker å få svar på er: 1 a) Foreligger tilfredsstillende prosjektbeskrivelser for alle påbegynte prosjekter? 1 b) Hvordan er prosessen med innhenting av priser og utarbeidelse av budsjett for de ulike prosjektene, herunder aktuell finansiering? 2) Er alle påbegynte prosjekter basert på vedtak i kommunestyret, basert på investerings- og finansieringsplan? 3) Foreligger fullstendige kontrakter for alle prosjekter, herunder avtaler/kontrakter for tilleggsarbeider? 4 a) Hvordan er mandater og fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder inngåelse av hovedavtale/-kontrakt i prosjekter? 4 b) Hvordan er mandater og fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder avtaler/kontrakter om tilleggsarbeider? 4 c) Hvordan er fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder attestasjon/anvisning? 5) Er det stilt krav om entreprenørgarantier? 6 a) Hvilke av disse prosjektene har kommunen overtatt som ferdig? 6 b) Hvordan er prosedyrene for overtakelse, herunder krav om etterarbeid? 7) Er det foretatt etterkalkyler på prosjektregnskapene, og hvordan er disse eventuelt rapportert? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, normer og/eller standarder som kommunens praksis på det reviderte området skal vurderes i forhold til. De fleste problemstillingene i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er deskriptivt formulerte, noe som innebærer at vi besvarer dem som rene beskrivelser av innsamlede data/faktaopplysninger. For slike problemstillinger er det ikke logisk å utlede revisjonskriterier. Det følger av gjeldende standard for forvaltningsrevisjon at revisors vurderinger skal gjøres bare i forhold til utledete revisjonskriterier, og vi gjør derfor ikke vurderinger av datamaterialet vi har beskrevet under de deskriptive problemstillingene 1b, 2, 3, 4, 5, 6 og 7. Når det gjelder den normative problemstillingen 1 a i prosjektet, legger vi til grunn at kommunal prosjektplanlegging ikke er regulert av lovverk eller andre klare, autoritative krav. Vi utleder derfor en beste praksis som revisjonskriterier for vurdering av data under problemstilling 1 a om prosjekt- Side: 4

12 beskrivelser. Beste praksis kan blant annet utledes fra anerkjent teori på det området undersøkelsen gjelder, og i denne forvaltningsrevisjonen utleder vi beste praksis fra prosjektstyringsteori som representerer en idealmåte å planlegge, lede og gjennomføre et investeringsprosjekt på. Den beste praksis vi utleder som revisjonskriterium, er ikke noe kommunen er pålagt å etterleve, men som vil være hensiktsmessig å følge for å sikre kvaliteten på det arbeidet som blir gjort. Vurdering av et investeringsprosjekt opp mot beste praksis vil ofte medføre mange avvik, men vi mener at en slik vurdering vil gi god læringseffekt for kommunen. Vedlegg 1 til rapporten er en gjennomgang av prosjektstyringsteori der vi har drøftet og utledet som revisjonskriterium for problemstilling 1 a beste praksis for hva en prosjektbeskrivelse bør inneholde. Fra vedlegg 1 gjengir vi følgende utdrag: Etter at målene for prosjektet er formulert, planene er lagt, og prosjektorganisasjonen er bestemt, er man i prinsippet klar til å sette i gang prosjektarbeidet. Ofte må imidlertid prosjektet selges/ presenteres til en oppdragsgiver, kunde eller de som sitter på ressursene, i kommunal sektor kommunestyret, før man får et endelig klarsignal (Westhagen, 2008:85). Det er da viktig at prosjektet presenteres til oppdragsgiver på en god måte i en prosjektbeskrivelse. Denne sammenfattende skriftlige dokumentasjon omtales av Westhagen som et meget viktig dokument, både i presentasjonen utad og i bevisstgjøringen og styringen innad i prosjektet. Prosjektbeskrivelsen skal dokumentere resultatene av målsettings- og planleggingsarbeidet. Rapportens vedlegg 2 viser en mal for prosjektbeskrivelse, og med henvisning til foranstående drøfting, utleder vi punktene i malen som et beste praksis revisjonskriterium: Prosjektbeskrivelsen bør inneholder følgende momenter: Prosjektnavn, dato og prosjektleder Bakgrunn: Beskriv problemet/behovet og hvordan dette henger sammen med bedriftens mål og strategier. Forutsetninger og rammer: Beskriv hvilke forutsetninger som er gitt, og som må tas hensyn til, og hvilke rammer som prosjektet må holdes innenfor. Effektmål: Hvilke gevinster/nyttevirkninger skal prosjektet ha? Resultatmål: Hva skal konkret foreligge når prosjektet er ferdig? Faser og oppgaver: Hvilke faser, og hvilke oppgaver innen hver fase? Organisering: Styringsgruppe, prosjektleder, prosjektgruppe, arbeidsgruppe etc. Fremdriftsplan: Når skal de enkelte faser (milepæler) og hele prosjektet være fullført? Kostnader/budsjett: Hva koster prosjektet i ressursbruk og dirkete utlegg? Kost/nytte: Kan forventede effekter/gevinster rettferdiggjøre kostnadene: Gi en kort begrunnelse. Kritiske faktorer: Hva er mest avgjørende for at prosjektet skal lykkes? Revisjonskriteriene vi har utledet, oppgis i tekstboks innledningsvis i kapittel 4 der vi behandler den normative problemstillingen 1 a. Side: 5

13 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING Forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon 5. I det følgende beskriver og drøfter vi hvordan vi har gått frem i vår undersøkelse av problemstillingene for prosjektet. Vi drøfter også dataenes gyldighet og pålitelighet, som vil si henholdsvis om dataene vi har samlet inn i undersøkelsen utgjør et relevant og tilstrekkelig grunnlag for å vurdere kommunen opp mot beste praksis når det gjelder å utarbeide prosjektbeskrivelse for investeringsprosjekter samt besvare undersøkelsens øvrige deskriptive problemstillinger. Dataene skal i tillegg være mest mulig nøyaktige. Revisjonens undersøkelse er avgrenset til å gjelde de konkrete problemstillinger som gjelder for dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. Når det gjelder investeringsprosjekter er denne undersøkelsen avgrenset til Ambulansestasjon Kjøpsvik, Drag og Kjøpsvik skole samt kunstgressbanene Drag og Kjøpsvik. For å besvare undersøkelsens problemstillinger, har vi basert oss på dokumentanalyse og intervjuer. Vi har etterspurt store mengder med dokumentasjon, men vi har ikke mottatt alt. Det er begrenset med dokumentasjon spesielt vedrørende ambulansestasjon Kjøpsvik, men det er mangler i dokumentasjonen i alle investeringsprosjektene vi har undersøkt i denne forvaltningsrevisjonen. For å supplere den skriftlige dokumentasjonen har vi intervjuet personer som har sentrale stillinger i administrasjonen og som har vært direkte eller indirekte involvert i disse investeringsprosjektene. Intervjuene er tatt opp på bånd og er enten verifiserte av intervjuobjektene eller så har intervjuobjektet på forhånd godkjent at opplysningene kunne brukes i rapporten. Vi har intervjuet følgende personer: Teknisk sjef i Tysfjord kommune Skolesjef i Tysfjord kommune Prosjektleder i kulturavdelingen i Tysfjord kommune? Konsulent ved nærings- og miljøavdelingen i Tysfjord kommune Tidligere leder for byggekomiteen På grunnlag av ovenstående redegjørelse vurderer vi samlet at det innsamlede datamaterialet vi har presentert i rapporten er pålitelig. Den skriftlige og muntlige informasjon vi i rapporten har beskrevet som «revisors funn», anser vi som relevant fordi det gjelder de undersøkte investeringsprosjektene og fordi informantene vi har intervjuet, har hatt ansvar for og kjennskap til planleggingen og gjennomføringen av prosjektene. Vi anser også datamaterialet som et tilstrekkelig grunnlag for revisors vurderinger, konklusjoner og oppsummeringer i rapporten. Derimot vurderer vi den skriftlige dokumentasjonen vi har fått framlagt fra kommunen, som utilstrekkelig for å kunne gi klare svar på alle problemstillingene i denne undersøkelsen. Påliteligheten og gyldigheten i det presenterte datamaterialet er også søkt sikret gjennom revisjonens interne kvalitetssystem. 5 RSK 001Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges kommunerevisorforbunds styre 1. februar 2011 Side: 6

14 4 PROSJEKTBESKRIVELSER Foreligger tilfredsstillende prosjektbeskrivelser for alle påbegynte prosjekter? Revisjonskriterium: Beste praksis: Prosjektbeskrivelsen bør inneholder følgende momenter: Prosjektnavn, dato og prosjektleder Bakgrunn: Beskriv problemet/behovet og hvordan dette henger sammen med bedriftens mål og strategier. Forutsetninger og rammer: Beskriv hvilke forutsetninger som er gitt, og som må tas hensyn til, og hvilke rammer som prosjektet må holdes innenfor. Effektmål: Hvilke gevinster/nyttevirkninger skal prosjektet ha? Resultatmål: Hva skal konkret foreligge når prosjektet er ferdig? Faser og oppgaver: Hvilke faser, og hvilke oppgaver innen hver fase? Organisering: Styringsgruppe, prosjektleder, prosjektgruppe, arbeidsgruppe etc. Fremdriftsplan: Når skal de enkelte faser (milepæler) og hele prosjektet være fullført? Kostnader/budsjett: Hva koster prosjektet i ressursbruk og dirkete utlegg? Kost/nytte: Kan forventede effekter/gevinster rettferdiggjøre kostnadene: Gi en kort begrunnelse. Kritiske faktorer: Hva er mest avgjørende for at prosjektet skal lykkes? 4.1 Ambulansestasjon Revisors funn Revisor har mottatt begrenset med dokumentasjon, og ifølge teknisk sjef skal det meste som gjelder ambulansestasjonen, ligge i en byggeperm som daværende byggeleder hadde. Men kommunen har ikke oversikt over hvor denne permen befinner seg. Teknisk sjef opplyser videre at kommunen har kontaktet daværende byggeleder angående permen, uten at det har resultert i å finne permen. Revisor har fra servicetorget i Tysfjord kommune mottatt et notat utarbeidet av tidligere teknisk sjef. Notatet er datert og har tittelen Ambulansestasjon i Kjøpsvik, forslag til gjennomføring prosjektbeskrivelse. Prosjektbeskrivelsen inneholder en kort redegjørelse for bakgrunnen for prosjektet. Prosjektbeskrivelsen inneholder videre en beskrivelse samt en oversikt over organisering av prosjektet, se utklipp 1 på neste side. Videre inneholder prosjektbeskrivelsen romprogram, framdriftsplan, kostnadskalkyle samt anbefaling om arkitekt. Side: 7

15 Utklipp 1: Prosjektorganisering bygging av ambulansestasjon Kilde: Tysfjord kommune Revisors vurdering og konklusjon Til investeringsprosjektet Ambulansestasjon Kjøpsvik forelå en prosjektbeskrivelse som inneholder prosjektnavn, dato, bakgrunn, organisering og fremdriftsplan og fremdriftsplan, men etter revisors vurdering er ikke dette tilstrekkelig ut fra anbefalinger i prosjektteori. Revisors konklusjon er at det ikke foreligger tilfredsstillende prosjektbeskrivelse i tråd med beste praksis på området. 4.2 Drag og Kjøpsvik skoler Revisors funn Revisor har gjennomgått store mengder med dokumentasjon vedrørende rehabilitering/ombygging av Drag skole og rehabilitering av Kjøpsvik skole. Ut fra den dokumentasjonen og de opplysningene revisor har mottatt, foreligger det ikke noen form for prosjektbeskrivelse som sier noe om f.eks. organiseringen, fremdriftsplanen eller kritiske faktorer. Dokumentasjonen beskriver gjennomføringen av prosjektet slik som byggetekniske løsninger og lignende. Revisor får opplyst fra teknisk sjef at Sweco AS gjennomførte forprosjekt på begge skolene og revisor har mottatt og gjennomgått forprosjektrapporten for Drag skole. Forprosjektet gikk ut på detaljbeskrivelse og tegninger. Sweco AS gjennomførte i tillegg anbudskonkurransen på vegne av Tysfjord kommune. Revisors vurdering og konklusjon Den fremlagte dokumentasjonen er etter revisors vurdering ikke tilstrekkelig med hensyn til innhold som iht. anbefalinger i prosjektteori bør inngå i en prosjektbeskrivelse. Revisors konklusjon er at det ikke foreligger tilfredsstillende prosjektbeskrivelse i tråd med beste praksis på området. 4.3 Kunstgressbaner Side: 8

16 Revisors funn Revisor har mottatt forprosjektet til Drag kunstgressbane, og denne beskriver tekniske løsninger og inneholder kostnadsoverslag. Det er begrenset med dokumentasjon og opplysninger spesielt når det gjelder Kjøpsnes stadion. En av årsakene til dette er ifølge prosjektleder v/kulturavdelingen at prosjektlederen for kunstgressbanen sluttet i Tysfjord kommune, og i en periode ble prosjektet liggende uten at noen tok ansvar for å videreføre det. Av kommunestyrets vedtak i sak 15/09 den fremgår det at prosjektavdelingen i Tysfjord kommune skulle utarbeide prosjektplan med fremdriftsplaner, arbeidsplaner, ansvarsfordeling m.m. Revisor har funnet en framdriftsplan for Kjøpsnes stadion som fulgte saksutredningen til kommunestyrets sak 66/09 den Med unntak av denne fremdriftsplanen foreligger det ikke noen prosjektplan, arbeidsplaner, ansvarsfordeling m.m. i henhold til kommunestyrets sak 15/09. Revisors vurdering og konklusjon På bakgrunn av ovennevnte funn vurderer revisor at Tysfjord kommune ikke oppfyller beste praksis med tanke på å utarbeide prosjektbeskrivelse. Med unntak av fremdriftsplan for Kjøpsnes stadion, så kan ikke kommunen dokumentere at de oppfyller de anbefalte momentene som bør inngå i en prosjektbeskrivelse. Vi konkluderer med at det ikke foreligger tilfredsstillende prosjektbeskrivelse i tråd med beste praksis på området. 4.4 Oppsummering og samlet konklusjon Det foreligger en prosjektbeskrivelse for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men den er etter revisors vurdering mangelfull og utilstrekkelig ut fra anbefalinger i prosjektteori. For investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler er det ikke fremlagt dokumentasjon som tilsvarer prosjektbeskrivelse slik det anbefales i prosjektteori. For kunstgressbanen på Drag foreligger det et forprosjekt, men ikke en prosjektbeskrivelse som tilfredsstiller anbefalinger i prosjektteorien. Det er store mangler i dokumentasjonen for kunstgressbanen på Kjøpsnes, og revisor har ikke fått forelagt en prosjektbeskrivelse som er i tråd med anbefalinger i prosjektteorien. Revisor konkluderer med at ingen av de undersøkte investeringsprosjektene har tilfredsstillende prosjektbeskrivelser i henhold til den utledete beste praksis på området. Side: 9

17 5 PRISER, BUDSJETT, VEDTAK OG FINANSIERING Hvordan er prosessen med innhenting av priser og utarbeidelse av budsjett for de ulike prosjektene, herunder aktuell finansiering? Er alle påbegynte prosjekter basert på vedtak i kommunestyret, basert på investerings- og finansieringsplan? 5.1 Ambulansestasjon Revisors funn Teknisk sjef opplyser til revisor at de første kalkylene var utarbeidet av tidligere teknisk sjef. Prosjektkostnadene ble innarbeidet i budsjettforslaget for 2008 og økonomiplanen for , som ble vedtatt i kommunestyret i sak 102/07. Senere ble det detaljprosjektert av Steien Consult med en total prosjektkostnad på kr ,- eks moms. Anbudskonkurransen ble kunngjort på DOFFIN 6 den med frist Fem firmaer leverte tilbud, og Bygg Consult Ballangen ble valgt som leverandør med det laveste tilbudet pålydende kr ,- eks moms. I kommunestyrets sak 115/09 ble det gjort vedtak om bygging og finansiering. Byggeprosjektet skulle ivaretas av administrasjonen og ekstern byggeleder: 1. Ambulansestasjonen i Kjøpsvik oppføres i kommunal regi og i samsvar med kommunens anbud av 26.september I samsvar med den tidligere vedtatte økonomiske rammen tas det opp et lån på kr 4,4 mill. til prosjektet. 3. Forslag til 10 års leiekontrakt med UNN som innebærer at bygget har en nedbetalingstid på 10 år med opsjon på videre leie 2 x 5 år godkjennes. 4. Til å utføre oppdraget med bygging av ambulansestasjon antas det mest fordelaktige anbudet gitt av Bygg-Konsult Ballangen AS. 5. Byggeprosjektet ivaretas av administrasjonen og ekstern byggeleder. 6. Bygging og drift av ambulansestasjon skilles ut som eget resultatområde i regnskapet og synliggjøres tilsvarende var-områdene. 7. Det forutsettes at bygging av ambulansestasjon ikke forsinker fremdriften av andre påtrengende oppgaver og byggeprosjekter. Sommeren 2010 gjorde driftsutvalget endelig vedtak om bygging av ambulansestasjon i sak 27/10: Bygging av ny ambulansestasjon for utleie til Universitetssykehuset Nord-Norge HF godkjennes som omsøkt. Bygget plasseres som forlengelse av eksisterende legesenter med adresse Prestegårdsveien 1B, og gis en form og utvendig kledning som harmonerer best mulig med det bygget det knyttes til. Ansvarlig søker og prosjekterende (SØK)(PRO): Steien Consult AS, v/svein Steien Tiltakshaver: Tysfjord kommune Ansvarlig utførende (UTF): Bygg-Konsult Ballangen AS. 6 Doffin er den nasjonale kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser. Side: 10

18 5.2 Drag og Kjøpsvik skoler Revisors funn Teknisk sjef opplyser til revisor at innledningsvis var det administrasjonen som utarbeidet budsjett, men etter at det ble gjort vedtak om byggekomite i 2010, ble komiteen involvert i forprosjektet. Sweco AS gjennomførte forprosjekt med kostnadskalkyler, og de gjennomførte anbudskonkurranse. Første anbudsrunde ble forkastet og ifølge teknisk sjef og oppvekstsjef så var hovedårsaken at ombyggingene ut fra de første tegningene viste seg å bli kostbare samt gi dårlig funksjonalitet. Skolesjefen legger til at etterhvert gjorde arkitekten en god jobb og tegnet om alt sammen. Finansiering skulle gjøres gjennom låneopptak og momskompensasjon, slik det fremgår av kommunestyrets vedtak i sak 50/11. Nedenfor følger kommunestyrets vedtak om kostnader og finansiering helt fra starten av prosjektet i 2008: Kommunestyret (96/08), vedtak: «Tysfjord kommune starter rehabilitering av skolebygg på Drag og Kjøpsvik innenfor husbankens låneramme for rehabilitering av skolebygg i Tysfjord på ca 9 millioner kroner. For å sikre en hensiktsmessig byggeteknisk og forskriftsmessig arealmessig løsning for rehabilitering av skolebyggene, engasjeres arkitekt. Rehabiliteringen skal i utgangspunktet følge prioriterte utbedringer jf tabell for tiltak ved Drag og Kjøpsvik skoler med forbehold om arkitektens vurderinger. På grunn av omfang engasjeres ekstern aktør til prosjektering og byggekomiteen har overordnet byggeledelse.» Kommunestyret (13/09), vedtak: Det søkes om tilleggslån fra Husbanken med rentekompensasjon på 7 millioner. Det søkes om midler fra Enova. Det leies inn rådgivende ingeniørfirma til detaljprosjektering og anbudsrunde. Det forutsettes at løsningen ved Drag skole utformes slik at den gir rom for alle tiltenkte funksjoner ved skolen, slik at gammelskolen kan avhendes eller anvendes til andre formål. Administrasjonen bes synliggjøre en totalløsning både for Drag og Kjøpsvik skole. Det utarbeides tilstandsrapporter inkl. fremtidig vedlikeholdsbilde for begge svømmehallene før det besluttes rehabilitering av disse. Nødvendig kompetanse innhentes ved behov. Det utredes fjernvarme fra Norcem og varmepumpealternativ før det besluttes eventuell utskifting av oljefyr ved kjøpsvik skole, jfr. Vedtatt energiplan. 1,1 mill settes av til utredning av fjernvarme/vannbåren varme er ferdig utredet. Kommunestyret (26/10), vedtak: 1. Kommunestyret slutter seg i prinsippet til fremlagte forslag til utbyggingsprogram for Drag og Kjøpsvik skole innenfor ei total kostnadsramme på kr 32,7 millioner eks moms. og inklusive sikkerhetsmargin på kr 4 millioner. 2. Innfasing av prosjektet behandles imidlertid som egen sak og fremmes til kommunestyrets møte i april. Saken skal belyse de økonomiske konsekvenser for den framtidige driften av Tysfjord kommune. Kommunestyret (39/19), vedtak: 1. Alle anbud på skolebygningene forkastes. 2. Det utarbeides nye plantegninger som ivaretar ønskene om bedre funksjonalitet og lavere kostnader. 3. Etter at plantegninger er godkjent foretas anbudsinnbydelse 4. Før prosjektene igangsettes har rådmannen fullmakt til å innhente en uavhengig kvalitetssikring av prosjektene for å belyse sikkerheten i kostnadsberegningene. Side: 11

19 Kommunestyret (75/10), vedtak: 1. Anbud rehabilitering av Drag og Kjøpsvik skole innhentes i h.h.t. beskrivelse i saksutredningen. 2. Prosjektets totale kostnads- og finansieringsramme vedtas når anbudene er klar. 3. Det bør utredes om å legge isolasjonstepper på begge svømmebassengene 4. Kommunestyret ber administrasjonen om å foreta en nærmere tilstandsundersøkelse av div. vegger i svømmehallen i Kjøpsvik, og komme med forslag til utbedringer. Kommunestyret (19/11), vedtak: 1. Tysfjord kommune vedtar rehabilitering av Drag og Kjøpsvik skole med ei kostnadsramme på inntil inklusiv utbedring av taket på Drag Svømmehall. 2. Det foretas følgende låneopptak: o Det tas opp en lån på kr med ei avdragstid på 30 år o Resterende låneramme på kr løses gjennom husbankens finansieringsordning for skolebygg med rentekompensasjon og en avdragsfri periode på 5 år. o Lånevilkår godkjennes av Rådmannen 3. Sikkerhetsmarginene for prosjektet settes til kr ,-. Byggekomiteen har fullmakt til å disponere inntil ,-. Resterende beløp holdes inntil videre tilbake av Rådmannen. Kommunestyret (50/11), vedtak: 1. Under henvisning til kommunestyrets vedtak i sak 19/11 godkjennes ei revidert kostnadsramme for rehabilitering av Kjøpsvik skole samt rehabilitering og utbygging av Drag skole med i alt kroner inkl. moms og medtatt isolasjonsteppe ved Drag skole. 2. Kostnadene finansieres på følgende måte: o Låneopptak kr ,- o Momskompensasjon (investeringer) kr , millioner av lånerammen finansieres via Husbankens finansieringsordning for skolebygg med rentekompensasjon og en avdragsfri periode på 5 år. Rådmannen gis fullmakt til å utvide låneopptaket utover den fullmakt som ble gitt i kommunestyrets vedtak i sak 19/11. Rådmannen gis samtidig fullmakt til å godkjenne lånevilkårene. 5.3 Kunstgressbaner Revisors funn Som nevnt innledningsvis så ble de første kostnadsoverslagene på alle kunstgressbaner gjort av Sven Aune AS. Revisor har blitt forelagt dokumentasjon som viser at Drag IL har utarbeidet budsjettet for Drag. Finansieringen var ifølge dokumentasjonen statlige spillemidler, tilskudd og egenkapital. Konsulent innenfor næring og miljø fungerte som byggeleder, og han opplyser til revisor at idrettslaget ba Tysfjord kommune om å være byggherre for prosjektet. Ifølge byggeleder ble anbudet ble lagt ut på Doffin i 2010, og Sven Aune bistod i dette arbeidet. Teknisk sjef opplyser at i første anbudsrunde fikk de høyt prisede tilbud. I andre anbudsrunde kom det ingen tilbud, og kommunen gikk da i forhandlinger med lokale aktører for å prøve å få ned prisene. Revisor har etterspurt men ikke mottatt anbudsdokumentene fra kommunen. Side: 12

20 For Kjøpsnes stadion fungerte en tidligere ansatt på kulturavdelingen som prosjekt- og byggeleder. Hvem som har utarbeidet budsjettet fremgår ikke av mottatt dokumentasjon. Prosjektleder hos Tysfjord kommune opplyser i intervju at anbudet ble utarbeidet av daværende prosjekt- og byggeleder samt daværende ordfører. Når det gjelder finansiering av kunstgressbanene, fremgår dette av politiske vedtak i formannskapet og i kommunestyret, se oversikt nedenfor. I tillegg har kommunestyret vedtatt spillemiddeltildeling som finansiering av kunstgressbanene. Formannskapet , sak 23/08. Vedtak: 1. Tysfjord kommune vil signalisere positive holdninger til kunstgressbaner. Tysfjord kommune kan imidlertid ikke ta en avgjørelse på nåværende tidspunkt med hensyn til deltakelse i prosjektet. 2. Tysfjord kommune utreder kunstgressbaner/nærmiljøanlegg. Formannskapet gir sin prinsipielle tilslutning til at kunstgressbanen på Drag lokaliseres til Drag Aktivitetspark, men at kunstgress på eksisterende bane også utredes. Drag fotballklubb anmodes om å vurdere å søke om omdisponering av innvilgede midler til aktivitetshus over til kunstgressbane. 3. Det avsettes kroner til utredningen. Kostnadene innarbeides i neste budsjettregulering. Formannskapet , sak 57/08. Vedtak: Formannskapet tilrår at kommunen står som byggherre for kunstgressbanen i Kjøpsvik. Rullering av plan for prioriterte tiltak for søknader om spillemidler behandles i kommunestyret 13.juni. Kommunestyret , sak 50/08. Vedtak: Saken utsatt. Formannskapet , sak 63/08. Vedtak: 1. Formannskapet tilrår at kommunen under nærmere gitte forutsetninger står som byggherre for kunstgressbanen på Drag, Musken og i Bjørkvik. 2. Lokalisering av banen på Drag avgjøres av kommunestyret etter befaring ifm. neste kommunestyremøte. 3. Administrasjonen melder inn alle prosjektene om kunstgressbaner i kommunen. Kommunestyret , sak 79/08. Vedtak: 1. Kommunestyret tilrår at kommunen under gitte forutsetninger står som byggherre for kunstgressbane på Drag og i Kjøpsvik. Forutsetningene reguleres gjennom avtaler mellom kommunene og idrettslagene. 2. Administrasjonen melder inn alle prosjekter om kunstgressbaner i kommunen. 3. Lokalisering av banen på Drag avgjøres av kommunestyret etter befaring i forbindelse med neste kommunestyre. Kommunestyret Sak 15/09. Vedtak: Det blei i budsjettet for 2009 avsatt kr ,- til prosjektering av kunstgressbaner i Tysfjord. Kommunestyret bestemmer herved at det videre arbeidet med Prosjekt Kunstgressbaner i Tysfjord organiseres av rådmannen i Tysfjord Kommune. Arbeidet startes umiddelbart. Prosjektavdelingen utarbeider prosjektplan med fremtidsplaner, arbeidsplaner, ansvarsfordeling m.m. Prosjektavdelingen skal også gå i dialog med Drag IL, for å overta det videre arbeidet med spillemiddelsøknaden fra Drag IL ang. Kunstgressbane på Drag. Prosjektavdelingen rapporterer direkte til Formannskapet i dette prosjektet. Side: 13

21 Kommunestyret Sak 66/09. Vedtak: 1. Tysfjord kommune starter opp arbeidet med å legge kunstgress på Kjøpsnes stadion. Prosjektet gjennomføres i henhold til fremlagte fremdriftsplan. 2. Tysfjord kommune tar opp et lån på kr ,- som mellomfinanisering av kunstgressbanen i Kjøpsvik. Kapitalkostnadene ved dette lånet dekkes inn via innvilget tilskudd på kr.50.00,- fra interkommunalt kultur- og næringsfond. Lånet innfris i sin helhet når de resterende spillemidlene utbetales i Tysfjord kommune fremmer en fornyet søknad om spillemidler til Kjøpsnes stadion innen 15.januar Fremlagte driftsavtale for Kjøpsnes stadion godkjennes. Formannskapet Sak 65/09 (Anbud kunstgress). Vedtak: Ordføreren gis fullmakt til å anta anbud sammen med administrasjonen. 5.4 Oppsummering I oppstarten av investeringsprosjektet ambulansestasjon Kjøpsnes utarbeidet administrasjonen budsjett. Priser og tilbud ble innhentet gjennom åpen anbudskonkurranse. Prosjektkostnadene ble innarbeidet i budsjettet for 2008 og økonomiplan for Videre detaljprosjektering og anbudsutlysning ble foretatt av Steien Consult. Kommunestyret vedtok i sak 115/09 bygging og finansiering av ambulansestasjonen, og endelig vedtak om bygging ble gjort av driftsutvalget i sak 27/10. Administrasjonen utarbeidet i oppstarten av investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skole et budsjett. Etter vedtaket i 2010 om opprettelse av byggekomité ble denne involvert i arbeidet med forprosjektet. Forprosjektet ble gjennomført av Sweco AS og inneholdt blant annet kostnadskalkyler og det ble gjennomført anbudskonkurranse. Vedtak om bygging og finansiering ble gjort av kommunestyret, og det var flere behandlinger i kommunestyret før endelig vedtak i For kunstgressbaneprosjektene (Drag og Kjøpsvik) ble Sven Aune AS engasjert av Tysfjord kommune til å utarbeide forprosjekt med kostnadsoverslag. Dokumentasjonen i saken viser at Drag IL utarbeidet budsjett for Drag kunstgressbane. For Kjøpsnes kunstgressbane fremkommer det ikke av dokumentasjonen hvem som har utarbeidet budsjettet. Revisor har ikke mottatt anbudsdokumentene for kunstgressbaneprosjektene og kan derfor ikke bekrefte de muntlige opplysningene om gjennomføring av anbudskonkurransene og dermed heller ikke hvordan priser ble innhentet. Kommunestyret har gjort vedtak om bygging og finansiering av kunstgressbanene. Side: 14

22 6 KONTRAKTER Foreligger fullstendige kontrakter for alle prosjekter, herunder avtaler/kontrakter for tilleggsarbeider? Er det stilt krav om entreprenørgarantier? 6.1 Ambulansestasjon Revisors funn Revisor har etterspurt kontraktene i forbindelse med byggingen av ambulansestasjonen. Revisor får opplyst fra teknisk sjef at det meste av dokumentasjon vedrørende byggingen av ambulansestasjonen finnes i byggepermen som administrasjonen ikke har funnet. Hvorvidt det er stilt krav om entreprenørgaranti, skal ifølge teknisk sjef fremgå av kontrakten med entreprenøren. Teknisk sjef opplyser at byggemøtereferater som han leste i etterkant av byggemøtene, ikke inneholdt noen tilleggsbestillinger. Det eneste som kom til å gi ekstra kostnader var ifølge teknisk sjef tilføyelser mellom gammelt og nytt bygg, og han kan ikke huske om det ble fremlagt noen flere tilleggsbestillinger. Når prosjektet nærmet seg ferdig, viste det seg at det gikk mot et merforbruk på to millioner. Teknisk sjef forklarer at den ene millionen var momskompensasjonen kommunen ikke fikk, og den andre millionen var tilleggsbestillinger og endringer. 6.2 Drag og Kjøpsvik skoler Revisors funn Kjøpsvik skole Revisor har mottatt og gjennomgått tilbudsbeskrivelse og kontrakt vedrørende rehabilitering av Kjøpsvik skole. Av tilbudsforespørselen datert utarbeidet av Sweco AS fremgår på side 16 kontraktsbestemmelsene for rehabilitering av Kjøpsvik skole. Her vises det til at Norsk Standard NS 8405 skal gjelde. Det står videre at som kontrakt skal NS 8405 A Formular for kontrakt om utførelse av bygg- og anleggsarbeider benyttes, samt NS 8405 C Formular for entreprenørens sikkerhetsstillelse i utførelsestiden og reklamasjonstiden. Industriprodukter Bygg og Vedlikehold AS, heretter kalt IBV, vant anbudskonkurransen, og det ble gjennomført avklarings- og kontraktsmøte mellom IBV, Tysfjord kommune og Sweco AS. Revisor har mottatt en kontrakt som er NS 8405 A der bare IBV har signert ( ). Følgende er utklipp fra sak 54/11 til formannskapets møte den Side: 15

23 Utklipp 1: Utklipp fra saksutredning til formannskapsmøte , sak 54/11 Kilde: Tysfjord kommune Når det gjelder tilleggsarbeider og hvordan dette skulle håndteres, så er dette nærmere spesifisert i tilbudsbeskrivelsens kontraktbestemmelser kapittel G3 om tilleggsarbeid og regningsarbeid. Timepriser for regningsarbeider er oppgitt i kontraktens kapittel 5, jf. utdrag fra kontraktsbestemmelsen: «Byggherren kan pålegge entreprenøren å utføre tilleggsarbeider som kan gjøres opp etter tilbudets enhetspriser eller hvor disse ikke passer, etter tilbud (fast pris) fra entreprenøren, eller som regningsarbeid. Ethvert arbeid som medfører krav om tilleggsbetaling utover kontraktssummen, skal ikke settes i gang før det foreligger skriftlig rekvisisjon fra byggherren». I dokumentasjonen som revisor har gjennomgått, forelå det en oversikt over behandlete og godkjente endringsmeldinger. Oversikten viser 50 endringsmeldinger med en totalsum på kr ,- eks moms. I intervju med teknisk sjef og oppvekstsjef får revisor opplyst at hovedsakelig så skyldtes merkostnadene at isopor brukt som isolasjon i veggene, måtte skiftes ut, samt at det var mugg bak plater i svømmehallen. Teknisk sjef opplyser videre at merkostnadene i forbindelse med utskifting av isoporen i veggene var så store at dette måtte behandles i kommunestyret for å få utvidet rammen. Entreprenørgaranti fremgår av kontraktens kapittel 7 om entreprenørens sikkerhetsstillelse. Ifølge kontrakten har IBV stilt sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser med kr ,75 som tilsvarer 10 % av kontraktssummen. Revisor har ikke mottatt annen dokumentasjon som bekrefter sikkerhetsstillelsen, som f.eks. bankgaranti. Drag skole Revisor har gjennomgått tilbudsbeskrivelse vedrørende ombygging/tilbygging Drag skole. Tilbudsforespørselen datert er utarbeidet av Sweco AS og gjelder den første anbudskonkurransen som ble forkastet, og denne kunngjort som en hovedentreprise. Revisor har etterspurt men ikke mottatt den andre tilbudsbeskrivelsen som ble kunngjort som totalentreprise hvor konktraktsbestemmelsene fremgår. Malthus AS vant anbudskonkurransen, og det ble gjennomført kontraktsmøte mellom Malthus, Tysfjord kommune og Sweco AS. Kontrakten som er benyttet er byggblankett 3436 som viser hvordan kontrakter etter NS 3431 Alminnelige kontraktsbestemmelse for totalentrepriser, Side: 16

24 settes opp. Kontrakten er signert av ordfører den og Malthus den Av referat fra møte i byggekomiteen fremgår det at entreprenøren hadde fått beskjed om å bestille varer og igangsette arbeidet selv om kontrakten foreløpig ikke var inngått. Videre foreligger det et udatert notat til kommunestyret fra daværende leder i byggekomite og byggeleder som redegjør for blant annet status i prosjektet og revidert budsjett. Revisor finner at notatet er innarbeidet i saksutredning til sak 54/11 til formannskapets møte Følgende er utklipp fra saksutredningen: Utklipp 2: Utklipp fra saksutredning til formannskapsmøte , sak 54/11 Kilde: Tysfjord kommune Av referater fra møter i byggekomiteen fremgår det at arbeidet ble igangsatt sommeren 2011, og kontrakten ble inngått nesten et halvt år etter at arbeidene ble startet. Teknisk sjef opplyser til revisor at han ikke kjenner til hvorfor kontraktsinngåelsen tok så lang tid. Han opplyser videre at det tidligere var vanlig at entreprenør startet arbeidene før kontraktsignering, men at det ikke er vanlig nå. Når det gjelder tilleggsarbeider og hvordan dette skulle håndteres, så er dette nærmere spesifisert i anbudsdokumentets kontraktbestemmelser kapittel G3 om tilleggsarbeid og regningsarbeid. Timepriser for regningsarbeider er oppgitt i kontraktens kapittel 3. Av dokumentasjonen revisor har gjennomgått fremgår det at prosjektet hadde 25 endringsmeldinger med totalsum kr ,- eks moms. Entreprenørgaranti fremgår av kontraktens kapittel 4 om totalentreprenørens sikkerhetsstillelse. Ifølge kontrakten har Malthus stilt sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser med kr ,- som tilsvarer 10 % av kontraktssummen. Revisor har ikke mottatt annen dokumentasjon som bekrefter sikkerhetsstillelsen, som f.eks. bankgaranti. Side: 17

25 6.3 Kunstgressbaner Revisors funn Revisor har etterspurt men ikke mottatt kontrakter som gjelder byggingen av Kjøpsnes stadion. Revisor får opplyst fra teknisk sjef at Unisport hadde kontrakt på kunstgress på både Drag og Kjøpsnes stadion. For Drag stadion har revisor blitt forelagt kontrakten med Unisport om levering og legging av kunstgress. Det er benyttet byggblankett 8406 A som er Norsk Standard kontrakt for utførelse av bygge- og anleggsarbeider. Daværende ordfører har signert kontrakten, og kontraktssummen var på kr eks moms. I tillegg til kontrakten med Unisport har revisor blitt forelagt avtale med Elkjær AS på kr eks moms om levering av lysanlegg til banen, samt avtale med Jessen Rør AS på kr eks moms om grunnarbeid. Avtalen med Elkjær og Jessen Rør er signert av ordfører og er ikke skrevet i noen form for kontraktsformular eller mal. Revisor har ikke funnet noe dokumentasjon som beskriver tilleggsarbeider og hvordan dette skulle håndteres. I kontraktens kapittel 5 står timepriser for eventuelle regningsarbeider. Byggelederen for Drag kunstgressbane opplyser til revisor at det gikk med en del mer fyllmasse enn forutsatt i beregningene til Sven Aune AS, noe som førte til at budsjettet sprakk med eks. moms, og dette ble finansiert ved kommunal budsjettregulering høsten I kontrakten med Unisport for Drag kunstgressbane er det krysset av for at entreprenøren ikke stiller sikkerhet. Teknisk sjef bekrefter dette overfor revisor og opplyser at kommunen inngikk en spesialavtale for å få det billigst mulig. Det fremgår ikke av avtalene med Jessen Rør AS og Elkjær AS noe om tilleggsarbeid eller entreprenørgarantier. 6.4 Oppsummering Tysfjord kommune kan ikke dokumentere at det foreligger fullstendige kontrakter for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Kommunen kan heller ikke dokumentere at det er stilt entreprenørgaranti for prosjektet. For investeringsprosjektet Kjøpsvik skole og Drag er det benyttet Norsk standard kontrakt. Tilleggsarbeider er nærmere spesifisert i tilbudsbeskrivelsens kontraktsbestemmelser kapittel G3 om tilleggsarbeid og regningsarbeid. Av kontraktene mellom IBV og Tysfjord kommune (gjeldende Kjøpsvik skole) og mellom Malthus AS og Tysfjord kommune (gjeldende Drag skole) fremgår det at entreprenørene har stilt sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser tilsvarende 10 % av kjøpesummen. Revisor har ikke fått dokumentert kontrakter som gjelder byggingen av kunstgressbane på Kjøpsnes. For byggingen av kunstgressbanen på Drag ble det benyttet Norsk standard kontrakt med leverandøren av kunstgress, Unisport. I tillegg har revisor blitt forelagt avtaler med Elkjær AS og Jessen Rør AS vedrørende henholdsvis lysanlegg til banen og grunnarbeider som ikke skrevet i noen form for kontraktsformular eller mal. Av kontrakten med Unisport fremgår det at de ikke stilte sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser, og det foreligger ikke dokumentasjon på om det var stilt entreprenørgaranti for levering av lysanlegg og gjennomføring av grunnarbeid. Side: 18

26 7 MANDATER OG FULLMAKTER Hvordan er mandater og fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder inngåelse av hovedavtale/-kontrakt i prosjekter? Hvordan er mandater og fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder avtaler/kontrakter om tilleggsarbeider? Hvordan er fullmakter organisert mellom byggekomité og administrasjon hva gjelder attestasjon/anvisning? 7.1 Byggekomite I forvaltningsrevisjonsrapporten Investeringsprosjekter Drag vannverk og Stetindhallen redegjorde revisor for kommunestyrets vedtak om etablering av byggekomite samt komiteens mandat og retningslinjer. Tysfjord kommunestyre vedtok i sak 43/10 å opprette en fast byggekomite og retningslinjer for dets arbeid. I saksvurderingen til sak 43/10 opplyses det at den faste byggekomiteen må være god på styring av prosjektene både faglig og økonomisk. Følgende retningslinjer og mandat ble vedtatt: 1. Kommunestyret fatter vedtak om utbygging og gir prinsipielle, økonomiske og tidsmessige rammer for prosjektene 2. I h.h.t. kommuneloven 10.1 oppnevnes en fast byggekomite på 3 medlemmer som suppleres med 2 medlemmer fra det respektive forvaltningsområdet. Byggekomiteen har ansvar for gjennomføring av prosjektene innenfor de rammer som er gitt i kommunestyrets vedtak og som fremgår av forprosjektet. Begge kjønn skal være representert. 3. Byggekomiteen har følgende mandat: a. Fastsette fremdriftsplan for prosjektet innenfor kommunestyrets ramme b. Fastlegge arbeidsfaser og rapportering bl.a. til rådmann og ordfører c. Engasjere arkitekt, konsulent og byggeleder d. Sette økonomiske rammer for planleggings- og prosjekteringsarbeidet e. Godkjenning av planer, innhenting av anbud, kontraktsforhandlinger og endelig kontraktsutforming samt overtakelse f. Utarbeide resultatvurdering og byggeregnskap for revisorgodkjenning og rapportering til kommunestyret Arkitekt eller konsulent skal ikke samtidig være prosjektleder og rådgiver Byggeledelse og kommunens ansvar som byggherre ivaretas. Det kan engasjeres uavhengig byggeleder Teknisk etat/område med prosjekt- og/eller byggteknisk kompetanse skal være fast sekretariat med mindre annet blir bestemt Rådmannen kan forlange at byggekomiteen foretar en kvalitetssikring av prosjektene både teknisk og økonomisk før byggestart Marleif Eriksen (leder), Beathe Rahka Knutsen og Harald Pedersen ble valgt som faste medlemmer. Side: 19

27 I byggekomiteens møte ble mandatet drøftet, og komiteen mente mandatet var vanskelig å gjennomføre i praksis, og daværende leder henvendte seg til rådmann om behov for presiseringer. I kommunestyresak 73/10 la administrasjonen frem følgende forslag til presiseringer under punkt 3 som ble vedtatt: a. Fastsette fremdriftsplan for prosjektet innenfor kommunestyrets ramme b. Fastlegge arbeidsfaser og rapportering, bl.a. til rådmann og ordfører. Den økonomiske utviklingen i prosjektet må vies særskilt oppmerksomhet c. Engasjere byggeleder og evt. særskilt sakkyndig d. Innhenting av anbud og godkjenning av disse innenfor kommunestyrets økonomiske ramme e. Kontraktsforhandlinger og endelig kontraktsutforming samt overtakelse av bygget f. Utarbeide resultatvurdering og byggeregnskap for revisorgodkjenning og rapportering til kommunestyret De øvrige punkter i mandatet forble uendret. I sak 34/12 vedtok kommunestyret ny byggekomite. Øivind Johansen ble valgt som leder og Kjell Eddy Nicolaisen og Heidi Kalvåg som øvrige faste medlemmer. 7.2 Ambulansestasjon Revisors funn Revisor har ikke mottatt dokumentasjon eller opplysninger om mandater, fullmakter samt attestasjon og anvisning. Teknisk sjef opplyser for øvrig at dette prosjektet var igangsatt før byggekomiteen ble opprettet og at byggekomiteen ikke var involvert i dette prosjektet. Byggekomiteens leder bekrefter overfor revisor at komiteen ikke var involvert i byggingen av ambulansestasjonen. 7.3 Drag og Kjøpsvik skoler Revisors funn Innledningsvis, før byggekomiteen ble opprettet, bistod Sweco AS kommuneadministrasjonen med forberedelse og gjennomføring av anbudskonkurranse. Mottatte tilbud ble gjennomgått av Sweco AS og teknisk sjef. Byggekomiteen trådte inn i prosjektet etter anbudsåpningen Malthus leverte tilbud datert på Drag skole og IBV AS leverte tilbud datert på Kjøpsvik skole. Etter anbefaling fra teknisk sjef vedtok byggekomiteen i møte å inngå kontraktsforhandlinger 7. Som tidligere nevnt ble det gjennomført kontraktsmøte for begge skolene mellom entreprenørene, Tysfjord kommune 8 og Sweco AS. Tysfjord kommune engasjerte Bernt Langås v/tysfjord Eiendom AS og BBI AS 9 som byggeleder for byggeprosjektene, og han begynte den Det ble gjennomført et ytterligere kontraktsmøte med Malthus der byggeleder og skolesjef deltok fra Tysfjord kommune. Av referatet fra dette møtet fremgår det at byggelederen skulle følge opp kontraktsforslaget sammen med Sweco AS, men det foreligger ikke andre møtereferater som vedlegg til kontrakten enn fra avklaringsmøtet 7 Referat fra møte i byggekomiteen og saksutredning til sak 54/11 til formannskapet 8 Teknisk sjef og skolesjef 9 Tysfjord Eiendom AS er et selskap i BBi-gruppen Side: 20

28 den og møtet den Som nevnt tidligere ble kontrakten signert av ordfører den og av Malthus den Når det gjelder tilleggsarbeider, får revisor opplyst fra teknisk sjef at avvik og endringer ble sendt til byggekomiteen for godkjenning. Byggekomitelederen skriver i epost til revisor at komiteen godkjente alle ekstra bestillinger, men at byggeleder også kunne gjøre bestillinger som «måtte» gjøres. Byggekomitelederen opplyser videre at det var muligens en eller to bestillinger byggeleder gjorde uten byggekomiteens involvering. Teknisk sjef opplyser til revisor at han anviste på disse prosjektene og at skolesjefen anviste noe, og det var som regel servicekontoret som attesterte regninger. Videre opplyser teknisk sjef at byggeleder godkjente regningene, før de ble sendt til attestering og anvisning Engasjering av byggeleder Revisor får opplyst fra teknisk sjef at han sendte ut epost om prisforespørsel på byggelederoppdrag til BBi AS, Rambøll og Cowi AS. De innkomne tilbudene er forelagt revisor og viser at BBi leverte lavest timepris på oppdraget samt et kostnadsanslag på kr Teknisk sjef opplyser videre at han og byggekomiteen ble bekymret over pristilbudene fordi de antok at oppdraget kunne overstige kr , og de ville derfor forkaste tilbudene. Teknisk sjef forklarer at andre løsninger ble vurdert, og de fikk et tilbud på om lag kr fra tidligere teknisk sjef i Tysfjord som kommunen hadde engasjert i tidligere prosjekter. Byggekomitelederen fikk i komiteens møte fullmakt hos byggekomiteen å engasjere byggeleder. Det fremgår av dokumentasjon at BBi kontaktet rådmannen fordi de mente at komitelederen var inhabil, og rådmannen anbefalte derfor at byggekomiteen opphevet fullmakten de gav komiteens leder. Byggekomitelederen bekrefter dette overfor revisor, og det fremgår av referat fra møte at byggekomiteen trakk tilbake vedtaket. Både byggekomiteleder og teknisk sjef forklarer at rådmannen insisterte på at de skulle engasjere Langås fra BBi som byggeleder. Teknisk sjef opplyser videre at deretter ble avtalen med BBi og Tysfjord kommune inngått, men i ettertid viste det seg at byggelederoppdraget ble langt dyrere enn kostnadsanslaget i BBi sitt tilbud. Revisor har innhentet bilagene vedrørende byggelederoppdraget som viser at Tysfjord kommune har utbetalt kr til BBi. Revisor har ikke funnet protokoll i forbindelse med denne anskaffelsen, og ifølge teknisk sjef ble anskaffelsesprotokoll mest sannsynlig ikke skrevet. 7.4 Kunstgressbaner Revisors funn Teknisk sjef opplyser til revisor at byggekomiteen ikke var involvert i prosjektene om bygging av Drag kunstgressbane og Kjøpsnes stadion. Byggekomiteen var ikke opprettet da disse prosjektene ble igangsatt, og byggekomiteleder bekrefter i telefonintervju at de ikke var involvert i kunstgressbanene. Revisor har ikke mottatt eller funnet informasjon som sier noe om byggeleders mandat. I sak 65/09 gjorde formannskapet følgende vedtak: «Ordføreren gis fullmakt til å anta anbud sammen med administrasjonen». Som nevnt tidligere foreligger det dokumentasjon som viser at daværende ordfører har signert kontrakter og avtaler vedrørende Drag kunstgressbane. Teknisk sjef opplyser at han anviste og servicekontoret attesterte. Side: 21

29 7.5 Oppsummering Revisor har ikke blitt forelagt dokumentasjon som viser hvordan fullmakter og mandater var organisert når det gjelder byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at dette investeringsprosjektet ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet, og at byggekomiteen ikke var involvert i dette prosjektet. Byggekomiteèn som kommunestyret opprettet i 2010 (sak 43/19), fungerte som byggekomité for investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler. Byggekomiteen var sammen med byggeleder involvert i kontraktsforhandlinger med entreprenørene. Når det gjelder tilleggsarbeider, ble avvik og endringer sendt til byggekomiteen for godkjenning. Ifølge leder av byggekomiteen kunne byggeleder gjøre bestillinger som «måtte» gjøres. Teknisk sjef opplyser at han og skolesjefen anviste regninger, mens attestasjon ble foretatt av servicekontoret. Det fremgår ikke av dokumentasjonen revisor har blitt forelagt, at byggekomiteen var involvert i kunstgressbaneprosjektene på Drag og Kjøpsnes. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at prosjektene ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet og at byggekomiteen ikke var involvert i disse prosjektene. Teknisk sjef opplyser at han anviste regninger, mens servicekontoret attesterte. Side: 22

30 8 OVERTAKELSE OG PROSJEKTREGNSKAP Hvilke av disse prosjektene har kommunen overtatt som ferdig? Hvordan er prosedyrene for overtakelse, herunder krav om etterarbeid? Er det foretatt etterkalkyler på prosjektregnskapene, og hvordan er disse eventuelt rapportert? 8.1 Ambulansestasjon Revisors funn Revisor får opplyst fra teknisk sjef at overtakelsesprotokoll finnes og at den ligger i byggepermen sammen med en mangelliste som var utarbeidet ved overtakelse. Ifølge brev 10 til UNN fra Tysfjord kommune den var overleveringsbefaring gjennomført Det står videre i brevet at feil og mangler fra befaringen er utbedret. Teknisk sjef opplyser til revisor at det ikke ble utarbeidet noen form for etterkalkyle. 8.2 Drag og Kjøpsvik skoler Revisors funn Teknisk sjef opplyser i intervju at skolene ble overtatt med mindre feil/mangler. Manglene var av mindre art slik at kommunen ikke kunne nekte overtakelse. Videre opplyser teknisk sjef at rektorer, teknisk sjef, oppvekstsjef, byggeleder og om mulig flere fra kommunen var tilstede ved overtakelse samt at det ble skrevet overtakelseprotokoll. Blant dokumentasjonen revisor har gjennomgått, forelå kopi av overtakelsesprotokollen datert vedrørende Drag samt vedlegg med oversikt over mangler som skulle utbedres. I tillegg til entreprenørene var Tysfjord kommune representert med rektorer, skolesjef og byggeleder. Drag skole overtok bygget den med de feil og mangler som var nevnt i protokollen. Revisor har ikke mottatt overtakelsesprotokoll vedrørende Kjøpsvik skole. Teknisk sjef opplyser til revisor at han har utarbeidet sluttregnskapet for revisorgodkjenning for søknad om rentekompensasjon, men det er ikke foretatt etterkalkyle på prosjektregnskapene. 8.3 Kunstgressbaner Revisors funn Drag kunstgressbane og Kjøpsnes stadion er ferdige, og Tysfjord kommune står som eier av Kjøpsnes stadion, mens Drag IL er eier av Drag kunstgressbane. Det ble ifølge teknisk sjef ikke gjennomført formell overtakelse eller skrevet overtakelsesprotokoll. Det som foreligger av 10 Brev til UNN om ferdigstillelse av ambulansestasjon og overlevering til leietaker Side: 23

31 dokumentasjon på at anlegget er ferdig, er et sertifikat utstedt av ISA Sport Nordic som sier at Drag kunstgressbane er kontrollert og godkjent. Det er utarbeidet prosjektregnskap som grunnlag for å søke om spillemidler, og utklipp 3 og 4 viser kommunens regnskapssammendrag for Drag kunstgressbane og Kjøpsnes stadion. Etterkalkyler på prosjektregnskapene er ikke foretatt ifølge opplysninger fra teknisk sjef. Utklipp 3: Utklipp fra regnskapssammendrag for Drag kunstgressbane Kilde: Tysfjord kommune Utklipp 4: Utklipp fra regnskapssammendrag for Kjøpsnes stadion Kilde: Tysfjord kommune Side: 24

32 8.4 Oppsummering Ifølge teknisk sjef finnes det overtakelsesprotokoll samt mangelliste for ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men revisor har ikke blitt forelagt denne dokumentasjonen. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble utarbeidet etterkalkyle for prosjektet. For investeringsprosjektet Drag skole har revisor blitt forelagt kopi av overtakelsesprotokoll med vedlagt oversikt over mangler som skulle utbedres. For Kjøpsvik skole har revisor ikke blitt forelagt slik dokumentasjon. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble foretatt etterkalkyler for prosjektene. Kunstgressbanene på Drag og Kjøpsnes er overtatt som ferdige. Forelagt dokumentasjon inneholder ikke overtakelsesprotokoller, men inneholder et sertifikat som viser at Drag kunstgressbane er kontrollert og godkjent. Det ble ikke foretatt etterkalkyler for prosjektene. Side: 25

33 9 SAMLET OPPSUMMERING Det foreligger en prosjektbeskrivelse for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men den er etter revisors vurdering mangelfull og utilstrekkelig ut fra anbefalinger i prosjektteori. For investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler er det ikke fremlagt dokumentasjon som tilsvarer prosjektbeskrivelse slik det anbefales i prosjektteori. For kunstgressbanen på Drag foreligger det et forprosjekt, men ikke en prosjektbeskrivelse som tilfredsstiller anbefalinger i prosjektteorien. Det er store mangler i dokumentasjonen for kunstgressbanen på Kjøpsnes, og revisor har ikke fått forelagt en prosjektbeskrivelse som er i tråd med anbefalinger i prosjektteorien. Revisor konkluderer med at ingen av de undersøkte investeringsprosjektene har tilfredsstillende prosjektbeskrivelser i henhold til den utledete beste praksis på området. I oppstarten av investeringsprosjektet ambulansestasjon Kjøpsvik utarbeidet administrasjonen budsjett. Priser og tilbud ble innhentet gjennom åpen anbudskonkurranse. Prosjektkostnadene ble innarbeidet i budsjettet for 2008 og økonomiplan for Videre detaljprosjektering og anbudsutlysning ble foretatt av Steien Consult. Kommunestyret vedtok i sak 115/09 bygging og finansiering av ambulansestasjonen, og endelig vedtak om bygging ble gjort av driftsutvalget i sak 27/10. Administrasjonen utarbeidet i oppstarten av investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler et budsjett. Etter vedtaket i 2010 om opprettelse av byggekomité ble denne involvert i arbeidet med forprosjektet. Forprosjektet ble gjennomført av Sweco AS og inneholdt blant annet kostnadskalkyler og det ble gjennomført anbudskonkurranse. Vedtak om bygging og finansiering ble gjort av kommunestyret, og det var flere behandlinger i kommunestyret før endelig vedtak i For kunstgressbaneprosjektene (Drag og Kjøpsvik) ble Sven Aune AS engasjert av Tysfjord kommune til å utarbeide forprosjekt med kostnadsoverslag. Dokumentasjonen i saken viser at Drag IL utarbeidet budsjett for Drag kunstgressbane. For Kjøpsnes kunstgressbane fremkommer det ikke av dokumentasjonen hvem som har utarbeidet budsjettet. Revisor har ikke mottatt anbudsdokumentene for kunstgressbaneprosjektene og kan derfor ikke bekrefte de muntlige opplysningene om gjennomføring av anbudskonkurransene og dermed heller ikke hvordan priser ble innhentet. Kommunestyret har gjort vedtak om bygging og finansiering av kunstgressbanene. Tysfjord kommune kan ikke dokumentere at det foreligger fullstendige kontrakter for byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Kommunen kan heller ikke dokumentere at det er stilt entreprenørgaranti for prosjektet. For investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skole er det benyttet Norsk standard kontrakt. Tilleggsarbeider er nærmere spesifisert i tilbudsbeskrivelsens kontraktsbestemmelser kapittel G3 om tilleggsarbeid og regningsarbeid. Av kontraktene mellom IBV og Tysfjord kommune (gjeldende Kjøpsvik skole) og mellom Malthus AS og Tysfjord kommune (gjeldende Drag skole) fremgår det at entreprenørene har stilt sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser tilsvarende 10 % av kjøpesummen. Revisor har ikke fått dokumentert kontrakter som gjelder byggingen av kunstgressbane på Kjøpsnes. For byggingen av kunstgressbanen på Drag ble det benyttet Norsk standard kontrakt med leverandøren av kunstgress, Unisport. I tillegg har revisor blitt forelagt avtaler med Elkjær AS og Jessen Rør AS vedrørende henholdsvis lysanlegg til banen og grunnarbeider som ikke skrevet i noen form for kontraktsformular eller mal. Av kontrakten med Unisport fremgår det at de ikke stilte Side: 26

34 sikkerhet for sine kontraktsforpliktelser, og det foreligger ikke dokumentasjon på om det var stilt entreprenørgaranti for levering av lysanlegg og gjennomføring av grunnarbeid. Revisor har ikke blitt forelagt dokumentasjon som viser hvordan fullmakter og mandater var organisert når det gjelder byggingen av ambulansestasjonen i Kjøpsvik. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at dette investeringsprosjektet ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet, og at byggekomiteen ikke var involvert i dette prosjektet. Byggekomiteèn som kommunestyret opprettet i 2010 (sak 43/19), fungerte som byggekomité for investeringsprosjektet Drag og Kjøpsvik skoler. Byggekomiteen var sammen med byggeleder involvert i kontraktsforhandlinger med entreprenørene. Når det gjelder tilleggsarbeider, ble avvik og endringer sendt til byggekomiteen for godkjenning. Ifølge leder av byggekomiteen kunne byggeleder gjøre bestillinger som «måtte» gjøres. Teknisk sjef opplyser at han og skolesjefen anviste regninger, mens attestasjon ble foretatt av servicekontoret. Det fremgår ikke av dokumentasjonen revisor har blitt forelagt, at byggekomiteen var involvert i kunstgressbaneprosjektene på Drag og Kjøpsnes. Teknisk sjef og byggekomiteleder opplyser at prosjektene ble igangsatt før byggekomiteen ble opprettet og at byggekomiteen ikke var involvert i disse prosjektene. Teknisk sjef opplyser at han anviste regninger, mens servicekontoret attesterte. Ifølge teknisk sjef finnes det overtakelsesprotokoll samt mangelliste for ambulansestasjonen i Kjøpsvik, men revisor har ikke blitt forelagt denne dokumentasjonen. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble utarbeidet etterkalkyle for prosjektet. For investeringsprosjektet Drag skole har revisor blitt forelagt kopi av overtakelsesprotokoll med vedlagt oversikt over mangler som skulle utbedres. For Kjøpsvik skole har revisor ikke blitt forelagt slik dokumentasjon. Teknisk sjef opplyser at det ikke ble foretatt etterkalkyler for prosjektene. Kunstgressbanene på Drag og Kjøpsnes er overtatt som ferdige. Forelagt dokumentasjon inneholder ikke overtakelsesprotokoller, men inneholder et sertifikat som viser at Drag kunstgressbane er kontrollert og godkjent. Det ble ikke foretatt etterkalkyler for prosjektene. Side: 27

35 10 ANBEFALINGER Revisjonen viser til anbefalingene i forvaltningsrevisjonsrapporten Investeringsprosjekter Drag vannverk og Stetindhallen. De samme anbefalingene finner vi grunn til å gi etter gjennomgangen av investeringsprosjektene Ambulansestasjon Kjøpsvik, Drag/Kjøpsvik skoler og Kunstgressbaner Drag/Kjøpsvik: Kommunen bør utarbeide rutiner og systemer for prosjektering og prosjektledelse Kommunen bør ha et system for kvalitetssikring av prosjekter Kommunen bør kvalitetssikre alle kontrakter og avtaler som inngås med entreprenører Kommunen bør gjøre risikoanalyser i forkant av prosjekter Kommunen bør ha et skriftlig system for rapportering på prosjekter Kommunen bør gjennomgå og definere klart og tydelig byggekomiteens mandat og administrasjonens mandat i forbindelse med investeringsprosjekter Videre anbefaler vi at Tysfjord kommune bør sikre at dokumentasjon i forbindelse med investeringsprosjekter arkiveres. Side: 28

36 11 HØRING Rapporten ble oversendt til rådmannen i Tysfjord med høringsfrist Revisor mottok rådmannens høringsuttalelse som er gjengitt i sin helhet nedenfor. Høringsuttalelse forvaltningsrevisjonsrapport «Investeringsprosjekter del 2» Det vises til brev fra KomRev NORD datert med vedlagte forvaltningsrevisjonsrapport som nevnt overfor. Rådmannen mener at rapporten gir et relevant og oversiktlig bilde av nevnte investeringsprosjekter. Problemstillingene er etter rådmannens vurdering godt underbygget, til tross for at det for revisjonen har vært vanskelig å framskaffe etterspurt dokumentasjon. Rådmannen vil også bemerke revisjonens forvaltningsrevisjonsrapport 2013 av investeringsprosjekter Drag vannverk og Stetindhallen, jf denne rapport pkt. 1. Innledning (side 2). Rådmannen støtter disse anbefalingene. Denne rapporten inneholder tre vedlegg som gir et godt utgangspunkt for en videreutvikling med hensyn på ledelse, styring, økonomi, rolleavklaring og sikring av kvalitet i prosjekter. Rådmannen mener at vedleggene og beste praksis setter rammen for framtidige investeringsprosjekter i Tysfjord kommune. Oppsummert er det rådmannens vurdering at rapporten har høy faglig kvalitet. Varrudagáj - Med vennlig hilsen Oddbjørn Nilsen Háldadusoajvve - Rådmann Divtasvuona suohkan - Tysfjord kommune Skuolkan - Tlf. dir.: Mob.: Guokta álmmuga - aktisasj buorre boahtteájgge. - To folk - en felles god framtid. Side: 29

37 12 REFERANSER Aalberg Tore (2012): Kurs i prosjektstyring. Powerpointplansjer AGENDA utredning & Utvikling As sin utredning for Kommunal- og regionaldepartementet (2008): Internkontroll i norske kommuner, status og utviklingsbehov Eikeland Per T. (1999): Rapport om økonomisk risiko Innovasjon Norge: PLP Prosjektlederprosessen, Fra ide til resultat Rolstadås Asbjørn (2011): Praktisk prosjektstyring Tysfjord kommune: Dokumentasjon vedrørende investeringsprosjektene - Ambulansestasjon Kjøpsvik - Drag og Kjøpsvik skole - Kunstgressbaner Drag og Kjøpsvik Westhagen, Harald, Ole Faafeng, Kjell Gunnar Hoff, Tore Kjeldsen og Erik Røine (2008): Prosjektarbeid. Utviklings- og endringskompetanse. Oslo: Gyldendal akademisk forlag Side: 30

38 13 VEDLEGG Vedlegg 1: Beste praksis, teori investeringsprosjekter Prosjektledelse En beste praksis er ikke noe kommunen er pålagt å følge, men noe kommunen anbefales å følge. Alle beste praksisanbefalingene er kanskje ikke alltid hensiktsmessig å etterleve, litt avhengig av type prosjekt og størrelse på et prosjekt, men de vil i de aller fleste tilfeller være hensiktsmessig å etterleve for å sikre kvaliteten på det arbeidet som blir gjort. En drøfting av et investeringsprosjekt opp mot beste praksis vil ofte medføre mange avvik, men vi mener at læringseffekten for kommunen i en gjennomgang opp mot beste praksis vil være stor. I dette prosjektet er det kun enkeltdeler som er drøftet opp mot beste praksis, siden kontrollutvalget på forhånd har utarbeidet problemstillinger som i stor grad er deskriptive. Administrasjonssjefen i en kommune plikter i henhold til kommuneloven 23 nr. 2 å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I AGENDAs rapport om Internkontroll i norske kommuner er dette utdypet ytterligere: Med betryggende kontroll forutsettes det at en har en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Dette må følges opp av tilpassede styrings- og rapporteringssystemer, som gir oversikt og grunnlag for gjennomføring av tiltak ved avvik. Overordnet forståelse av risiko og adekvate styringssystemer kan dermed sees som en forutsetning for betryggende kontroll (Agenda, 2008). Ulike prosjekter kommunen gjennomfører, bør ha gode styrings- og rapporteringssystemer. For å definere hva som er gode styrings- og rapporteringssystemer er det naturlig å se hen til anerkjent litteratur på området prosjektstyring. Anerkjent litteratur vil dermed utgjøre en beste praksis for styring, rapportering og kvalitetssikring av prosjekter i en kommune. I dette prosjektet vil vi i hovedsak ta utgangspunkt i teoretikere som Harald Westhagen (2008) og Asbjørn Rolstadås (2011). Vi bruker også figurer og andre data fra Tore Aalbergs (2012) kurs i prosjektstyring. Vi har videre sett hen til revisjonsrapport om prosjektstyring fra Innlandet revisjon når vi har bygd opp rapportens teoretiske struktur. I styringen av et prosjekt skal flere hensyn tas, og det er gjerne mange ulike interesser involvert i ulike typer prosjekter. Det finnes flere eksempler på offentlige byggeprosjekter som ender opp med store overskridelser og/eller lite funksjonelle løsninger. God kunnskap om prosjektstyring og - ledelse er en forutsetning for å lykkes med et prosjekt. Westhagen (2008:24) påpeker viktigheten av å ha en mal for prosjektgjennomføring, det han kaller en prosjektmodell. Prosjektmodellen bør beskrive de viktigste forholdene ved prosjektgjennomføring: Faser i prosjekt Faglige og administrative oppgaver knyttet til oppstart, gjennomføring og avslutning av de enkelte fasene Milepæler, beslutningspunkter og beslutningsprosedyrer Krav til dokumentasjon og beslutningsgrunnlag Prosjektmodellen fanger opp de viktigste forholdene ved prosjektgjennomføring og kan videre utledes i sentrale styringsfunksjoner. Det er i henhold til Westhagen (2008) fire sentrale styringsfunksjoner i et prosjekt: Side: 31

39 Målformulering er å beslutte og beskrive hva prosjektet skal resultere i Planlegging vil si å bryte ned delmål og oppgaver, og å samordne aktiviteter og ressurser over tid, slik at de oppsatte målene kan nås med minst mulig ressursbruk Oppfølgning - er å periodevis registrere/måle (rapportere) hva som er skjedd i prosjektet og omgivelsene, vurdere dette opp mot plan og forutsetninger, og om nødvendig velge korrigerende tiltak Utførelse Alle funksjonene er nødvendig for at et prosjekt skal kunne gjennomføres. De allmenngyldige prinsippene for styring kan ifølge Westhagen (2008) illustreres ved hjelp av den såkalte styringssløyfen. Styringssløyfen viser de ulike styringsfunksjonene og hvordan de henger sammen. Figur 1: Styringssløyfen. De sentrale styringsfaktorene i ethvert prosjekt er: Egenskaper og kvalitet (kvalitetsstyring og sikring) Tid/fremdrift (fremtidsstyring) Ressurser (ressursstyring) Økonomi (økonomistyring) Med dette som utgangspunkt vil vi i det påfølgende peke på elementer som ethvert prosjekt bør inneholde. Målformulering: Mål og prosjektmandat Gjennom målformulering og planlegging må det i hvert prosjekt avklares et tydelig prosjektmandat. Dette henger sammen med målformulering og planlegging, men kommer også ofte i forkant av prosjektets oppdragsgiver. Å avklare mandatet er av avgjørende betydning for at de ulike medlemmene skal forstå og være enige om sin rolle, prosjektets formål og mål, ulike føringer og ikke minst økonomiske og andre rammer eller begrensninger. Aalberg peker på at følgende sentrale momenter bør defineres i prosjektmandatet: Side: 32

40 Prosjektmandat Prosjektnavn Bakgrunn for prosjektet Prosjektets formål Prosjektets mål Føringer Økonomi, rammer Prosjektmål Målformuleringen er den første av tre elementer i en styringsprosess. Westhagen skiller mellom resultatmål og effektmål. Resultatmål fastsettes med utgangspunkt i effektmålene. De sier ifølge Westhagen noe om hva som skal foreligge når prosjektet er ferdig, eksempelvis ett nytt bygg eller et nytt IT-system. Resultatmålene kan betraktes som middel til å oppnå effektmålene slik som vist i figur 2. Figur 2: Mål. Effektmål beskriver de effekter eller gevinster som kommunen tar sikte på å oppnå ved å gjennomføre prosjekter. Eksempler på effektmål kan være å redusere kostnader i pleie- og omsorgssektoren eller å øke kvaliteten. Effektmålene kan ofte bare nås ved bruk eller drift av eksempelvis et konkret bygg. Dette gjør at det vil ta noe tid før man kan konkludere med om prosjektmålene er nådd. Målformulering er en prosess i seg selv og er ikke nødvendigvis noe man gjennomfører en gang for alle, da alle prosjekter er omgitt av usikkerhet og forandring. I arbeidet med å formulere mål er det viktig å ha en grundig debatt og å skape eierskap til målene som velges. Westhagen peker også på viktigheten av at de som blir berørt av prosjektets effektmål, deltar meget aktivt i målformuleringen. Westhagen peker på at målformulering bør skje i en trinnvis prosess som illustrert i figur 3. Side: 33

41 Figur 3: Målformuleringsprosess. Målene blir mer presise etter hvert som informasjonsgrunnlaget gir mulighet for det. De formelle revideringer bør knyttes til de punktene i prosjektvirksomheten der det skal fattes beslutninger om fortsatte investeringer. Et typisk eksempel er overgangen fra prosjektering til bygging i et anleggsprosjekt. Videre er det viktig at alle mål er operasjonelle, konkretiserte og lett målbare. Westhagen peker på noen vanlige feil i målformuleringsarbeidet: Side: 34

42 Planlegging og gjennomføring Planlegging er den andre av tre elementer i styringsprosessen. I henhold til styringssløyfen forutsettes det i prinsippet at det er formulert mål som grunnlag for planleggingen. Planleggingen og de andre faktorene er knyttet til gjennomføringen. Slik sett vil vi under punktet med planlegging også se på hvordan dette blir utført i praksis. Når målene er kartlagt, vil det gjennom planlegging avklares hvordan de skal nås. Dette innebærer ifølge Westhagen at prosjektet struktureres gjennom at det etableres en prosjektorganisasjon og etableres deloppgaver/aktiviteter. De viktigste faktorene å tenke på i planleggingen, er egenskaper/kvalitet, tid/fremdrift, ressurser og økonomi. Det finnes mange typer planer, modeller og skjemaer som kan hjelpe med å estimere bruk av de ulike styringsfaktorene. Planlegging handler blant annet om å beskrive innholdet i deloppgavene, estimere ressursinnsats, økonomi og tidsbruk, samt utarbeide milepæler. Hovedmålet med planleggingen er å sikre at prosjektet kan gjennomføres innenfor de mål og rammer som er satt for prosjektet, og i tråd med mandatet. I forbindelse med planleggingen bør det også gjennomføres en risikoanalyse der risikofaktorer identifiseres og analyseres. Herunder bør det legges til rette for slakk i planleggingen. I tillegg bør det avklares hvordan gruppens arbeid skal kvalitetssikres. Prosjekter bør deles inn i faser, og det bør utarbeides milepæler (Aalberg). Dette er også nødvendig for å få en god overordnet styring av byggeprosjekter. Faseinndelingen kan være noe ulik, men deles ofte inn i tre eller fire, jf figur 4 og figur 5. Figur 4: Faser Oppstartsfase Planleggingsfase Gjennomføringsfase Avslutningsfase Nivå på innsats Fokus Mål Planer Status rapporter Opplæring av kunde Krav Budsjett Endringer Dokumentasjon Oppgaver Ressurser Kvalitet Frigi ressurser Ansvar Bemanning Prognoser Nedbemanning Risikostyring Erfaringsoverføring Tid Side: 35

43 Figur 5: Faseinndeling Hvis vi tar utgangspunkt i figur 5, ser vi at det er definert tre faser; identifisering, definering og gjennomføring. Rolstadås sier at en faseinndeling av prosjektet kan bidra til en oppdeling i passende enheter som hver for seg er overkommelig ut fra en styringssynsvinkel, noe som gjør prosjektet blir mindre komplekst. Hver fase bør ifølge Rolstadås ha konkrete resultater knyttet til seg. Eksempler kan være rapporter, systemer og så videre. Ved fasenes utløp bør det være et kontrollpunkt der det sjekkes om ønskede resultater er oppnådd. Innovasjon Norge har utarbeidet et system for inndeling av prosjekter i faser kalt PLP Prosjektlederprosessen. Hvert prosjekt er delt inn i tre faser: Forstudie, forprosjekt og hovedprosjekt. Hver fase behandles som et eget prosjekt, og det gjøres vurdering etter hvert prosjekt om det er ønskelig å gå videre. På denne måten sikrer man at prosjekter som ikke anses som realiserbare, avsluttes på et tidligst mulig stadium. De ulike fasene i PLP Prosjektlederprosessen blir i det følgende gjennomgått og satt inn i en kommunal kontekst: Idefase Denne fasen ligger i forkant av selve forprosjektet. Her foretas en analyse av prosjektideene eller en analyse av et problem eller en sak der det er ønskelig å lage en ny løsning. I kommunal sektor innebærer dette ofte en utredningsfase. Utredningen er gjerne bestilt av kommunestyret, og skal legge grunnlag for beslutninger rundt en problemstilling. Sentrale spørsmål vil da være: Er ideen i henhold til vår strategi? Har vi eller kan vi skaffe kompetanse og teknologi? Hvorfor skal ideen prioriteres for videre utvikling? Hvilke prioriteringskriterier har vi? Hvordan bidrar den til oppfyllelse av vårt overordnede mål? Videre skal prosjektspesifikasjon og fullmaktsbehov utformes. Forstudie (identifisering) Når et prosjekt skal utredes videre tas, det utgangspunkt i prioriteringer i prosjektspesifikasjonen. Denne fasen er en overordnet analyse av kritiske faktorer, herunder ressurstilgang og kompetanse, og har som formål å avklare alternative gjennomføringsmuligheter for å nå prosjektets endelige mål. Forstudien er basis for beslutning om videre satsing og krever tung fagkompetanse hos prosjektleder. Dersom prosjektansvarlig foreslår videreføring, utarbeides det et forslag til prosjektspesifikasjon. Deretter avsluttes delprosjektet (forstudiet). I denne fasen er usikkerheten ennå forholdsvis høy. For kommunal sektor vil det ikke fungere helt på denne måten, men faseinndelingen vil fortsatt være relevant. Forprosjekt (definering) Når forstudiet er gjennomført, og hvis det besluttes at prosjektet skal videreføres, starter forprosjektet. Denne fasen starter med en gjennomgang og evaluering, samt drøfting av prosjektplanen som signeres av prosjektansvarlig og prosjektleder. Deretter skjer en videreutvikling gjennom nærmere analyser av kompetanse, organisasjon, økonomi og så videre for å kunne ta en beslutning om iverksetting av et hovedprosjekt. I denne fasen må vurderinger som er gjort i forhold til styring, organisering og risikovurderinger som vi har beskrevet i forstudiet, tas opp til ny vurdering. Side: 36

44 Hovedprosjekt (gjennomføring) Når kommunestyret har vedtatt forprosjektet, starter realiseringen av prosjektets hovedmål gjennom utvikling og innføring til en driftssituasjon. De vurderingene vi har beskrevet i forhold til styring, organisering og risikovurderinger, gjøres på nytt. Prosjektorganisasjon Sammensetning av prosjektgrupper Et viktig moment å ta stilling til før man etablerer prosjektorganisasjonen, er hvem som skal være med i prosjektet. Å sette sammen gode prosjektteam kan være utfordrende. Det finnes ingen forhåndsdefinerte standarder på hva et godt prosjektteam bør inneholde, for dette vil variere blant annet som følge av prosjekttype. Det finnes imidlertid teori om sammensetning av eksempelvis kreative team og/eller problemløsningsteam. I et byggeprosjekt vil det være naturlig å sette sammen et team besående av blant annet personer med teknisk bakgrunn, arkitektbakgrunn, økonomisk bakgrunn og brukere av bygg. Kompetanse som man ikke har, kan eventuelt innhentes eksternt. En generell nøkkel til sammensetning av team er ofte at man har en sammensetning av personer med ulik kompetanse. Ensidig kompetanse kan skape begrensinger, eksempelvis om du skal bygge et sykehjem og bare har med sykepleiere for å definere behovene i byggingen av et nytt sykehjem. Sykepleiere har sine interesser og vil sannsynligvis ikke være like opptatt av økonomi som kvalitet og helse. Prosjekt og struktur Det finnes ifølge Westhagen (2008) ingen klar standard for hvordan et prosjektarbeid skal organiseres. Westhagen peker imidlertid på noen viktige momenter som vil være relevant for alle typer prosjekter: Fordeling av ansvar og myndighet må være kjent for alle Prosjektet må ha en intern struktur som er tilpasset den aktuelle oppgaven. Strukturen vil variere fra store byggeprosjekter til mindre småprosjekter Før man begynner å organisere, altså å gruppere personer på ulik oppgaver, bør man ha en klar formening om hva oppgavene går ut på. Målformulering og grov struktur bør være på plass før prosjektorganisering defineres Viktigheten av at personene som er involvert i prosjektet kjenner sin rolle og myndighet, påpekes av flere anerkjente teoretikere og eksperter på prosjektledelse. Tore Aalberg foreslår å etablere ansvarskart for å avklare roller og myndighet. Eksempel på ansvarskart vises i figur 6. Side: 37

45 Figur 6: Ansvarskart. Ansvarskart Tore Aalberg 2012 Lysbilde: 18 Prinsipper, milepæler, aktiviteter R esurser Utfører arbeidet - U Tar beslutning - B/b Må rådspørres - R Kan rådspørres - r Må informeres - I Arbeidsledelse - A Det finnes flere måter å organisere prosjekt på, i figur 7 viser vi et eksempel hentet fra Westhagen (2008:119) Side: 38

46 Figur 7: Prosjektorganisering. Westhagen utdyper videre de ulike rollene i den forannevnte prosjektorganisasjonen. Avhengig av hvordan prosjektet er organisert vil rollene kunne variere noe, og om prosjektgruppen er annerledes bygd opp, må nødvendigvis rolle og myndighet være noe forskjellig. Det sentrale er likevel at de ulike rollefunksjonene blir oppfylt. Styringsgruppen viktigste oppgaver er ifølge Westhagen: Sørge for at prosjektmål blir klargjort og forstått, og å godkjenne de Utnevne prosjektleder og gi retningslinjer for prosjektorganiseringen Godkjenne tids- og kostnadsplan og tildele ressurser Ta avgjørelser i viktige prosjektmål. Andre prosjektmål kan delegeres til prosjektleder Sørge for at sluttevaluering blir gjennomført på en forsvarlig måte Styringsgruppens leder er prosjektansvarlig overfor oppdragsgiver. Styringsgruppen skal være en støtte for prosjektlederen og gruppen og ikke bare en kontrollerende instans. Det er ifølge Westhagen ikke alltid det er nødvendig med en styringsgruppe. Funksjonene og oppgavene som en styringsgruppe ville utføre, vil da ligge på nivåer av prosjektgruppen. I kommunal sektor vil ofte kommunestyre eller eksempelvis en politisk utnevnt byggekomite kunne utføre noen av oppgavene som en styringsgruppe vil gjøre i det omtalte eksemplet. Side: 39

47 Prosjektlederen har ansvar for å planlegge, organisere og gjennomføre prosjektet i samsvar med vedtatte mål. Dette innebærer ifølge Westhagen (2008): Å sørge for at mål og planer, totalt og for den enkelte medarbeider, er forstått og akseptert Å etablere gode kommunikasjons- og samarbeidsforhold innenfor prosjektet og i samspillet med omgivelsene Å ta initiativ når det oppstår problemer eller muligheter som kan kreve endringer i mål og/eller planer Å rapportere til styringsgruppen, og bidra til å skape god personlig kontakt til denne Å være prosjektleder kan være en krevende oppgave. Oppgaven utføres i forbindelse med byggeprosjekt ofte av arkitekter, men i den senere tid har gjerne bygningsingeniører vært prosjektleder i forbindelse med byggeprosjekt. Westhagen har utarbeidet gode råd til prosjektledere, basert på fjellvettreglene (se vedlegg 4). Arbeidsgruppene kan opprettes etter behov og består gjerne av fagpersoner på ulike områder. Det kan også være nødvendig å etablere en referansegruppe av personer med ekspertise av verdi for prosjektet. Referansegruppen kan videre ha en rolle i å kvalitetssikre arbeidet til hovedgruppen. I alle prosjekter er det nødvendig å avklare konsekvenser og interessenter (Aalberg, 2012). Aalberg omtaler dette som stakeholder, altså de som kan ha interesse i eksempelvis effektmålene av et prosjekt. Han påpeker viktigheten av å identifisere disse og vurdere om og eventuelt hvordan de skal involveres i prosjektet. Slike interessenter kan for eksempel være pårørende for brukere av et sykehjem eller skole. Se figur 8. Figur 8: Interessenter. Interessenter (stakeholder) Tore Aalberg 2012 Lysbilde: 16 Generelle omgivelser Teknologiske faktorer Økonomiske faktorer Fysiske faktorer Leverandører Media/ presse Offentlige myndigheter Kontroll- og sertifiseringsorgan Handlingsmiljø Prosjekt Konsulenter Fagforening Basisorganisasjon Øvrige interessenter Finansinstitusjoner Konkurrenter Forsikringsselskap Kunde Kulturelle faktorer Brukere Politiske faktorer Miljømessige faktorer Arbeidskraftrelaterte aktorer Interessentene bør være identifisert både de som er aktivt involvert i prosjektet, og de som blir berørt av prosjektet! Brukernes rolle knyttet til byggeprosjekter er ifølge Rolstadås den som kan vise størst variasjoner, og derfor er vanskeligst å organisere. I enkelte prosjekter vil brukerne stå helt sentralt og spille en dominerende rolle når det gjelder programmeringsprosessen og prosjekteringsprosessen. Dette Side: 40

48 gjelder særlig i offentlige byggeprosjekter, hvor brukernes uttrykte behov ofte kan være utgangspunkt for at prosjektet blir igangsatt. Etter at målene er formulert, planene er lagt, og prosjektorganisasjonen er bestemt, er man i prinsippet klar til å sette i gang prosjektarbeidet. Ofte må imidlertid prosjektet selges/presenteres til en oppdragsgiver, kunde eller de som sitter på ressursene, i kommunal sektor kommunestyret, før man får et endelig klarsignal (Westhagen, 2008:85). Det er det viktig at prosjektet presenteres til oppdragsgiver på en god måte. Den sammenfattende skriftlige dokumentasjonen kalles prosjektbeskrivelse og omtales av Westhagen som et meget viktig dokument, både i presentasjonen utad og i bevisstgjøringen og styringen innad i prosjektet. Prosjektbeskrivelsen skal dokumentere resultatene av målsetting- og planleggingsarbeidet. Se vedlegg 2 for eksempel på mal for prosjektbeskrivelse. Aalberg peker på noen typiske fallgroper i planleggingen: Planleggingsnivået er unyansert og upraktisk valgt Planleggingshorisonten er upraktisk og upsykologisk valgt Planleggingsverktøyet innbyr ikke til kreativ kommunikasjon, bare til kjedelig byråkrati Overoptimistiske tids- og kostnadsestimater Noen faktorer blir lett uteglemt Med henvisning til foranstående drøfting, utleder vi som et relevant beste praksis for dette prosjektet at: Det bør utarbeides en prosjektbeskrivelse som tar med de ulike momentene nevnt i vedlegg 2 Side: 41

49 Vedlegg 2: Prosjektbeskrivelse Side: 42

50 Vedlegg 3: Overordnet kvalitetsplan MALER, SKJEMAER MM. Kvalitetsplan - overordnet - mal DOK.NR.: Ab GJELDER FRA: xx.xx.20xx SIDE NR.: 43 av 60 Prosjektnr og -navn Overordnet Kvalitetsplan Mal Versjon nr.: Dato oppdatert: Side: 43

51 1. INNLEDNING 1.1 Generelt Dette er en mal som forutsettes tilpasset det enkelte prosjekt. Det anbefales i utgangspunktet at svart tekst beholdes hvis den er relevant. Rød tekst forutsettes endret eller strøket. Dette dokumentet er en overordnet kvalitetsplan for prosjektet som prosjektleder utarbeider. I tillegg skal den enkelte leverandør utarbeide en kvalitetsplan for egne arbeider. Planen til den enkelte leverandør skal baseres på føringene i denne planen og til vedlegg 2 og 3. Begrepet leverandør benyttes om alle som Tysfjord kommune inngår avtale med. Kvalitetsplanen skal revideres etter behov og i takt med prosjektets utvikling. Tysfjord kommune har fire typer overordnede planer som skal utarbeides for hvert prosjekt. Prosjektets overordnede Kvalitetsplan sidestilles med Prosjektadministrativ håndbok (PA bok), med SHA-plan og med miljøgjennomgang/-plan. Planene skal rendyrkes i størst mulig grad slik at for eksempel SHA-forhold kun blir behandlet i SHA-planen og prosjektadministrative forhold (inkl. tids- og leveringsplaner ) i PA bok. Disse temaene omhandles derfor ikke i dette dokumentet. 1.2 Kvalitetsmål For dette prosjektet gjelder følgende kvalitetsmål: Prosjektet og planleggingen av dette skal svare til de visjoner og mål som er lagt til grunn fra bestillers side. Prosjektet skal leveres til riktig tid og i henhold til den bestilte kvaliteten innenfor vedtatt budsjett. Prosjektets kvalitetsmål skal nås ved hjelp av følgende virkemidler: Hver leverandør skal ha en kvalitetsansvarlig. Det skal være riktig kompetanse i hvert ledd i prosjektet. Alle leverandører skal ha et system for dokumentert kontroll av eget arbeid. Det skal skje en løpende evaluering av kvaliteten i prosjektet 1.3 Overordnet kvalitetsplan Denne overordnede kvalitetsplanen skal sikre at den bestilte kvaliteten blir levert av alle aktører i prosjektet og at det foreligger tilstrekkelige planlagte og systematiske tiltak for å oppnå dette. Kvalitetsplanen fastsetter hvilke prosedyrer, kontroller og dokumentasjon som skal gjelde for sikring av kvaliteten i prosjektet. Kvalitetsplanen skal være et dynamisk dokument og skal revideres ved behov og i takt med prosjektets utvikling, for eksempel etter at en har engasjert rådgivere og entreprenører. Det påhviler hver enkelt aktør i prosjektet å gjøre seg kjent med innholdet i denne planen og de dokumenter det henvises til. 1.4 Underliggende kvalitetsplaner Den enkelte leverandør i prosjektet skal utarbeide en prosjektspesifikk kvalitetsplan for egne arbeider og ha et system for oppfølging av denne. Krav til innhold i denne kvalitetsplanen fremgår av vedlegg 2 og 3 til denne planen. I tillegg skal dette være definert i den enkeltes ytelse. Kvalitetsplanen skal godkjennes av byggherren og løpende oppdateres. Side: 44

52 Den enkelte leverandør som engasjerer en underleverandør, har ansvaret for å påse at underleverandøren har et tilfredsstillende kvalitetssystem og at dette systemet følges. 2. OVERSIKT OVER STYRENDE DOKUMENTER Følgende styrende dokumenter ligger til grunn: Forprosjekt Tittel datert xx.xx.20xx Prosjektdirektiv datert xx.xx.20xx Mal tilbudsforespørsel rådgivere/entrepriser, med rutine for utfylling Mal for Oppdragsbeskrivelse rådgivere/entrepriser for anlegg/byggeprosjekter (store/små) De til enhver tid gjeldende lover, forskrifter, normer og relevante standarder. Suppler med relevante dokumenter: Oversikt over kommunale retningslinjer håndbøker m.m De forskjellige leverandørene må synliggjøres hvilke styrende dokumenter som gjelder for deres leveranse. 3. KVALITETSANSVARLIGE, ORGANISERING Oversikt over kvalitetsansvarlige og roller fremgår av tabellen i vedlegg 1. Tabellen inneholder opplysninger om: Hvem som er kvalitetsansvarlig hos leverandør for den enkelte kontrakt. Hvem som er ansvarlig søker i henhold til Plan- og bygningslovgivningen. Opplysningene oppdateres etter hvert som de blir kjent. Vedrørende organisering av prosjektet vises det til Prosjektadministrativ håndbok. Vedrørende organisering i forhold til byggherreforskriften vises det til SHA-planen. Alle aktører har et selvstendig ansvar for å sørge for at den bestilte kvaliteten blir levert til riktig tid. 4. GJENNOMGANG AV PROSJEKTETS KVALITETSFAKTORER Prosjektets kvalitetsfaktorer i de ulike fasene/kontraktene skal beskrives med utgangspunkt i styrende dokumenter, prosjektdirektivet og prosjektets egenart. Gjennomgangen oppdateres i samsvar med prosjektets utvikling før utsendelse av konkurransegrunnlag, slik at de rette kravene til leverandørenes kvalitetssystem og kontrollaktiviteter kan stilles i grunnlaget. Faktorer det må fokusere på i prosjektets faser: Entydig og komplett definering av oppgave og rammebetingelser i prosjektdirektiv Avtaledokument Konkurransegrunnlagets faglige, juridiske og økonomiske innhold og konsistens Konkurransegrunnlagets oppbygging i forholdet til basisdokumenter i Norsk Standard og Eiendoms maler Arbeidsgrunnlag Planlegging og oppfølging av økonomi og framdrift Oppfølging i forhold til bestillers og brukers ønsker og krav Side: 45

53 Offentlige krav i lovgivning og vilkår for tillatelser Tekniske krav og forskrifter Avklaring i forhold til grunn-/rettighetshavere og anleggseiere Rutiner og krav Krav til godkjenninger og sertifikater etc. som skal stilles til firmaer, maskiner og enkeltpersoner Dokumentasjon og testing Den enkelte leverandør må bearbeide ovennevnte punkter i forhold til sin kvalitetsplan og kontrollaktiviteter. Identifiserte forhold skal føres inn i prosjektets risikoregister, rutine for risikostyring. 5. KONTROLL OG DOKUMENTASJON For alle aktiviteter som gjennomføres i Tysfjord kommune gjelder kontrollplaner for prosjektprosessen. Leverandørens kvalitetsplaner skal inneholde system for dokumentert kontroll. Nedenfor fokuseres på aktiviteter som den enkelte leverandør må følge opp. 5.1 Kontroll Hvert enkelt fagområde skal kontinuerlig foreta evaluering ved å måle prosjektarbeidet mot prosjektspesifikasjonen. Relevante problemstillinger og forutsetninger skal danne underlag for kontrollplaner og sjekklister for oppdraget. Innen hvert fagområde skal alle kontraktspartnere definere hva som skal kontrolleres og på hvilken måte dette skal kontrolleres. Nivå og omfang må defineres i leverandør sin kvalitetsplan. Eksempel på kontroller er: Egenkontroll skal utføres av alle medarbeidere på prosjektet. Ikke noe materiale skal overleveres til andre uten at egenkontroll er utført. Utført egenkontroll dokumenteres med dato og signatur. Sidemannskontroll skal utføres på prosjektmaterialet før utsendelse av resultatdokumenter. Utført sidemannskontroll dokumenteres med dato og signatur. Tverrfaglig kontroll skal utføres på dokumenter som har avhengighet mellom flere fagområder. Dette gjelder alle tegninger og beskrivelser. Det skal angis i dokument-/ kontrollplanen hvilke dokumenter som skal underlegges tverrfaglig kontroll. Sidemannskontroll på dokumentene skal være gjennomført før tverrfaglig kontroll utføres. Dokumentene som skal underlegges tverrfaglig kontroll skal ikke godkjennes som sluttdokumenter før tverrfaglig kontroll er gjennomført. Uavhengig kontroll utføres av ekstern aktør og skal dokumenteres. 5.2 Kontrollplaner, sjekklister og dokumentasjon Hvert fag skal utarbeide sin egen kontroll- og leveranseplan tilpasset prosjektet som viser alle dokumenter som skal være en del av den endelige leveransen. Kontrollplanene skal vise hvilke kontroller som skal utføres, når kontrollen skal utføres, hvem som skal utføre kontrollen og hvordan kontrollen skal dokumenteres. Kontrollplanene kan henvise til aktuelle sjekklister. Side: 46

54 Sjekklister tilpasset prosjektet for gjennomføring av kontroll og som angir omfang og kan ha plass for dokumentasjon av kontrollresultatet. Gjennomført kontroll skal utkvitteres. Dokumentasjon. All kontroll skal dokumenteres og arkiveres. Alle fag skal utarbeide en oversikt over de myndighetskrav som gjelder for oppdraget og dokumentere disse i en myndighetsmatrise. Alle fag skal dokumentere hvilke av kontraktens styrende dokumenter, og deler av disse, som er relevante for seg. 5.3 Avviksbehandling Prosedyrer for behandling av avvik skal skje i samsvar kommunens rutine for avviksbehandling. For å sikre erfaringsoverføring og iverksetting av tiltak på lengre sikt, skal alle avviksrapporter rapporteres videre. Enhver leverandør skal ha et avvikssystem i samsvar med Tysfjord kommune eller som defineres nærmere i egen kvalitetsplan og godkjennes av byggherren. Ethvert avvik som oppdages skal skriftlig dokumenteres og rapporteres. Ved kvalitetsavvik er det viktig å korrigere utførelsen eller systemet slik at tilsvarende avvik ikke gjentar seg senere. Det skal foretas en erfaringsoverføring ved avslutning av prosjektet mellom berørte parter. 5.4 Prosjektgransking. Prosjektgransking innebærer en overordnet faglig vurdering av prosjektets utforming, tekniske løsninger, organisasjon, økonomi m.m. Det kan gjennomføres prosjektgransking og plan for dette skal legges fram. Planen skal identifisere hvilke områder som skal granskes, når dette skal skje og hvem som skal delta. Tidspunkt for prosjektgranskingen synliggjøres i framdriftsplanen. 5.5 Revisjoner Prosjektleder er ansvarlig for å utarbeide forslag til revisjonsprogram av rådgivere og entreprenører. Revisjonsprogrammet skal si noe om hvilke områder/aktiviteter som skal revideres, når revisjoner skal finne sted, og hvem som skal revideres. Det anbefales at revisjoner gjennomføres ved faseoppstart. Prosjektleder avklarer om revisjoner skal gjennomføres, og eventuelt hvor mange i henholdsvis prosjekteringsperioden og i gjennomføringsperioden. Prosjektleder i samarbeid med den reviderte, har ansvar for oppfølging av de punkter som er bemerket i rapporten, og at disse blir utkvittert og lukket. Revisjonplan: Revisjonsobjekt Revisjonsområdet Tidspunkt Revisjon 1 Prosjekteringsperioden Revisjon 2 Gjennomføringsperioden Side: 47

55 I tillegg kan prosjektet bli internrevidert av Tysfjord kommune. 5.6 Sluttdokumentasjon. Kravene fastsettes i ytelsene til den enkelte aktør. 6. SIKRING AV RIKTIG KOMPETANSE I PROSJEKTET Tilbydere skal som en del av tilbudet dokumentere at de har et overordnet kvalitetssystem som grunnlag for utarbeidelse av deres kvalitetsplan. Kvalitetsplanen tilpasses prosjektet og skal ivareta gjennomføringen av kvaliteten i det aktuelle oppdraget. Planen skal godkjennes av Tysfjord kommune. Det skal gjennomføres en felles kontraktsgjennomgang for å sikre at kontraktens krav er tilstrekkelig definert, forstått og dokumentert (oppstartsmøte). Enhver ny medarbeider på oppdraget skal få nødvendig informasjon og opplæring av sin overordnede i oppdraget til å gjennomføre den oppgaven som blir pålagt. Viktige punkter i denne sammenheng er: Denne kvalitetsplanen med tilhørende dokumenter. Oppdragets forutsetninger (for eksempel kontrakt, tilbudsdokumenter etc.). Grensesnitt mot andre som er involvert i prosjektet. Prosedyrer, kontrollplaner, sjekklister, m.m. Andre prosjektdokumenter. Side: 48

56 VEDLEGG 1 Oversikt over kvalitetsansvarlige og roller Opplysninger oppdateres etter hvert som de blir kjent. Kontrakt / Fag Firma Navn på kvalitetsansvarlig Prosjektledelse Tysfjord Kommune Prosjekteringsledelse Byggeledelse Prosjekteringsgruppeledelse Prosjektering fag Prosjektering fag Søker Plan og bygningsloven Leverandør av.. Entreprenør fag Entreprenør fag Entreprenør fag Side: 49

57 VEDLEGG 2 RETNINGSLINJER FOR UTARBEIDELSE AV KVALITETSPLAN FOR RÅDGIVER Byggherren utarbeider en overordna kvalitetsplan for prosjektet. Hver enkelt kontraktspartner skal i tillegg utarbeide en plan for sine arbeider. Innhold i den enkelte rådgiver sin kvalitetsplan må defineres i ytelsen: oversikt over kvalitetsansvarlige for dette oppdraget en dokument- og leveranseplan oversikt over hvilke områder som skal kontrolleres og hvordan kontrollere dette (egensidemanns-, tverrfaglig- og/eller 3. partskontroll) oversikt over kritiske kvalitetsfaktorer (se kap. 4) og grensesnittproblematikk en angivelse av kontrollplan og sjekklister spesifikk for dette oppdraget (se kap. 5) en beskrivelse av hvordan kontrollplaner og sjekklister skal brukes en angivelse av bedriftens kontrollsystem for at kontrollplaner og sjekklister blir brukt en angivelse hvordan avvikssystemet er tilpasset prosjektets avvikssystem (se kap. 5.3) en angivelse hvordan dokumentere ivaretakelse av Tysfjord kommune sine styrende dokumenter (se kap. 2, for eksempel Bygghåndbok for Tysfjord kommune, VA-norm for Tysfjord kommune, Vei normaler for Tysfjord kommune etc.) en oversikt over tverrfaglige kontroller og hvordan skal disse utføres en beskrivelse av system for utskifting av nøkkelpersonell (se kap. 6) en beskrivelse av system for tegningshåndtering og hvordan dette er ivaretatt i de prosjektspesifikke krav (inkl. tegningsmottak) en beskrivelse hvordan prosjektets kvalitetsplan blir ivaretatt ved kontrahering av underleverandører/underentreprenør (se kap. 1.4) en beskrivelse av innholdet i dokument/tegningsleveranseplan - hvilke tegninger/dokumenter som skal leveres og når (framdrift må samordnes av PGL) system for dokumentasjon av avsluttet fase for prosjektering Side: 50

58 VEDLEGG 3 RETNINGSLINJER FOR UTARBEIDELSE AV KVALITETSPLAN FOR ENTREPRENØRER Byggherren utarbeider en overordna kvalitetsplan for prosjektet. Hver enkelt kontraktspartner skal i tillegg utarbeide en plan for sine arbeider. Innhold i den enkelte entreprenør sin kvalitetsplan må defineres i oppdragsbeskrivelsen: oversikt over kvalitetsansvarlige framdrifts/produksjonsplan for egne arbeider oversikt over hvilke områder som skal kontrolleres og hvordan kontrollere dette (egensidemanns-, tverrfaglig- og/eller 3. partskontroll) oversikt over kritiske kvalitetsfaktorer (se kap. 4) og grensesnittproblematikk oversikt over kontrollplaner og sjekklister for dette oppdraget (se kap. 5) hvordan dokumenteres bruken av kontrollplaner og sjekklister og hvilken kontroll finnes for at disse blir brukt hvilke system for avvik finnes og hvordan skal dette brukes (se kap. 5.3) hvordan dokumenterer den enkelte entreprenør at Tysfjord kommune sine styrende dokumenter er ivaretatt (se kap. 2 for eksempel Bygghåndbok for Tysfjord kommune, VAnorm for Tysfjord kommune) oversikt over tverrfaglige kontroller og hvordan skal disse utføres hvilke system finnes for utskifting av nøkkelpersonell (se kap. 6) hvilke system for håndtering av tegnings- og arbeidsgrunnlag finnes (inkl. tegningsmottak) hvilke system har den enkelte aktør for kontrahering av underleverandører hvilke system har den enkelte leverandør for å videreføre krav til kvalitetsplan til den enkelte underleverandør (se kap. 1.4) Side: 51

59 Om selskapet og vår forvaltningsrevisjonskompetanse KomRev NORD IKS utfører helhetlig revisjon av kommuner, kommunale foretak, interkommunale selskaper, offentlige stiftelser, kirkeregnskap og legater. Selskapets eiere og oppdragsgivere er Troms fylkeskommune, alle kommunene i Troms og ni kommuner i Nordland. KomRev NORD har tidligere gjennomført følgende forvaltningsrevisjonsprosjekter i Tysfjord kommune: Økonomistyring i pleie og omsorg, 2007 Økonomiforvaltning, 2011 Investeringsprosjekter 2013 Vårt hovedkontor ligger i Harstad, og vi har avdelingskontor i Tromsø, Narvik, Sortland, Finnsnes, Storslett og Sjøvegan. Vi har 33 medarbeidere som samlet innehar lang erfaring fra og god kunnskap om offentlig sektor og revisjon. Selskapet er uavhengig i forhold til kommuner, stat, privat næringsliv og andre institusjoner i samfunnet. Vårt forvaltningsrevisjonsteam består av åtte medarbeidere med høyere utdanning innen ulike fag: Rettsvitenskap Pedagogikk Samfunnsplanlegging Sosiologi Statsvitenskap Samfunnsøkonomi Side: 52