Ombygging av Kragerø barne- og ungdomsskole. Del 2. - Kragerø kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

Transkript

1 Ombygging av Kragerø barne- og ungdomsskole Del 2 - Kragerø kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning Bakgrunn Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Metodevalg Den praktiske gjennomføringen Høring Fremdrift, kontraktsrettigheter og overtakelse Revisjonskriterier Fakta og funn Revisors vurderinger Økonomi Revisjonskriterier Fakta og funn Revisors vurderinger Tilleggsarbeider Revisjonskriterier Fakta og funn Revisors vurderinger Revisors konklusjoner og anbefalinger...13 Litteratur og kildereferanser...14 Vedlegg...14 Telemark kommunerevisjon IKS ii

3 Sammendrag Kommunestyret i Kragerø vedtok Plan for forvaltningsrevisjon , etter innstilling fra kontrollutvalget. Det framgår av planen at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av et byggeprosjekt i kommunen, og vi har gjort forvaltningsrevisjon av rehabiliteringen og ombyggingen av Kragerø barne- og ungdomsskole. Delrapport 1 omhandlet planlegging, prosjektering og anskaffelser. Den dekket perioden fra utarbeidelse av romprogram til kontraktinngåelse med entreprenører. I denne andre og siste rapporten har vi undersøkt om fremdriften, økonomistyringen og rapporteringen har blitt gjennomført i samsvar med lover og regler, politiske vedtak og fastlagte rutiner. Rapporten dekker perioden fra byggestart til overtakelse. Sluttregnskapet er ikke ferdig i påvente av en siste avklaring mellom en entreprenør og kommunen. Dette kan trekke ut i tid, vi har derfor valgt å ha en gjennomgang av det foreløpige regnskapet. Det skal utarbeides et sluttregnskap som skal legges fram i kommunestyret. Problemstillinger Er arbeidene gjennomført i henhold til planer for fremdrift og er kontraktsrettigheter fulgt opp? Er overtagelsen av byggene tilfredsstillende gjennomført? Er rutiner for økonomisk styring og oppfølging av byggefasen fulgt, er prosjektet gjennomført innenfor den vedtatte økonomiske rammen? Er tilleggsarbeidene gjort i samsvar med politiske vedtak og reglene om offentlige anskaffelser? Resultater Problemstilling 1: Fremdrift Framdriften har vært i samsvar med planer og frister. Etter den opprinnelige planen skulle skolen være ferdig sommeren På grunn av sanering av asbest ble byggetiden utvidet til september Problemstilling 2: Økonomistyring På grunn av prisstigning og utvidelser av prosjektet, delvis på grunn av uforutsette situasjoner, har Kragerø barne- og ungdomsskole blitt ca 25 millioner kroner dyrere enn det som ble antatt da kommunestyret vedtok å sette i gang byggingen i mai Endringer som har hatt konsekvenser for økonomi eller framdrift har blitt tatt opp i kommunestyret / formannskapet. Det har ikke vært overskridelser i den forstand at totalkostnadene til byggeprosjektet har gått utover bevilgningene. Prosjektleder har ført byggeregnskap og rapportert til eiendomssjefen. Foreløpig er ikke sluttregnskapet avlagt, siden kommunen og en entreprenør er uenige om en byggemelding. Byggeregnskapet er blitt kontrollert mot kommunens regnskap to ganger i løpet av byggeperioden, og sluttregnskapet vil også bli gått igjennom. Da revisor gikk igjennom regnskapene var det en forskjell på 1,3 millioner kroner mellom prosjektleders byggeregnskap og kommunens regnskap. Det er rapportert i samsvar med kommunestyrets rutiner for avviksrapportering i tertialrapportene. Kunstnerisk utsmykking er gjennomført i samsvar med vedtaket fra kommunestyret. Telemark kommunerevisjon IKS iii

4 Problemstilling 3: Tilleggsarbeidene Det har vært mange forandringer underveis og over 400 endringsmeldinger. De største har vært veggene i svømmehallen der det ble funnet råte, taket over svømmehallbygget som måtte oppgraderes for å tåle tyngre snølast, og bærekonstruksjonen i den gamle skolebygningen. Administrasjonen har tatt de to største endringene til kommunestyret eller formannskapet for orientering og tilleggsbevilgning. Administrasjonen har vurdert tilleggsarbeidene som utvidelser av de opprinnelige kontraktene. Det er ikke ført protokoll anskaffelsene. Anbefalinger Kommunen bør revidere rutiner for rapportering av investeringer både internt i administrasjonen og til politisk nivå. Når kommunen bruker ekstern prosjektleder bør prosjektleders rapportering på økonomi brukes aktivt for å sikre god økonomistyring av prosjektet. Kommunen bør finne ett system for å håndtere fakturaer også i langvarige prosjekter. Sluttregnskapet og sluttrapport til KORO bør legges fram for kommunestyret. Tilleggsarbeider bør vurderes i forhold til reglene om offentlig anskaffelser og det bør føres protokoll i samsvar med krav i forskrift om offentlige anskaffelser. Skien, Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Gerd Smedsrud Mikelborg forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS iv

5 1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon Bakgrunn Kommunestyret i Kragerø vedtok Plan for forvaltningsrevisjon , etter innstilling fra kontrollutvalget. Det framgår av planen at det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon av et byggeprosjekt i kommunen, og vi har gjort forvaltningsrevisjon av rehabiliteringen og ombyggingen av Kragerø barne- og ungdomsskole. Mandatet for forvaltningsrevisjonsprosjektet er å følge utbyggingen fra begynnelse til slutt. Vi har delt inn prosjektet i to delrapporter. Delrapport 1 ble lagt fram for kontrollutvalget i sak 23/08 den og kommunestyret i sak 04/09 den og omhandlet kommunens beslutningsgrunnlag og prosessen fram til kontraktsinngåelser og byggestart. Dette er del to som omhandler økonomistyring, rapportering og oppfølging fra kommunen under byggefasen og overtakelse. 1.2 Problemstillinger Vi har formulert følgende problemstillinger: 1. Er arbeidene gjennomført i henhold til planer for fremdrift og er kontraktsrettigheter fulgt opp? Er overtagelsen av byggene tilfredsstillende gjennomført? 2. Er rutiner for økonomisk styring og oppfølging av byggefasen fulgt, er prosjektet gjennomført innenfor den vedtatte økonomiske rammen? 3. Er tilleggsarbeidene gjort i samsvar med politiske vedtak og reglene om offentlige anskaffelser? 1.3 Avgrensing Rapporten dekker perioden fra byggestart til overtakelse av det ferdige skolebygget. Byggeperioden ble forlenget på grunn av at tak og vegger i bygget med svømmehallen var mer arbeidskrevende enn prosjektert. Denne rapporten dekker også disse tilleggsarbeidene. Rapporten dekker ikke oppfølging i garantiperioden. Vi foretar ikke byggfaglige vurderinger av det utførte arbeidet. Vi har heller ikke vurdert hvordan samarbeidet med skolen har vært underveis i byggeprosessen. 1 Standarden er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA) Telemark kommunerevisjon IKS 1

6 2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metodevalg Metodene som er benyttet er analyse av dokumenter og regnskap. Det er gjennomført intervjuer med sentrale personer. Det er skrevet referat fra intervjuene og referatene er verifisert av intervjuobjektene. 2.2 Den praktiske gjennomføringen Vi har gjennomgått dokumenter fra saksframlegg og vedtak i kommunestyret og formannskap, særlig i forhold til endringene som oppsto underveis i prosjektet. Videre har vi gjennomgått rapportering fra den innleide prosjektlederen til kommunen, både når det gjelder selve byggeprosessen og økonomi. Vi har sett på systemene for økonomisk styring og oppfølging i kommunen. Det er gjennomført samtaler med prosjektleder fra Asplan Viak AS, rådmannen og eiendomssjefen og vi har hatt kontakt med andre involverte personer fra eiendomsenheten og kulturenheten. 2.3 Høring Rapporten er sendt på høring til rådmannen i Kragerø kommune, jf. revisjonsforskriften 8. Administrasjonen hadde ingen kommentarer til rapporten. Høringssvar fra eiendomssjefen ligger vedlagt. 3 Fremdrift, kontraktsrettigheter og overtakelse 3.1 Revisjonskriterier I kommuneloven 23 stilles krav om at kommunestyrets vedtak blir iverksatt. Utbyggingen skulle gjennomføres i samsvar med vedtatte tidsfrister. Både kontrakten og prosjektadministrativ håndbok stilte krav til fremdriftsplaner. I følge prosjektadministrativ håndbok pkt 5 var bygningsmessig entreprenør ansvarlig for hovedplanen. Denne var grunnlag for andre mer detaljerte fremdriftsplaner. Det skulle utarbeides fremdriftsplan (produksjonsplan) for hvert fag. De skulle godkjennes av byggherren. Inngåtte kontrakter skal følges. Kontraktssanksjoner bør brukes/vurderes for å sikre gjennomføring av kontrakten. Kragerø kommunen brukte NS 8405 som kontrakt med entreprenørene. NS 8405 krever at entreprenøren har visse garantier og forsikringer. Kravet innebærer at entreprenørene skal legge fram garantier fra en finansinstitusjon på at de har økonomisk bæreevne til å gjennomføre kontrakten. De plikter også å legge fram forsikringsattester som viser at de har forsikret kontraktsarbeidet. NS 8405 krever at det ved overtakelse holdes overtakelsesforretning. Ved overtakelsesforretningen plikter byggherre og entreprenør å møte. Det er krav om at det gjennomføres en aktsom befaring. Det skal føres protokoll som partene skal undertegne. Protokollen skal blant annet inneholde påviste mangler og frist for å utbedre disse. Telemark kommunerevisjon IKS 2

7 Av dette kan vi utlede disse revisjonskriteriene: Utbyggingen skulle gjennomføres i samsvar med vedtatte tidsfrister. Entreprenørene skulle utarbeide fremdriftsplaner og byggherren (kommunen) skulle godkjenne dem. Kommunen skulle innhente garantier og forsikringsbevis. Ved overtakelse skulle det føres protokoll og mangelliste. Begge dokumentene skal undertegnes av partene. 3.2 Fakta og funn Fremdrift Alle arbeider ble overlevert i henhold til frister avtalt i kontrakter og møter. Bygg A, den gamle skolen, var en utfordring i forhold til fremdrift, da det var et komplekst arbeid. Blant annet var det fare for ras under riving av et trappeløp og under sprengningsarbeider. Prosjektleder mener at gjennomføringen av prosjektet var en vanskelig balansegang mellom å stille krav til entreprenører og rådgivere, samtidig som prosjektleder trengte deres goodwill. Byggearbeidene skulle opprinnelig vært ferdige sommeren 2009, men på grunn av asbestsanering og råte i veggene på bygg B, svømmehallen, ble prosjektet utvidet til september. Dette ble formannskapet orientert om , sak 17/09. Da endringene på bygg B (svømmehallen) ble vedtatt av kommunestyret, ble fremdriftsplanene oppdatert i forhold til den nye situasjonen. Garantier og forsikringsbevis Garantier og forsikringsbevis er innhentet ved oppstarten av byggefasen, og nye garantier ble innhentet ved overtakelse. Prosjektleder har krevd at garantier og forsikringsbevis er levert før første faktura utbetales. Forsikringsbevisene ble oppbevart hos prosjektleder, mens garantiene var hos eiendomsavdelingen fram til ferdigbefaring. Etter overtakelse måtte entreprenørene stille ny garanti for 3 år etter overtakelse. Disse ble innhentet av prosjektleder. Disse måtte være innlevert før sluttfaktura ble utbetalt. Overtakelse Ved overtakelse ble det ført overtakelsesprotokoller. Prosjektleder, en eller to representanter fra kommunen, en representant fra rådgiver på området og en eller flere representanter fra entreprenøren til stede ved overtakelsesforretningen. Protokollen ble undertegnet av entreprenør, prosjektleder og kommunens representant, med to unntak da ingen fra kommunen undertegnet protokollen. Sammen med overtakelsesprotokollen ble det laget en mangelliste. Denne ble også undertegnet av entreprenør, prosjektleder og kommunens representant. Mangellisten beskriver alt som ikke var i orden ved overtakelse. Entreprenøren fikk ansvar for å rette opp manglene før sluttfaktura kunne sendes. Før prosjektleder godkjente den siste utbetalingen til entreprenøren, kontrollerte han at mangellistene var levert tilbake med kvittering om at manglene er utbedret. Prosjektleder tok også stikkprøver, hvor han sjekket at manglene faktisk var utbedret. Telemark kommunerevisjon IKS 3

8 3.3 Revisors vurderinger Fremdrift Framdriften har vært i samsvar med planer og frister. Overtakelse Alle overtakelsesprotokollene burde vært underskrevet av en av kommunens ansatte med tilstrekkelig fullmakt, enten eiendomssjefen eller hennes stedfortreder. Prosjektleder burde ikke defineres som kommunens representant i denne sammenhengen. Ved overtakelse har det ingen praktisk konsekvens at kommunen ikke har signert, det viktigste er at de faktisk var tilstede og samtykket i overtakelsen. 4 Økonomi 4.1 Revisjonskriterier I følge kommuneloven 47 er budsjettet bindende for administrasjonen. Kostnadene skal derfor ikke overstige bevilgningene fra kommunestyret. Det er vedtatt i kommunestyret at kommunen skal bruke 1 % av byggekostnaden på kunstnerisk utsmykking og at kommunen i tillegg skal søke støtte hos Kunst i offentlige rom, KORO 2. Det er utarbeidet rapporteringsrutiner for prosjektet, jf. beskrivelse i delrapport 1. Rutinene innebærer at prosjektleder skal rapportere om økonomi til eiendomssjefen hver måned. Kragerø kommune har en generell rutine om avviksrapportering. I følge denne skal eiendomssjefen rapportere om avvik til rådmannen annenhver måned. Rådmannen skal rapportere avvik i forhold til økonomi og fremdrift i tertialrapportene til hovedutvalget, formannskapet og kommunestyre. Kragerø kommune har et fakturamottak der alle fakturaer skannes før de går elektronisk ut til de som skal attestere. For dette prosjektet ble det laget en egen rutine der fakturaene gikk direkte til prosjektleder for attestering før de ble sendt til fakturamottaket. I følge den prosjektadministrative håndboken for dette byggeprosjektet skal kontraktene og godkjente endringsmeldinger danne grunnlag for fakturering. I følge Prosjektadministrativ håndbok pkt er rutinene slik at byggeleder fører byggeregnskap attestasjonsregnskap og prosjektleder holder samlet oversikt som viser forventet sluttkostnad. Videre skulle eiendomssjefen anvise alle fakturaer etter byggeleders attestasjon, jf. prosjektadministrativ håndbok pkt Det skal derfor ikke være fakturaer på prosjektet i kommunens regnskap som ikke er med i prosjektleders regnskap og omvendt. 2 KORO er en statsinstitusjon under Kultur og kirkedepartementet som bidrar med midler og faglig støtte til offentlige kunstprosjekter. Telemark kommunerevisjon IKS 4

9 Vi kan på denne bakgrunn utlede følgende revisjonskriterier: Totalkostnadene skal ligge innenfor bevilget ramme. Det skal rapporteres til kommunestyret i samsvar med kommunens rutiner. De etablerte rapporteringsrutinene for prosjektet og kommunens rutine for avviksrapportering skal følges. Kommunens regnskap skal være i overensstemmelse med prosjektleders byggeregnskap. Utbetalingene til entreprenørene skal være i henhold til kontraktene. Kommunens rutiner for fakturabehandling skal være fulgt. 4.2 Fakta og funn Vedtak og bevilgninger Prosessen fram til byggestart er behandlet i del 1, så vi kommer ikke mye inn på hva som skjedde før oktober 2008 i denne delrapporten. Her gjør vi et unntak for å vise utviklingen i bevilgningene og kostnadsrammen fra Tabell 1 Oversikt over bevilgninger Forventet totalbevilgning Bevilgning KST-vedtak "Skolepakka", Budsjett Budsjett Skisseprosjekt, Formannskapet Forprosjekt , KST-vedtak om bygging Tilskudd KORO Budsjett 2008, Tertialrapport 1.t. 2008, KST-vedtak Formannskapet , tippemidler Budsjett 2009, Tertialrapport 1.t.2009, KST-vedtak Formannskapet Totalt bevilget Tabell 1 viser at det totalt er bevilget 159,914 millioner kroner til rehabiliteringen av Kragerø barne- og ungdomsskole. Tabellen viser hvordan den forventede totalkostnaden har økt og når de faktiske bevilgningene har kommet. Det framgår også av tabellen at kommunen har mottatt tilsagn om tilskudd fra Kunst i offentlige rom (KORO) og tippemidler. Først ble det bevilget penger via skolepakka i 2005 og Skolepakka var bevilgninger til en mengde små og store vedlikeholds- og utbedringsbehov til alle skolene i Kragerø kommune. Det har vært uklart hvor mye av bevilgningene i skolepakka som skulle gå til Kragerø barne- og ungdomsskole. Sakspapirene angående bevilgninger til utbyggingen av Kragerø barne- og ungdomsskole etter 2006, viser at kr var ment å gå til Kragerø Telemark kommunerevisjon IKS 5

10 barne- og ungdomsskole. Administrasjonen har lagt til grunn at bare de utgiftene som var påløpt fram til 2006 var dekket inn av bevilgningene til skolepakka har derfor basert seg på et lavere budsjett. I budsjettene fra 2006 til 2008 ble det bevilget i forhold til forventet kostnad ved rehabiliteringen. I behandlingen av første tertialrapport 2008 ble det bevilget 8,1 millioner kroner i tillegg til bevilgningen ved årsbudsjettet. Denne tilleggsbevilgningen kom fordi anbudene ble høyere enn forventet som følge av den høye prisstigningen i den perioden anbudsrunden ble gjennomført. Vedtaket fra formannskapet på 2,85 millioner kroner gjelder taket over svømmehallen, og er omdisponering av tippemidler. Bevilgningen på 6,145 millioner kroner i forbindelse med første tertialrapport 2009 gjelder veggene i svømmehallen. Begge disse er omtalt spesielt i kapittelet om tilleggsarbeider. Kommunestyret bevilget 27,85 millioner kroner ved budsjettbehandlingen for Etter planen fra 2008 skulle det bevilges 27 millioner kroner, men den økte med kroner som følge av prisjustering på 3 %. Den siste bevilgningen kom i formannskapet Da ble det bevilget kroner til interaktive tavler. Da prosjektet ble planlagt så ikke brukerne av skolen behovet for slike tavler, derfor ble de ikke tatt med i prosjekteringen. Underveis så brukerne av skolen behovet for interaktive tavler. Rådmannen ønsket å ta tavlene inn i investeringsprosjektet, og ikke kjøpe litt etter litt over flere år. Kragerø kommune har et reglement for kunstnerisk utsmykking i byggeprosjekter som sier at 1 % av byggekostnaden skal brukes til kunstnerisk utsmykking. Eiendomsenheten foreslo å utsmykke skolen med kunst og gammelt skolemateriell som skolen har samlet helt siden den startet i 1890, i stedet for å investere i ny kunst. Kommunestyret vedtok at de ønsket å følge det alminnelige reglementet om 1 % til kunst. Ved beregning av prosentandelen, har kommunen praktisert at man forholder seg til forventet byggekostnad på vedtakstidspunktet, i dette tilfellet var det da forprosjektet ble lagt fram for kommunestyret % av totalkostnaden av forprosjektet utgjør 1,34 millioner kroner. Kulturenheten har søkt om støtte fra KORO, og fått innvilget kroner + dekning av lønnskostnaden til to eksterne kunstkonsulenter. Kulturenheten har forholdt seg til et samlet utsmykkingsbudsjett for skolen på 1,52 millioner kroner. Dette består av prosentandelen på 1,34 millioner kroner og støtten fra KORO på kroner. Kragerø kommune har hatt et regnskapssystem som ikke var tilpasset investeringer der vedtak og gjennomføring løper over flere år. Dette skal nå være forbedret. Byggeregnskap / sluttregnskap Prosjektleder hadde ansvar for å lage byggeregnskap. Han har ført regnskap over alle fakturaene han har attestert. Fakturaene er kontrollert mot fakturaplaner og endringsmeldinger. Prosjektleder har også hatt ansvar for å påse at kostnadene ikke har oversteget budsjettet for prosjektet. Han har ført en egen oversikt over påløpte kostnader som i stor grad har bestått av endringsmeldinger. I den forbindelse har prosjektleder i samarbeid med arkitekten jobbet for å finne negative endringsmeldinger (endringsmeldinger på alt som sto i den opprinnelige planen og som ikke skulle gjennomføres likevel). Eiendomsenheten har Telemark kommunerevisjon IKS 6

11 sammenlignet byggeregnskapet fra prosjektleder med kommunens regnskap to ganger i løpet av byggeperioden. På denne måten har eiendomsenheten oppdaget feilføringer mellom Helle skole og Kragerø barne- og ungdomsskole. Når denne rapporten skrives foreligger det ikke et sluttregnskap. Det er uenighet rundt en endringsmelding som fører til at regnskapet ikke har blitt avsluttet. Siden det er konkrete fakturaer som mangler, skal regnskapet til kommunen og prosjektleders fakturaregnskap være sammenfallende. Det er de ikke. Prosjektleders fakturaregnskap viser en totalkostnad som pr er 1,3 millioner kroner høyere enn kommunens. Utbetalingene til de store entreprenørene, inkludert kostnadene til prosjektledelse, er sammenfallende med unntak av et bilag. Kommunens regnskap viser en totalkostnad på 153, 28 millioner kroner. Prosjektleders regnskap viser en totalkostnad på 154,62 millioner kroner. Dette betyr at Kragerø barne- og ungdomsskole blir gjennomført innfor rammen av bevilgede midler, hvis våre opplysninger om utestående fakturaer stemmer. Kommunens regnskap viser at det fram til er brukt kroner av budsjettet på 1,52 millioner kroner. Det gjenstår en fanemonter, en fotodokumentasjon og lyssetting av et kunstverk før utsmykkingen er helt ferdigstilt. Avgiften på 5 % til Bildende Kunstneres hjelpefond er heller ikke utbetalt. Det skal sendes avslutningsrapport og dokumentasjon av kunsten til KORO innen en måned etter at kunstprosjektet er helt avsluttet. Rapportering Prosjektleder har rapportert til eiendomssjefen. De har hatt månedlige byggherremøter. I forbindelse med møtene har prosjektleder sendt økonomirapport til eiendomssjefen. Foruten økonomi har fremdrift, HMS, kvalitet og miljø vært faste poster i byggherremøtene. I tillegg til byggherremøtene har det vært nærmest daglig kontakt på telefon og e-post mellom prosjektleder og eiendomssjefen ettersom det har vært behov. Fra mai 2008 har hovedentreprenøren sendt månedsrapporter og ukesrapporter til kommunen om framdriften i prosjektet. Temaene i månedsrapportene har i tillegg til fremdrift vært faktureringsplan, avviksrapporter, HMS, endringsmeldinger, kvalitetssikringsarbeid og bemanning. Eiendomssjefen rapporterer til kommunalsjefen på avvik i fremdrift og økonomi. Annenhver måned har eiendomssjefen rapportert muntlig i møte med kommunalsjefen, hvor de har gått gjennom regnskapet. Rådmannen og kommunalsjefen har møte hver mandag. Eiendomssjefen har kommet i dette møtet og orientert muntlig når hun har ment det var behov for det. Det har ikke vært regelmessig, i periodene med rasfare var det hver eneste mandag, mens i andre perioder har det vært sjeldnere. Investeringer skal rapporteres hvert tertial til kommunestyret. Eiendomssjefen og kommunalsjefen har vurdert hva som var viktig å rapportere til politikerne. I tertialrapportene ble det rapportert om avvik i forhold til økonomi og fremdrift. Tertialrapportene går til hovedutvalget, formannskapet og kommunestyret. Rådmannen opplyser at kommunen er i gang med å evaluere rutinen for tertialrapportering. I tillegg til tertialrapporteringene har hovedutvalg for samfunn og hovedutvalg for læring og utvikling har bedt om orienteringer underveis, og da har eiendomssjefen gitt orientering om fremdrift. Formannskapet har blitt orientert i forbindelse med behov for tilleggsbevilgninger. Telemark kommunerevisjon IKS 7

12 Kragerø kommune fikk et nytt rapporteringssystem for HMS i Det har ikke vært i bruk under ombyggingen av Kragerø barne- og ungdomsskole. Fakturabehandling Entreprenørene sendte fakturaene direkte til prosjektleder. Etter at han har attestert på fakturaene sendte han dem til kommunen for skanning. En av eiendomsenhetens medarbeidere attesterte i kommunens regnskapssystem, siden prosjektleder ikke har tilgang. Deretter anviste eiendomssjefen. Eiendomssjefen og prosjektleder har vært tydelige på at entreprenørene må sende fakturaene til prosjektleder, og prosjektleder har tatt opp denne rutinen på byggemøtene med entreprenørene. Likevel har noen entreprenører sendt fakturaer direkte til kommunen, der fakturaen ble skannet. I disse tilfellene måtte kommunen finne originalfakturaen for å sende den til prosjektleder for attestering, før den gikk tilbake til kommunen for ny skanning. Dette førte til forsinkelser, og at kommunen ikke betalte i tide. Dette har igjen ført til at kommunen ble fakturert med rentenotaer fra en entreprenør. Det ble derfor behov for å lage et system for de fakturaene som ble sendt direkte til kommunen. Etter at fakturaene ble skannet, ble det sendt en kopi til prosjektleder for attestering. Så kan eiendomsavdelingen registrere at fakturaen er attestert, med merknad i kommentarfeltet før den går som normalt til anvisning hos eiendomssjefen. De attesterte fakturakopiene blir lagret i arkivet til enhet for eiendom. Alle entreprenørene har sendt inn betalingsplaner i forhold til forventet framdrift. Fremdriftsplaner og betalingsplaner skulle foreligge før første faktura ble betalt. Dette ble fulgt opp av prosjektleder, som ikke attesterte første faktura før planene forelå. Både fremdriftsplaner og betalingsplaner har blitt justert underveis etter behov. Fakturaer fra Asplan Viak (prosjektleder) ble gjennomgått av eiendomsenheten. En medarbeider har kontrollert i henhold til fakturaplan, og har det vært noen tvil har eiendomssjefen blitt involvert. 4.3 Revisors vurderinger Økonomisk ramme Da skisseprosjektet ble presentert for formannskapet i januar 2007 ble det beregnet en kostnad på 117 millioner. I mai samme år, fire måneder senere ble forprosjektet lagt fram for kommunestyret. Da hadde kostnaden økt til 134 millioner kroner, en økning på 14 %. Gjennom forprosjektet økte arealet og det ble foretatt større endringer. Dette tyder på mangelfull planlegging og prosjektering tidlig i prosjektet. Forprosjektet dannet grunnlaget for byggeprosjektets budsjett. Fra rehabiliteringen av Kragerø barne- og ungdomsskole ble vedtatt basert på forprosjektet til prosjektet var avsluttet steg den budsjetterte kostnaden fra 134,25 millioner kroner til 159,914 millioner kroner, det er en økning på 19 %. Vi har ikke grunnlag for å si at bedre prosjektering ville gitt lavere totalkostnad. Prosjektet ble vedtatt gjennomført i et presset marked. Risikoen for prisstigning i et presset marked burde være kjent. I tillegg kommer risikoen for at tilstanden til at et gammelt bygg ikke er som forventet. Denne risikoen burde også være kjent. Telemark kommunerevisjon IKS 8

13 Det har vært riktig av eiendomssjefen og rådmannen og ta opp med politikerne hver gang det oppstår en situasjon som går utover vedtatt budsjett. Kommunestyret har det øverste ansvar for investeringsprosjekter og budsjetter, og kommunestyret skal ta disse beslutningene. Det har vært mange bevilgninger, både planlagte og etter økt behov, og prosjektet har gått over mange år. Under budsjettbehandlingen 2009 har forventet totalkostnad økt ytterligere til 149,39 millioner kroner i følge budsjettforslaget, basert på administrasjonens tolkning av de tidlige bevilgningene. Her kommer det fram hvor vanskelig det har vært for kommunen å holde oversikten over bevilgningene, siden det faktisk er bevilget 152,9 millioner kroner på dette tidspunktet. Disse problemene har administrasjonen forsøkt å utbedre ved å fornye økonomirapporteringssystemet, men disse endringene er ikke omfattet av denne forvaltningsrevisjonen. Byggeregnskap/ kommunens regnskap Det er sjelden det føres to regnskaper, slik det er gjort i dette prosjektet der både prosjektleder og kommunen har ført regnskap. Denne muligheten til økonomistyring burde utnyttes. Prosjektleders regnskap burde kontrolleres mot kommunens regnskaper jevnlig, for å ha god kontroll på kostnadene og som en forsikring mot misligheter. Det er 1,3 millioner kroner i forskjell mellom de to regnskapene, og det kan skyldes noen få store fakturaer, eller det kan skyldes mange små. Av de feilene revisjonen har avdekket kan nevnes at det er ført faktura på investeringsprosjektet Kragerø barne- og ungdomsskole i kommunens regnskap som ikke tilhører prosjektet. En jevnlig avstemming mellom regnskapene ville raskt kunnet avdekke feil og mangler i begge regnskaper, og burde vært en naturlig del av prosjektstyringen fra kommunens side. Med unntak av konkrete feil som revisjonen har avdekket, har vi ikke grunnlag for å si hvor feilen ligger som gir et avvik mellom regnskapene. Kommunen bør undersøke dette i forbindelse med sluttregnskapet. Når sluttregnskapet foreligger bør det legges fram for kommunestyret. Rapportering Rapporteringsrutinene fra eiendomssjefen til rådmannen/kommunalsjefen og fra rådmannen til kommunestyret virker utilstrekkelige. Rådmann og kommunestyret bør være oppdatert på status i større investeringsprosjekt, og det bør etableres rutiner som sikrer regelmessig rapportering av både positiv og negativ status til rådmann og kommunestyre. Siden kommunestyret har et eksplisitt vedtak om utsmykkingen, bør rapporten til KORO om kunstprosjektet også legges fram for kommunestyret. Fakturabehandlingen De attesterte fakturakopiene som ligger lagret i arkivet til eiendomsenheten er regnskapsdokumentasjon etter bokføringsloven 13 og skal oppbevares i 10 år. Kommunen bør etterstrebe og finne ett fakturasystem som kan fungere under langvarige prosjekter. Det kan bidra til å sikre bedre oversikt og etterprøvbarhet. Telemark kommunerevisjon IKS 9

14 5 Tilleggsarbeider 5.1 Revisjonskriterier Kommuneloven 6 slår fast at det er kommunestyret som kan treffe vedtak på vegne av kommunen. Hvis andre skal gjøre det må det være i henhold til et delegasjonsvedtak. I kommunens delegasjonsreglement fra , med senere endringer sist ved , står det at eiendomsavdelingen skal stå for gjennomføringen av byggeprosjekter. I Ot.prp. nr 42 ( ) utdypes ansvaret som ligger på den som har fått delegert myndighet, og det sies konkret at den som har fått delegert myndighet burde gå til bake til kommunestyret når en sak må anses å ha prinsipiell betydning. Etter kommuneloven 47 er budsjettet bindende for administrasjonen. Når det oppstår forhold som fører til økte utgifter, er rådmannen ansvarlig for å gi kommunestyret beskjed. Alle anskaffelser en kommune gjennomfører må gjøres i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser. Tilleggsarbeidene medførte omfattende anskaffelser utover de opprinnelige kontraktene. Lov om offentlige anskaffelser 5 sier at alle anskaffelser skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Forskriftene stiller opp prosedyrekrav som skal ivareta kravet om konkurranse. Prosedyrekravene varierer alt etter anskaffelsens verdi. I forskrift om offentlige anskaffelser 2-1 (2) gjøres unntak fra forskriftens prosedyrekrav for tilleggsanskaffelser som overstiger kr uten mva, men som ikke overstiger EØS-terskelverdiene som for bygge- og anleggskontrakter på 41 millioner kroner. Unntaket gjelder blant annet når uforutsette omstendigheter gjør det nødvendig å utføre tilleggsytelser som er strengt nødvendige for kontraktens fullføring, forutsatt at tildelingen skjer til samme leverandør for 2-1 (2)d. For alle anskaffelser over kr uten mva skal det føres protokoll. 3 Ut fra dette kan vi trekke ut revisjonskriteriene: Endringer som fører til så store merkostnader at de ikke kan tas innenfor budsjettet, skal administrasjonen ta opp med kommunestyret. Endringer som fører til at investeringen får en annen karakter enn det som er vedtatt skal tas opp med kommunestyret. Tilleggsanskaffelsene skal enten kunngjøres i samsvar med forskriften, eller fylle kravene til unntak fra anbudsreglene. Det skal føres protokoll for alle anskaffelser over kr Fakta og funn Gjennom byggeprosjektet har det vært over 400 endringsmeldinger. Endringsmeldinger er en melding fra entreprenør til byggherren om at noe skal gjøres på en annen måte enn opprinnelig avtalt. De største endringene gjaldt tak og vegger på bygg B, og i bygg A måtte hele bærekonstruksjonen forandres. Prosjektleder mener at det er mulig at noen av endringene kunne vært unngått ved grundigere prosjektering. I delrapport 1 fant revisor at kommunen hadde valgt kortest mulig tid til forarbeid. Prosjektleder mener at bedre prosjektering kunne 3 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2 Telemark kommunerevisjon IKS 10

15 ført til færre endringsmeldinger og bedre planlegging av byggeprosessen. Derimot mener han at det er usikkert om grundigere prosjektering ville føre til et bedre eller billigere resultat. Politisk behandling av endringsmeldinger Det ble vurdert å foreslå å oppgradere snølastmengden til taket på bygg B, siden det er en svømmehall i underetasjen og skole i overetasjen. Bygget er i bruk fra tidlig om morgenen til sent på kveld. Snøen blåser gjerne av taket, men den kan også danne seg tunge snøfokker på taket. Oppgradering av takets snølastmengde falt ut fordi bygningsmyndighetene ikke krevde det. I 2008 var det stort fokus på snølastmengder på tak på idrettshaller, og departementet sendte ut brev til kommunene om temaet. Administrasjonen foreslo derfor å bruke 2,85 millioner kroner av ubenyttede tildelte tippemidler til å oppgradere taket på bygg B. Enhet for eiendom rapporterte om taket på bygg B, svømmehallen, i 2.tertialrapport 2008: Bygget er dimensjonert for 150 kg/m² snølast, mens det i henhold til dagens krav skal det være 450 kg/m² snølast. Lokale plan- og bygningsmyndigheter har ikke pålagt byggeprosjektet slik oppgradering, men Enhet for Eiendom er av en slik oppfatning at dette likevel bør gjøres av sikkerhetsmessige hensyn Forslaget om å omdisponere tippemidler til dette formålet ble glemt i rådmannens forslag til vedtak, slik at dette ikke ble vedtatt av kommunestyret under behandlingen av tertialrapporten Entreprenørene skulle i gang med arbeidet på taket, og for at ikke tiden skulle løpe fra muligheten til å oppgradere taket, ble forslaget fremmet for formannskapet Formannskapet vedtok omdisponeringen. I løpet av høsten 2008 ble det klart at veggene til bygg B, der svømmehallen lå, var i en betydelig dårligere forfatning enn forventet. Veggene måtte gjennom mer omfattende renovasjon enn det som ble antatt under forprosjektet. Endringsmeldingen om yttervegg på bygg B viste en merkostnad på 6,145 millioner kroner. Denne ble tatt til politisk behandling i forbindelse med den første tertialrapporteringen i Det ble opplyst i saken at behovet for økt bevilgning hadde oppstått på grunn av fuktskader i bygningen med svømmehallen. Det ble vedtatt å bevilge beløpet. Det ble funnet asbest i bygg B. Asbestsaneringen ga behov for å utvide byggeperioden, som nevnt under kapitelet om fremdrift. Dette ble det orientert om i formannskapet De øvrige endringsmeldingene ville ikke føre til overskridelser av budsjettet eller til vesentlige endringer i forhold til det forprosjektet kommunestyret hadde vedtatt. Derfor tok ikke administrasjonen dem til politisk behandling. De ble regnet som en del prosjektgjennomføringen, og var eiendomssjefens ansvar. Praktisk behandling av endringsmeldinger Prosjektleder håndterte alle endringsmeldingene fra entreprenørene og skaffet uttalelser fra rådgiver ved behov. Eiendomssjefen ble orientert om alle endringsmeldingene. Av praktiske grunner måtte entreprenøren noen ganger sette i gang med arbeidet og sende endringsmelding senere. Men selv om endringsmeldingen kunne komme etter arbeidet, var alltid prosjektleder og eiendomssjef orientert, og hadde godkjent dette. Prosjektleder og eiendomssjef holdt særmøter med entreprenørene angående uenighet om endringsmeldingene. Da prosjektleder mottok endringsmeldinger han var uenig i, tok han Telemark kommunerevisjon IKS 11

16 alltid kontakt med entreprenør og kommunen. Eiendomssjefen støttet som oftest prosjektleders holdning til endringene, men ikke alltid. Når prosjektleder var usikker på beste løsning, rådførte han seg med kommunen. Entreprenør, prosjektleder og eiendomssjef ble som regel enige om løsning. Reglene om offentlige anskaffelser Endringsmeldinger er endringer i forhold til kontraktene mellom kommunen og entreprenørene. Det ble ikke lyst ut nye anbud ved endringene, og de entreprenørene som sendte endringsmeldingene utførte arbeidet. De godkjente endringsmeldingene fungerte som avtaler. Ved de største endringsmeldingene ble det gjennomført forhandlinger med de opprinnelige entreprenørene. Det ble ikke ført protokoll over tilleggsanskaffelsene, fordi de ble ansett som en naturlig utvidelse av hovedkontraktene. I kontraktene som er brukt, NS 8405, er det en klausul om at Kragerø kommune har rett til å gjøre endringer opp til 15 % av netto kontraktssum. For de aller fleste områdene ligger endringene godt innenfor dette. I forhold til opprinnelig kontrakt med LKC AS, som har kontrakt på det bygningsmessige arbeidet, er endringene kommet opp i 28 % av opprinnelig kontraktssum. Det var kontraktsfestet at entreprenørene ikke fikk godtgjørelse for arbeid uten godkjent endringsmelding. Ved endringer brukte man i størst mulig grad enhetspriser. Prosjektleder avklarte pris i forkant av utførelse, som oftest var dette en fastpris, men ved mindre arbeider også etter medgått tid etter fastsatte timepriser. Stålarbeidene ble avregnet etter virkelig utført, mengdene var variable, mens enhetsprisen var fast. 5.3 Revisors vurderinger Endringsmeldinger til politisk behandling Det var uheldig at saken om omdisponering av tippemidler til taket i bygg B ble glemt i forslag til vedtak i kommunestyret. Kommunestyret burde blitt orientert om formannskapets vedtak på førstkommende møte. De andre endringsmeldingene gikk ikke til politisk behandling, noe vi mener er i tråd med kommunens rutiner for avviksrapportering. Se ellers kap.4.3, avsnitt om rapportering. Reglene om offentlige anskaffelser Endringsmeldingene er blitt regnet som endringer etter kontraktens punkt 20, og derfor ikke vurdert i forhold til reglene om offentlige anskaffelser. Dette er i samsvar med kontrakten og reglene om offentlige anskaffelser, så lenge endringene ikke overstiger 15 % av kontraktens verdi. De store endringsmeldingene medfører at 15 % grensen overskrides. Disse endringene burde derfor vært vurdert som nye tilleggsanskaffelser, og det burde vært skrevet særskilt protokoll for dem. Revisor mener tilleggsanskaffelsene kan vurderes i forhold til unntaket i forskriften 2-1 (2) d, og at de derfor er lovlige. En slik vurdering skal imidlertid framgå av protokollen. Telemark kommunerevisjon IKS 12

17 6 Revisors konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Det ble utarbeidet realistisk framdriftsplan. Framdriftsplanen har blitt revidert underveis, og prosjektet har blitt gjennomført i samsvar med planer og frister. Det har ikke vært overskridelser i den forstand at totalkostnadene til byggeprosjektet har gått utover bevilgningene. Det er rapportert i samsvar med kommunestyrets rutiner for avviksrapportering i tertialrapportene. Kunstnerisk utsmykking er gjennomført i samsvar med vedtaket fra kommunestyret. Endringer som har hatt konsekvenser for økonomi eller framdrift har blitt tatt opp i kommunestyret / formannskapet. Det er ført prosjektregnskap av ekstern konsulent. Administrasjonen har ikke håndtert tilleggsarbeidene som egne anskaffelser. Anbefalinger Kommunen bør revidere rutiner for rapportering av investeringer både internt i administrasjonen og til politisk nivå. Når kommunen bruker ekstern prosjektleder bør prosjektleders rapportering på økonomi brukes aktivt for å sikre god økonomistyring av prosjektet. Kommunen bør finne ett system for å håndtere fakturaer også i langvarige prosjekter. Sluttregnskapet og sluttrapport til KORO bør legges fram for kommunestyret. Tilleggsarbeider bør vurderes i forhold til reglene om offentlig anskaffelser og det bør føres protokoll i samsvar med krav i forskrift om offentlige anskaffelser. Telemark kommunerevisjon IKS 13

18 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 16. juli 1999 om offentlige anskaffelser Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser Offentlige dokument: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2007 Ot.prp. nr. 42 ( ): Kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Anskaffelsesreglement for Grenlandskommunene 2007 Kommunestyrevedtak og kommunale dokumenter: 036/07 om igangsetting av bygging 054/07 Fremtidig uteområde ved Kragerø barne- og ungdomsskole, om utsmykking 047/08 Tertialrapport 1. tertial 2008 økt bevilgning 115/08 Referatsaker Formannskapet om snølast på taket 17/09 Referatsaker Formannskapet om forlenging av byggetid 48/09 Tertialrapport 1. tertial /09 Audiovisuelt utstyr Økonomiplan Økonomiplan Økonomiplan Økonomiplan Prosjektadministrativ håndbok for ombyggingen av Kragerø barne- og ungdomsskole Litteratur: NS 8405 Norsk bygge- og anleggskontrakt Advokatfirmaet Cappelen og Krefting DA NS 8405 og byggherrene. Bergen: Fagbokforlaget Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse Telemark kommunerevisjon IKS 14

19 OMBYGGING AV KRAGERØ BARNE- OG UNGDOMSSKOLE - DEL 2 VEDLEGG 1 Telemark kommunerevisjon IKS 1