Abonnement koster kr. 300,- pr. år. Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 250,- pr. årsabonnement.

Transkript

1

2 Søkelys på arbeidslivet 2/2007 årgang 24 ISSN Omslag: Keops as Trykk: Lobo Media Utgis med støtte fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Norges forskningsråd, tre ganger i året, av Institutt for samfunnsforskning, Munthes gate 31, postboks 3233, Elisenberg, 0208 Oslo. Redaksjon: Pål Schøne (redaktør), Ragnhild Steen Jensen (redaktør), Johanne Severinsen (redaksjonssekretær), Erling Barth, Fredrik Engelstad, Trygve Gulbrandsen, Geir Høgsnes, Marianne Røed og Jon Rogstad. Abonnement koster kr. 300,- pr. år. Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 250,- pr. årsabonnement. Abonnement kan bestilles via eller Institutt for samfunnsforskning Postboks 3233 Elisenberg 0208 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: isf-publ@samfunnsforskning.no Søkelys på arbeidslivet på nettet:

3 Innhold Redaksjonelt Er delt svangerskapspermisjon en nøkkel til lik lønn mellom kvinner og menn? 131 ARTIKLER Sysselsetting og mobilitet Line Eldring Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 133 Arbeidsledighet Espen Dahl og Thomas Lorentzen Arbeidsrettede tiltak for sosialhjelpsmottakere: Seleksjon, effekter og politiske implikasjoner 149 John K. Dagsvik, Tom Kornstad og Terje Skjerpen Betydningen av motløshet for yrkesdeltaking 159 Lønnsutvikling Arngrim Hunnes Bedrifters lønnsstrukturer: teori og empiri 171 Kjersti Misje Nilsen Er det et glasstak i Norge? Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn på toppen i arbeidsmarkedet 181 Arbeidsmiljø og avtaleverket Trygve Gulbrandsen Bidrar samarbeidet i arbeidslivet til ideologisk moderasjon? 195 Per Morten Schiefloe og Kristin Mauseth Vikland Når barrierene svikter. Gassutblåsningen på Snorre A, Johan Fredrik Rye Nyetablering av sekundære arbeidsmarkeder: Arbeidsinnvandring i landbruket 227

4 Søkelys på Norden Eva Österbacka Är den finländska grundutbildningen bäst i världen? 243 FOREDRAG, DEBATT OG KOMMENTAR Jorun Solheim Kapital menns domene? 251 Forfatterveiledning 257

5 Forfattere i dette nummeret John K. Dagsvik Cand.real., forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Espen Dahl Dr.polit., sosiologi, professor ved Høgskolen i Oslo. Trygve Gulbrandsen Dr.polit., sosiologi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo og professor II ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, UiO. Arngrim Hunnes Dr.oecon., post.doc ved Norges Handelshøyskole, Bergen. Tom Kornstad Dr.polit., forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Thomas Lorentzen Ph.d., sosiologi, forsker ved International Research Institute of Stavanger (IRIS), og Høgskolen i Oslo. Kjersti Misje Nilsen Master i samfunnsøkonomi, vitenskapelig assistent ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Johan Fredrik Rye Dr.polit., forsker ved Norsk senter ved bygdeforskning, Trondheim. Per Morten Schiefloe Dr. philos., professor ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU, Trondheim. Terje Skjerpen Cand.oecon., forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Jorun Solheim Mag.art., sosialantropologi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Kristin Mauseth Vikland Cand. polit., sosialantropologi, stipendiat ved Norges teknisknaturvitenskapelige universitet, NTNU samfunnsforskning as, Trondheim. Eva Österbacka Ph.d., samfunnsøkonomi, forsker ved Universitetet i Åbo.

6

7 Redaksjonelt Er delt svangerskapspermisjon en nøkkel til lik lønn mellom kvinner og menn? Norge har, sammenlignet med de fleste andre land en svært sjenerøs familiepolitikk. Lang og betalt svangerskapspermisjon er et eksempel på dette. Retten til betalt svangerskapspermisjon er knyttet til tidligere lønnsinntekt. Dette gir norske kvinner et incentiv til å starte en karriere før de får barn, og letter sannsynligvis returen til arbeidslivet etter fødsel. Det er grunn til å tro at denne politikken har bidratt til at norske kvinners yrkesdeltakelse er høy, og nesten på høyde med menns. Men, kan det være slik som noen hevder at denne sjenerøse familiepolitikken kan ha en negativ effekt på kvinners lønns- og karriereutvikling? Er det den lange svangerskapspermisjonen, og det faktum at det er kvinner som benytter den som er avgjørende for at vi har lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i Norge? Og er det slik at en tredeling av permisjonen, etter islandsk modell, (1/3 til mor, 1/3 til far og 1/3 som mor og far velger fritt) vil bety at lønnsforskjellene reduseres kraftig? Diskusjonen om delt svangerskapermisjon på forsommeren kunne gi et slikt inntrykk. Men forskning har vist at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er et sammensatt fenomen, knyttet til at kvinner og menn jobber innenfor ulike sektorer, næringer og stillingsnivåer og at kvinner i mye større grad enn menn arbeider deltid. Vil delt svangerskapspermisjon endre dette? En umiddelbar effekt av delt svangerskapspermisjon vil være at unge kvinner og unge menn ville være likere for en arbeidsgiver. Ved ansettelse vil en arbeidsgiver vite at en kvinne og mann vil ha omtrent samme omsorgsansvar og være like lenge borte fra arbeid i forbindelse med det å få barn. Og den lønnforskjellen som er direkte knyttet til kvinners fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med svangerskapspermisjon vil bli vesentlig redusert Men effektene i forhold til det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og til arbeidstid er mer komplisert. Dersom delt svangerskapspermisjon skal ha den likelønnseffekten en del har hevdet, må vi gå ut i fra at mer permisjon for menn vil bidra til at menn tar mer omsorgsansvar også etter permisjonen. At menn i (nesten) like stor grad som kvinner vil tilpasse arbeidsliv med familieliv. Det betyr at de i større grad vil velge arbeidskarrierer som gir mulighet for å kombinere lønnsarbeid med familieliv. Enten ved at de vil velge yrker som tilrettelegger for dette (som for eksempel i offentlig sektor), eller ved at arbeidsvilkårene i mannsdominerte yrker vil endres i takt med menns økte om- Søkelys på arbeidslivet 2/2007, årgang 24, ISSN Institutt for samfunnsforskning

8 132 Søkelys på arbeidslivet sorgsansvar. Vi vet at en stor del av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn skyldes at kvinnedominerte yrker som f. eks. sykepleiere og førskolelærere er lavere lønnet enn mannsdominerte yrker på samme utdanningsnivå, en eventuell likelønnseffekt av forslaget om delt svangerskapermisjon vil derfor også måtte innebære at kvinner og menn begynner å ta utradisjonelle yrkesvalg. I beste fall er dette et langsiktig prosjekt. Når det vanlige mønsteret i dag er at kvinner tilpasser arbeidsliv med familie gjennom fødselspermisjoner og deltid, mens menn ikke gjør det, er det nok knyttet til kultur og tradisjon. De kulturelle føringene på hva som forventes av en mor og en far, oppfatningen av hva som er en god mor og en god far, er sterke og tunge å endre. Men det er ikke bare kultur og tradisjon som er viktig for å forstå tilpasningen mellom arbeid og familieliv. Også lønn er sentralt i vurderingen. Og så lenge menn tjener mer enn kvinner i de fleste familier er det økonomisk lønnsomt at det er kvinnen som tar svangerskapspermisjon og som reduserer arbeidstiden. En forutsetning for en tredeling av fødselspermisjonen må derfor være at mannen må ha en selvstendig rett til permisjon og at det er hans lønn som ligger til grunn for hans permisjon. Det betyr at det ikke kan være et tak på 6G som i dag. Å lage en lovfestet permisjonsordning som innbærer at mange familier vil tape økonomisk, fordi det er slik at mannen i de fleste familier er den som tjener mest, vil neppe ha stor oppsluting i befolkningen. Å gå inn å styre familiers valg er i seg selv komplisert. Hvordan familier organiserer sitt privatliv oppfattes av mange som en del av den private sfæren. Dersom det i tillegg skulle føre til at familien taper økonomisk på det, er det et usikkert hvor stor legitimitet et slikt virkemiddel vil ha. Den enkleste veien til mindre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er antageligvis å gi de kvinnedominerte yrkene høyere lønn. Og hvem vet: Kanskje er det slik at en jevnere lønnsfordeling mellom kvinner og menn vil føre til en jevnere fordeling av svangerskapermisjonen.

9 Sysselsetting og mobilitet Line Eldring Utviklingen i polsk byggenæring etter EUutvidelsen Tre år etter EU-utvidelsen kan vi slå fast at arbeidsinnvandringen til Norge har oversteget de flestes forventninger. Særlig Polen har blitt en viktig leverandør av arbeidskraft til Norge, spesielt til norsk byggenæring. Det er nå høykonjunktur og boom i polsk byggenæring. Sysselsettingen øker, lønningene stiger, og i motsetning til for få år tilbake er det nå mangel på kvalifisert arbeidskraft innenfor byggfagene. På bakgrunn av foreliggende dokumentasjon og intervjuer med aktører i byggebransjen og myndighetsrepresentanter belyser artikkelen utviklingen i polsk byggenæring de siste årene, samt mulige konsekvenser for videre tilstrømning av polsk arbeidskraft til det norske arbeidsmarkedet mai var en skjellsettende dato i Europas nyere historie. Åtte østeuropeiske land ble innlemmet i EØS-området og ble dermed en del av det europeiske fellesmarkedet. Den 1. januar 2007 ble også Bulgaria og Romania EU-medlemmer. Fra norsk side var oppmerksomheten tidlig rettet mot Polen, som med sine 38,5 millioner innbyggere er det største av de nye EØS-landene, og det sjette største av samtlige 27 EUland. Prognosene for hva en kunne forvente av arbeids- og bedriftsvandringer fra øst til vest i kjølvannet av utvidelsen, var temmelig usikre. I Norge var debatten i preget av så vel pessimistiske varsler om sosial turisme som engstelse for at ingen ville ha lyst til komme til Norge for å jobbe. Tre år etter utvidelsen ser vi at arbeidsinnvandringen til Norge har oversteget de fleste spådommene, og at særlig Polen har blitt en viktig leverandør av arbeidskraft til Norge, spesielt til norsk byggenæring (Dølvik et al. 2006). Ved inngangen til august 2007 var det gitt over individuelle arbeidstillatelser (inkludert fornyelser) til arbeidstakere fra de nye medlemslandene, og i tillegg kommer et ukjent antall utstasjonerte arbeidstakere, personer på tjenesteoppdrag og uregistrerte. 2 De fleste Søkelys på arbeidslivet 2/2007, årgang 24, ISSN Institutt for samfunnsforskning

10 134 Søkelys på arbeidslivet kom fra Polen, og mange jobber innen byggenæringen. Våren 2006 oppga 27 prosent av bygg- og anleggsbedriftene i Norge (med mer enn 10 ansatte) at de hadde brukt østeuropeisk arbeidskraft i en eller annen form de siste 12 månedene (Ødegård et al. 2007), og målinger gjort av næringen selv, tyder på at bruken har økt ytterligere det siste året. 3 Dersom polske bygningsarbeidere vender hjem igjen i nær fremtid, vil det skape betydelige problemer for norsk byggenæring. Utviklingen i denne mobiliteten av arbeidskraft fremover vil sannsynligvis henge sammen med hva som skjer i det hjemlige polske arbeidsmarkedet og trendene i polsk byggenæring. Masseimporten av polsk arbeidskraft til norsk bygg- og anleggsarbeid er også et interessant eksempel på arbeidsinnvandring som løsning på et akutt arbeidskraftbehov innen en næring. Så langt har oppmerksomheten i Norge først og fremst vært rettet mot utviklingen i norsk byggenæring og under hvilke forhold den polske arbeidskraften sysselsettes i Norge. Temaet for denne artikkelen er situasjonen i Polen. Vi vil først kaste et kort blikk på markedsutviklingen i polsk byggenæring, og deretter se nærmere på arbeidskraftsituasjonen og utviklingen i sysselsettingen i næringen i årene etter Polens inntreden i EU. Deretter tar vi for oss noen konsekvenser av migrasjonen fra Polen, og ser nærmere på lønnsutviklingen og situasjonen i fagopplæringssystemet. Avslutningsvis drøftes hvilken betydning disse forholdene kan ha for den fremtidige rekrutteringen av polsk arbeidskraft til norsk byggenæring. Datagrunnlag Formålet med prosjektet som denne artikkelen rapporterer fra, var å få en mer solid innsikt i den aktuelle situasjonen i polsk byggenæring. Studien bygger på analyse av foreliggende dokumentasjon og intervjuer med relevante aktører i Polen. Innhenting av dokumentasjon foregikk gjennom søk på Internett og i biblioteksbaser, kontakt med forskningsinstitutter, bransjeorganisasjoner og myndighetsorganer. Det aller meste av skriftlig dokumentasjon og statistikk om byggenæringen i Polen foreligger på polsk, og vi måtte foreta løpende prioriteringer med hensyn til hva som var mulig å dra nytte av innenfor prosjektets rammer. Vi tror imidlertid at vi har klart å identifisere de mest aktuelle og relevante kildene til kunnskap om næringen. Når det gjelder statistikk, har vi i hovedsak basert oss på data fra det polske statistiske sentralbyrået, Glowny Urzad Statystyczny (GUS). I tillegg kommer statistikk innhentet direkte fra de lokale arbeidskontorene og utdanningsstatistikk fra myndighetene. I januar 2007 gjennomførte vi 15 intervjuer (i en del av intervjuene deltok flere personer) og besøk til institusjoner og bedrifter i Warszawa, Szczecin, Mrzezyno, Slupsk, Wejherowo og Gdansk. 4 Intervjuene omfattet representanter fra myndigheter, arbeidsmarkedsetat, fagforbund og arbeidsgiver-/bransjeorganisasjoner, bedrifter og skoler. Utvalget ble gjort med utgangspunkt i både hvor vi antok vi ville finne den mest relevante informasjonen (som f.eks. i Utdanningsdepartementet, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, arbeidsmarkedsetaten), og hvor vi fikk tilgang (som f.eks. i bedrifter og skoler). Prosjektets rammer la klare begrensninger på antallet intervjuer det var mulig å gjennomføre, og informasjonen fra de få bedriftene vi besøkte, tjener her som ek-

11 Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 135 sempler på forhold som først og fremst dokumenteres gjennom annen innhentet dokumentasjon. Vi ønsket å få innblikk i situasjonen i de lokale arbeidsmarkedene, og valgte i tillegg til Warszawa-regionen å legge feltarbeidet til de to fylkene som er de viktigste avsenderområdene for polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området (Friberg og Tyldum 2007). 5 De fleste intervjuene ble gjennomført på polsk, med delvis oversettelse til og fra engelsk underveis (en av forskerne er polsktalende). Intervjuene ble tatt opp på bånd og senere transkribert og oversatt/oppsummert. Disse intervjuene var kvalitative og åpne og tok utgangspunkt i en intervjuguide tilpasset de ulike typene av organisasjoner. I tillegg ble det innhentet informasjon gjennom telefonsamtaler med ulike organisasjoner og personer. Oppgangstider I både Polen og Norge er det nå gode tider i byggenæringen. Aktiviteten i norsk byggenæring har aldri vært høyere; Byggenæringens landsforening betegnet høsten 2006 tilstanden som tidenes byggeboom. 6 De fleste EU-landene opplevde en viss oppgang i byggenæringen i fjor, den gjennomsnittlige veksten i EU var på 4 prosent fra 2005 til Polen er blant de landene som skiller seg ut med særlig stor vekst, med hele 19,4 prosent økning fra 2005 til Dette bildet så helt annerledes ut da Polen trådte inn i EU i Fra 1998 til 2005 sank både sysselsettingen og antallet byggbedrifter dramatisk, og særlig perioden 2000 til 2003 var preget av krise og nedgang. Etter noen år med dårlige tider er imidlertid polsk byggenæring nå i sterk fremgang. Alle bransjeaktørene vi intervjuet, regnet med videre vekst fremover, ikke minst på grunn av tilflyten av EU-midler til bygge- og anleggsprosjekter. Polen vil i årene motta flere titalls milliarder zloty til veiutbygging. 8 Videre har myndighetene et program for bygging av tre millioner leiligheter fram mot Det er også en økende tilflyt av utenlandsk kapital knyttet til investeringer i industri- og eiendomsutvikling. 9 En undersøkelse foretatt av PMR Corporate høsten 2006 blant ledere i Polens største bygg- og anleggsbedrifter viste at næringen ser lyst både på nåsituasjonen og fremtiden. Tre fjerdedeler av bedriftslederne ga positive vurderinger av bedriftenes utviklingsmuligheter, ordreporteføljer og finansielle situasjon. Sammenlignet med en tilsvarende undersøkelse et år tidligere hadde bedriftenes markedsvurderinger endret seg kraftig i positiv retning. Mens 38 prosent av bedriftene beskrev situasjonen som god i 2005, gjaldt dette hele 73 prosent av bedriftene i Mer enn halvparten av bedriftene forventer ytterligere bedringer fremover, og bare 7 prosent frykter nedgangstider (PMR 2006). Så å si alle informantene som ble intervjuet i forbindelse med Fafos undersøkelse, bekreftet dette bildet av boom i byggenæringen og beskrev markedssituasjonen som sterkt forbedret sammenlignet med Bedriftene og sysselsettingen Det er vanskelig å få en god oversikt over aktivitetsnivået i den polske byggenæringen, særlig fordi mye av aktiviteten antakelig skjer i det illegale markedet.

12 136 Søkelys på arbeidslivet Tabell 1. Antall bedrifter i polsk byggenæring Periode Endring Totalt antall bedrifter Bedrifter med færre enn 20 ansatte Figur 1. Sysselsatte i bygge- og anleggsvirksomhet i Polen Antall Omfanget av illegalt arbeid vokste i nedgangsperioden, og det antas at antallet småbedrifter som opererer illegalt og uregistrert, økte kraftig i perioden 1998 til 2004 (PZPB 2006). Tabell 1 viser at antallet registrerte bedrifter i byggenæringen mellom 1998 og 2005 sank betraktelig. De fleste store bedriftene innen den polske byggenæringen er helt eller delvis eid av multinasjonale selskaper. Eksempelvis var landets største byggeentreprenørfirma, Budimex, tidligere en statlig bedrift, men er nå privatisert, og 60 prosent eies av det spanske entreprenørselskapet Ferovia. Som i næringen for øvrig sank antall ansatte i Budimex betraktelig i lavkonjunkturperioden I år 2000 hadde bedriften drøyt ansatte, mot 4000 ansatte i Ved inngangen til 2007 hadde antallet ansatte økt til De viktigste årsakene til den reduserte sysselsettingen i byggenæringen blir sagt å være krisen i næringen på begynnelsen av 2000-tallet samt den teknologiske utviklingen og moderniseringen av de store entreprenørbedriftene. I 1997 var det nær registrert sysselsatte i næringen, mot i 2005, altså en reduksjon på godt over personer. Det foreligger foreløpig ikke helt sammenlignbar statistikk for 2006, men det ser ut til at trenden med økt sysselsetting fra 2005 forsterkes.

13 Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 137 Disse tallene omfatter imidlertid bare registrerte sysselsatte. For å få et bilde av den reelle sysselsettingen, er arbeidskraftundersøkelsen et bedre utgangspunkt. 11 Arbeidskraftundersøkelsen skal være representativ for hele befolkningen og gir dermed et riktigere bilde av hvor mange som er engasjert i bygge- og anleggsvirksomheten enn den registerbaserte statistikken (GUS 2006/2007), som ikke fanger opp uregistrerte sysselsatte. Ifølge arbeidskraftundersøkelsen fra tredje kvartal 2005, var personer sysselsatt i bygge- og anleggsvirksomhet. Et år senere, i 2006, var tallet steget til personer, altså en økning på drøyt personer i løpet av et år. 60 prosent av de sysselsatte i bygg og anlegg er over 34 år (og 35 prosent var 45 år og eldre), og som i Norge er nesten alle menn. Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, så vel som bedriftene vi var i kontakt med, fremholdt at svært mange arbeider på midlertidige kontrakter. Eksempelvis har bare 2000 av de ansatte Polens største entreprenørbedrift, Budimex, fast ansettelse. 12 I Polen regnes bygg- og anleggsarbeid i større grad enn i Norge som sesongarbeid, og sesongvariasjonene ble også trukket fram av flere som en forklaring på den tilsynelatende utstrakte bruken av midlertidige ansettelser. Bruk av enmannsdrifter blir også sagt å være svært utbredt. 13 Hvis vi tar utgangspunkt i arbeidskraftundersøkelsen, er om lag en femtedel av de sysselsatte i polsk bygge- og anleggsvirksomhet selvstendig næringsdrivende (self-employed), i 2006 utgjorde dette personer (GUS 2007). Sammenholder man den registerbaserte statistikken med tallene fra arbeidskraftundersøkelsen i 2005, er det et overskudd på drøyt personer som antakelig arbeider i det illegale markedet. At svart arbeid er et utbredt fenomen, bekreftes både gjennom våre intervjuer med bransjeaktører, partene og myndighetsrepresentanter og annen dokumentasjon. Det foreligger ulike estimater på hvor stor den illegale sysselsettingen er. I en rapport fra det polske statistiske byrået anslås det at personer arbeidet illegalt i byggenæringen i Polen i 2004 (dette tallet omfatter ikke utlendinger som jobbet illegalt). 14 Av disse jobbet med bygg og installering, med oppussing og reparasjoner, og med nabolagstjenester. En fjerdedel jobbet for private bedrifter eller sitt eget uregistrerte selskap, mens resten arbeidet for privatpersoner. To tredjedeler av dem som jobbet illegalt, hadde dette som sin hovedjobb, for resten var det bijobb. Hvorvidt oppgangstidene har medført at det nå er mindre eller mer svart arbeid i bygg og anlegg, har vi ikke funnet dokumentasjon på, men inntrykket fra intervjuene er at man fortsatt antar at en høy andel av sysselsettingen i næringen ikke er registrert. Arbeidskraftsituasjonen På tross av unisone meldinger om gode tider, gir de fleste aktørene vi intervjuet i polsk byggenæring, paradoksalt nok også uttrykk for dyp bekymring for fremtiden. Dette knytter seg fremfor alt til arbeidskraftsituasjonen i landet som ble betegnet som kritisk av de fleste av våre informanter. I en undersøkelse foretatt av det statistiske sentralbyrået i oktober 2006, oppga halvparten av bedriftene i bygg og anlegg at mangel på arbeidskraft er det største hinderet for å ta på seg nye oppdrag mot en fjerdedel i en tilsvarende undersøkelse i Både fra bedrifter som Budimex og

14 138 Søkelys på arbeidslivet NCC Polska Roads rapporteres det om problemer med å finne nok folk, og om at det nå er langt færre søkere til stillinger enn for litt tid tilbake. For norsk byggenæring, som er storforbruker av polsk arbeidskraft, er dette urovekkende signaler. Fra bransjehold anslås det nå å være behov for minst flere fagarbeidere i byggenæringen og langt flere fremover med tanke på våre mange uløste oppgavene. 16 En av bransjeorganisasjonene kalkulerte med et behov på ytterligere arbeidstakere i årene fram mot 2013 dersom planene for bolig- og veibygging skal realiseres. 17 Da Polen trådte inn i EU 1. mai 2004, lå arbeidsledigheten på nærmere 19 prosent. I desember 2006 var ledighetsraten sunket til 12 prosent, og i mai 2007 ytterligere ned til 10,5 prosent. 18 Det er imidlertid store variasjoner mellom de ulike regionene i landet. I desember 2006 lå ledigheten i enkelte regioner fortsatt på over 20 prosent, mens den i andre deler av landet var nede i 11 prosent. Variasjonene er enda større innen de enkelte regionene. 19 Ifølge det statistiske sentralbyråets arbeidskraftundersøkelse, var det arbeidsledige bygningsarbeidere i Polen høsten Av disse hadde mistet jobben, hadde selv sluttet, mens var tidligere bygningsarbeidere som nå igjen søkte slikt arbeid (GUS 2007). Det høye ledighetstallet virker motstridende i forhold til de mange signalene om mangel på arbeidskraft i sektoren. Hva er grunnen til at disse ikke kommer i arbeid? Vi ønsket å finne ut mer om situasjonen i de lokale arbeidsmarkedene og gjennomførte intervjuer 20 ved arbeidskontorer i Warszawa, Szczecin, Slupsk og Wejherowo, som ligger i henholdsvis fylkene Mazowieckie, Zachodniopomorskie og Pomorskie. 21 De to sistnevnte fylkene ligger i det øvre sjiktet når det gjelder ledighet, og er også de viktigste avsenderregionene av arbeidskraft til Norge. Nesten en fjerdedel av polakkene som jobber i byggenæringen i Oslo-området, kommer fra Zachodniopomorskie, over 15 prosent kommer fra Pomorskie, mens 10 prosent kom fra Mazowieckie (Friberg og Tyldum 2007). Arbeidsmarkedssituasjonen i Zachodniopomorskie kan her tjene som et eksempel, også for noen mer generelle trekk i det polske arbeidsmarkedet. Zachodniopomorskie fylke ligger i den nordvestlige delen av Polen, med grense til Tyskland i vest og mot Østersjøen i nord. På tross av den tilsynelatende sentrale geografiske plasseringen, har arbeidsmarkedet i Zachodniopomorskie vært vanskelig i de siste årene, og fylket har fortsatt det nest høyeste ledighetsnivået i landet (21,7 prosent i desember 2006). I enkelte kommuner (powiats) er ledigheten langt over 30 prosent, mens det kun er i selve Szczecin at ledigheten er lavere enn 15 prosent (12 prosent i desember 2006). Ledigheten har vært synkende de siste årene, fra arbeidsledige registrert i 2003 til ledige sommeren Fylket har hatt store omstillingsproblemer etter at de store statlige kollektivbrukene ble lagt ned. Brukene sysselsatte mange mennesker som det har vist seg svært vanskelig å få over i annet arbeid. De har lite utdanning og er heller ikke særlig mobile. Ledigheten blant bygningsarbeidere har sunket fra til 8000 de siste tre årene, og på samme tid økte antall registrerte jobbtilbud innen byggfagene på arbeidskontorene fra om lag 3000 i 2003 til godt over 6000 i Men fortsatt overstiger antallet ledige antallet jobbtilbud. Ved fylkesarbeidskontoret i Zachodniopomorskie er det observert endringer i markedet det siste året: Økte investeringer i lokale utbygginger og prosjekter har medført økt etterspørsel etter arbeidskraft i bygg og anlegg, og et økende antall bygningsarbeidere er reist til utlandet for å

15 Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 139 arbeide, særlig til Storbritannia og Irland. Ved arbeidskontorene i Pomorskie og Mazowieckie meldes det nå om mangel på arbeidskraft innen byggfagene. I Mazowieckie, som er det største av fylkene i Polen med innbyggere, varierer ledigheten sterkt, fra 4,6 prosent i Warzawa til over 30 prosent i andre deler av fylket. Representanten vi intervjuet på fylkesarbeidskontoret i Warszawa, rapporterte om stor migrasjon til vestlige land, særlig til Storbritannia og Irland, men også til Frankrike, Tyskland og Skandinavia. Byggemarkedet i Warszawa er i ekspansiv vekst, og arbeidsutvandringen har, ifølge både arbeidsmarkedsmyndighetene og bransjeaktørene vi intervjuet i regionen, bidratt til mangel på arbeidskraft i næringen. Det at det fortsatt er registrert ledige bygningsarbeidere, tilskrives ikke mangel på arbeid, men andre faktorer. Arbeidskontorene mistenker blant annet at en del er registrert ledige uten faktisk å være det. Motivet kan være å få trygd samtidig som man jobber svart. I Polen er dessuten medlemskap i den nasjonale helseforsikringsordningen (trygdesystemet) knyttet opp mot at man enten er registrert sysselsatt eller ledig. Dersom man jobber svart, risikerer man å ikke ha tilgang til helsetjenester, men hvis en er meldt arbeidsledig, opprettholdes rettighetene i det nasjonale helseforsikringssystemet. I tillegg fremhevet arbeidskontoret at det fortsatt er et problem med svært lave lønninger i bygg og anlegg. Videre blir en del av de arbeidsledige beskrevet som lite arbeidsdyktige på grunn av alder og sosiale problemer det siste er særlig relatert til alkoholmisbruk. Representantene ved de ulike arbeidskontorene vi besøkte, bekreftet altså at etterspørselen etter bygningsarbeidere har vært sterkt stigende de siste par årene, og at mange bedrifter nå sliter med å rekruttere nok arbeidskraft. Den lokale ledighetsstatistikken viser imidlertid at det fortsatt er et betydelig antall registrerte arbeidsledige bygningsarbeidere i Polen, selv om antallet har vært sterkt synkende de siste par årene. Informantene ved arbeidskontorene ga videre uttrykk for at flertallet av dem som fortsatt er arbeidsledige, er personer som er lite attraktive på arbeidsmarkedet, hovedsakelig på grunn av sosiale problemer, høy alder eller manglende kvalifikasjoner. Dessuten ble det fremhevet at en del av de registrerte ledige sannsynligvis jobber svart, og det ble antatt at den reelle ledigheten var langt lavere enn den registrerte. Verken informasjonen fra arbeidsmarkedsetaten eller bransjeaktørene tyder på at det i særlig grad tas systematisk initiativ for å mobilisere det potensialet som kan tenkes å ligge i den fortsatt store gruppen av registrerte arbeidsledige. En mulig forklaring kan være at på samme måte som i de fleste andre deler av arbeids- og næringslivet i Polen, er byggenæringen preget av svak organisering på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Fraværet av sterke organisasjoner gjør at Polen mangler det korrektivet og den tiltakskraften arbeidslivets parter utgjør i norsk sammenheng. Dette blir særlig tydelig på områder som ikke bare kan løses av hver enkelt bedrift, men som krever løsninger på et mer overordnet nivå, som for eksempel iverksetting av systematiske tiltak for å kvalifisere og sysselsette arbeidsledige. Det samlede inntrykket gjennom intervjuene med partsrepresentanter og bedrifter er dessuten at polsk arbeids- og næringsliv så langt er temmelig fremmed for den typen verdier og perspektiver som eksempelvis er nedfelt i den norske avtalen om "inkluderende arbeidsliv".

16 140 Søkelys på arbeidslivet Migrasjon fra og til Polen De mest mobile personene, og de som er mest egnet til å utføre det arbeidet som etterspørres i regionen, har reist. Vi står i fare for å bli et område som består av lavkvalifiserte arbeidsledige og eldre personer, hvor det ikke er nok arbeidstakere igjen til å arbeide for pensjonene til disse menneskene. (Lederen ved arbeidskontoret i Slupsk) Det har skjedd en massiv utvandring fra Polen etter 1. mai Polske myndigheter mangler oversikt over det totale antallet, men antar at om lag polakker arbeidet i andre land innenfor EØS-området i Migrasjonen til Tyskland ble noe redusert i 2006, mens strømmene til Storbritannia, Irland og Norge fortsatte å øke. 22 Ifølge enkelte kilder har minst faglærte bygningsarbeidere utvandret. 23 Norge er en av destinasjonene for polske arbeidsinnvandrere, men fortsatt mindre viktig enn land som Storbritannia, Irland og Tyskland. Nedgangen i arbeidsledigheten i Polen siden 2004 skyldes en kombinasjon av arbeidsmigrasjon og økt intern etterspørsel etter arbeidskraft. Som vi har sett, ble sysselsettingen i byggenæringen kraftig redusert i forbindelse med krisen i næringen på begynnelsen av 2000-tallet. Antallet arbeidsplasser sank dramatisk, hvilket innebar at Polen i 2004 hadde et betydelig overskudd av arbeidskraft i bygg og anlegg. For en norsk byggenæring i kraftig oppsving ga dette gode muligheter til å rekruttere arbeidskraft fra Polen og det i et omfang få forventet før EU-utvidelsen. I dag er situasjonen i polsk byggenæring en helt annen, og som vi har sett, hersker det nå fra arbeidsgiversiden stor bekymring med hensyn til tilgangen på arbeidskraft. Etterspørselen etter arbeidskraft har steget, og samtidig har en ikke ubetydelig andel av dem som tidligere var sysselsatt i næringen, funnet arbeid i andre land. Uten denne muligheten ville det antakelig vært lettere å sluse disse tilbake til bygg- og anleggsarbeid i Polen nå som tidene er bedre. Et sentralt spørsmål er om den positive utviklingen i næringen får utvandrede arbeidere til å vende hjem igjen. Foreløpig er det faktisk ingen klare tegn til det, og de fleste aktørene vi intervjuet, hadde liten tro på noen rask returbølge. De la blant annet vekt på at lønns- og arbeidsvilkårene i Polen fortsatt ikke er konkurransedyktige. Som vi skal se i neste avsnitt, har lønningene steget betraktelig, men det er fortsatt en lang vei å gå for å nå opp til nivået i for eksempel Norge. En undersøkelse blant polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området høsten 2006 viste at overraskende mange av dem hadde et langsiktig perspektiv på oppholdet i Norge og dette gjaldt både individuelle arbeidsinnvandrere og utstasjonerte arbeidstakere. Faktisk var det bare en fjerdedel som planla å flytte hjem innen et år, og én av fem oppga at de trolig eller helt sikkert aldri ville flytte tilbake til Polen. Flertallet oppga at de regnet med å flytte hjem en dag, men at de ikke visste når, og hadde altså ikke noen konkrete planer om å returnere (Friberg og Tyldum 2007). I denne situasjonen er det ikke overraskende at også polsk byggenæring ser utover landets egne grenser i jakten på arbeidskraft. Det er stor interesse for å rekruttere arbeidskraft østfra, særlig fra Ukraina og Hviterussland. Fortsatt er det imidlertid visse barrierer når det gjelder tilgangen på arbeidskraft fra tredjeland. Det å ansette utlendinger blir av arbeidsgiversiden beskrevet som en komplisert og tidkrevende prosess på grunn av formalitetene knyttet til å få arbeids- og oppholdstillatelse, noe som medvirker til at slik arbeidskraft hovedsakelig brukes i det svarte markedet. Ifølge Kus

17 Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 141 (2006) foregår det omfattende rekruttering og formidling av illegal utenlandsk arbeidskraft til bygg- og anleggsarbeid i Polen. Naturlig nok foreligger det ingen pålitelig informasjon om omfanget av denne virksomheten. Det polske arbeidsmarkedet ble åpnet for visse grupper i fjor, ved at det ikke lenger blir stilt krav om arbeidstillatelse. Dette gjelder foreløpig i hovedsak i landbruket. Arbeidsgiverforeningen PZPB har også foreslått at det bør inngås bilaterale avtaler med Hviterussland og Ukraina for å gjøre det mulig for polske selskaper å hyre inn underentreprenører fra disse landene. Noen av informantene fra bransjen pekte imidlertid på at det er en lite bærekraftig løsning å satse på import av arbeidere fra østlige naboland, og at man overvurderer potensialet for migrasjon fra disse landene til Polen. For ukrainere vil det være vel så aktuelt å reise til Russland for å arbeide, og det er så langt få tegn til at bulgarere og rumenere betrakter Polen som en spesielt attraktiv destinasjon. I lys av dette hevdet enkelte av bransjeaktørene vi intervjuet at det er vel så aktuelt å hente arbeidskraft fra land som Kina, Indonesia og India, og ifølge en informant fra en av bransjeforeningene er polske myndigheter i gang med forhandlinger med kinesere om bygging av veier. 24 Lønnsutviklingen Penger er en av de viktigste motivasjonsfaktorene for arbeidsvandring, noe som også gjelder for polakker som reiser til Norge (Friberg og Tyldum 2007). En utjevning av lønnsforskjellene mellom land skulle dermed i prinsippet virke begrensende på mobiliteten over landegrensene. Polen har en lovfestet nasjonal minstelønn på 936 zloty brutto (i 2007), men ingen sektorbaserte minstelønninger. Forekomsten av tariffavtaler er svært lav, og det inngås ingen avtaler om lønn på sektornivå. Den økte aktiviteten og etterspørselen etter arbeidskraft burde imidlertid borge for vekst i lønningene, noe som da også har skjedd. Figur 2 viser at det har vært en betraktelig økning i lønnsnivået i bygg og anlegg det siste året, men ikke høyere enn i privat sektor som sådan. I desember 2006 lå gjennomsnittlig månedslønn i bygg og anlegg (i bedrifter med mer enn 9 ansatte) på 2982 zloty (6200 kroner), mot 2582 zloty (5370 kroner) ett år tidligere. Dette utgjør en økning på 15,5 prosent. I 2004 var gjennomsnittet i næringen 2223 zloty (4600 kroner) per måned. Lønningene i mindre bedrifter er svært mye lavere, i 2004 var gjennomsnittet i mikrobedrifter 1276 zloty (2700 kroner) og i zloty (2900 kroner). 25 En sammenligning av lønnsnivået i bedrifter med mer enn 49 ansatte viser at lønningene i selskaper som er eid av utenlandske investorer, i gjennomsnitt er dobbelt så høye som i polskeide bedrifter. Videre er det svært store lønnsforskjeller mellom arbeidere og funksjonærer i byggenæringen (i gjennomsnitt 50 prosent forskjell) (PZPB 2006). I 2006 var det økning i lønningene i alle fylker, og høyest i Zachodniopomorskie. Lønnsnivået i dette området ble sagt å være lavt i utgangspunktet, men at det nå er lønnsvekst i byggenæringen og verftsindustrien. Dette ble tilskrevet arbeidsmigrasjonen fra regionen, som har ført til mangel på faglærte arbeidere. 26

18 142 Søkelys på arbeidslivet Figur 2. Gjennomsnittlig månedslønn i bygg- og anlegg og privat sektor Zloty XI 2005 XII 2006 I 2006 II 2006 III 2006 IV 2006 V 2006 VI 2006 VII 2006 VIII 2006 IX 2006 X 2006 XI 2006 XII 2007 I Bygg og anlegg Privat sektor Mazowieckie (Warszawa) er kjennetegnet av å ha det høyeste lønnsnivået i bygg og anlegg; hele 35 prosent høyere enn landsgjennomsnittet. Ved fylkesarbeidskontoret fortalte man at inntil nylig var lønningene på jobbene som kom inn der, svært lave, men at de nå observerte at det tilbys noe høyere lønninger. Et helt nytt fenomen er at flere arbeidsgivere i dag tilbyr tilleggsgoder som fri bolig og gratis transport. Per januar 2007 slås det fast at dersom månedslønn for arbeid i byggebransjen er lavere enn 2000 zloty i måneden, er det ingen som er villige til å ta jobben. Tallene i figur 2 er fra den offisielle statistikken, og nivåene i de ulike segmentene av byggenæringen kan være både høyere og lavere enn det som fremkommer her. I Budimex, den største byggentreprenøren i Polen, har lønningene økt med prosent det siste året, men de sliter fortsatt med å få tak i nok folk. 27 Statistikken gir imidlertid et klart bilde av at lønningene øker. Så langt er det imidlertid fortsatt lang vei fram til et nivå som kan konkurrere med norske lønninger. Krise i fagopplæringen Utdanningsnivået blant sysselsatte i bygg og anlegg i Polen er ganske likt det vi finner blant dem som jobber i tilsvarende virksomhet i Norge. Om lag ti prosent har høyere utdanning, mens tolv prosent kun har grunnskole. Tre fjerdedeler av arbeidstakerne har utdanning på VK1- eller VK2-nivå både i Norge og Polen. 28 I Polen, som i Norge, er rekruttering og kvalifisering av ny arbeidskraft viktig for utviklingen i byggenæringen. Sammenfallet av høy aktivitet og utvandring av arbeidskraft i polsk byggenæring gjør spørsmålet om hva som skjer når det gjelder utdanning og kvalifisering av fagarbeidere i byggfagene i landet, enda mer aktuelt. 29 I løpet av det siste tiåret har interessen for å ta yrkesrettet fagopplæring vært kraftig dalende i Polen, og antall elever på yrkesskolene har blitt sterkt redusert. En viktig årsak blir sagt å være utdanningsreformen som

19 Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidelsen 143 ble satt i verk i 1999, og som blant annet hadde som målsetting å begrense antall elever i yrkesskolene og styrke rekrutteringen til allmennfaglige studieretninger og høyere utdanning. Reformen kan sies å ha vært vellykket ; i 2002 var en tredjedel av alle yrkesskolene stengt, og elevantallet var redusert med nesten (Kabaj 2002). I intervjuene med representanter for bransjeforeninger ble det hevdet at fag- og yrkesopplæringen praktisk talt har blitt ødelagt av utdanningsreformen. Den reduserte rekrutteringen til yrkesskolene henger også sammen med den demografiske utviklingen i likhet med mange andre europeiske land blir barne- og ungdomskullene stadig mindre. En annen medvirkende faktor er at den lange perioden med høy arbeidsledighet særlig har rammet dem med lavest utdanning, og dette har gjort sitt til at fagutdanning har fremstått som en usikker vei å gå for ungdommen. Situasjonen har ikke blitt bedre av at yrkesutdanningene jevnt over de siste årene har fått svært negativ omtale i den polske offentligheten og i massemediene. Ungdom rådes til å velge annen utdanning, og det er ut å gå på yrkesskole. Dette ble av mange av våre informanter fremholdt som en svært viktig forklaring på den synkende interessen for yrkesrettet utdanning. Fag- og yrkesopplæring i byggfagene har blitt særlig rammet av denne utviklingen og blir sagt å være blant de minst populære av de yrkesrettede utdanningene. Kombinasjonen av til dels hardt fysisk arbeid, utbredt bruk av midlertidige ansettelser, ustabile ansettelsesforhold og lave lønninger gjør at en fremtid i bygg og anlegg fremstår som lite attraktivt for polsk ungdom. På landsbasis var det i skoleåret 2005/2006 nær elever på byggfaglig utdanning. Det har skjedd en kraftig forskyvning når det gjelder forholdet mellom teoretiske og praktiske studieretninger det er en klart økende tendens til at elevene i større grad velger tekniske/teoretiske retninger fremfor yrkesfaglig retning. 30 Tallet på lærlinger totalt ble nesten halvert i perioden 2001 til 2005 (fra til ). Også interessen for å bli lærling i byggfagene har vært sterkt fallende de senere årene, i 2005 var antallet rundt Innenfor flere sentrale håndverksfag er det forbløffende få elever og uteksaminerte. Ser vi på utdanningsstatistikken for Norge i 2005, var det registrert i underkant av 8000 elever og 6000 lærlinger innenfor byggfagene. 32 Antallet elever og lærlinger i Polen er dermed svært lavt sammenlignet med i Norge, befolkningsstørrelsene tatt i betraktning. Også innholdet i den byggfaglige utdanningen blir kraftig kritisert av aktørene i næringen; yrkesskolene blir kritisert for å være ute av stand til å forberede elevene for arbeid ute i bedriftene. Tross dette ser det ikke ut til at næringen i særlig grad har klart å samle seg om tiltak for øke elevenes tilgang til virkeligheten, og antallet bedrifter som tar imot lærlinger, har sunket kraftig. På samme måte som de fleste andre deler av arbeids- og næringslivet i Polen, er byggenæringen preget av svak organisering på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Det har blitt hevdet at land som Polen trenger en dobbel moderniseringsprosess det vil si ikke bare modernisering av markedet, men også av arbeidslivsrelasjonene (Kohl et al. 2000), og situasjonen i byggenæringen kan fremstå som et eksempel på dette. Problemene næringen står overfor, kan neppe løses av hver enkelt bedrift, men krever løsninger på bransjenivå eller på nasjonalt nivå. Den politiske situasjonen i Polen er imidlertid forholdsvis kaotisk for tiden, og troen på at myndighetene vil klare å iverksette nødvendige tiltak i nær fremtid, synes å være liten.

20 144 Søkelys på arbeidslivet Oppsummering Polsk byggenæring er preget av oppgangstider og fremgang, men også av at hundretusener av polske bygningsarbeidere har søkt lykken i utlandet. Dette er bevegelser i utakt, og spørsmålet er hva konsekvensene av denne utakten vil bli fremover i første rekke for Polen, i andre rekke for importørene av polsk arbeidskraft, deriblant Norge. Etter noen år med nedgangstider går det nå så det suser i polsk byggenæring, og bedriftene gir uttrykk for stor optimisme når det gjelder ordreinngangen fremover. Flertallet tror markedet vil forbedre seg ytterligere i Den økte investeringstakten og tilflyten av EU-midler til store infrastrukturprosjekter tilsier at det vil være mange uløste oppgaver i årene som kommer. Sysselsettingen i næringen ble sterkt redusert i årene 2000 til 2004, men er nå på vei oppover. Næringen er imidlertid preget av mye svart arbeid, enmannsbedrifter og midlertidige ansettelsesforhold noe som også gjør det vanskelig å få en god oversikt over sysselsettingen. Det rapporteres nå om stor mangel på arbeidskraft i polsk byggenæring, og dette utgjør den aller største bekymringen for bedriftene. Behovet for arbeidskraft fremover anslås til å være langt større enn arbeidskrafttilbudet per i dag. Tross mangel på arbeidskraft er det fortsatt nesten 15 prosent arbeidsledige i Polen, og høsten 2006 var det registrert ledige bygningsarbeidere. Det er fortsatt store lokale variasjoner i ledigheten, men den interne mobiliteten av arbeidskraft i Polen blir beskrevet som lav. Dette fremstår som et paradoks. Informasjonen fra de lokale arbeidsmarkedene tyder imidlertid på at mange av de registrerte ledige jobber svart, er dårlig kvalifiserte eller har sosiale problemer som gjør at de har vanskelig for å komme i jobb. Ingen har nøyaktig oversikt over migrasjonen fra Polen etter at landet trådte inn i EU, men det er ingen tvil om at det har skjedd en massiv utvandring. Det anslås at minst polakker arbeidet i andre EØS-land i 2006, en stor del av dem innen bygg og anlegg. Minst en kvart million bygningsarbeidere antas å ha tatt arbeid utenlands. Foreløpig meldes det ikke om noen returbølge tilbake til Polen. Det er en viss arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS-området til Polen, særlig fra Ukraina og Hviterussland. Fordi mye av dette arbeidet foregår illegalt, er omfanget vanskelig å anslå. Arbeidsgiverne i byggenæringen ønsker å liberalisere innvandringsregimet for å sikre arbeidskrafttilgangen, men det hersker usikkerhet om hvor stort migrasjonspotensialet østfra er. Lønnsnivået i bygg og anlegg øker, det siste året var den gjennomsnittlige lønnsveksten 15,5 prosent, men med store variasjoner mellom ulike deler av næringen. Hovedbildet er at lønnsnivået jevnt over fortsatt er for lavt til å konkurrere med lønningene i vest. Det er svikt i rekrutteringen til byggfag og krise i fag- og yrkesopplæringen. Yrkesutdanning innen byggfag er lite populær blant polsk ungdom, og det hersker stor uro i næringen over den sviktende rekrutteringen til både yrkesskoler og lærlingeordningen. Kvaliteten på opplæringen blir av de fleste beskrevet som dårligere enn tidligere, særlig fordi elevene ved yrkesskolen får for lite og for dårlig praksis. Flertallet av elevene velger dessuten en mer teoretisk orientert teknisk utdanning. Ordet krise ble hyppig brukt i beskrivelsen av situasjonen i fag- og yrkesopplæringen i byggfag.