Kunnskapsformidling i en globalisert verden: Forskning om GATS og utdanning. Gigliola Mathisen Inst.AdmOrg, UiB

Transkript

1 Kunnskapsformidling i en globalisert verden: Forskning om GATS og utdanning Introduksjonsartikkel: Kunnskapsformidling gjennom GATS: Norge og utviklingsland Gigliola Mathisen Inst.AdmOrg, UiB Forskningsseminar 21. April 2005 Chr. Michensen Institute, Bergen Norsk forening for Utviklingsforskning - i samarbeid med: Seminaret er støttet økonomisk av Utdannings- og forskningsdepartementet.

2 Kunnskapsformidling gjennom GATS: Norge og utviklingsland Salg av utdanningstjenester gjennom GATS (The General Agreement of Trade in Services) har påkalt oppmerksomhet både fra media og fra aktører på utdanningsområdet nasjonalt og globalt. Hvordan GATS forholder seg til utviklingsland har vært et sentralt tema i debatten om liberalisering av utdanning, særlig med tanke på høyere utdanning. Det som blant annet har vært påpekt er utdannings særegne rolle i et samfunn, men også utviklingslands sårbarhet for inntreden av private tilbud i sektoren. Utdanningssektoren opplever endringer nasjonalt og internasjonalt. Spesielt i høyere utdanning har det vokst frem nye former å levere utdanning på, og nye koblinger mellom aktører i feltet. Men endringene består ikke bare i endring i type institusjoner og leveringsmåter. Det forekommer også en grunnleggende endring i tenkemåte og formål. Utdanning og spesielt høyere utdanning har endrede rammevilkår utover det nasjonalstatlige og gir utfordringer i hvordan man skal håndtere den nye situasjonen. Markedet for høyere utdanning sies å være en av de sektorene som opplever sterkest økonomisk vekst. Vi har hatt en fordobling av antall utenlandske studenter i OECD land de siste 20 årene til 1.8 millioner. Evnen til å dekke behov og etterspørsel i utdanning varierer fra land til land, og særlig i utviklingsland gjør mangel på kapasitet og ressurser det problematisk å opprettholde et levedyktig og virksomt tilbud. Økt handel med tjenester har vært trukket frem som et middel til å møte det store utdanningsbehovet, spesielt med tanke på de minst utviklede landene. Dette kan da også knyttes til tjenesteavtalen i WTO, og derav utdanning som en tjeneste. For å forstå hvilke konsekvenser handel med utdanningstjenester medfører, er det viktig å ha en bevissthet i forhold til at liberalisering slår ut ulikt i forskjellige sektorer (Langhelle og Rommetvedt 2004). For å få frem nyanser og en konstruktiv forståelse er det viktig å være bevisst at GATS har ulike implikasjoner på de ulike sektorene og i de ulike land som er involvert. Handel med utdanningstjenester i et nord-sør perspektiv medfører at flere komponenter i Verdens handels organisasjon enn kun selve tjenesteavtalen trekkes frem. For å forstå hvordan utviklingsland er plassert i GATS forhandlinger blir det nødvendig å trekke frem både deres motstand og deres vilje, men også WTOs evne til å inkludere utviklingslands hensyn og behov som får følger for hvilke reelle muligheter utviklingsland har i handelsavtalen til å sikre seg 1

3 gunstige vilkår for handel med utdanningstjenester. Parallelt med utviklingen på utdanningsmarkedet dukker problemstillinger knyttet til sikring av kvalitet i forbindelse med grenseoverskridende utdanning opp. Hvilken form for kvalitetssikring er best egnet for transnasjonal levering av utdanning? Hvem skal ha ansvaret for å fremme internasjonal kvalitetssikring og akkreditering? Har internasjonal kvalitetssikring muligheter for å kontrollere og regulere nye former for utdanning? Regulering av kvalitet kompliseres når to eller flere nasjonale utdanningssystemer møtes, med sin særegne historie, prioriteringer og ressurser. Særskilt gjelder dette ved utveksling av utdanning mellom industriland og utviklingsland. I og med at GATS ikke innehar regulering av kvalitet har andre fora som UNESCO/OECD vært diskutert som et alternativ for en slik regulering. Et slikt samarbeid er også anerkjent av Norge, som også har hatt en sentral rolle her. WTO/GATS historikk og bakgrunn: Etter Uruguay-runden som ble avsluttet 1994 ble handel med tjenester gjennom GATS (The General Agreement on Trade in Services) inkludert i det multilaterale handelssystemet basert på de samme prinsippene som for handel med varer. GATT ble endret i navn og innhold i 1995 til WTO (Verdens handels organisasjon). De institusjonelle endringene bestod i bla. større grad av bindinger for medlemslandene. GATT som ble etablert i 1948 påstås å ha gitt større grad av muligheter for unntak og å velge bort elementer i avtalen for hvert enkelt medlem. 1 Etableringen av WTO innebar i tillegg til tjenesteavtalen (GATS), en egen landbruksavtale, en avtale om beskyttelse av intellektuelle rettigheter knyttet til handel (TRIPS) og at tvisteløsningssystemet ble styrket. 2 Allerede med regjeringens redegjørelse av norske interesser gjennom The future of WTO negotiations charting of norwegian interests i 1999 viste Norge offensive interesser i WTO forhandlinger. 3 1 Verjeii og Josling 2003 Deliberately Democratizing Multilateral Organizations. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 16, No. 1, January 2003 (pp.1-21) 2 Utenriksdepartementet 2003 Norge innledende tilbud I tjenesteforhandlingene i WTO (GATS), 31.mars Rapporten konkluderte med at Norge hadde offensive interesser på de fleste områder. På noen områder var man mer offensive enn andre, blant annet i skipsfart, offshore tjenester, telekommunikasjonstjenester, it-tjenester og 2

4 Hvordan sikres demokratiske prinsipper i WTO/GATS? WTOs øverste organ er Ministerkonferansen som holdes annethvert år. Det er hovedsaklig handelsministre som deltar her, og neste ministermøte finner sted i Hong Kong desember Den daglige virksomheten i organisasjonen utføres av medlemslandenes representanter i Hovedrådet som er plassert i Genève og dets underliggende organer (råd, komiteer og arbeidsgrupper). Av WTOs 148 medlemsland er mer enn 3/4 utviklingsland. Beslutninger i organisasjonen fattes ved enstemmighet, men avstemming er alternativet hvis konsensus ikke er realistisk. Her har alle medlemsland en stemme og flertallet avgjør. 4 Beslutningsprosessen omfatter både formelle og uformelle forhandlinger hvor alle parter deltar, men også i drøftninger hvor mindre grupper av medlemsland går sammen om fellesinteresser eller med motstridende interesser. Eksempelvis var såkalte green room møter sentrale i forsøk på å få forhandlingene på Ministermøtet i Cancun tilbake, her prøvde man å oppnå konsensus i mindre grupper av medlemsland (Jawara og Kwa 2004). På hvilken måte kan beslutningsprosesser i WTO, formelle eller uformelle, bidra til at u-lands interesser ivaretas? Når det gjelder åpenhet utad er det variasjon blant medlemsland hvorvidt man ønsker å gi eksterne aktører / organisasjoner adgang til WTO-møter. Utviklingslandene sies å være generelt mer skeptisk til å gi ikke-statlige organisasjoner adgang til WTO-fora i frykt for at de skal legge press på og påvirke forhandlinger. Norge har kommet med forslag om tiltak for å forbedre innsikt og deltagelse fra det sivile samfunn. 5 Det norske utenriksdepartement har overordnet ansvar for handelspolitikken og dermed nasjonens deltagelse i WTO. Organiseringen i Norge foregår ved at Utenriksdepartementet leder forhandlingene i samarbeid med en departemental embetsmannsgruppe, referansegruppe fra næringslivet, interesse organisasjoner og offentlig sektor. Fagministrene har stor innflytelse på forhandlingene i egen sektor. Norges faste delegasjon i Genève står for det daglige arbeidet i WTOs organer og rapporterer til Utenriksdepartementet. 6 miljørelaterte tjenester via GATS. Også offensive interesser i handel med industrielle produkter som fisk og fiskeprodukter. Det eneste feltet hvor det ikke ble identifisert offensive interesser var i jordbruk (Langhelle et.al 2004). 4 WTO 2003 Understanding the WTO 5 Utenriksdepartementet Kort om WTO og Nationen , 6 ibid 3

5 Tvisteløsningssystemet i WTO har vært påstått å også kunne virke demokratiserende på WTO systemet. I tilfeller hvor medlemsland ikke respekterer WTOs regelverk, kan vedkommende stat bringe saken inn for WTOs tvisteløsningsorgan. Prosessen kan foregå i flere stadier, fra uformelle konsultasjoner til avgjørelse i et panel eller ankeorgan. Begge enheter består av uavhengige sakkyndige personer. Etter vedtak om en stats manglende oppfølging eller etterlevelse av regelverket, må den aktuelle staten foreta endringer nasjonalt innen en tidsfrist for eksempel oppheving av tiltak som kan virke diskriminerende på noen parter og i strid med regelverket. Et medlemsland som ikke etterlever vedtaket eller unnlater å gi kompensasjon, vil lovlig kunne rammes av straffetiltak. Kan tvisteløsningssystemet være et instrument for utviklingslands gjennomslagkraft i WTO? Medfører tvisteløsningssystemet sanksjoner av betydning for utviklingsland? WTO som demokratisk institusjon har vært et mye debattert tema og påstander om demokratisk underskudd har blitt uttalt (Kelsey 2003:66). Problemstillinger spesielt med tanke på utviklingslands deltagelse har vært referert til som developing countries need to understand the nature of the institutions and processes through which their future is being decided, and the process by which their development options are rapidly being reduced. It is up to them to resist and change the institutional status quo, which is unfair and prejudicial to the south (Jawara og Kwa 2004). Kritikken kom i forbindelse med en rekke hendelser under ministermøte i Cancun, Mexico 2004, hvor det ble hevdet at forhandlingsprosessen og agendaen i stor grad var satt av industrilands premisser. Som kjent strandet disse forhandlingene bla. pga. de såkalte Singapore Issues dvs. regler for områder som offentlige innkjøp, investeringer og konkurranseforhold som u-land ikke kunne godta. I lys av overnevnte kritikk kan man dog se tendenser til at WTO har kommet kritikerne i møte og vist ved beslutninger og vedtak 7 vilje til å komme land i sør til unnsetning. Utviklingsland har vist seg å kunne stå samlet og være en velorganisert motvekt med evne til å fremme sine interesser. Koalisjonsdannelser bestående av utviklingsland sprang ut under forhandlingene, blant dem G20 8 og G90 9 Dette har også fått reelle konsekvenser for 7 Utenriksdepartementet / Verdens handels organisasjon 2004 Doha-arbeidsprogrammet. Beslutning vedtatt i Hovedrådet 1.August G20 består av Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Kina, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, India, Mexico, Pakistan, Paraguay, Peru, Filippinene, Sør-Afrika, Thailand og Venezuela. 9 Består av de minst utviklede land (LDC), the African, Caribbean and Pacific group (ACP) og the African Union. 4

6 arbeidet i WTO og for forhandlinger. Etter WTO Hovedrådsmøtet sommeren 2004 ble Dohaarbeidsprogrammet om beslutning vedtatt av Hovedrådet 1.August 2004 publisert. Hovedrådet anerkjente ministererklæringene og ministerbeslutningene vedtatt i Doha og traff en rekke vedtak. Når det gjelder utviklingsområdet fornyet man medlemmenes forpliktelse til å oppfylle utviklingsdimensjonen, og bekreftet bestemmelser for spesiell og differensiert behandling som en integrert del av WTO-avtalen. Dokumentet anerkjente også utviklingslands interesse for leveringsmåte 4 10, målrettet faglig bistand til utviklingsland, høy kvalitet på tilbudene særlig på sektorer og leveringsmåter som er av eksportinteresse for utviklingsland. 11 GATS håndtering av utviklingsproblematikk Etter misnøye og protester fra en rekke utviklingsland mot å inkludere tjenestesektoren som en del av WTO ble resultatet at man inngikk et kompromiss og påtok en bottom up tilnærming til forhandlinger i tjenestesektoren. Dette innebar at hvert enkelt medlemsland kunne avgjøre hvilken sektor de skulle åpne opp og i hvilket tempo, og hvilken grad og begrensinger på man ønsket (Jawara og Kwa 2004:31). På den andre siden har nettopp inklusjon av tjenester i WTO blitt kritisert for å komme industriland til gode pga. den ujevne konkurranse situasjonen mellom tjenesteytere i nord og i sør (ibid). På ministerkonferansen i Doha 2001 var det et bredt fokus på utviklingslands behov. Dette kan ses i sammenheng med protestene som kom under ministermøtet i Seattle 1999, både fra lobby grupper og NGO er. Kritikk kom også fra u-land da USA truet med i koble handel med arbeidsstandarder (Bøås og McNeill 2003:43). Flere u-land påstås å ha vært dårlig forberedt på forhandlingene og hadde ikke vært involvert i utarbeidelsen av forhandlingsteksten som var betegnet som selve Utviklingsrunden (ibid). Selv under Doha, den såkalte utviklingsrunden, sies det å ha foregått en rekke kritikkverdige hendelser. Fattige land hevdes å ha blitt utsatt for stort press av ledende handelsnasjoner og truet med tilbakeholdelse av bistand og gjeldsslettelse (Bøås og McNeill 2004:85). Som nevnt tidligere vektlegger Ministererklæringen at det skal tas spesielt hensyn til utviklingsland innen de enkelte forhandlingsområdene bla. gjennom positiv særbehandling og 10 Leveringsmåte 4:Tilstedeværelse av personer på midlertidig basis 11 Utenriksdepartementet / Verdens handels organisasjon 2004 Doha-arbeidsprogrammet. Beslutning vedtatt i Hovedrådet 1.August

7 faglig bistand, og spesielt hensyn til de minst utviklede land. I tillegg er flere av erklæringens artikler spesielt rettet inn mot utviklingsland. Dette skulle legge grunnlag for Doha som utviklingsrunde hvor nettopp u-lands behov og interesser anerkjennes i framtidige forhandlinger. De minst utviklede landenes sårbarhet og de spesielle strukturelle vanskelighetene de står overfor i den globale økonomien 12 er også trukket frem. Også i forbindelse med tjenesteforhandlinger og i samsvar med GATS-avtalens artikkel IV og Artikkel XIX skal u-lands hensyn ivaretas. Under tredje og siste UNESCO/OECD konferanse Forum on Trade in Educational Services -Building Capacity for Education through Cross-border Provision vektla man fra Norges side utviklingslands krav om at forhandlingsrunder må produsere flere resultater og legge til rette for u-lands stilling i handelssammenheng. 13 Man kan spørre seg hvorvidt utviklingsland har tilstrekkelig evne og mulighet til å delta i det globale handelssystemet og fremstå som likeverdige medlemmer i WTO? Til tross for mange forsikringer om at land i sør har spesielle behov som må ivaretas, har WTO vært kritisert ved for å holde disse landene utenfor prosessen. I den grad i-land har foretatt forbedringer av tilbud (concessions) på en sektor og forbedring av markedsadgang har det vært av liten reell betydning (Jawara og Kwa 2004). Hva er GATS? Normen om single undertaking hvor alle forhandlinger skal ses i sammenheng var forhandlingsopplegget i Uruguay-runden og videreføres i den pågående Doha-runden. Denne skal sikre at ingenting er forhandlet ferdig før alt er forhandlet ferdig. 14 Regelverket i WTO (GATS) består av en rekke grunnleggende prinsipper hvor man kan skille mellom generelle ordninger som gjelder uavhengig om man har oppført forpliktelser på en sektor, og de spesifikke ordningene som bare gjelder hvor slike forpliktelser er inngått. Blant de generelle ordninger er prinsippet om bestevilkår (Artikkel II) 15 som innebærer at de betingelser man gir ett land må ytes likt til alle andre medlemsland. 12 Utenriksdepartementet 2003 Norge innledende tilbud i tjenesteforhandlingene i WTO (GATS), August leading developing countries have demanded that the round must produce results that strengthen the trade position of the poorer countries, and there is consensus about this ( Bridging the divide, Kristin Clemet). 14 Utenriksdepartementet Kort om WTO 15 Utenriksdepartementet 1995 General avtalen med handel med tjenester 6

8 Et annet grunnleggende prinsipp er bindende forhandlinger som medfører at de betingelsene som gis som følge av forhandlinger nettopp er bindende og kun kan endres i mindre gunstig retning for andre parter gjennom nye forhandlinger i WTO. 16 I tilknytning til prinsippet om Åpenhet (Artikkel ІІІ) i WTO (GATS) som tilsier at om det nasjonale regelverket anvendes, skal reglene være offentlig tilgjengelige. Mer konkret heter det at man skal kunngjøre alle relevante tiltak med alminnelig anvendelse som er forbundet med eller som har innvirkning på virkemåten for denne avtalen. 17 Det innebærer at slike tiltak skal åpent foreligge for andre WTO-medlemmer slik at det gis anledning å se hvilke begrensinger eller unntak som er foretatt på forpliktelser. Tvisteløsningsmekanismen er et ytterligere element i WTO og hvor medlemsland kan stevne inn parter de mener ikke handler i tråd med WTOs regelverk for eksempel mht. prinsippet om ikkediskriminering av utenlandske tilbydere. Når det gjelder de spesifikke forpliktelsene er nasjonal behandling et grunnleggende begrep (Artikkel XVII). Dvs. at i GATS-sammenheng skal utenlandske tjenesteytere behandles under like vilkår som nasjonale tilbydere. Dette gjelder bare der hvor det er inngått spesifikke forpliktelser på en sektor. For GATT og GATS er nasjonale bindingslister 18 viktige i den forstand at de inneholder detaljerte oversikter over forpliktelser i de ulike sektorene (GATS) eller for varer (GATT). Bindingslistene inneholder også de horisontale forpliktelser som et land har påtatt seg, samt hvilke begrensinger som eksisterer. Markedsadgang (Artikkel XVI) gir muligheter for å begrense størrelsen av utenlandske tjenesteyteres tilstedeværelse. 19 Hensikten med nasjonale bindingslister er at hvert enkelt medlemsland har mulighet til å velge hvilke tjenester man vil forplikte seg på. Listene omfatter også de krav og forutsetninger som utenlandske tjenesteytere må operere i 16 Utenriksdepartementet Kort om WTO 17 Utenriksdepartementet 1995 General avtalen med handel med tjenester 18 Oversikt over et medlemslands forpliktelser på en sektor (for eksempel utdanning) og undersektor (for eksempel grunnutdanning) og under der på hvilke leveringsmåter, samt restriksjoner på markedsadgang og nasjonal behandling. 19 Markedsadgang:a)begrensinger av antallet tjenesteytere b)begrensinger av en samlede verdi av tjenestetransaksjoner c)begrensinger av det samlede antall tjenestevirksomheter d)begrensinger av det samlede antall fysiske personer som kan være ansatt i en bestemt tjenestesektor e)tiltak som begrenser eller krever bruk av bestemte selskapsformer f)begrensinger på deltagelse av utenlandsk kapital 7

9 henhold til. Et viktig element i GATS-avtalen er at medlemsland krav fører inn i de respektive bindingslistene alle begrensinger i markedsadgang og nasjonal behandling på de områdene man inngår forpliktelser. Det er for øvrig mulighet til å unnta hele sektorer eller deler av en sektor. Denne muligheten kan være sentral i forhold til utviklingslands evne til å beskytte utsatte enkeltsektorer eller deler av en sektor mot liberalisering. 20 I TRIPS avtalen finnes ikke tilsvarende lister eller vedlegg. GATS er tjenesteavtalen i WTO og omfatter 12 sektorer hvor handel med tjenester er en sentral del av den pågående forhandlingsrunden (Doha-runden). Tjenesteavtalen som ble forhandlet frem gjennom Uruguay-runden ( ) etablerte et system for å regulere tjenester, men førte ikke til stor grad av liberalisering på spesifikke sektorer. Artikkel 19 i GATS-avtalen stadfestet at nye forhandlinger skulle starte i januar Den første fasen i GATS forhandlinger innebar plenum sesjoner hvor forslag ble diskutert i WTOs tjenesteråd (Service Council). Norge la frem forslag på seks sektorer, men ikke på utdanning. Andre fasen bestod i forhandlinger mellom individuelle medlemsland hvor de ulike partene la frem krav og tilbud (requests and offers). Forhandlingsmåten er at landene fremsetter krav til andre medlemsland, som deretter besvarer med å fremlegge tilbud. Forhandlinger føres nå i hovedsak bilateralt med konsultasjoner om krav innen hver enkelt sektor. På utdanningstjenester la Norge frem krav og tilbud til 17 land, og Norge mottok krav om å forbedre forholdene for handel med utdanningstjenester fra 5 land. De fleste krav gjelder høyere utdanning og voksen utdanning, uavhengig om den fører til offentlig godkjente eksamener eller ikke. Tredje fase i forhandlingene startet i 2003 etter fristen for å legge frem innledende tilbud var gått ut. Ny frist for forbedre og endre forpliktelser er til 1 mai 2005, men dette gjelder bare tilbud. Forhandlinger om tilbudene til medlemsland vil fortsette frem til neste ministermøte i Hong Kong, desember medlemmer inngikk forpliktelser på utdanning når GATS ble vedtatt i 1995, og 21 av disse gjaldt høyere utdanning. Utdanning er blant den sektoren hvor medlemsland har inngått færrest forpliktelser. Til tross for sektoren økonomiske potensiale kan det tyde på at de fleste 20 Utenriksdepartementet Tjenesteforhandlingene i WTO Norges bilaterale forhandlingskrav overfor andre land 21 Education International 2004 GATS dates between now and 1 May TradEducation News, Issue no

10 medlemmer, også de mest sentrale land innen utdanningsområdet foretrekker å ha tett kontroll med forhandlingene. I noen tilfeller vil fagministrene som utdanningsministere ha liten innflytelse på å utvikle nasjonale posisjoner. 22 Norge har vært blant unntakene hvor utdanningsdepartementet har hatt vesentlig innflytelse i forhandlinger på fagområdet. Hvilke leveringsmåter eksisterer i GATS? I den nasjonale bindingslisten settes medlemslands forpliktelser opp etter fire former for å yte tjenester på. Under beskrives de fire formene for levering av tjenester, og eksempler på disse i høyere utdanning sammenheng. Leveringsmåte Forklaring Eksempler i høyere utdanning 1. Grenseoverskridende ytelser Fra et medlems territorium til et annet medlems territorium 2. Forbruk i utlandet På et medlems territorium til et annet medlems tjenesteforbruker 3. Etableringer Av et medlems tjenesteyter, gjennom kommersiell tilstedeværelse på et annet medlems territorium 4. Tilstedeværelse av personer på midlertidig basis Av et medlems tjenesteyter, gjennom tilstedeværelse av et medlems fysiske personer på et annet medlems territorium Kilde: Knight 2002, Larsen og Vincent-Lancrin (min oversettelse) 24 Fjern undervisning Internett basert læring Virtuelle universiteter Studentutveksling Lokale avdelinger eller satellite campuses Twinning partnerships Franchising arrangements with local institutions Forskere og lærere som oppholder seg i et annet medlemslands høyere utdannings institusjon Markedspotensiale Per idag et relativt lite marked. Har stort potensiale gjennom bruk av IKT og spesielt internet Representerer den største andelen av det globale markedet Økende interesse og stort potensiale for framtidig vekst. Mest kontroversiell da den setter internasjonale regler på utenlandske investeringer Potensielt et stort marked tatt i betraktning vekten på mobilitet av yrkesutøver 22 Sørensen, Olve (2005) GATS and Education: An insider view from Norway. International Higher Education vol Utenriksdepartementet Tjenesteforhandlingene i WTO Norge bilaterale forhandlingskrav overfor andre land 24 Utenriksdepartementet 1995 General Avtalen med handel med tjenester 9

11 Hvilke utdanningsnivå? Tjenesteavtalen dekker alle utdanningsnivå, fra primærutdanning, videregående opplæring, høyere utdanning og voksenopplæring. Det er flere begrensinger slik at reelt sett faller flere av underkategoriene av utdanning utenfor avtalens virkeområde. Mange land har ført inn restriksjoner på markedsadgang på leveringsmåte 3, altså kommersiell tilstedeværelse og inngått delvis forpliktelse. I Norges tilfelle heter det at utdanning på grunnskolens og den videregående skolens nivå er offentlige tjenesteytelser. Stiftelser og andre juridiske enheter kan gis godkjenning til å tilby supplerende parallell eller særskilt utdanning på kommersielt grunnlag. Økonomisk støtte til utdanningsinstitusjoner eller til utdanningssøkende kan bare gis for skolegang / studier ved godkjente institusjoner. 25 Hvilke utdanningsnivå GATS er ment å dekke må også ses i sammenheng med hvordan tjenester defineres generelt i GATS. Forskerutveksling kommer inn under utdanningssektoren i GATS og noen av dens leveringsmåte. Norge har på forskning og utviklingstjenester påtatt seg forpliktelser innen sosialvitenskapen. 26 De nasjonale bindingene som føres opp på en sektor har i flere tilfeller vært mindre liberal enn gjeldende praksis. Dvs. man har vist forsiktighet og holdt tilbake ved slike forpliktelser. I Norges tilfelle kunne man ved siste utgave av bindingslisten i horisontale forpliktelser stryke en rekke begrensinger i horisontale forpliktelser dvs. de som gjelder alle sektorene i GATS-avtalen, som hadde vært ført opp pga. av at man allerede hadde foretatt endringer i det nasjonale regelverket. 27 Hvilke mekanismer og prinsipper i GATS kan gi økt velferd? WTOs generelle målsetninger er å heve levestandarden, sikre full sysselsetting, økt realinntekt, best mulig ressursutnyttelse basert på bærekraftig utvikling 28. WTO er ment å være et instrument for rettferdig regulering av handel og som motarbeider diskriminerende ordninger med konsekvenser bla. for u-land. I et slikt perspektiv kan man hevde at den multilaterale handelsorganisasjonen er en mer passende arena for å opprette et mer likeverdig forhold mellom land i nord og land i sør. Videre kan man hevde at GATS oppmuntrer økt kunnskapsutvikling og 25 Utenriksdepartementet 2003 Norges innledende tilbud i tjenesteforhandlingene i WTO (Gats) 31. mars ibid 27 På restriksjoner på nasjonal behandling har man under Etableringer eksempelvis strøket at Utenlandske statsborgere og utenlandskontrollerte selskaper trenger konsesjon ved kjøp av fast eiendom i Norge uten hensyn til hvilket formål eiendommen vil bli benyttet. 28 Utenriksdepartementet Kort om WTO 10

12 økonomisk vekst særlig med tanke på de minst utviklede land. WTO har også som hensikt å fremme slike mål gjennom liberalisering av markedsadgangen i sektorer og for leveringsmåter som er av særlig interesse for denne gruppen av utviklingsland. 29 Tjenesteøkonomien har etter hvert fått en sentral plass i de fleste land og ført til en økning i BNP. Tjenester ses i økende grad som et middel og brukes i strategier mot fattigdomsbekjempelse. I 2002 stod tjenestesektoren for 49 % av BNP i utviklingsland, mens den for industriland lå på 72%. Betydningen av sør-sør perspektiv på handel med tjenester har også vist seg å være av interesse. I 2002 stod 12 ledende eksportører av tjenester (utviklingsland) for 71% av tjenesteeksporten av alle utviklingsland. Utviklingslands andel av den totale eksport av tjenester var 22% i 2003, mens importandelen lå på 24%. I flere sammenhenger har det vært trukket frem at utviklingsland kan dra fordel av å intensivere handel med tjenester. GATS har også blitt trukket frem som et middel for å nå et slikt mål, spesielt med vekt på økt deltagelse fra utviklingsland. 30 Med utviklingslands manglende dekning av utdanningstilbud kan man påstå at GATS og dermed reduksjon av barrierer for handel kan være et instrument som bidrar til jevne ut den såkalte knowledge gap. I dette ligger det at land i sør ikke har samme kapasitet og ressurser til å satse på kunnskap og adgang til utdanning. Dette var tema for UNESCO/OECD konferansen Forum on trade in educational services: Bridging the divide building capacity for post-secondary education through cross-border provision Et av de sentrale temaene som ble diskutert var trade capacity building. 31 I dette ligger det at man har som formål å bygge opp enkelt lands kapasitet til å drive med handel og i denne sammenheng handel men utdanningstjenester. Virkemidler som færre barrierer for handel med utdanningstjenester kan åpne opp for økt utveksling av studenter, etablering av utdanningsinstitusjoner i et annet medlemsland, og utveksling av forskere etc. og slik på lengre sikt bidra til å bygge opp utdanningssystemer og samarbeid mellom nord og sør. På den andre siden finnes de som hevder at veien til økonomisk vekst ikke nødvendigvis nås gjennom satsing på utdanning. Jo større og mer kompleks en utdanningssektor er i et land, desto mindre er sannsynligheten for at det er koblinger knyttet til økt produktivitet til tross for målrettet satsing (Wolf 2002:xiii). 29 Utenriksdepartementet Tjenesteforhandlingene i WTO Norge bilaterale forhandlingskrav overfor andre land 30 UNCTAD, Trade in Services and Development Implications 31 Trade Capacity Building promoting understanding of the General Agreement on Trade in Services and the trade negotiation process. Se 11

13 Som det fremkommer av tabellen over (s.9) har markedet for handel med utdanningstjenester stort sett vært orientert rundt studentmobilitet. Likevel kan det synes som at andre former for grenseoverskridende utdanningstjenester har sitt markedspotensiale. I økt grad dreier det seg også om mobilitet av lærere og forskere, mobilitet av utdanningsprogrammer og institusjoner som etablerer seg i andre land. Statistikk bekrefter noen av disse trendene ved at antall utenlandske studenter i OECD land har blitt fordoblet de siste 20 årene til 1.8 millioner i Rundt 57 % av alle utenlandske studenter som studerte i OECD land kommer fra land utenfor OECD i Når det gjelder institusjoner som etablerer seg i andre land tyder det på at Singapore, Malaysia og Hong Kong Kina er de største mottakerne/importører av denne formen for handel med utdanning. Indonesia, Malaysia, Singapore, Hong Kong Kina, Vietnam og Kina har offisielt oppmuntret utenlandske akademikere og utenlandske programmer og institusjoner til å etablere seg. Det fremkommer at ulike land har ulike strategier som henger sammen med hvorvidt de er importører eller eksportører av tjenester. Men det kan være grunn til å tro at det finnes en form for dynamikk i forholdet dvs. at man går fra å være importør til å bli eksportør etter man har bygget opp egen kapasitet på utdanningssystemet. Dette kan være eksempel på at målrettet import-strategi på grenseoverskridende utdanning kan være utrykk for en såkalt national capacity building strategy. Det kan videre være relevant å spørre seg hvorvidt dette kan være en modell for utviklingsland generelt i arbeidet med å bygge opp kapasitet i høyere utdanning og fremme økonomisk vekst. Kombinasjonen av en strategi for handel med høyere utdanningstjenester, hensiktsmessige politiske målsetninger og et rammeverk som kan regulere dette, 32 kan i denne sammenhengen fremstå som en modell for hvordan utviklingsland skal håndtere GATS. Et eksempel på et land som opplever stor vekst i antall private institusjoner men som ser ut til å mangle en klar forståelse av fenomenet er Senegal. 1 av 5 Senegalesiske studenter er immatrikulert ved private høyere utdannings institusjoner, og det finnes nær 50 private tilbydere på markedet. Problemer knyttet til dette er at reguleringen av privat sektor ikke er tilstrekklig, men også at staten ikke har hatt en klar forståelse av hva private utdanningsinstitusjoner bringer med. Denne forståelsen er avgjørende hvis man skal delta i 32 Vincent-Lancrin, Stephan (2004) Building Capacity through Cross-border Education. Presentasjon fra Unesco / OECD Australia Forum on Trade in Educational Services, October 2004, Sydney, Australia; Singh, Mala (2003): International Quality Assurance, Ethics and the Market: A view from Developing Countries. Globalization and the Market in Higher Education, Quality, Accreditation and Qualifications 12

14 diskusjonen om hvilken rolle private institusjoner skal spille i et samfunn, og hva skal statens politikk i så tilfelle være (Michelsen 2005). Det er ikke uventet at forskjellige land har ulik tilnærming til GATS, med tanke på variasjoner i politikk, økonomi, historie og kultur. Et utrykk for dette er en oppfordring fra Ass. of Indian Universities til den Indiske regjeringen om å ikke åpne opp for å forplikte seg på høyere utdanning, men regjeringens offisielle erklæring er enda ikke kommet. På den andre siden er Sveits som imøtekommer handel med høyere utdanningstjenester og konstaterer at GATS rammeverket gir den nødvendige fleksibiliteten for utdanningssektoren. I dette tilfellet har man ikke ført opp begrensinger på markedsadgang på leveringsmåter Man kan spørre seg hvorfor så ulike tilnærminger til samme avtale og samme sektor. Det offentlige utdanningssystemet i Sveits har god dekning av behov, tilstrekkelig med ressurser / finansiering og et statlig rammeverk som regulerer utenlandske tilbydere av utdanningstjenester. Utenlandske tilbydere vil sannsynligvis innta et nisjemarked og ikke true virksomheten til innenlandske institusjoner. Når det gjelder India har man et tilfelle hvor de offentlige høyere utdanningsinstitusjonene har begrenset ressurser og dekning, vil det være større sjanse for at utenlandske institusjoner vil tære på de offentlige midlene. 34 Dette sier noe om nasjonale variasjoner i utdanningssystemer, dets kapasitet, ressurser og graden av offentlige og private tilbydere. Dermed har land ulike behov og tilnærming til GATS og ulikt handlingsrom. Medlemslands strategier for å håndtere GATS varierer som vist. I denne sammenheng er industrialiserte land mer liberale enn utviklingsland og har i større grad ført opp forpliktelser på sektorer, mens sistnevnte på sin side har vist interesse for leveringsmåte 4, hvor liberaliseringen har vært minst. 35 For å kartlegge nytten og mulighetene av GATS for utvikingsland er det nødvendig å undersøke på hvilke utdanningsområder og på hvilke leveringsmåter utviklingsland har interesser? Hvilken sammenheng er det mellom variasjon i utviklingsland interesser i handel med utdanningstjenester og deres nåværende offentlige utdanningstilbud? 33 Leveringsmåte 1:Grenseoverskridende ytelser, 2:Forbruk i utlandet, 3:Etableringer 34 The Observatory on Borderless Higher Education Contrasting perspectives on GATS India s vice chancellors come out against, while Switzerland is in favour. Breaking News Article 15th March Melchior, Arne (2004) Foredrag om GATS, utdanning og kultur 11. oktober 2004, NUPI 13

15 Hvorvidt er industriland pådrivere for å redusere barrierer for handel på utdanningsformer og leveringsmåter som er attraktive for utviklingsland? Hvilke problemer fremkommer mht. avgrensing av hva GATS er satt til å dekke? GATS omfatter alle former for tjenester unntatt tjenester som ytes under utøvelse av statsmyndighet. Med tjenester som ytes under utøvelse av statsmyndighet menes enhver tjeneste som verken ytes på kommersiell basis eller i konkurranse med en eller flere tjenesteytere (St. prp ) artikkel I.3. For utdanningstjenester som fører til tildeling av godkjente eksamener er det tatt forbehold om at grunnskole og videregående utdanning er et offentlig ansvar. Disse rammes dermed ikke av GATS-forpliktelser. 36 I debatten rundt GATS har mange påpekt problemet ved en slik definisjon av GATS virkeområde. Bla. har det vært et tolkningsproblem av hva som forstås som kommersiell basis eller i konkurranse med. På flere punkter kan denne fortolkningen som i utgangspunktet kun skal dekke private høyere utdannings institusjoner være problematisk. For eksempel er det grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt norske høyere utdanningsinstitusjoner som kan sies å være blandingssystemer av offentlig og privat. Kan for eksempel utenlandske tilbydere kreve samme ordninger som norske (offentlige) høyere utdannings institusjoner og deres studenter når det gjelder stipendordninger. Vil det være tilfelle at offentlige utenlandske institusjoner som etablerer seg i et medlemsland og defineres som private, gis samme vilkår mht. regulering og finansiering som nasjonale private institusjoner? I den norske bindingslisten er det ført opp at økonomisk støtte bare gjelder for offentlige godkjente institusjoner. Det er også tatt forbehold om at studiestøtte bare kan gis til studenter ved godkjente private institusjoner på lik linje med BI. 37 Hvis private ikke-kommersielle tilbydere leverer utdanningstjenester er det slik å forstå at deres tilstedeværelse i seg selv vil oppfattes som å kunne defineres som konkurranse med det offentlige tilbudet? Påvirker hvilken form for leveringsmåte hvordan man forstår i konkurranse? Gjelder dette bare når det er situasjoner når utdanning tilbys under samme leveringsmåte, eller gjelder dette også i tilfeller hvor hjemlige 36 Utenriksdepartementet 2003 Krav til Norge i forhandlingene om handel med tjenester i WTO 21. August ibid 14

16 offentlige tilbydere gir tradisjonell undervisning og en utenlandsk tilbydere gir internettbasert undervisning? I følge bestevilkårprinsippet skal man gi et annet medlemsland en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandlingen det gir tilsvarende tjenester fra og tjenesteytere hjemmehørende i ethvert land. Innebærer dette at man uavhengig leveringsmåte oppfatter en utdanningstjeneste som tilsvarende tjenester fordi det i hovedsak innbefatter utdanningstjenester? Kvalitetssikring og akkreditering i det globale utdanningsmarkedet Som en del av nye rammevilkår og den endrede konteksten som GATS opererer i blir det viktig å se på initiativ som har blitt fremmet for å sikre kvalitet på det globale utdanningsmarkedet. I et ekspansivt marked med nye aktører og leveringsmåter tvinges det frem en form for regulering av utdanning. Nasjonale kvalitetssikring og akkreditering systemer er nødvendig for å overvåke både den nasjonale kvaliteten på utdanning, men også den som er grenseoverskridende. Likevel viser det seg at de fleste nasjonale kvalitetssystemer for utdanning har sin begrensing og kan bare regulere kvalitet på programmer og institusjoner innenlands og i tradisjonelle utdanningsinstitusjoner. Utfordringen på kvalitetsspørsmålet ligger i å finne måter å regulere utenlandske institusjoner og profitt baserte tilbydere. Noen mener dette kan gjøres ved å bygge ut det nasjonale systemet man allerede har, andre mener at mer globale løsninger må fremmes, til dels UNESCO/OECDs samarbeid på feltet. 38 Forholdet mellom den industrialiserte del av verden som hovedsakelig eksporterer utdanningstjenester til utviklingsland er ikke bare av økonomiske art eller uten implisitte verdier. Utfordringen man står overfor har vært beskrevet som The challenge for international quality assurance is to ensure that exported is more than just a commodity offered under the economic growt model and that it contributes to the development agenda of a developing country in a way that is better planned than the tricle-down effects of globalization (Singh 2003:180). Et lands nasjonale utdanningssystem er også utrykk for egenart og verdier, nasjonale prioriteringer hvor andre hensyn enn bare økonomiske imperativ kommer inn. Et grunnleggende spørsmål blir hvordan kan man formidle dette gjennom internasjonal kvalitetssikring og akkreditering? 38 Vincent-Lancrin, Stephan (2004) Building Capacity through Cross-border Education Presentasjon fra UNESCO/OECD Australia Forum on Trade in Educational Services, October 2004, Sydney, Australia 15

17 Et internasjonalt kvalitetssikringssystem som ikke evner å inkorporere en utviklingsdimensjon og deltagelse både fra eksportørland i nord og importørland i sør kan føre til ytterlig avstand mellom industrialiserte land og økonomisk sårbare utviklingsland. Det kan forekomme gjennom utenlandske tilbydere som definerer seg som transnasjonale eller multinasjonale bedrifter uten nødvendig regulering og hensyn til det enkelte nasjonale utdanningssystem. I forbindelse med spørsmål om kvalitet deltar Norge på flere arenaer, i noen tilfeller komplementære. Norges rolle som pådriver og administrativ bistand i noen av prosessene kan sies å være av avgjørende betydning. Det eksisterer i dag mange prosesser nasjonalt, regionalt og globalt som er orientert rundt kvalitetssikring og akkreditering spørsmål. Det norske kvalitetssikring og akkrediterings systemet NOKUT deltar i samarbeid om kvalitetssikring utover det nasjonale nivå som ENQA. European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), som er organisasjonen for kvalitetssikringsorganer i høyere utdanning i Europa fikk i oppdrag i samarbeid med en rekke andre organisasjoner i utdanningssektoren å fremme arbeidet med kvalitet og akkreditering. Sammen med European University Association (EUA), European Association of Institutions in Higher Education (EURASHE), The National Unions of Students in Europe (ESIB) fikk ENQA mandat til å: - utvikle et omforent sett med standarder, prosedyrer og retningslinjer for kvalitetssikring og utvikling innenfor høyere utdanning i Europa. - Undersøke måter å sikre et hensiktsmessig vurderingssystem for kvalitetssikring og/eller akkrediteringsorganer basert på eksterne sakkyndige. Kompetansen i andre kvalitetssikringsorganisasjoner og nettverk må trekkes inn i arbeidet. 39 Hvordan man velger å organisere kvalitetssikring i Europa vil naturligvis få konsekvenser for land utenfor Europa også utviklingsland. Særlig da nettopp OECD området mottar største delen av studenter drar utenlands. Etter hvert som det globale utdanningsmarkedet har endret seg og tatt nye former tok UNESCO initiativ til et internasjonalt møte som omhandlet kvalitetssikring og akkreditering. The Global 39 Haugland, Oddvar (2004) Kvalitetsutvikling Norge i Europa, NOKUT Internasjonalt informasjonsseminar om Bolognaprosessen Bergen

18 Forum on International Quality Assurance and Accreditation som ble arrangert i 2001 var på mange måter en reaksjon på GATS og at utdanning var innlemmet i en handelsavtale. Formålet var å belyse internasjonale dimensjoner ved kvalitetssikring, akkreditering og godkjenning av kvalifikasjoner. Samtidig som man ønsket å undersøke mulighetene for et internasjonalt forum bestående av aktører som stater, privat sektor, tradisjonelle høyere utdanningsinstitusjoner, nyere former for etableringer og studenter. Møtet førte til enighet om å etablere et Global Forum on International Quality Assurance, Accreditation and Recognition of Qualifications under UNESCOs ansvarsområde. Forumet skulle være et diskusjonsforum og en arena hvor man tok opp tema som kvalitetssikring, akkreditering, godkjenning, handel med utdanning og nye tilbydere på utdanningsmarkedet. Det var også et betydelig fokus på å bygge opp et rammeverk for internasjonal kvalitetssikring og akkreditering som integrerte en utviklingsdimensjon (Uvalic- Trumbic 2003). Det globale forumet har gjennom sin virksomhet vært sentral i diskusjonen om hvordan man skal gå frem for å sikre kvalitet i utdanning internasjonalt. Samarbeidet mellom UNESCO/OECD om retningslinjer for kvalitetssikring 40 ( guidelines for quality provision ) og en informasjonsdatabase som et hjelpemiddel for aktører i utdanningssektoren har vært et av de viktigste initiativene. Det har også vært nevnt at UNESCO med stor deltagelse fra utviklingsland er den rette og legitime organisasjonen for en slik oppgave. Her tar man sikte på at grenseoverskridende utdanning må knyttes til kvalitetssikring, akkreditering og godkjenning av kvalifikasjoner gjennom utarbeiding av ikke-bindende internasjonale retningslinjer. Slike retningslinjer har ikke til hensikt å erstatte staters autoritet til å regulere kvalitet og akkreditering av nasjonale høyere utdanningssystem. Det vil være et samarbeid mellom det land som tilbyr høyere utdanningstjenester og det land som mottar tjenester og kan bli viktig både for eksportører og importører av utdanning. Norges rolle i spørsmål om internasjonal kvalitetssikring og akkreditering har vært fremhevet som betydningsfull i flere sammenhenger og er av både politisk og økonomiske art. Norge har vært pådriver i arbeidet med å opprette retningslinjene gjennom Unesco/OECD og ledet arbeidsgruppen. I tillegg har Norge fremmet en resolusjon for å bidra til kvalitet og koble høyere utdanning til bærekraftig utvikling og målsetningene i Education for all (EFA) UNESCO / OECD Guidelines on Quality provision in cross-border higher education 41 UNESCO / OECD Guidelines on Quality provision in cross-border higher education Drafting meeting 3, January

19 Spørsmål for videre forskning Hvordan påvirker GATS styring av offentlige utdanningssystem og forholdet mellom offentlige og private institusjoner? Virker GATS ulikt inn på industriland og utviklingsland? Hva er nytteeffekten av handel med utdanning gjennom GATS for utviklingslands behov på utdanningssektoren? På hvilke leveringsmåter og former for utdanning har u-land interesser? I hvilken grad er de mest sentrale utdannings eksportørene villig til å redusere barrierer på handel med utdanning til fordel for utviklingsland? Hva er Norges rolle på ulike arenaer, og hvilke implikasjoner har dette? Får Norges rolle konsekvenser for norsk utdanningspolitikk og strategier mot land i sør? Evner tiltak som Unesco og OECD er et eksempel på å beskytte utviklingsland mot useriøse aktører på utdanningsmarkedet? 18

20 Referanseliste Bøås, Morten and Mcneill, Desmond 2003 Multilateral institutions. A critical introduction. London : Pluto Press Education International 2004 GATS dates between now and 1 May 2005 TradEducation News, Issue no. 3 Haugland, Oddvar 2004 Kvalitetsutvikling Norge i Europa, NOKUT Internasjonalt informasjonsseminar om Bolognaprosessen Bergen , Jawara, Fatoumata and Kwa, Aileen 2003 Behind the scenes at the WTO. The real world of international trade negotiations, lessons of Cancun. London : Zed Books Kelsey, Jane 2003 Free Trade At Any Price? The World Trade Organization.Doha Round. Knight, Jane 2002 Trade in Higher Education Services: The Implications of GATS Langhelle, Oluf og Rommetvedt, Hilmar 2004 The Role of parliament in international relations and WTO negotiations: the case of Norway. World Trade Review (2004) 3:2, Larsen, Kurt og Vincent-Lancrin, Stephan 2002 International Trade in Educational Services: good or bad? Higher Education and Management Policy 14 (3), December, OECD Report _eng.pdf Melchior, Arne 2004 GATS, utdanning og kultur Skoleringsseminar om GATS 11. oktober 2004 Michelsen, Gunnar Guddal 2005 The Rise of the Private Higher Education in Senegal: An example of knowledge shopping? Forthcoming i Knowledge shopping or Identity Formation: education and research in the new globality eds. Tor Halvorsen og Gigliola Mathisen Nationen 2004 Si nei, Petersen Publisert , OECD / UNESCO 2004 Australia Forum on Trade in Educational Services Building Capacity for Education through Cross-border Provision October 2004 Sydney, Australia 19

21 Singh, Mala 2003: International Quality Assurance, Ethics and the Market: A view from Developing Countries. Globalization and the Market in Higher Education, Quality, Accreditation and Qualifications UNESCO: Paris Sørensen, Olve 2005 GATS and Education: An insider view from Norway. International Higher Education vol The Observatory on Borderless Higher Education 2005 Contrasting perspectives on GATS- India s vice chancellor come out against, while Switzerland is in favour. Breaking News Article 15th March 2005 UNCTAD 2005 Trade in Services and Development Implications UNESCO / OECD Guidelines on Quality provision in cross-border higher education UNESCO / OECD Guidelines on Quality provision in cross-border higher education Drafting meeting 3, January 2005 OECD, Paris Utenriksdepartementet 1995 General Avtalen med handel med tjenester Utenriksdepartementet 2001 Forhandlinger om handel med tjenester. Forslag fra Norge. 20. mars Utenriksdepartementet 2003 Krav til Norge i forhandlingene om handel med tjenester i WTO 21. August Utenriksdepartementet 2003 Norges innledende tilbud i tjenesteforhandlingene i WTO (Gats) 31. mars Utenriksdepartementet / Verdens handels organisasjon 2004 Doha-arbeidsprogrammet. Beslutning vedtatt i Hovedrådet 1.August Utenriksdepartementet Tjenesteforhandlingene i WTO Norges bilaterale forhandlingskrav overfor andre land 20