Areal- og transportplanlegging:

Transkript

1 Areal- og transportplanlegging: Regional areal- og transportplan for Buskerud Oppstartsmøte på Tyri:ord Hotell 9. mai 2014 Jomar Lygre Langeland

2 Areal- og transportplanlegging: 1. FoU / teori. 2. Erfaringer / eksempler 3. Refleksjoner / vurderinger Regional areal- og transportplan for Buskerud Oppstartsmøte på Tyri:ord Hotell 9. mai 2014 Jomar Lygre Langeland

3 og Intensjoner praksis Intensjoner i PBL og RPR for SAT Eksempel på utfordring i praktisk planlegging Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Faglig basis Maktbasis Fylkeskommunen skal være pådriver i planlegging av regionale utbyggingsmønstre i byog tettstedsområder. Fylkeskommunen har ansvar for samordning av fysisk utvikling på regionalt nivå. Fylkeskommunen mangler tilstrekkelig faglig kompetanse og ressurser. Fylkespolitikere vil ikke opptre som overkommune. De ønsker egne saksområder de kan ha ansvar for med egen og endelig beslutningsmyndighet.

4 og Intensjoner praksis Intensjoner i PBL og RPR for SAT Eksempel på utfordring i praktisk planlegging Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Legitimitet Egenskaper ved politikkens innhold I by- og tettstedsområder bør en samarbeide slik at planleggingen i den enkelte kommune kan skje innenfor omforente regionale rammer. Det skal legges til grunn et langsiktig og bærekraftig perspektiv i planleggingen. Kommuner syns ikke at det er legitimt at fylkeskommunen er overkommune og legger føringer for forhold som kommunen anser som viktige for det lokale selvstyre. Kunnskap om hvilke tiltak som bidrar til en bærekraftig utvikling er usikker.

5 og Intensjoner praksis Intensjoner i PBL og RPR for SAT Eksempel på utfordring i praktisk planlegging Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Fordeling av virkninger Grad av kontroll med resultatene Det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene. Prinsipper for en utbyggingsstruktur skal nedfelles i fylkesdelplaner og følges opp i kommuneplanene. Det er en hårfin balansegang for hva fylkeskommunen kan mene om arealpolitikk og forhold som legger føringer for kommunene. Tiltak i fylkesdelplaner er ofte opp til andre enn fylkeskommunen å iverksette. Fylkeskommunen har få sanksjonsmuligheter dersom noen ikke følger opp planen.

6 Regional areal- og transportplan for Buskerud. Hva slags plan eller produkt er det man risikerer å lage? Planen inneholder mange tema for hvilke tema er det størst risiko for å havne utenfor situasjon 1? Hva betyr det å ha implementeringssuksess? Det må skje mer enn før. Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Teknisk basis (faglig styrke) Tilstrekkelig Utilstrekkelig Maktbasis (politisk støtte) Tilstrekkelig Situasjon 1, implementeringssuksess. Situasjon 2, hvit elefant. Utilstrekkelig Situasjon 3, papirprosjekt. Situasjon 4, fiasko.

7 Fra handlingsprogrammet i Fylkesdelplan for varehandel og tettstedsutvikling i Hedmark og Oppland (1990) kan vi lese at: Fylkeskommunen vil som hovedregel, etter plan- og bygningsloven komme med innsigelse mot kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner som åpner for utbygging av varehandelsbedrifter løsrevet fra eksisterende handelsmiljøer (ekstern lokalisering) som helt åpenbart vil ha store negative konsekvenser for det lokale miljø og sysselsettingen lokalt, eller som er i strid med fylkesplanen, målene eller handlingsprogrammet. Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Teknisk basis (faglig styrke) Tilstrekkelig Utilstrekkelig Maktbasis (politisk støtte) Tilstrekkelig Situasjon 1, implementeringssuksess. Situasjon 2, hvit elefant. Utilstrekkelig Situasjon 3, papirprosjekt. Situasjon 4, fiasko.

8 I Fylkesdelplan for transport og utbyggingsmønster i Bergensområdet (1993) heter det: Det er for få og dårlege verkemiddel til gjennomføring av ein samla transport og utbyggingspolitikk på regionalt nivå. Denne fylkesdelplanen skal vere retningsgevande for arealplanlegginga til kommunar, fylket og statlege organ i regionen. Gjennom ei brei deltaking i planprosessen, er det von om å sikre eit medeigarskap til planen som gjer at den vert følgt opp på alle forvaltningsnivå og ansvarsområde. Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Teknisk basis (faglig styrke) Tilstrekkelig Utilstrekkelig Maktbasis (politisk støtte) Tilstrekkelig Situasjon 1, implementeringssuksess. Situasjon 2, hvit elefant. Utilstrekkelig Situasjon 3, papirprosjekt. Situasjon 4, fiasko.

9 Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Teknisk basis (faglig styrke) Tilstrekkelig Utilstrekkelig Maktbasis (politisk støtte) Tilstrekkelig Situasjon 1, implementeringssuksess. Situasjon 2, hvit elefant. Utilstrekkelig Situasjon 3, papirprosjekt. Situasjon 4, fiasko.

10

11 Finnes den i areal- og transportpolitikken? Kan den etableres? Hvordan? Gjennom plan? Prosess? Avtale? Det finnes få (men noen) eksempler på samtidige beslutninger om arealpolitikk og transportpolitikk på nasjonalt eller regionalt nivå. (Gode eksempler: Gardermobanen, trikk til Rikshospitalet) (Dårlig eksempel: Fornebubane, bane til A- HUS).

12 Stakeholders Federal / Ansvaret er fordelt på mange aktører national Policy instruments authorities Regional authorities Municipal / local authorities Guidelines for land-use x x Land-use plans x Airport x Rail x Harbour x x National road system x Other main- and regional roads x x Maintenance for roads x x x Regional road-system x Local road-system x Tracks for bicycles and pedestrians x x x Public transportation x x x Parking x Economic instruments x x x Information and campaigns x x x

13 Ansvaret er fordelt på mange aktører Osland and Kråkenes (1998): Den etablerte organisasjonsstruktur er formålstjenlig dersom en ønsker en videre økning i personbilbruken i større byområder, og samtidig finner det formålstjenlig at ingen klart kan stilles til ansvar for denne utviklingen

14 Er avhengig av bl a: Hvilken kunnskap man har om sammenhenger mellom årsak og virkning av ulike virkemiddelpakker.

15 Er avhengig av bl a: Hvilken kunnskap man har om sammenhenger mellom årsak og virkning av ulike virkemiddelpakker.

16 Er avhengig av bl a: Hvilken kunnskap man har om sammenhenger mellom årsak og virkning av ulike virkemiddelpakker.

17 Er avhengig av bl a: Hvordan styringsapparatet for virkemidlene er utformet, dvs organisering, oppgave- og ansvarsfordeling, administrativ og politisk styring. Hvem er det som rår over virkemidlene og hvilken makt har ansvarlige myndigheter for de ulike virkemidlene? Hovedregelen er at beslutninger på overordnet nivå om arealbruk og transport skjer i separate prosesser (f eks i NTP og i kommuneplaner, regionplaner kan bidra som lim mellom disse prosessene).

18 Er avhengig av bl a: Hvordan man går fram i konkrete utrednings-, plan- og beslutningsprosesser, dvs framgangsmåte eller planprosess. Blir virkemidlene samordnet eller planlegges de sektorvis, bit for bit og ukoordinert? I regionale planprosesser kan man ofte ta seg den frihet å koordinere ting, men ting som må besluttes eller følges opp senere av noen. Gode handlingsprogram er da viktig.

19 Er avhengig av bl a: Hvilke ressurser, dvs kompetanse, tid og penger, ansvarlige myndigheter har tilgjengelig for å planlegge og iverksette de virkemidler en rår over. Hvordan politikere i konkrete beslutningsprosesser avveier mål for areal- og transportpolitikk mot mål for andre samfunnsområder, mao politiske valg. Hvordan ansvarlige myndigheter overvåker og evaluerer sine egne forsøk på å iverksette tiltak. Kunnskapsbasert eller intuisjon?

20 Prosess hvordan skal man gå fram? Ulike tema i planen kan kreve ulike fremgangsmåter f eks ulik grad av faglig involvering, ulik grad av utredning og politisk beslutningsprosess Forhold som påvirker valg av framgangsmåte i planlegging Enighet om mål Ja, klare Nei, uklare Enighet om årsaksvirknings forhold Ja, fullstendig Nei, ufullstendig Situasjon 1, programmering. Synoptisk framgangsmåte eller ikke-utopisk planlegging kan være egnet. Situasjon 2, eksperimentering. Inkrementell framgangsmåte eller mixed-scanning kan være egnet. Situasjon 3, forhandling. Forhandlingsplanlegging, advokatplanlegging eller transaktiv planlegging kan være egnet. Situasjon 4, kaos Forskning og utredning er nødvendig.

21 - eller tettstedsområde Oslo / Akershus Akershus Bergen Jæren Trondheim Nedre Glomma Vestfold tall kommuner Planens formål x x x x Xx x x x x x x Xx Xx Xx Xx X x Xx Xx Xx Xx Xx Plantype T T sat S sat sat sat T sat sat sat sat sat sat sat sat sat T T T S S Plandokument H H V H V H V V V H V V H V V V V V V H V V Utarbeidet (år) mordning o o o o o O o o O o o - o o o o o - o ggesone - o o - - O - - O O o nterstruktur - - O O o O o - O o - o - o o o - o - - o O rksomheter o o o - - o o - o o - o o o - o o o ligbygging o o o - - O o - O o - o O o o o tthet / knutep. o o O o o O o o O o o o O o - o o - o o - o øntstruktur - - o - o O - - O - - o o o o - o ansportsystem O O o - o O o O o o O - o - o o - O o O - - Nord-Rogaland Hamar Hadeland Lillehammer Lister Sogn og Fj. Dalane Møre og R. Ryfylke Hedm./ Oppland Aust-Agder

22 Planen ble laget av alle og ble først vedtatt i kom- munene og ledelses- klarert hos statsetater før vedtak i fylkestinget.

23 5 kommuner med klare, felles utfordringer

24

25

26

27

28 Hvordan komme fra en spillsituasjon til felles forståelse? I regional Kr areal- Finansieringspakke og transportplanlegging 1 og 2 havner aktørene ofte i spillsituasjoner: Spillteori gir fruktbar tilnærming til eksisterende situasjon og hvor vi trenger å komme: mill kr I et fangens dilemma- spill blir den handling som er best for alle, den nest beste fra aktørens perspektiv. (Erik Oddvar Eriksen 1993): Best: Være egoist blant altruister. Nest best: Være altruist blant altruister. Tredje best: Være egoist blant egoister. Fjerde best: Være altruist blant egoister. Time

29 Hvordan komme fra en spillsituasjon til felles forståelse? Når alle sitter rundt bordet hele tiden kan det gå!

30 De 6 områdene har både jernbanestasjon og potensiale for flerfunksjonell byutvikling med boliger, arbeidsplasser og sentrumsfunksjoner

31 Mål at så mye som mulig av framtidig vekst kommer i disse prioriterte områdene, men også mulig med vekst utenfor disse områdene. Lokale forhold vil spille inn.

32 Tema i planen: Prioriterte utviklingsområder mål om å få vekst på rett sted. Attraktiv by- og tettstedsutvikling Senterstruktur, handel og service Næringsvekst og lokalisering Boligutvikling og vekst Grønnstruktur Arealutnyttelse

33 Tema i planen: Helhetlig transportsystem Jernbane og togtilbud Kvalitetsforbedring busstilbud Tjenlig vegnett Sykkel Gåing Gods og næringstransport Parkering

34

35

36

37 Buskerudbypakke 1 og 2 følger opp transportstrategiene Kr Finansieringspakke 1 og mill kr Buskerudbypakke 1: Belønningsmidler Buskerudbypakke 2: Trafikantbetaling og belønningsmidler Time

38

39

40 Fra prosjektskisse: Mange av regjeringens forventninger til fylkeskommunen kan imøtekommes gjennom slikt strategisk planarbeid Komme fram til prinsipper for god samordnet areal- og transportpolitikk for Buskerud (en politikk? mange politikker? situasjonen er forskjellig i ulike delregioner)

41 Fra prosjektskisse: Prinsippene skal utarbeides gjennom en bred dialog med sikte på eierskap i kommunene og hos statlige aktører og andre involverte vil BFK styre? Hvordan sikre eierskap hvilken prosess? BFK lager plan => høring og vedtak? Eller kommunene og statsetater lager planen sammen med BFK?

42 Noen viktige resultater vil være: Retningsgivende prinsipper som grunnlag for lokalisering av ulike funksjoner i videre kommuneplanlegging. Et viktig siktemål vil være å stimulere til bærekraftig og klimavennlig arealbruk. (Se Buskerudbyen) (Det finnes robust kunnskap som kan danne prinsipper som kan passe for mange delregioner i Norge men det er forskjell på å styre vekst og å stimulere til utvikling ulike virkemidler må tas i bruk) Oppdatert senterstrukturplan med prinsipper for god stedsutvikling, eventuelt prinsipper for videre konkretisering i egen oppfølgende prosess (Krevende tema faglig og prosessuelt med ulike situasjoner i fylket. Mange definisjoner, bransjeglidning, styringsvilje? Erfaringer med forrige plan?) Vil foreslått organisering ivareta forankring godt nok på dette tema?

43 Noen viktige resultater vil være: Avklare behov for videre regional planlegging innenfor areal og transport ("hull" og revisjoner). Om mulig løse det innenfor denne strategien. (Andre delregioner utenfor Buskerudbyen har færre virkemidler mht transport; f eks a) belønningsordning for kollektivtrafikk og mulighet for b) bymiljøavtale med staten. Hvilke virkemidler har man for å få gjennomført noe andre steder? Bypakke for Ringerike hva med andre delregioner? En omforent prioritering av særlig viktige innsatsområder og tiltak for å møte Buskerudsamfunnets fremtidige areal- og transportbehov. Dette vil gi Et grunnlag for politiske prioriteringer i samferdselssaker Grunnlag for høringsuttalelser til kommuneplaner Et felles grunnlag for innspill til i nasjonal transportplan og andre viktige nasjonale føringer innen areal og transport. Det kan bli nyttig

44 Politisk behandling Hovedutvalg for samferdsel og Hovedutvalg for regionalutvikling og kultur informeres og involveres underveis. Fylkesutvalget vedtar høringer og sluttbehandler planprogram. Areal- og transportplanen sluttbehandles av fylkestinget. (Hva med kommunene og de andre? Bør lokalpolitikere involveres mer også underveis for visse tema?)

45 Omfang/innhold av areal- og transportplanen Planprogrammet skal beskrive omfang og innhold nærmere. Nedenfor skisseres likevel noen rammer og forventninger til areal- og transportplanen (ATP) for Buskerud: ATP skal knytte ulike areal- og transportplaner/prosjekter sammen, og også se sammenhengen til andre planer og strategier. ATP skal ikke erstatte eksisterende plan - og strategiarbeid eller arenaer som allerede finnes, men benytte dette som grunnlag- eventuelt som innspill til senere prosesser innenfor etablert planstruktur. ATP skal med et regionalt perspektiv trekke opp føringer for framtidsrettede og bærekraftige løsninger innen areal og transport. Dette skal mest være prinsipper og i mindre grad kart. ATP vil munne ut i: o Prinsipper med en regional og enhetlig areal- og transportpolitikk o Anbefalinger om videre utredning/planlegging på enkelte felt o Prioriterte innsatsområder

46 Risiko Planprogrammet må ha tydelige avklaringer på innhold og ambisjonsnivå. Uten dette vil det lett bli ulike forventninger og motsetninger i prosessen og i arbeidet med selve strategien. Viktig å holde strategien på et strategisk og overordnet strategisk nivå, med fokus på sammenhenger. Alternativt vil både tidsplan og økonomi sprekke. En risiko at det overordnede grepet ikke er like interessant for aktører som er opptatt av lokale og detaljerte problemstillinger. Kan risikere at eksterne aktører kan synes dette arbeidet blir for lite konkret og for lite avklarende, og dermed uinteressant. En risiko at framdrift svekkes fordi andre oppgaver prioriteres foran.

47 Hvilke tema og hvordan fra regional planstrategi? En regional areal- og transportstrategi skal være overordnet og grovmasket. Den skal trekke opp prinsipper og strategiske valg, ikke arealsoner på plankart. Den skal ikke erstatte kommunenes areal- planlegging. Men for å få et resultat til beste for hele fylket, vil tett dialog med alle kommuner, ulike regionale myndigheter og andre samfunnsaktører stå sentralt. (Blir dette tett nok?) Revisjon av senterstrukturplanen, vedtatt i 2003, forutsettes å skje i regional areal- og transportstrategi. Regional vurdering av jordvernspørsmål er eksempel på et annet viktig spørsmål som vil inngå som en naturlig del av arbeidet. Strategier for framtidig godstransport bør vurderes med sikte på å flytte en større del av godstransporten fra veg til bane og sjø. Langs viktige ferdselsårer for kollektivtrafikk vil fylkeskommunen innenfor sine handlingsrammer stimulere de enkelte kommuner til rasjonell planlegging og etablering av trafikknutepunkter.

48 Regional areal- og transportplan for Buskerud. Hva slags plan eller produkt er det man risikerer å lage? Kan man behandle alle tema etter samme prosess eller krever noen tema mer grundig prosess enn det som er skissert så langt? F eks senterstruktur en kommunerepresentant fra hver kommuneregion også politisk involvering? Skal dette tema ende i en regional planbestemmelse? Det har BFK vedtatt tidligere. Forhold som påvirker iverksettingskapasitet Teknisk basis (faglig styrke) Tilstrekkelig Utilstrekkelig Maktbasis (politisk støtte) Tilstrekkelig Situasjon 1, implementeringssuksess. Situasjon 2, hvit elefant. Utilstrekkelig Situasjon 3, papirprosjekt. Situasjon 4, fiasko.

49 Prosess hvordan skal man gå fram? Ulike tema i planen kan kreve ulike fremgangsmåter f eks ulik grad av faglig involvering, ulik grad av utredning og politisk beslutningsprosess. Dette må tenkes gjennom i planen for Buskerud. Enighet om mål Forhold som påvirker valg av framgangsmåte i planlegging Enighet om årsaksvirknings forhold Ja, fullstendig Nei, ufullstendig Ja, klare Situasjon 1, programmering. Synoptisk framgangsmåte eller ikke-utopisk planlegging kan være egnet. Situasjon 2, eksperimentering. Inkrementell framgangsmåte eller mixed-scanning kan være egnet. Nei, uklare Situasjon 3, forhandling. Forhandlingsplanlegging, advokatplanlegging eller transaktiv planlegging kan være egnet. Situasjon 4, kaos Forskning og utredning er nødvendig.

50 Grundigere prosess enn det legges opp til i Buskerudplanen?

51 Fagspesialister på hvert fagtema

52 I løpet av våren 2008 ble fire planområder blinket ut, og arbeidsgrupper ble nedsatt. Arbeidsgruppene ble sammensatt av politikere og administrative representanter fra de fem kommunene og Vest- Agder fylkeskommune, og hver kommune ble representert i alle arbeidsgruppene. I august var det oppstartkonferanse. I november ble det holdt en midtveis- konferanse. Gruppene arbeidet i fire måneder, og leverte hvert sitt utkast rundt juletider. Disse ble bearbeidet av sekre- tariatet, og sammen med rådmennene ble det utarbeidet et planutkast som etter behandling i planutvalget ble sendt på høring.

53 Fare ved for lav konkretiseringsgrad Det finnes allerede prinsipper for Osloregionen, Vestregionen dette er svært overordnede føringer som i liten grad kan brukes til vurderinger i konkrete plansaker til det er strategiene og prinsippene for overordnede det er ikke mulig å lese ut av strategiene hva dette skal bety for en konkret kommune. Får planen nok verdi hvis den kun angir kjente prinsipper?

54 Fare ved for lav konkretiseringsgrad Arge karakteriserte de seks forsøkene med SAT- planlegging som to skritt fram og ett tilbake i forhold til TP10- arbeidet. Tilbakeskrittet var først og fremst representert ved svak konkretisering av arealplaner i flerkommunesituasjoner, vage formuleringer av retningslinjer i fylkesdelplaner, ujevn politisk oppslutning om bruk av fylkesdelplan og ikke tilstrekkelig avklaring gjennom planprosessen av vitale SAT- elementer. Som en mulig forklaring på den manglende konkretiseringsgraden når det gjaldt fastlegging av regionalt utbyggingsmønster over kommunegrensene, pekte forfatteren på at kommunene ikke nødvendigvis så seg tjent med en slik konkretisering. Kommunene ønsket mest mulig handlingsrom i konkurransen om å kunne trekke til seg virksomheter og befolkning som ville kunne etablere seg i kommunen.

55 Oppsummering; tenk gjennom: Konkretiseringsgrad for de ulike tema i planen det er også en fare ved å være vag og overlate stort handlingsrom til kommuner og andre. Tydelig og konkret men ikke detaljert? Programmere prosess for oppfølging i et handlingsprogram? Prosess og organisering tilpasset tema i planen noen tema er mer krevende enn andre. Hva mener man med senterstruktur og plan for handel og service? Godstransport faglig spesialtema! Kollektivtransport i distriktene? Kollektivsamordning med Oslo og Akershus? Kollektivknutepunkt. Stedsutvikling! Vurdere å ha egne prosesser i delregioner i fylket for å sikre tett nok dialog og forankring av et relevant innhold.