Jo mer vi er sammen? Mulige samarbeidsområder for Knutepunkt Sørlandet

Transkript

1 Prosjektrapport nr. 47/2002 Jo mer vi er sammen? Mulige samarbeidsområder for Knutepunkt Sørlandet Liv Bente H. Friestad og Helge Hernes

2 Tittel Forfattere Jo mer vi er sammen? Mulige samarbeidsområder for Knutepunkt Sørlandet. Liv Bente H. Friestad og Helge Hernes Rapport Prosjektrapport nr. 47/2002 ISSN-nummer Trykkeri Edgar Høgfeldt, 4626 Kristiansand Pris kr. 200,- Bestillingsinformasjon Utgiver Agderforskning Serviceboks 415, N-4604 Kristiansand Telefon Telefaks E-post Hjemmeside

3

4

5 Forord Knutepunkt Sørlandet er et samarbeidsforum for kommunene Lillesand, Birkenes, Vennesla, Kristiansand, Søgne og Songdalen kommuner. Knutepunkt Sørlandet engasjerte i januar 2002 Agderforskning til å gjennomføre et forprosjekt med det formål å vurdere kommunenes administrative støttefunksjoner med hensyn til mulige effektivitetsgevinster knyttet til samarbeidslø s- ninger mellom noen eller alle Knutepunkt Sørlandet kommunene. I forprosjektet skulle man: Kartlegge mulige forbedringsområder Kartlegge mulig effektiviseringspotensial, bl.a. under hensyn til momsproblematikk Utarbeide forslag til prioriterte områder for videre utvikling Vurdere mulige organisasjonsformer. Ved prosjektstart ble det etablert en prosjektgruppe bestående av en representant fra hver av kommunene. Følgende personer har deltatt i prosjektgruppen: utviklingssjef Ole Stenbro fra Lillesand kommune, plan- og økonomisjef Ann-Lisbeth Reisænen fra Birkenes kommune, plansjef Olav Nordheim fra Vennesla kommune, org. rådgiver Arvid Håkonsen fra Kristiansand kommune, regnskapssjef Olav Espelid fra Songdalen kommune og økonomikonsulent Bente Steinstad fra Søgne kommune. Ole Stenbro har vært leder for prosjektgruppen. Prosjektgruppens oppgaver har blant annet vært å drøfte hvilke administrative støttefunksjoner som skulle analyseres i prosjektet og sørge for å skaffe til veie aktuelle data fra egen kommune. Fra Agderforsknings side har forsker Liv Bente Hannevik Friestad og seniorforsker Helge Hernes gjennomført prosjektet. Liv Bente H. Friestad har vært prosjektleder. Forskningssjef James Karlsen var med i oppstarten av prosjektet. Kristiansand oktober 2002 Liv Bente Hannevik Friestad i

6

7 Innholdsfortegnelse FORORD...I INNHOLDSFORTEGNELSE...III TABELLOVERSIKT...IV FIGUROVERSIKT...IV SAMMENDRAG...V 1 METODE OG GJENNOMFØRING GENERELLE VURDERINGER AV SAMARBEID MELLOM KOMMUNENE Om økonomiske betingelser for samarbeid Stordriftsfordeler Høyere kostnader enn teoretisk mulig? Breddefordeler Transaksjonskostnader Rekruttering, fagmiljø og kostnader Mulig reduksjon av totalkostnader på tross av høy effektivitet nå organisatoriske utfordringer Bredde- vs. dybdekunnskaper Service overfor befolkningen Arbeidsinnhold Sårbarhet Grensesnittet mellom sentrale og desentrale funksjoner Arbeidsplasser Reiseavstander Konkurranse om arbeidskraft Pågående endringsprosesser Oppgradering vs. drift Lokalkunnskap vs. dokumentasjon Innkjøpssamarbeid Andre samarbeidskonstellasjoner Ulik kommunestørrelse Kortsiktighet vs. langsiktighet ANDRES SAMARBEIDSERFARINGER Felles Administrative Ressurser - FAR De digitale kommuner i Danmark Felles regnskapskontor i Marnardal og Audnedal Interkommunalt samarbeid i Indre Namdal ØKONOMISKE GEVINSTER Boligforvaltning Kommunale bygg Vann/avløp iii

8 4.4 Regnskap Lønn Fakturering Telefontjeneste GIS Oppmålingstjenesten Oppsummering DATASYSTEMER I KOMMUNENE ORGANISERING AV SAMARBEID Om organisering og merverdiavgift EKSTERNE FINANSIERINGSKILDER Kommunal- og regionaldepartementet Fylkesmannen Kommunenes Sentralforbund Norges forskningsråd KONKLUSJONER LITTERATUR Internettreferanser: VEDLEGG 1: SKJEMA FOR DATAINNSAMLING I FASE VEDLEGG 2: DATASYSTEMER I KOMMUNENE FOU INFORMASJON Tabelloversikt Tabell 1: Boligforvatningen, nøkkeltall Tabell 2: Vann og avløp, nøkkeltall Tabell 3: Regnskap, nøkkeltall Tabell 4: Lønn, nøkkeltall Tabell 5: Fakturering, nøkkeltall Tabell 6: Telefontjeneste, nøkkeltall Tabell 7: GIS, nøkkeltall Tabell 8: Oppmålingstjenesten, nøkkeltall Tabell 9: Oppsummering årsverk og antall ansatte etter tjenesteområde Tabell 10: Oversikt over datasystemer i kommunene Tabell 11: Oversikt over datasystemer i kommunene, fortsettelse Tabell 12: Oversikt over datasystemer i kommunene, fortsettelse Figuroversikt Figur 1: Gjennomsnittskostnader ved sprangvise kostnader...7 iv

9 Sammendrag Knutepunkt Sørlandet mulige samarbeidsområder er et forprosjekt i- gangsatt med det formål å undersøke om det kan være effektiviseringsgevinster i et samarbeid mellom to eller flere av kommunene om administrative støttefunksjoner. Prosjektet formål har ikke vært å tallfeste slike mulige effektiviseringsgevister, men å undersøke om det kan se ut til å være slike gevinster samt identifisere andre forhold som er av betydning i forhold til å etablere et interkommunalt samarbeid. I prosjektet har følgende tjenester vært gjenstand for vurdering: Boligforvaltning, kommunale bygg, vann/avløp, regnskap, lønn, fakturering, telefontjeneste, GIS og oppmålingstjenesten. Prosjektarbeidet har bestått to deler. I første delen forsøkte man å dokumentere omfanget av tjenestene samt antall personer, årsverk og kostnader knyttet til tjenesten. I den andre delen forsøkte man gjennom samtaler med et utvalg ansatte i kommunene, å identifisere holdninger til samarbeid og hvilke forhold som tas i betraktning ved etablering av et samarbeid. I tillegg er det gjort en sammenligning av hvilke dataprogrammer som brukes i kommunene på et utvalg områder. I innsamlingen av økonomi- og tjenestedata viste det seg at det var vanskelig å få data for kostnader knyttet til tjenesten, og for en del kommuner og tjenester er også de oppgitte anslag for antall årsverk usikre. Det var derfor kun mulig å lage enkle nøkkeltall av typen årsverk per innbygger eller omfang av tjenesten dividert på antall årsverk. På basis av slike enkle nøkkeltall ser det ut til å være en viss grad av stordriftsfordeler i de fleste tjenestene som er med i prosjektet. Regnskap er et unntak. Spørsmålene som fulgte skjemaet for datainnsamlingen viser at det er ulike holdninger til samarbeid hos dem som har besvart skjemaene. Innenfor ett tjenesteområde varierer holdningene til samarbeid fra at samarbeid er mulig til at det er helt umulig. Holdningene og andre forhold knyttet til samarbeid mellom kommunene ble nærmere undersøk ved at det ble gjennomført samtaler med i alt 31 ansatte i de seks kommunene. Gjennom disse samtalene har det fremkommet en rekke forhold som må tas i betraktning ved et eventuelt videre arbeid i retning av samarbeid om administrative funksjoner i Knutepunkt Sørlandet kommunene. Disse dreier seg bl.a. om bredde- vs. dybdekunnskaper, arbeidsplasser og forholdet mellom lokalkunnskap og dokumentasjon. v

10 På bakgrunn av datainnsamlingen og samtalene i kommunene står Knutepunkt Sørlandet overfor følgende valgmuligheter med hensyn til fremtidig samarbeid. 1. Status quo. De foreliggende opplysninger kan tolkes slik at det ikke er noe overbevisende grunnlag for å gjennomføre noe interkommunalt samarbeid med sikte på samlede kostnadsreduksjoner. Konklusjonen blir i tilfelle at prosjektet skrinlegges. 2. Samarbeid om en eller noen få funksjoner På tross av at den foreliggende informasjon ikke gir noe sikkert grunnlag for å gå videre med prosjektet, er det klare indikasjoner på stordriftsfordeler for flere av de funksjoner som er undersøkt. Kommunene kan derfor velge å starte med samarbeid på ett eller noen få områder. Som følge av organiseringen ligger potensialet for reduksjoner i antall årsverk i de mindre kommunene. Men nettopp denne fleksibiliteten gjør det u- sikkert om de faktisk blir i stand til å gjennomføre noen vesentlige reduksjoner i antall årsverk gjennom samarbeid om en eller noen få funksjoner. Ved å flytte én funksjon ut av kommunen vil samarbeidet om de samlede oppgaver kunne bli vanskeligere, og man kan risikere å ikke realisere den kostnadsreduksjon som beregningene på grunnlag av det foreliggende tallmaterialet skulle tilsi. 3. Stor-skala samarbeid Hvis man ut fra de foreliggende opplysningene legger til grunn at det finnes et innsparingspotensial ved å etablere en annen samlet struktur, kan kommunene realisere dette ved å samle alle eller store deler av de administrative og/eller tekniske funksjonene i egne enheter med alle kommunene som ansvarsområde. Dette alternativet innebærer en ganske brutal endring av organiseringen. Innenfor dette hovedalternativet finnes det to måter å gjennomføre endringen på: A. Man tar utgangspunkt i hvordan Kristiansand kommune nå er organisert, og knytter kommunene Birkenes, Lillesand, Songdalen, Søgne og Vennesla til denne organiseringen. De funksjonene det er tale om blir altså organisert omtrent som om det var en Stor-Kristiansand kommune. Men dette vil vel og merke gjelde de funksjonene det er vi

11 tale om. For kommunenes øvrige oppgaver vil det ikke være tale om noen endringer. B. Det etableres en helt ny organisering for administrative og/eller tekniske funksjoner. I dette tilfelle starter man med blanke ark når det gjelder både organisering og lokalisering; det kan altså sees som en nedleggelse av de aktuelle funksjoner i de seks deltagende kommunene og en etablering av noe helt nytt. Det er fullt ut tenkelig at dette skjer i form av en administrativ enhet og en teknisk enhet; disse to er trolig så vidt løst koblet til hverandre at det ikke vil være nødvendig å inkludere dem i en felles enhet. Dersom Knutepunkt Sørlandet velger å gå for punkt 2 eller 3 over, vil det kreve ytterligere utredninger og forberedelser før et samarbeid kan etableres. Det vil kreves bedre dokumentasjon av fordeler og ulemper ved ulike samarbeidsmodeller både totalt sett og for de enkelte kommuner. I tillegg må det gjøres et betydelig arbeid i forhold til å forankre et eventuelt samarbeid i kommunene, både på ledelsesnivå og blant de tilsatte. Erfaringene fra andre samarbeidsprosjekter tilsier at en tidlig avklaring av de ansattes situasjon, en klar rolle- og ansvarsfordeling, god og tilstrekkelig informasjon og god timing er blant de forhold som kan være avgjørende for at et samarbeid skal bli vellykket. I et arbeid i retning av konkret samarbeid bør ansatte fra alle kommunene involveres i prosessen, og det må sikres at de nødvendige vedtak blir gjort i de involverte kommuner til rett tid. vii

12

13 1 Metode og gjennomføring Allerede i utformingen av prosjekttilbudet ble det foretatt noen valg i forhold til hvordan prosjektet rent metodisk skulle gjennomføres. Prosjektarbeidet ble inndelt i to faser. I første fase skulle man samle inn data for et utvalg tjenesteområder. Datainnsamlingen skulle skje ved hjelp av spørreskjema til de deltakende kommunene. I fase 2 skulle man snevre inn utvalget av tjenester, gjennomføre en mer grundig innsamling av tjenestedata og kostnader samt gjennomføre samtaler med et utvalg personer i de seks kommunene. I sitt første møte tok prosjektgruppen stilling til hvilke funksjoner/tjenester som skulle inngå i prosjektet. Det viktigste kriteriet for hvilke funksjoner/tjenester som kunne vurderes som aktuelle, var at tjenesten/funksjonen ikke skulle være strategisk eller politisk. Dermed ble tjenester som kunne vurderes som aktuelle for samarbeid utvidet til også å kunne omfatte publikumsrettede tjenester av ikke-politisk art. Prosjektgruppen vurderte følgende tjenester som aktuelle for et mulig samarbeid: Boligforvaltning, kommunale bygg, vann/avløp, regnskap, lønn, fakturering, telefontjeneste, GIS og oppmålingstjenesten. Følgende tjenester ble også drøftet: Arealplanlegging, informasjons/edbtjenester, byggesak samt juridiske og finansielle tjenester. Disse ble imidle r- tid utelatt fra forprosjektet med begrunnelse i at de enten var av strategisk betydning for kommunene eller at tjenesten ikke utelukkende er av administrativ karakter, men også av politisk. I fase 1 ble det utarbeidet et skjema som i hovedsak var likt for de tjenester man besluttet å ha med i denne fasen. I skjemaet ble det spurt etter noen grove data for omfang av tjenesten, årsverk og økonomi. I tillegg ble de som besvarte skjemaene i de seks kommunene bedt om å gi noen vurderinger blant annet med hensyn til om det kan være stordriftsfordeler eller -ulemper ved et samarbeid, om tjenesten i dag utføres sammen med andre tjenester eller arbeidsoppgaver samt hvilke andre oppgaver det er naturlig å samordne den aktuelle tjenesten med. Skjemaet for datainnsamlingen finnes i vedlegg 1. På basis av nøkkeltallsopplysningene om økonomi og kommentarene som ble gitt i tilknytning til disse, skulle det velges ut et mindre antall tjenester for nærmere undersøkelse. Arbeidsgruppen valgte å ta alle de valgte tjenestene unntatt kommunale bygg med videre i fase 2. I denne fasen skulle man gjøre grundigere analyser av økonomiske forhold og de ansattes holdninger til ulike samarbeidsmodeller. Når det gjelder ytterligere data om økonomiske 1

14 forhold, er dette ikke gjennomført. Erfaringene fra den første datainnsamlingen var at det er vanskelig å spesifisere krav til data som blir likt oppfattet i alle kommunene, og dermed sammenlignbare ved bruk. Dessuten var det tidkrevende å få inn data, og kommentarene som fulgte den første datainnsamlingen viste at det er ulike holdninger til et eventuelt samarbeid mellom kommunene. På bakgrunn blant annet av disse kommentarene ble et større fokus lagt på samtaler med ansatte for å få frem blant annet holdninger til samarbeid. Disse intervjuene var åpne med vekt på å få frem både de faktiske opplysningene informantene hadde om saksområdet og deres holdninger til et eventuelt samarbeide med de andre kommunene. Dessuten innebar trolig disse samtalene en første informasjon om at et samarbeid kunne komme på tale. Det er gjennomført intervjuer med til sammen 31 ansatte i berørte stillinger i Knutepunkt Sørlandet kommunene. Dette gjelder imidlertid ikke Kristia n- sand kommune der de aktuelle personene ikke møtte til avtalt tidspunkt. Konkrete opplysninger om rutiner innenfor regnskap og lønn ble innhentet per telefon. Som følge av den manglende deltagelsen må det for øvrig tas forbehold om riktigheten av opplysningene om Kristiansand. De opplysninger som fremkom i disse intervjuene danner sammen med teoretiske betraktninger grunnlaget for de prinsipielle vurderinger om samarbeid mellom kommunene som finnes i neste kapittel. Underveis i prosjektet har det også blitt klart at det faktum at kommunene har ulike dataverktøy kan være et hinder for samarbeid, eller forsøkt brukt som en hindring. For å avklare i hvilken grad kommunene har ulik programvare innenfor de aktuelle tjenesteområder, og for å klargjøre om lik programvare er en nødvendig forutsetning for samarbeid, ble kommunene bedt om å rapportere hva slags dataprogrammer de bruker, når de var anskaffet, når man regner med å bytte dem ut og noen opplysninger om hvem som bruker dem. Hovedresultatene av disse sammenligningene er presentert i vedlegg 2. Deretter innkalte man datasjefene i kommunene til et møte hvor man drøftet nettopp om lik programvare er en forutsetning for å etablere interkommunalt samarbeid. Rapporten er i det følgende organisert slik: Kapittel 3 inneholder teoretiske drøftinger av forhold som kan medføre økonomisk gevinst ved samarbeid og eventuelle forhold som kan medføre at en eventuell gevinst ikke blir tatt ut. I tillegg drøftes en rekke andre forhold som er av betydning i vurderingen av et interkommunalt samarbeid. Denne delen av kapitlet er basert på de forhold som er kommet frem i samtaler med utvalgte ansatte i de seks kommu- 2

15 nene. I kapittel 4 refereres noen erfaringer fra samarbeidsprosjekter som er utredet eller gjennomført. Kapittel 5 inneholder en oppsummering av resultatene fra innsamlingen av økonomidata, og kapittel 6 inneholder en kort oppsummering av hvilke datasystemer/-programmer som brukes i kommunene våren Kapittel 6 inneholder også en kort drøfting av ulike modeller for samarbeid og hvilke konsekvenser disse vil ha med hensyn til å utløse merverdiavgift på tjenestene. I kapittel 7 identifiseres noen eksterne finansieringskilder for støtte til å videre utrede og gjennomføre samarbeid. Kapittel 8 inneholder en oppsummering og konklusjoner. 3

16

17 2 Generelle vurderinger av samarbeid mellom kommunene Interkommunalt samarbeid kan anta ulike former og omfang. Det kan variere fra uformell kontakt til full integrering av en eller flere tjenester. Det kan være samarbeid om interne funksjoner eller om tjenester til kommunenes innbyggere, og det kan ta form av funksjonsfordeling eller samarbeid i form av en felles administrativ enhet som yter tjenester til de kommuner som samarbeider. Sanda (1996) deler interkommunalt samarbeid inn i fem typer: 1. Uformell kontakt om enkeltsaker mellom saksbehandlerne i kommunen. 2. Uformelle nettverk, i form av regelmessig organiserte fora for utveksling av synspunkter og erfaringer både på politisk og administrativt nivå. 3. Interkommunalt samarbeid om enkeltsaker, som er samarbeid på avgrensede områder, men ikke innenfor det som kan kalles kommunale kjerneområder. 4. Helhetlig, kommunalt samarbeid, som er samarbeid innen kommunale kjerneområder, der den enkelte kommune mister den fulle styringsretten fordi denne må deles med de andre kommunene. 5. Regionalt samarbeid, som i hovedsak dreier seg om forholdet mellom den aktuelle regionen av kommuner, og omverdenen det være seg stat fylke eller næringsliv. Samarbeidet som skal vurderes i vårt prosjekt må kunne klassifiseres som tilhørende punkt 3 i denne listen. Det er snakk om interkommunalt samarbeid, om ikke utelukkende på enkeltsaker, så på områder som ikke tilhører kommunenes kjerneområder. Dersom det skal være aktuelt å samarbeide om administrative støttefunksjoner, må det innebære at de økonomiske og praktiske fordelene ved et slikt samarbeid er større enn de utgifter og/eller ulemper de medfører. I praksis vil det innebære at det ikke er tilstrekkelig at man kan tallfeste at det vil foreligge en økonomisk fordel ved samarbeid. Dersom samarbeidet oppleves uhensiktsmessig eller til ulempe, kan samarbeidsprosjekter som på papiret skulle gi økonomiske fordeler falle i grus fordi andre nødvendige forutsetninger ikke er tilstede. I dette kapitlet drøftes de prinsipielle forhold som det bør tas hensyn til ved en vurdering av hvilke samarbeidsløsninger som eventuelt bør etableres mellom kommunene. Det dreier seg om forhold av økonomisk og organisa- 5

18 torisk art. Til grunn for denne momentlisten ligger dels generelle teoretiske betraktninger og dels de innspill som fremkom gjennom intervjuene med berørte personer i kommunene, se ovenfor i kapittel 2. De momenter som er nevnt nedenfor gjelder i prinsippet for alle de undersøkte funksjonsområdene. Men de har forskjellig relevans for disse områdene. Generelt gjelder at det er flere av momentene som er relevante for de administrative funksjonene som omfattes av dette prosjektet enn det som gjelder for de tekniske funksjonene. 2.1 Om økonomiske betingelser for samarbeid Dersom det skal være økonomiske gevinster å hente ved et samarbeid forutsetter det at en eller begge de følgende betingelser er oppfylt. For det første at gjennomsnittskostnadene for tjenesten er lavere dersom kommunen samarbeider om tjenesteproduksjonen enn dersom tjenesten produseres i kommunene hver for seg. Eller at man får en kvalitativt bedre tjeneste ved samarbeid enn uten samarbeid Stordriftsfordeler Ut fra økonomisk teori er det en rekke faktorer som kan medvirke til at en av eller begge disse betingelser oppfylles. Et forhold som kan medføre lavere gjennomsnittskostnader ved samarbeid er forekomst av stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Med stordriftsfordeler mener man at gjennomsnittskostnadene faller når mengden som produseres øker. I tjenesteproduksjonen kan en form for stordriftsfordeler også være knyttet til forekomst av sprangvise kostnader og utfordringer knyttet til å tilpasse kapasitet til produksjon eller til fordeler ved bedre organisering. De største kostnadsartene i tjenesteproduksjonen er vanligvis lønn. Dersom man ikke kan ansette nye medarbeidere ettersom omfanget av tjenesten vokser, men må ansette medarbeidere i hele eller halve stillinger, får man sprangvise kostnader. Gjennomsnittskostnadene blir da fallende i intervaller. Dette er forsøkt illustrert i Figur 1. For små produksjonsvolum vil gjennomsnittskostnadene synke relativt fort med økende volum. Jo flere ansatte man har, jo mindre vil hoppene i gjennomsnittskostnader bli for hver ekstra ansatt. 6

19 K/X X Figur 1: Gjennomsnittskostnader ved sprangvise kostnader Dersom tjenesten har et kostnadsforløp som dette, vil det kunne være stordriftsfordeler ved å samordne tjenesten dersom kommunen hver for seg ikke greier å utnytte kapasiteten fullt ut. Potensiell gevinst vil i så fall kunne bli størst dersom man samordner mange kommuner med tjenester som hver for seg har et lite omfang. Gjennom et samarbeid kan man oppnå en mer kostnadseffektiv struktur også i de tilfeller hvor en eller flere av kommunene har en høyere effektivitet/produktivitet enn de øvrige kommunene. Dette følger av at de samlede faste kostnadene kan reduseres. Se en nærmere drøfting av dette under pkt nedenfor. Dersom man samler flere små tjenesteproduserende enheter i en større kan det tenkes at virksomheten også kan organiseres på en mer kostnadseffektiv måte. Det kan tenkes at større tjenesteproduserende enheter kan utnytte de ansattes ulike sterke sider bedre enn mindre enheter med få ansatte. For ulike typer teknisk utstyr kan også utnyttelsesgraden bli større i store enheter enn i små, og gjennomsnittskostnader knyttet til ledelse og administrasjon kan bli redusert. Større enheter kan også føre til mindre sårbarhet. Det vil være flere personer å fordele belastningene på dersom en medarbeider er fraværende. På den andre side er det en mulighet for at hvis avdelinger/enheter blir for store, vil gjennomsnittskostnadene knyttet til det å være orientert, samordning og lignende kunne øke igjen. 7

20 2.1.2 Høyere kostnader enn teoretisk mulig? De interne støttefunksjonene i kommunene er vanligvis ikke utsatt for konkurranse. I en situasjon uten konkurranse, har man få eller ingen incentiver til å minimalisere kostnadene for en gitt produksjon. Man kan få såkalt X- ineffektivitet (Leibenstein 1978). X-ineffektivitet kan defineres som differansen mellom den teoretiske minimumskostnad og den faktiske kostnad for en gitt produksjon. Leibenstein (1975) oppsummerer seks forhold som kan medføre X-ineffektivitet. I vår sammenheng er særlig muligheten for opportunismekostnader og kostnader som er høyere enn nødvendig på grunn av lave krav til virksomhetens resultater av interesse. Opportunismekostnader er kostnader knyttet til at den som leverer tjenesten (agenten) handler i egeninteresse i stedet for i bestillerens (prinsipalens) interesse. Muligheten for denne typen adferd er knyttet til informasjonsasymmetri mellom den som leverer tjenesten og den som bestiller og betaler den. Opportunismekostnader kan forekomme når den som bestiller tjenesten ikke kan observere alle forhold i en arbeidsprosess, og resultatet av virksomheten avhenger både av utførers innsats og av forhold som verken utfører eller bestiller kan kontrollere. Relatert til interne støttefunksjoner kan det være slik at lederne i kommunen i begrenset grad har mulighet for å observere de ansattes faktiske arbeidsinnsats. Det kan være mulig å begrunne høye kostnader eller lav produksjon med uforutsette hendelser (Milgrom & Roberts 1992). Om muligheten for opportunismekostnader blir mindre eller større ved et interkommunalt samarbeid er usikkert. Økt avstand mellom bestiller og utfører kan tale for at opportunismekostnadene kan øke. Manglende konkurranse og lave krav fra omgivelsene nevnes også som årsaker til at kostnadene blir høyere enn de kunne vært. Offentlig tjenesteproduksjon generelt har tidligere vært lite utsatt for konkurranse, og det gjelder nok også administrative tjenester (interne støttefunksjoner). De senere år er konkurranseutsetting kommet på dagsorden i kommunene, og det kan ha medført at krav om større effektivitet også har resultert i nettopp det. Om kravene til tjenesteproduksjonen vil øke eller minke ved et samarbeid vil være avhengig av hvordan tjenesten utformes og de rammebetingelser som gis for samarbeidet. Både i forhold til opportunismekostnader og eventuelle høyere kostnader på grunn av svake krav, kan en endringsprosess gir en anledning til å innføre nye styringsverktøy og nye krav til dokumentasjon av tjenestens omfang og resultat. Det gir også mulighet for å utsette virksomheten for konkurranse. 8

21 2.1.3 Breddefordeler At en tjenesten flyttes ut av kommunen eller organiseres på en annen måte, er ingen garanti for at kostnaden som er knyttet til tjenesten forsvinner. Dette kan skylde såkalte breddefordeler i produksjonen (Hagen 2000). Breddefordeler er en type stordriftsfordeler knyttet til at to eller flere tjenester produseres samtidig eller i det minste av samme person. For eksempel kan det være slike breddefordeler ved at en hjemmehjelp både vasker golv og tilbereder mat når hun er på besøk hos en bruker. En omorganisering av matlagingen for eldre vil ikke nødvendigvis føre til en kostnadsreduksjon for hjemmetjenesten fordi golvene fortsatt skal vaskes. Tilsvarende kan det være breddefordeler knyttet til ulike typer administrative funksjoner. Selv om en ansatt bruker 20 % av sin tid til å besvare telefoner og sette dem videre til rette vedkommende, vil ikke nødvendigvis stillingen kunne reduseres med 20 % dersom telefonsvartjenesten omorganiseres. Ved beregning av gevinster ved et eventuelt samarbeid mellom to eller flere kommuner må disse forhold tas i betraktning. Man må gjøre separate vurderinger av hvilke kostnader som vil forsvinne ved et slikt samarbeid Transaksjonskostnader Dersom man organiserer et samarbeid mellom to eller flere kommuner om administrative støttefunksjoner, vil det medføre at man må bruke ressurser på selve det å administrere samarbeidet. Kostnader som ikke er knyttet til tjenesteproduksjon, men til utarbeidelse og oppfølging av avtaler mv. kalles for transaksjonskostnader (Marsh 1998). Disse kostnadene kan komme til å bli høyere ved et interkommunalt samarbeid enn ved en internt organisert tjeneste Rekruttering, fagmiljø og kostnader Noen av kommunene i Knutepunkt Sørlandet opplever at det kan være vanskelig å rekruttere kvalifisert personell. Kommunene tror dette kan ha sammenheng med at høyt utdannede personer ønsker å arbeide i et faglig stimulerende miljø. Småkommunene opplever at de ikke alltid oppfattes å være slike faglig stimulerende miljøer. Dersom dette er riktig, kan det tenkes at et samarbeid vil kunne gi større fagmiljøer og at det dermed vil være lettere å ansette personale med høyere faglige kvalifikasjoner. Kostnadsmessig vil det kunne gi høyere gjennomsnittlige lønnskostnader per ansatt, men dersom lønn også gjenspeiler at verdien av arbeidet vedkommende gjør er høyere, vil det ikke nødvendigvis være negativt. Muligens kan man få høyere gjennomsnittskostnader per tjenesteenhet (timer), men tjenesten kan være kvalitativt bedre. 9

22 2.2 Mulig reduksjon av totalkostnader på tross av høy effektivitet nå organisatoriske utfordringer Det ble ovenfor under pkt påpekt at de totale kostnader for kommunene kunne reduseres hvis de etablerte et samarbeid også i de tilfeller kommunene hver for seg nå har en høy produktivitet/effektivitet, f.eks. i sammenligning med andre kommuner enn de som inngår i Knutepunkt Sørlandetprosjektet. Denne økonomisk/teoretiske argumentasjonen kan det være vanskelig å forklare og få gjennomslag for. Dette gjelder ikke minst i de kommunene der det er grunn til å tro at den nåværende produktiviteten/effektiviteten er høyere enn i de andre kommunene som inngår i Knutepunkt Sørlandet-samarbeidet. I slike tilfelle vil folk trolig stille seg uforstående til at de samlede kostnader vil synke; de vil finne det mer sannsynlig at et slikt samarbeid vil innebære at man går glipp av slik overgjennomsnittlig produktivitet/effektivitet. Men som følge av en mer kostnadsbesparende struktur, vil altså økonomiske gevinster likevel kunne oppnås. Disse utfordringene mht. forståelse må tas alvorlig i de beslutnings- og gje n- nomføringsprosessene som ligger foran. Det er i høy grad tale om nåværende ansatte som har kompetanse og som viser stor innsatsvilje og engasjement i sitt arbeid. Det vil være viktig å beholde denne høye arbeidsinnsatsen. Selv om en strukturendring medfører en reduksjon av de samlede kostnader også i tilfeller av overgjennomsnittlig produktivitet/effektivitet i utgangspunktet, er det naturligvis av stor betydning hvilken produktivitet/effektivitet som oppnås i de nye enhetene. Man bør dessuten ikke unnlate å gjennomføre hensiktsmessige samarbeidsløsninger fordi dette punktet er vanskelig å forklare; det er mer et spørsmål om å gjennomføre prosesser der de berørte personer både blir grundig forklart de forhold som er beskrevet ovenfor, og der det blir lagt til rette for å beholde de ansattes innsatsvilje og engasjement. Det er i denne forbindelse viktig å understreke at vurderinger av hva som er overgjennomsnittlig produktivitet/effektivitet og hva som er nok eller for mye å gjøre, nødvendigvis er skjønnsmessige og subjektive. Det er dels et spørsmål om forskjeller mellom personer; noen arbeider mer effektivt enn andre. Dessuten kan i dagens samfunn det å ha det travelt og for mye å gjøre være en så sterk norm at også de som eventuelt ikke har arbeidsdagen fullt belagt med oppgaver, gjør sitt beste for å leve opp til normen ved å skjule at de eventuelt har noe ledig kapasitet. 10