DN avgjør hvilke områder det skal utarbeides verneforslag for.

Transkript

1 4. Virkemidler Politiske føringer tilsier ønsker om mindre bruk av særlov, og mer bruk av for eksempel PEL. l tildelingsbrev til fylkesmennene fra DN/SFT1997 heter det bla, at miljøvernavdelingene skal «bidra til at P BL i utgangspunktet kommer til anvendelse framfor særlovgivningen» (her: Naturvernloven og viltloven). Utvalget viser til at en aktiv bruk av de eksisterende virkemidler knyttet til vern og bruk av arealer i RPR-O-sonen, i vesentlig grad ville kunnet ha redusert behovet for bruk av naturvernloven. I praksis blir imidlertid andre virkemidler for å bevare biomangfold så sporadisk og tilfeldig anvendt at det fortsatt er et betydelig behov for bruk av naturvernloven. Utover spesialregulering etter PEL 25.6, har ikke PEL hjemmel til begrensninger på landbruksdrift. For viktige områder der landbruk kan være en trussel for de naturverdier som ønskes bevart, foreslår derfor utvalget bruk av naturvernloven. Virkemidler for bevaring av natur og biomangfold er - informasjon - økonomiske virkemidler - administrative virkemidler -juridiske virkemidler, som vektlegges her 4.1. Informasjon Det finnes en mengde allmen informasjon om Oslofjord-områdets natur; det vises til litteratur s.260. Informasjon kan utfylle - men ikke erstatte øvrige virkemidler. Reelle arealkonflikter kan dempes ved økt kunnskap og forståelse, men kan ikke løses gjennom informasjon alene. Informasjon løser bare forhold som skyldes mangel på informasjon. Utkast til en generell info til dem som kan bli direkte berørt av verneplanen, se s Økonomiske virkemidler Landbruksdepartementets (LD) midler er knyttet til at ulike tiltak skal utføres. STILK-midler, "spesielle tiltak i landbrukets kulturlandskap" kan bare omsøkes av personer som har landbrukseiendom. Viktige områder i de fylkesvise kulturlandskaps-registreringene må prioriteres ved fordeling av STILK-midler (jfr- Båtvik 1996b; Flatby 1994; Bredesen m.fl.1999, Puschmann 1994; Almås 1993, Kongshaug & Aastorp 1990, Kongshaug 1992; Blomquist , Blomquist & Puschmann 1993, Moen & Feste 1989). Midler til å fremme biomangfold i skog kan ikke gis som erstatning for driftstap som følge av ikke-bruk av for eksempel nøkkelbiotoper. Gammelskog med ulike nedbrytningsstadier av død ved og gamle trær, kan således ikke stimuleres bevart gjennom midler fra LD. Over MD/DN finnes midler f.eks. til sikring av friluftsområder ved kjøp eller servitutt. Slike områder kan bidra til å sikre naturverdier, men det kan også være konflikt mellom friluftsliv og vern for eksempel pga slitasje og forstyrrelser. Midler over Fiskefondet, Viltfondet og til kalking er primært knyttet til de få artene som har betydning for jakt og fiske. Midler fra Fiskefondet kan anvendes for utbedring av gyteforhold i kystbekker, hvilket også er positivt for annet dyre- og planteliv. DN har litt midler til bevaring av biomangfold i kulturlandskap og til utarbeidelse av kommunale handlingsplaner for biomangfold. Det vises også til oversikt over MD/ DN-midler i MD"s rundskriv T-1/99 Tilskots- og låneordningar innen bl.a. 72

2 For områder som bør vernes etter naturvernloven (nye områder og revisjoner), tilrår utvalget fylkesvise verneplaner, kalt Utkast til verneplan for Oslofjorden. Delplan l Østfold. Delplan II Akershus / Oslo Delplan III Buskerud Delplan W Vestfold Delplan V Telemark Delplanene må bl.a. inneholde kart og beskrivelse av hvert område, samt kommunevise oversikter over andre viktige områder. Et verneplanutkast må bl.a. inneholde: -Utdrag fra foreliggende rapport -Fylkeskart over prioriterte områder i vernegr Liste over andre viktige områder i vernegr Kart med grenser for hvert område -Omtale av hvert område : Lokalitet: Nr. / navn Kommune(r) Kartblad (M 711 -serien / økonomisk kartverk): Kartreferanse UTM Areal Berørte eiendommer Beliggenhet / naturgrunnlag Verneinteresser / - formål / - motiv / områdebeskrivelse Verneform Påvirkning / inngrep Andre interesser Litteratur Utvalget mener fylkesvise delplaner er langt lettere å håndtere enn en stor regional verneplan. Utvalget er kjent med at manglende midler til erstatninger som følge av vernetiltak, i vesentlig grad kan forsinke gjennomføringen. Utvalget viser samtidig til st meld nr 58 ( ) Miljøvernpolitikk f or en bærekraftig utvikling (s. 5 3): "Det tas sikte på at det forberedende arbeidet med utkast til en egen verneplan for Oslofjorden skal være avsluttet innen år 2000 ". En utsettelse synes å skape størst problemer i Vestfold, der noen områder allerede har vært bandlagt etter PBL i år. Dersom verneplanarbeidet trekker ut i tid - og da naturvernloven mangler en meldepliktbestemmelse for planlagte tiltak i aktuelle verneområder - tilrår utvalget innført rikspolitiske bestemmelser (PBL) for noen områder og at midlertidig vern brukes i konkrete saker. Utvalget understreker at områder som av ulike grunner ikke fremmes for vern, må beholde sinfagverdi (vernegruppe) i et verneplanutltast. DN avgjør hvilke områder det skal utarbeides verneforslag for. Prosess og rutiner for saksbehandling etter naturvernloven ( 18) er så godt innarbeidet og beskrevet i andre verneplaner, for eksempel i regionale barskogplaner og i DN-håndbok nr.7 "Vern og forvaltning av naturvernområder" (under sluttføring i DN), at utvalget ikke finner grunn til å gjenta dette. Det vises også til MD"s rundskriv (T-3/99): "Saksbehandlingsregler etter naturvernloven". 71

3 naturforvaltning. Erstatningsutbetalinger etter naturvernloven gis som kompensasjon for råderettsinnskrenkninger som følge av områdevern Administrative virkemidler Forvaltning av offentlig grunn Utvalget tilrår gjennomført naturfaglige registreringer av arealer som eies av MD/DN, Forsvaret, Kystverket (fyr), Oslofjordens friluftsråd og Opplysningsvesenets fond. Det bør utarbeides forvaltningsplaner med kartforslag til avgrensede delområder som bør sikres administrativt eller reguleres til formål naturvern etter PEL Aktiv opparbeiding i statlige friluftsområder må unngås dersom dette må forventes å gi uønsket slitasje og redusere verneverdier i viktige og sårbare naturområder. Ulike offentlige etater kan som grunneiere bidra til bevaring av nøkkelområder og arter. Problemet er manglende kunnskap om hvilke verdier som finnes hvor, samt ofte manglende bevissthet og vilje til bevaring. Staten og statsforetak eier og forvalter arealer rundt Oslofjorden. Den norske kirke v/ Opplysningsvesenets fond har noen prestegårder med tilhørende skog. Utvalget har ikke tall fra planområdet på arealer tilhørende Forsvaret, Kystverket (statens fyrstasjoner), MD/DN, Statens Vegvesen, Oldsakssamlingen, Opplysningsvesenets fond, Statsskog, NSB rn.fl. Kommunene eier og forvalter arealer som kommuneskog, friluftsområder, parker, kirkegårder, veigrunn, lagerplasser, tomtearealer, osv. - Forvaltning av naturverdier på kommunal eiendom kan knyttes til handlingsplaner for biomangfold og arealplaner etter PBL (jfr. DN 1997, Hågvar 1995, Wergeland Krog 1997). Staten (DN, MD, før 1972 Kommunaldepartementet) er grunneier av en del friluftsområder. Oslofjordens Friluftsråd (etablert 1933) har med midler fra stat og kommuner ervervet betydelige områder. I planområdet, unntatt i Telemark, eier rådet ca 6 km 2, har evigvarende servitutter for 8^2 km 2 og andre servitutter for ca 3 km 2 (1993-tall) Forsvarets områder Forsvaret ved Østlandets Sjøforsvarsdistrikt (ØSD) disponerer betydelige arealer knyttet til kystfort, dels som grunneier, dels ved leieavtaler. En del områder innehar store naturkvaliteter. Da det lenge har vært ferdelsesforbud for allmennheten på Forsvarets områder, er deler verdifulle utfra bevaring av slitasjesvake vegetasjonstyper og arter. Sjøfuglhekkeplasser har dessuten blitt beskyttet mot allmenn ferdsel i hekketiden. Dersom slike områder evt. åpnes for allmennheten, vil dette kunne gi uønsket slitasje og forstyrrelser. I "Forsvaret og miljøvern" (1990, Forsvarskommisjonen) foreslås forvaltningsplaner og "administrative fredninger"; videreført i Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret (Forsvarsdept/Forsvarets Overkommando). Kartlegging av biomangfold foreslås (st.prp.nr.l, s.38, Forsvarsdept.). Forvaltning og administrative vernetiltak utøves i regi av 73

4 Forsvarets bygningstjeneste Region Østlandet (FBT, Hamar) og Østlandets sjøforsvarsdistrikt (ØSD, Horten). Områder med store naturkvaliteter på Forsvarets grunn: -Rauer (Fredrikstad, fagregistreres i samarbeid med Forsvaret i ) -Håøya (Frogn), inngår i Barskogplan Øst-Norge fase II -Østøya og Mellomøya (Borre) -Vestre, Midtre og Østre Bolærne (Nøtterøy); deler av V.Bolærne inngår i Barskogplanen -"Hortenskogen" ved Karljohansvern i Borre -Langesundtangen (Bamle), inngår i Barskogplan Øst-Norge fase II -Noen marine områder med bunntrålingsforbud antas å inneha verneverdier : Rauerfjorden 0 for Rauer i Onsøy og deler av Huikjæla ved Bolærne i Nøtterøy. Flg. fort er nedlagt, evt. vil bli beredskapsfort (vel 800 daa, hvorav 260 statsgrunn): -Mørvika, Halden : Kystfuruskog, leieavtale for ca 40 daa med grunneier har opphørt. -Kjøkøya, Kråkerøy. 140 daa statsgrunn, der det meste er åpnet for allmennheten. -Torgauten, ved Øyenkilen i Onsøy, 84 daa statsgrunn, uten strandlinje. -Folehavna, Sandefjord: Leieavtale for 87 daa med grunneier har opphørt. -Malmøya, Larvik: leieavtale for 40 daa med grunneier har opphørt. -Oddane ved Nevlunghavn i Brunlanes. Larvik: Leieavtale for 290 daa med grunneier. -Langesundtangen 137 daa statsgrunn, er åpnet for allmennheten. Vernebestemmelser etter naturvernloven omfatter generelt ikke såkalt "militær operativ virksomhet", utdypet i brev fra Forsvarsdept og av Forsvarets overkommando, Operasjonsstaben Tinglyst avtale / servitutt For områder som vernes administrativt, tilrås inngått en avtale mellom grunneier, evt. etat som verner området administrativt, f. eks. Forsvaret, og fylkesmannen eller kommunen. En avtale kan inngås mellom en privat grunneier og stat eller kommune. Avtalen kan sette skranker for grunneiers bruk for å ivareta allmenne interesser. Det er inngått mange tidsbegrensede eller evigvarende servitutter for friluftsområder i regi av stat, kommune eller Oslofjordens Friluftsråd. Det vises til s.!43a: Eksempel på tinglyst avtale / servitutt for en nøkkelbiotop som skal reguleres etter PBL 25.6 (Vispen, Borge, Fredrikstad, lokalitet "Frel8"ivernegr. 2, s.102). Utvalget tilrår at ved fremtidig inngåelse og fornyelse av servitutter for friluftsområder må naturvernhensyn innarbeides i større grad enn til nå, f. eks. vurdering av hogstforbud/ restriksjoner i verneverdig kystskog. Avtaler kan inngås for spesifikt å sikre naturverdier: Avtalen må tinglyses på vedkommende g.nr./ b.nr. i grunnboka. Avtaler regulerer imidlertid ikke forholdet til andre etater med "arealhjemler", f.eks. el.verk, kraftselskap (kraftlinjer), Vegvesen og NSB. 74

5 4.4. Juridiske virkemidler Innledning Flg. lover forvaltes av MD : Naturvernloven Plan- og bygningsloven Viltloven Laks - og innlandsfiskefiskeloven Friluftsloven Kulturminneloven Forurensningsloven Naturoppsynsloven 1996 En rekke andre lover er knyttet til bruk av land- og/eller sjøarealer: Jordloven Skogbruksloven Konsesjonsloven Saltvannsfiskeloven Fiskesykdomsloven Oppdrettsloven Havne- og farvannsloven Kontinetasokkelloven Lov om norsk økonomisk sone Det er gitt oversikt over en del lover og regelverk i "Lover og retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i kystsonen" (Fiskeridept. & MD 1996). Virkemidler i kulturlandskapet er behandlet i Sentralt utvalg for registrering av verdifulle kulturlandskap (1994:71-75). "Kystsonemeldingen", st meld nr 43 ( , s.27-) "Vern og bruk av kystsona", som ble lagt frem , har en grundig gjennomgang av lovgrunnlaget for vern av kystsonen / sjøområder Naturvernloven Utvalget antar gjennomføring av verneplanen vil ta tid. Det er påkrevet med en meldeplikthjemmelfor tiltak eller inngrep som kan redusere verneverdier i de aktuelle verneområdene. Det vises til st meld nr 58 ( s ): «Det vil bli vurdert å foreta enkelte endringer i naturvernloven. Endringene vil bl.a. kunne omfatte hjemler for tidsavgrenset meldeplikt på tiltak i områder som konkret vurderes for vern". Naturvernloven er den viktigste biotopvernloven vi har. Loven kan anvendes på land og i sjøen ut til territoialgrensen, 4 nautiske mil utenfor grunnlinjen (linjen som forbinder de ytterste skjær og holmer). Loven har bestemmelser om vern av områder og forekomster ved bruk av ulike verneformer. Vernevedtak fattes av kongen i statsråd (kgl. res.). DN kan fatte midlertidige vernevedtak ( 18.4). Vernebestemmelser gis ved forskrifter hjemlet i naturvernloven. Restriksjonsnivå og utforming varierer mye, avhengig av bl.a. vernform og verneformål. Det vises til eksempler i DN-håndbok 7 (under sluttføring 1999) "Vern og forvaltning av naturvernområder". Naturreservater ( 8) er den strengeste verneformen etter naturvernloven. Verneformålet er knyttet til naturfaglige kvaliteter. Naturreservater skal sikre områder med urørt eller tilnærmet urørt natur, eller som utgjør en spesiell naturtype med vitenskapelig eller pedagogisk verdi, 75

6 eller som skiller seg ut ved sin egenart. Størrelsen kan variere fra få dekar til mange km 2. Verneformålet kan være knyttet til sjøfugl, våtmark (fugler), edelløvskog, barskog, barlind, myr, strandeng, eller til biotoper for spesielle arter. En forvaltningsplan innenfor rammene av fredningsbestemmelsene kan utdype eventuell skjøtsel for å fremme verneformålet. Marine områder inkl. vern av sjøbunn kan fredes som naturreservat. Naturminner ( 11-12) er oftest meget små verneområder og rettet mot geologiske forekomster (mineraler, fossiler, kvartærgeologi), botaniske objekter (inkl. trefredninger) eller zoologiske forekomster av vitenskapelig betydning. Nasjonalparker ( 3) omfatter større områder med tilnærmet urørt natur som i det vesentlige ligger på statsgrunn. I st meld 62 ( , s. 119) "Ny landsplan for nasjonalparker" i RPR- O-soenen omtales vern av området Heia, Torbjørnskjær, Tisler og Søster i Ytre Oslofjord, Østfold. Landskapsvernområder ( 5-7) er den verneform i naturvernloven som har lavest restriksjonsnivå. Formålet er å bevare egenartede eller vakre natur- eller kulturlandskap, der det ikke kan iverksettes tiltak som vesentlig kan endre landskapets art eller karakter. Tradisjonell landbruksvirksomhet innenfor vernereglene er tillatt. Vernet kan suppleres med fredning av plante- og/eller dyreliv (forbud mot plukking, innsamling, jakt). En forvaltningsplan som utdyper vernereglene og som klarlegger skjøtselsbehov for å ivareta verneformålet, bør alltid utarbeides for slike områder. Plante- og/eller dyrelivsfredninger ( 13-14) gir forbud mot plukking, innsamling og jakt, men bestemmelsene gir intet biotopvern. Biotopvern fordrer også bruk av 9. Områder vernet etter 9 og 13-14, kalles "plante- og/eller fugle-/dyrefredningsområder" Marine verneområder Bare verneformen naturreservat kan i tilstrekkelig grad beskytte selve sjøbunnen mot fysiske inngrep. De andre omtalte lover i dette kapittelet, gir utilstrekkelig hjemmel for marint vern, men åpner for at det kan tas hensyn til verneverdier, for eksempel ved sikring av buffersoner rundt naturvernområder. Innenfor verneverdige sjøarealer / kystavsnitt kan en på denne måten stille strengere miljøkrav enn ellers. Det vises til "oppdrettsfrie soner" (LENKA-prosjektet), tillatelser til dumping av muddermasser innenfor definerte områder og til RPR-O, som også er gjeldende for "vannflate, vannvolum og sjøbunn, ut til grunnlinjen"'. Kommuneplanens arealdel er bindende (PBL 20) og kan gi en viss beskyttelse av strandnære sjøarealer. En kan tenke seg en tredeling i marint vernearbeid: -Naturreservat for de høyest prioritert lokalitetene. -Streng praktisering av andre lover i områder rundt reservater, samt i andre verneverdige områder, for eksempel med trålfrie soner. -Øvrige sjøområder med ordinær praktisering av gjeldende lover. St meld nr 43 ( s.28-30) "Vern og brukav kystsona", som ble lagt frem , gjennomgår lovgrunnlaget for marint vern, inkl. bruk av naturvernloven. Mudring- og dumping fordrer tillatelse etter forurensingsloven og skal meldes kommunen etter PBL. Massedeponi på land skal behandles etter PBL (MD x s rundskriv T-4/96). 76

7 Viltloven / naturvernloven (sjøfugl) Utvalget tilrår at fylkesmannen i RPR-O-fylkene delegeres myndighet til ferdelsregulering - etter naturvernloven 22-1.ledd, jf. 8, for sjøfuglreservater - etter viltloven 7-2. ledd for andre viktige hekkeholmer. 7 i viltloven gir adgang til vern av viktige områder for fugl, pattedyr m.fl. Vernevedtak skjer ved kglres. Myndigheten er hos Kongen, men DN har fått delegert midlertidig vern (kgl.res ; DN-håndbok nr Naturforvaltning i kommunene, s.114). I planområdet er ferdselsforbud etter viltloven anvendt på en hekkeplass for vandrefalk i Halden ( ). Se for øvrig kap Sjøfugl-holmer etter viltloven, s.65. Flg. er lagt til grunn ved valg mellom viltlov eller naturvernlov: Viltlov «Ustabile» hekkekolonier for sjøfugl med større bestandsvekslinger. Holmer der annen arealbruk anses «utenkelig», f.eks. arealer eiet av DN / MD. Naturvernlov Store stabile kolonier. Viktige holmer for sjeldne arter. Holmer der annen arealbruk ansees "tenkelig" Plan- og bygningsloven Generelt IPBL 2 skal planlegging gi et grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Loven skal ivareta naturvernhensyn sammen med andre arealbruksformål, og den er et sentralt virkemiddel for å styre utbygging. PBL skal sikre at interesser knyttet til naturforvaltning kommer med i planprosesser når arealer ønskes disponert til ulike formål. Kommunen har et ansvar for å sikre biomangfold og viktige lokale områder, da bare nasjonale og regionalt viktige områder vernes etter naturvernloven. Kommunen kan styre arealbruk eller regulere til naturvernformål (DN 1997:113). Det vises til MD" s rundskriv -T-2/87 Naturforvaltning (s. 14) -T-585 Naturvern og friluftsliv (s.17) -T-1128 Reguleringsplan / bebyggelsesplan (s.55), og til DN-håndbok nr Naturforvaltning i kommunene (s.l 13). Viktige bestemmelser er 25.6 om regulering til spesialområder, herunder til naturvernområder, 20-4 om arealdelen i kommuneplanen og 17-1 første ledd om RPR. Naturvernområder i rettslig bindende planer, dvs. reguleringsplaner og kommuneplanens arealdel, kalles «kommunale naturvernområder» ("Naturvernområder i Norge ", DNrapport , s.68). Utvalget vil understreke at en kommuneplan ikke har hjemmel i PBL til å legge begrensninger på jord- og skogbruk av hensyn til biomangfold, selv i områder med betydelige vernekvaliteter. LNF-områder (landbruks-, natur og friluftsområde) kan i kommuneplanen bare legges ut til kombinert arealbruksformål. Det er ikke adgang til å reservere arealer med noen rettslig bindende virkning til bare ett eller to av formålene. I LNF-områder kan ikke PBL styre tiltak knyttet til jord- og skogbruk, eller tradisjonell stedbunden næring knyttet til landbruk. 77

8 For å få en rettslig bindende planavklaring i viktige naturområder i forhold mellom naturforvaltning og landbruk, er reguleringsplan eneste mulighet. Rikspolitiske retningslinjer f or planlegging i kyst- og sjøområder i Osloffordregionen ( 17-1, 1.ledd, jfr. METs rundskriv T 4/93). RPR-O er gjeldende for "kommunenes samlede områder, herunder vannflate, vannvolum og sjøbunn, ut til grunnlinjen". I denne sammenheng heter det også at "verdifulle lokaliteter, forekomster og arter må tas vare på innenfor det økologiske samspill i sine miljøer" (MD 1992, høringsutkast RPR-O). RPR er ikke bindende for eiere og rettighetshavere. RPR er bare bindende for kommunale og fylkeskommunale planer og skal fungere som premiss for vedtak i medhold av PBL (jfr. MD v s rundskriv T-1235, s.8-9). RPR kan kun rettes mot tiltak PBL for øvrig kan regulere - og gjelder derfor ikke for eksempel landbrukstiltak. RPR er rettet mot planlegging og enkeltsaksbehandling. RPR skal også innvirke på andre sektorers forvaltning dersom sektorlovenes formålsbestemmelse innebærer en skjønnsvurdering som kan påvirkes av RPR (MD i "Utfyllende kommentarer til RPR"). Dersom RPR ikke blir fulgt, har statlig myndighet flg. muligheter for å gripe inn : -Arealdelen i kommuneplaner og kommunedelplaner kan etter innsigelse fra statlig fagorgan (f.eks. fylkesmannes miljøvernavdeling) bringes inn til MD for godkjenning. Departementet kan også på visse vilkår endre planene, dersom de er i strid med statlige målsettinger ( 20-5, ledd). - Reguleringsplaner kan også bringes inn for departementet for stadfesting, som følge av innsigelse, dersom planen er i strid med statlige målsettinger ( 27-2 nr.2 og nr.3, siste ledd). -Staten kan selv lage reguleringsplan og arealdel av kommuneplan ( 18), når statlige eller regionale interesser tilsier det. Spørsmål om skjerping av plan- og dispensasjonspraksis i RPR-O-sonens strandsone / 100- metersbelte er tatt opp i et brev fra miljøvernministeren til kommunene Rikspolitiske bestemmelser (PBL 17-1, 2. ledd) er knyttet til ivaretakelse av nasjonale eller regionale interesser. Kongen kan etter samråd med kommuner og fylkeskommuner, i en periode på inntil 10 år, med mulig forlengelse på 5 år, bl.a. nedlegge forbud mot særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak som angis i PBL 84, 86 og 93. Hjemmelen er tidsbegrenset, for eksempel i påvente av endelig avklaring etter naturvernloven. Det er begrenset hvilke restriksjoner som kan legges i forhold til tradisjonelt landbruk. Bestemmelsene synes ikke å kunne regulere skogsdrift inkl. treslagskifte og mindre nydyrkingsprosjekter. Derimot kan bestemmelsene forhindre nye landbruksveier, inkl. graving / tørrlegging, utfylling, sprenging, boring mv. Saksgang, kart og bestemmelser har fellestrekk med vedtak etter naturvernloven, men saksforberedelsen er mindre omfattende. En viktig forskjell i forhold til RPR, er at rikspolitiske bestemmelser er bindende for eiere og rettighetshavere, hvilket RPR- ikke er. Rikspolitiske bestemmelser er lite benyttet i Norge (3 daler ved Jostedalsbreen og i Saltfjellet). Dersom verneplanarbeidet for Oslofjorden trekker ut i tid, tilrår utvalget innført rikspolitiske bestemmelser etter PBL ( 17-1, 2. ledd) for et utvalg områder. For å skjerpe dipensasjonspraksis i RPR-O-sonens 100-metersbelte, antyder miljøvernministeren i et brev innføring av rikspolitiske bestemmelser for de mest utsatte kyststrekningene. 78

9 Kommuneplanens arealdel Kommuneplanenes arealdel ( 20-4) gir en viss beskyttelse av naturmiljøet, for eksempel ved restriksjoner på arealer som ikke aksepteres utbygget i planperioden. I LNF-områder ( 20-4 nr.2) kan markeres hvilke interesser som er mest fremherskende, hvilket kan gi signaler ved behandling av enkeltsaker. L, N og F kan vises hver for seg på et temakart, men uten rettsvirkning, idet et slikt kart bare er veiledende. Det kan tas med områder på kommunekartet som ønskes regulert til naturvern etter Etter 20-4 første ledd nr 4 skal båndlagte områder, f.eks. etablerte verneområder etter naturvernloven angis på kommuneplankartet. Det samme gjelder høringsutkast etter naturvernloven. Kommunen kan båndlegge områder i inntil 4 år med mulig forlengelse i 2 år etter godkjenning i MD ( 20-4 nr.4, jfr annet ledd), inntil det er tatt stilling til om et område skal reguleres til f. eks. naturvern ( 25.6) eller vernes etter naturvernloven. Etter denne tid bortfaller rettsvirkningen av et «vern». Bestemmelsen er for såvidt en parallell til natuvernloven 18.4 om midlertidig vern, som ikke er tidsbegrenset. Godkjent kommuneplan skal sendes MD. Selv om det ikke er innkommet innsigelse, kan MD, etter at kommunestyret er gitt anledning til å uttale seg, foreta endringer i planen utfra nasjonale interesser ( 20-5). Her kan for eksempel meget viktige, sjeldne naturområder med høyt mangfold og flere arter på "Norsk rødliste" m.v. tilsi "nasjonale" interesser. Den samme mulighet til å gripe inn har MD dersom en sluttbehandlet reguleringsplan strider mot "nasjonale interesser" eller mot arealdelen i kommuneplanen. MD^s evt. endringer kan imidlertid ikke medføre at reguleringsplanens hovedtrekk forandres ( 27-2, S.pkt.). Det er ikke kjent at MD har brukt adgangen til å foreta endringer for å ivareta biomangfold i RPR-O-sonen. Regulering til formål «naturvern» etter 25.6 Utvalget tilrår at verneverdige arealer og nøkkelbiotoper på kommunal grunn reguleres til spesialformål "naturvern" med reservatliknende reguleringsbestemmelser, etter PBL Arbeidet kan tas opp i en kommunal handlingsplan for biologisk mangfold. Slike områder må tas inn på kommuneplanens arealdel i forbindelse med en rullering av planen. Praksis etter PBUs ikrafttredelse i 1986 har vist at lovens reguleringsadgang til naturvern i meget liten grad blir benyttet aktivt av kommunene for å bevare naturområder, dvs at en regulering fremmes pga et ønske om vern. Derimot benyttes bestemmelsen hyppigere ved regulering av restarealer og randsoner ved planlagt bebyggelse / inngrep og ved regulering av sjøareal / våtmark Reguleringsbestemmelser til vern kan begrense fysiske tiltak knyttet til terreng, vegetasjon og skog. Bestemmelser om atferd kan ikke reguleres etter PBL 25, jfr. 26, for eksempel forbud mot riding, bålbrenning, sykling, jakt, utsetting av arter, blomster-plukking m.v. (jfr. friluftsloven 15). Reguleringsbestemmelser som eksempelvis begrenser landbruk blir ytterst sjelden realisert. Det vises til eksempel i utvalgets vedlegg 6, s

10 Flg. områder i planområdet har reguleringsbestemmelser etter PBL 25.6 med motiv naturvern: Østfold Brattøya, Halden: Ca 450 daa kommunal skog er regulert til barskogvern med hogstforbud, se s Oslo/Akershus Ekebergåsen: Regulert pga kommunalt kjøp 1889 for bevaring til rekreasjon uten "udhugning" og bebyggelse. Buskerud Ingen kjente i RPR-O-sonen. Vestfold Mølledalen ved Berger (Svelvik): Ravine, edelløvskog, kulturhistorie. Øhrebukta (Nøtterøy) er et martint gruntområde med en smal strandengbrem, regulert i 1989 (kart i DN-rapport s.69 + DN-håndbok 12,1997 s. 113). Strengdalsvannet (Nøtterøy): Myr, ferskvann. Ytterligere noen steder med sjøareal /våtmark er regulert i Vestfold utfra naturvernhensyn : Svelvik: Utløpet av Ebbestadvassdraget Nøtterøy : Brevikbukta, Aråsbukta og Knarbergbukta Tønsberg: Husvikkilen. Regulering med tanke på vern er dessuten påbegynt for noen områder med våtmark / sjø i Tjøme, Sandefjord og Larvik. Telemark Ingen kjente i RPR-O-sonen. Eksempler på regulering av restarealer til botanisk-geologisk vern i reguleringsplaner som er fremmet pga utbygging er kjent: -Fuglevik i Rygge -"Marmorbruddet" i Porsgrunn, like utenfor RPR-O-sonen (jfr. MD 1991a, s.42-44). DN har innhentet opplysninger fra landets kommuner om regulerte naturvernområder etter PBL, (iflg. MTTs st.prp.1, , s.13). Erstatning 32J PBL 32.1 henviser til erstatningsbestemmelsene i naturvernloven 20. Utforming av reguleringsbestemmelsene er avgjørende for erstatningsplikten. Avgjørende er om arealbruken begrenses av reguleringsbestemmelsene - og om en bestemt bruk som hindres bør ansees "påregnelig" eller ikke. Hvis reguleringen gir råderettsinnskrenkning tilsvarende som i et naturreservat, skal det gis tilsvarende erstatning. Erstatning etter naturvernloven 8,9 og 11 fastsettes i samsvar med reglene i lov av om vederlag ved oreigning av fast eiendom. For lempeligere bestemmelser tilsvarende landskapsvern som medfører økonomisk tap, kan erstatning kreves i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger, jfr. naturvernloven 20b. I realiteten settes det svært strenge krav til erstatning for rådighetsinnskrenkninger etter analogi fra Grunnloven 105. En undersøkelse viste at av 35 tilfeller med areal regulert til "vern", ble erstatning utløst i 3 tilfeller (DN-håndbok nr Naturforvaltning i kommunene, s ). Erstatning er uaktuelt dersom en kommune eller en privatperson selv tar initiativ til å regulere egne arealer med reservatliknende reguleringsbestemmelser gjennom en "privat reguleringsplan". 80

11 Statlig reguleringsplan Statlig reguleringsplan fremmes i praksis bare for store utbyggingsprosjekter, jf. nytt rikshospital på Gaustad i Oslo og storflyplass-utbyggingen på Gardermoen. Statlig regulering for å sikre verneområder blir ikke benyttet, idet naturvernloven blir anvendt. Konsekvensutredninger 33 Forskrift om KU er behandlet i diverse rundskriv fra MD (T-1/97; T-1169,1170,1173,1177, 1281). Inngrep det kan kreves KU for, fremgår av det såkalte vedlegg I som alltid skal ha KU, og av vedlegg H, med tillegg for: -RPR-O-sonen, jfr. forskriftens 4.4.a (T-1170 s.34 og T-1281 s.8) -Områder i St meld nr 62 ( ) "Ny landsplan for nasjonalparker"; i RPR-O gjelder dette Søster-, Tisler-, Torbjørnskjær-, Heia-området i Hvaler. -Arealer < 3 km fra "inngrepsfri sone l", eller < 5 km fra "villmarkspregete områder" (DN 1995a og DN & Statens Kartverk 1995). -Leveområder til "direkte truete" eller "sårbare" arter på Norsk rødliste (DN 1999), dersom det "kan godtgjøres at tiltaket kan begrense artenes leveforhold". -"Verdifulle kulturlandskap i Norge" (Sentralt utvalg for registrering av verdifulle kulturlandskap 1994) med flg. områder i RPR-O-sonen: Hvaler og Vestre Rygge / Sletterøyene, Østfold Borøya og NV del av Oustøya, Bærum, Akershus Ilene - Jarlsberg, Tønsberg, og skjærgården 0 for Nøtterøy, Vestfold Jomfruland - Stråholmen, Kragerø. -Friområder i henhold til reguleringsplan eller kommuneplan Friluftsloven Loven regulerer forholdet mellom allmennhet og grunneiere, inkl. ferdsel i utmark. Atferdsregler for friluftsområder ( 15) kan utarbeides av kommunen, men må stadfestes av fylkesmannen. Flere friluftsområder har slike regler for å beskytte natur og for å ivareta sosiale hensyn (camping, bål, parkering, støy, hunder, riding, avfall, båtbruk mv.). I planområdet er 15 i et tilfelle gjort gjeldende som et ilandstigningsforbud på hekkeholmer, (Mule/Stangeskjær i Kråkerøy, Fredrikstad). Utvalget anser det positivt at kommuner på eget initiativ har en adgang til å beskytte hekkeholmer. MD ønsker at viltlovens 7 om adgang til ferdelsbegrensing anvendes for å sikre hekkeplansser, fremfor friluftsloven 15. Etter 16 gir loven på visse vilkår anledning til å sperre eiendommer for allmenn ferdsel i inntil 5 år om gangen, dersom grunneier samtykker. Bestemmelsene i 34 om adgang til å legge ut områder på statens grunn til "friluftsmark", blir ikke brukt. Også Vegloven, Hevdsloven, Servituttloven og Gjerdeloven kan komme til anvendelse, med stikkord som "hevdstier" (opparbeidet hevd gjennom minimum 50 år), husdyr på beite, veirett, servitutt-avtaler for friluftsområder, mv. 81

12 Kulturminneloven Loven gjelder på fastland og i sjøen ut til territorialgrensen, og den gir adgang til fredning av områder som "kulturmiljøer", dvs. kulturminneobjekter med omgivelser ( 21). I noen tilfeller kan et vernet ha betydning for å sikre naturvernobjekter, f.eks. et herregårdanlegg med park, edelløvskogstrær og dam. Forvaltningen av slike områder kan være viktig, f. eks. gamle trær, stell av dam under gjengroing, beitmark mv. Eksempler er : Elingård i Onsøy (dammer) og Hunnfeltet (beiter) i Fredrikstad; Hovedøya kloster (sjeldne planter) i Oslo, Borrehaugene (eng, løvtrær) i Borre og Mølen (rullestein / Raet) i Larvik. Riksantikvaren arbeider med vern av en del fyrstasjoner og tåkeklokker i planområdet (Monerad-Krohn 1997) Skogbruksloven Midlertidig hogstforbud m.v. 16 Det kan innføres midlertidig hogsforbud når hensikten er overholdelse av Skogbruksloven, jfr. lovens formåls. Varigheten av et forbud er "noen år". Bestemmelsen kan tenkes aktuell for registrerte nøkkelbiotoper (3-5 daa), der ikke-hogst er ønsket. Arealmessig omfang av et midlertid hogstforbud vil avhenge av øvrige muligheter for hogst på eiendommen for øvrig (tilpasningsplikt). Det er ingen erstatningsregler for midlertidige hogstforbud. 17b-for skrifter I st meld nr 46, Miljø og utvikling, anføres at regjeringen vil fastsette forskrifter for skogbruket etter 17 b «for å sikre frilufts- og naturverninteresser i områder med stor rekreasjonsmessig verdi for befolkningen». Dette pkt. ble imidlertid frafalt under komitebehandlingen i Stortinget. På landsbasis er 17b-forskrifter etter 1976, da lovhjemmelen ble etablert, kun brukt for Oslomarka og i Vestfjella i Østfold; i sistnevnte område som et kompromiss i en vernesak ved fråfall av l l /z km 2 foreslått reservatareal. Utvalget tilrår 17b-forskrifterfor viktige skogarealer på Bygdøy i Oslo, som ikke vernes etter naturvernloven, da det er meget store naturvern- og friluftsinteresser knyttet til dette bynære området. For "Kongeskogen" er det utarbeidet en skjøtselsplan som kan legges til grunn (Pedersen 1988). - Skogbruksloven har ingen erstatningsregler for ikke hogst eller redusert hogst. I 17b-områder skal således skogen kunne drives økonomisk, med visse vernehensyn ut over de krav en kan stille til et ordinært flerbruk etter Skogbruksloven. Meldeplikt 19 Det kan innføres meldeplikt for avvirkning, grøfting, planting, treslagskifte, gjødsling og bruk av plantevernmidler i definerte områder, der hensikten er overholdelse av Skogbruksloven, jfr. lovens formåls. Betingelser for tiltak må altså kunne hjemles i Skogbruksloven. Naturvernloven mangler adgang til meldeplikt, hvilket er tatt opp i stmeld nr.58, Skogbrukslovens meldeplikt kan ikke brukes dersom formålet med meldeplikten er senere bruk av naturvernloven. En kan tenke seg fig. bruk av over, i en tidsmessig rekkefølge som 1. Meldeplikt 19, deretter 2. midlertidig hogstforbud 16, i påvente av 3. vern som 17b-område. 82

13 Vemskog Bestemmelsen er gitt for å kunne beskytte innenforliggende skog - og jordbruksarealer. Vernskogbestemmelser kan innføres på eiendom med >10 daa "skogsmark" (= produktiv skog + tresatt impediment). Hogst utover ved til husbehov skal godkjennes av skogsjefen i kommunen. Det vises til "Forvaltning av vemskog" (Landbruksdept., Skogavd , rundskriv M-0618). Hytteeiere rydder skog for å få utsikt til sjø. Bestemmelsene rammer imidlertid ikke "hyttetomter" med <10 daa "skogsmark". Staten tapte således en sak om hogst i vernskog på hyttetomter på Hærføl, Hvaler (1997). - Bestemmelsen har en viss betydning, idet eksponert kystskog kan underlegges bedre tilsyn og kontroll ved skogsdrift. På Hvaler er det krav om blmking og forhåndsmelding av hogst i skog med beliggenhet opp til 300 m frå sjøen og på impediment (forskrift Landbruksdept ). Også deler av Tjøme og Nøtterøy, samt deler av kysten i Larvik og Sandefjord har Vernskogbestemmelser. Slike bestemmelser er ikke innført for noen del av kysten i Akershus/Oslo, Buskerud eller Telemark Jordloven Lovens siste revisjon har medført at landskap og miljø i større grad enn tidligere skal vektlegges i arealsaker. Nyere forskrifter om nydyrking (rundskriv frå Landbruksdepartementet M-19/97) gir pålegg om hensyn til bl.a. naturtyper ved vurdering av oppdyrking Konsesjonsloven Omsetning av fast eiendom større enn 5 dekar er regulert. Etter formålsparagrafen ( 1, pkt.3) skal bl.a. frilufts- og naturverninteresser tilgodeses. Etter 9 kan det stilles vilkår når konsesjon gis, for eksempel for å ivareta naturverninteresser. Staten kan også benytte seg av sin forkjøpsrett. Forkjøpsretten til naturvern- og friluftsformål er delegert til DN. Vilkår kan gjøres varig eller tidsbegrenses, f.eks. inntil det er avklart om et areal skal vernes etter naturvernloven. Vilkår må tinglyses på eiendommen. Eksempel: En strandeng i vennegruppe l i verneplanen (Skipstadsand, Hvaler) ble i 1996 gitt vilkår etter 9 om ikke adgang til iverksetting av tiltak som kan endre de naturgitte forhold, inntil en avklaring om arealet skal varig vernes etter naturvernloven har funnet sted. Uttak av skjellgrus, sand eller taretråling i sjøen fordrer konsesjon. Det samme gjelder for anlegg av for eksempel gass- og oljeledninger. Det kan stilles krav om konsekvensutredninger. Dersom konsesjon gis, kan det stilles villkår om hvordan tiltak skal utføres Forurensningsloven Loven omfatter utslipp til sjø og vann. Mudring- og dumpingstiltak fordrer tillatelse etter forurensingsloven og skal meldes etter PBL. Dumping av avfall i sjø og utfylling frå land og ut i sjø, behandles etter forurensningsloven. Massedeponi på land behandles derimot etter PBL. Ved tillatelse til dumping i sjø kan det fastsettes bestemte arealer for deponering (faste dumpeplasser). Det vises til MOT s rundskriv T-1213 av

14 Lakse- og innlandsfiskeloven Utvalget mener at biotopvern etter lakse- og innlandsfiskeloven 7 bør vurderes brukt for de nedre deler og utløpspartier av viktige sjøørretbekker i planområdet, der det ofte også er andre viktige naturfaglige verdier. Etter 7 kan det fastsettes forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet og bruk av vann i områder av særlig verdi for fiskeressursene og/eller andre ferskvannsorganismer, dersom dette er nødvendig for å bevare eller utvikle ferskvannsorganismers livsmiljø. Som for viltloven ligger biotopvernmyndigheten hos Kongen. MD kan vedta midlertidig vern. Bestemmelsen trådte i kraft i 1993 og har ikke vært benyttet (DN-håndbok nr Naturforvaltning i kommunene s.114), jfr. også Matzow & Lund (1996:70). I arbeid med ny vassdragslov, nå kalt Lov om vassdrag og grunnvann (NOU 1994:12), foreslås hjemmel for å opprettholde naturlige vegetasjonsbelter langs vassdrag med årssikker vannføring (Ot prp nr.39, , s.377, 11 "kantvegetasjon"). Det foreslås at kommunen skal kunne fastsette bredden på vegetasjonsbeltet, som også kan fastsettes i rettslig bindende planer etter PBL Saltvannsfiskeloven Loven er nærings- og ressurslov som regulerer fangst og fiske i sjø og hjemler mulighet til å definere bunntrålfrie områder. Ved forskrift er det fastsatt et minstedyp for bunntråling på 60m bl.a. gjeldende i planområdet. Tråling er også forbudt etter forskrift i tilknytning til kjente lokaliserte korallforekomster. Sjøpattedyr (sel og hval) forvaltes etter Saltvannsfiskeloven og altså ikke utfra Viltloven, som bl.a. omfatter alle andre pattedyr. Jakt på steinkobbe i Oslofjorden reguleres av Fiskeridepartementet via det lokale fiskerikontoret under Fiskerisjefen for Skagerrak (forskift til Saltvannsfiskeloven). 27 kan gi en viss beskyttelse av marine verneinteresser : "For å beskytte naturlige...fiskeressurser,.. kan Kongen innenfor 4 nautiske mil fr a grunnlinjene gi forskrifter om utøvelsen av annen virksomhet enn fiske " Fiskesykdomsloven og Oppdrettsloven Lovene kommer til anvendelse ved etablering og drift av oppdrettsanlegg for fisk og skalldyr. Dette har i dag en liten anvendelse i Oslofjorden Havne- og farvannsloven Loven sorterer under Kystverket og regulerer bl.a. ferdsel på sjøen, merking og bestemmelser om fartsbegrensinger, samt planlegging, utbygging og drift av havner. For nærmere definerte "havnedistrikter" har det lokale havnevesen (havnesjefen) myndighet til å fastsette regler om eksempelvis forbud mot bruk av skytevåpen (dermed også jaktforbud) og forbud mot å ha båter på svai (bøye, jfr. 18). Undersjøiske tiltak knyttet til sjøbunn, for eksempel ved utbedring av havner og farleder vurderes etter loven og etter PBL (manglende praktisering). 84

15 Kontinetasokkelloven / Lov om norsk økonomisk sone Kontinetasokkelloven omfatter undersjøiske naturforekomster. Lovene kommer særlig til anvendelse ved offshore-virksomhet, jfr. forslag om prøveboring i indre del av Skagerrak omkring 1994 og ved innlandføringledninger for olje- og gass Virkemidler for de ulike vernekategorier Vernegruppe : Høyeste prioritet. Må med i verneplanen, uansett 2 : Høy prioritet. Må med i verneplanen 3 : Middels høy prioritet. Bør med i verneplanen Utvalget tilrår bruk av naturvernloven for områder i vernegruppe 1-3, med vekt på naturreservater og i enkelte tilfeller landskapsvernområde. Båndlegging (4-2 år), innsigelser og klageadgang i 7-saker etter PBL må benyttes inntil vernesaker er avklart. For områder i vernegruppe 1-3 som ikke vernes etter naturvernloven, tilrås brukav de samme virkemidler som f or vernegruppe 4, se under Vernegruppe : Høy prioritet lokalt 5 : Middels høy prioritet lokalt I ulike sammenhenger er kommunenes ansvar for å ivareta lokale verneverdier understreket (st meld nr regional planlegging; st meld nr miljøvernpolitikk). Nærmere detalj-avgrensning / vurdering vil måtte tas opp ved konkrete saker. Tiltakene nedenfor gjelder også for områder i vernegruppe 1-3 som ikke måtte bli vernet etter naturvernloven. Plansaker etter PBL Regulering til naturvern etter PBL Det er viktig å motivere kommuner til å regulere områder til naturvernformål. Tiltaket er særlig aktuelt for områder som er i kommunal, evt. i statlig eie. For områder i vernegruppe 1-3 som ikke vernes og områder i vernegruppe 4, unntaksvis også enkelte områder i vernegruppe 5, må tilstrebes reservat-liknende reguleringsbestemmelser, evt. landskapsvern-liknende bestemmelser. Regulering på privat grunn antas å få liten anvendelse pga erstatningsmessige konsekvenser. Det skal imidlertid en del til for at landskapsvern-liknende bestemmelser blir erstatningsutløsende, jfr. "vesentlighetskravet" i rettspraksis knyttet til Grunnloven 105. Det vises til avsnitt "Erstatning" etter PBL 32 kap , s.80. Viktige områder kan markeres med «Byggefritt LNF-område» på kommuneplankart. I slike tilfelle begrenses imidlertid ikke landbruksmessige tiltak, inklusive bygg knyttet til tradisjonell stedbunden landbruksnæring. 85

16 Innspill Fylkesmannes miljøvernavdeling må gi faglige råd om områdene i innspillsfasen i plansaker. Når en arealbruk ikke harmonerer med formål bevaring, bør miljøvernavdelingen i dispensasjonssaker etter 7 tilrå avslag overfor kommunen. Dersom dispensasjon likevel gis, "må" vedtaket påklages for områder i vernegruppe 1-4, og "bør "påklages for områder i vernegruppe 5. Innsigelse Utvalget tilrår innsigelse til reguleringsplaner, ved dispensasjon fra godkjent plan og ved omregulering til utbygging for områder i vernegruppe 1-3 som ikke vernes etter naturvernloven, samt for områder i vernegruppe 4-5. Dersom megling ikke fører fram, "må" innsigelse for områder i vernegruppe 1-4 opprettholdes og saken avgjøres av MD, via DN som fagorgan. Markering på plankart / databaser Områdene må synlig]'øres på plankart (kommuneplaner, reguleringsplaner) og legges innpå databaser over verneinteressante områder, f.eks. i NÅTUR-BASEN. RPRfor biomangfold rundt Oslofjorden RPRfor biomangfold iplanområdet rundt Oslofjorden bør vurderes. Slike bestemmelser vil i større gr ad sikre at verneverdige områder som ikke er vernet, får en "tryggere" behandling enn arealer for øvrig. RPRfor biomangfold rundt Oslofjorden vil være en videreføring av «Oslofjord-prosjektet» ( ), gjeldende RPR-O og Biodiversitetskonvensjonen. Slike bestemmelser bør bl. a. fastsette at viktige områder i Oslojjord-verneplanen skal kartfestes på kommuneplankart. I rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold (RPR- BM) kan tenkes innebygget egne bestemmelse for RPR-O-sonen. I tråd med st meld nr 58, ("Bærekraft-meldingen") og st meld nr 29, ("Arealmeldingen"), har DN i 1999 begynt å utrede en evt. RPR for Mo/nangfold (BM) generelt. Det vises til "RPR-BM. Rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold. Oppstartseminar april Innlegg/gruppearbeid. DN". Tegning: Helge V. Pettersen. Fra: T.Schmedling & K.A.Melbøe 1991: 40 trivelige turer i Moss og omegn. (Vett & Viten). 86